政府部门概述|航运公共管理与政策

2.1.1　政府部门概述

政府部门是公共部门的核心部分，是指以财政拨款作为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共品和服务的单位的总称。本书所讨论政府部门是指广义政府而非狭义政府，包括行政机关、立法机关和司法机关，其中行政机关是政府的核心部分。在了解航运政府部门前，必须先了解我国国家政府部门的组织结构、管理体制及行政、司法、立法制度。

2. 1. 1. 1我国政府的组织结构

我国政府的组织结构分为纵向结构和横向结构。

纵向结构也称层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层之间的领导和服从关系。行政组织的直线—职能式结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。我国现在基本上是采取直线—职能式行政组织结构。从纵向看，我国政府组织划分为中央人民政府——省、自治区、直辖市人民政府——自治州、辖区（县）的市人民政府——县、自治县、县级市人民政府——乡、民族乡、镇人民政府五个层次。同时，各级政府内部按业务性质平行划分为若干职能部门，它们主要对同级政府和首长负责，也接受对口的上级职能部门的领导。这样，形成了纵向上统一指挥、横向上分工协调纵横交错的网络型的行政组织结构体系，如下图所示。

横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。行政组织的横向结构，如果从各个工作部门的职能范围和业务性质看，一级政府可分为一般权限部门和专门权限部门。一般权限部门是一级政府的首脑机关，它负责统一领导指挥所辖行政区域内各行政机关的工作，其职权具有全局性和综合性。专门权限部门是一级政府所属的各职能部门，旨在执行一般权限部门的指示和决定，只负责某一方面的行政事务，其职权具有局部性和专门性。行政组织的横向结构，使各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，具有分工精细、能减轻行政首长的负担、有利于专业化等特点。但其所表现出的缺点是事权分散、容易出现扯皮和推诿的现象。我国横向组织结构可分为业务部和辅助部。业务部如国家发展委员会内设有产业发展司、投资司等机构。辅助部门如各级政府内设有负责日常事务保障的机关事务管理局等机构。

行政组织结构体系

2. 1. 1. 2我国政府管理体制

1）行政权力结构

在行政权力结构上，我国奉行议行合一制度，即国家权力机关统一行使立法和行政权力的制度，虽然立法、行政、司法权力由不同部门的机关来行使，但是各级行政机关、司法机关都是同级权力机关的执行机关，由国家权力机关产生，并向权力机关负责，接受权力机关的监督。

2）行政组织结构

在行政组织结构上，我国实行的国务院制。这是一种建立在合议制基础上的个人负责制的行政体制，它体现了民主集中制、法制以及国家最高权力机关负责原则，国家各级行政机关内部，实行首长负责制的领导体制，并坚持下级服从上级、地方服从中央的原则。

3）执政体制

在执政体制上，中国实行一党执政的体制，中国共产党对国家生活实施领导。中国共产党是中国唯一的执政党，并承担着对国家生活实施领导职责，因此，国家行政机关也必须接受中国共产党的领导，不过，中国共产党的领导是通过政治、组织和思想等多种方式实现的。中国共产党通过对各级行政机关重要领导人员的管理，要求在政府任职的共产党员贯彻执行党的路线、方针和政策，实现其组织领导功能。

2. 1. 1. 3中国行政制度

1）中央行政制度

行政制度是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范和惯例。中华人民共和国的中央行政制度包括：全国人民代表大会体制下的中央行政机关、中央行政机关对地方各级行政机关的领导关系。中央行政机关是中华人民共和国国务院。国务院是国家最高行政机关。

国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。实行首长负责制的领导体制，并坚持下级服从上级、地方服从中央的原则。

2）地方行政制度

地方行政制度是国家为了方便行政管理的实施，而划分行政区域、设立地方分治机构的制度和惯例。

中国的行政区域划分为：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。中央政府可以设立特别行政区。

地方政府分为一般行政地方的政府、民族自治地方的自治机关、特别行政区的地方政府和特殊形式的地方政府。(www.xing528.com)

地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

2. 1. 1. 4中国司法制度

司法制度是指司法机关及其他的司法性组织的性质、任务、组织体系、组织与活动的原则，以及工作制度等方面规范的总称。我国的司法制度是一整套严密的人民司法制度体系，包括侦查制度、检察制度、审判制度、监狱制度、仲裁制度、司法行政管理制度、调解制度、律师制度、公证制度、国家赔偿制度、法律援助制度等。

1）人民法院

人民法院是国家的审判机关。中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。各省、自治区、直辖市设有高级人民法院，以下为中级人民法院和基层人民法院。人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。

2）人民检察院

人民检察院是国家的法律监督机关。中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

2. 1. 1. 5中国立法制度

中国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。

中国立法包括全国人民代表大会及其常委会立法、国务院及其部门立法、一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法。

立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。

立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。

立法制度的状况是国家法制状况的更直接、更明显的标志。从结构的角度看，有没有健全的立法制度，直接反映出一国法制健全与否。从民主的角度看，立法权是否属于人民，立法机关是否由民意产生，立法程序或立法过程是否民主、是否有透明度，都直接和明显地反映出一国法制的民主化程度。从特色的角度看，立法机关所立之法在国家法的渊源体系中居于何种地位，其他国家机关对法的渊源的作用程度，是当今民法法系与普通法法系各具特色的一个重要分野。

立法制度有成文和不成文两种形式。成文立法制度是以法的形式确定的立法活动、立法过程所须遵循的各种准则。不成文立法制度是立法活动、立法过程实际上所须遵循但并没有以法的形式确定的各种准则。一国立法制度成文法的程度与该国整个法制和法治的发达程度一般成正比。现代立法制度主要是成文制度，许多国家不仅在宪法和宪法性法律中对立法制度作出规定，还有关于立法制度的专门立法。现时中国立法制度处于走向完善的发展过程中，宪法对立法制度的有关方面作出了原则规定，新近通过实施的《立法法》对中国现行立法制度的有关方面作出了较为具体的规定。

现代立法制度主要由下列制度所构成。其一，关于立法体制的制度；其二，关于立法主体的制度；其三，关于立法权的制度；其四，关于立法运作的制度；其五，关于立法监督的制度；其六，立法与有关方面关系的制度。

在这种立法制度中，立法体制，尤其是立法权限划分体制，是更具大局性的制度。

全国人民代表大会立法，是中国最高国家权力机关，依法制定和变动效力可以涉及于中国全部主权范围的规范性法律文件活动的总称。全国人民代表大会立法是中国的国家立法，是中国的中央立法的首要组成部分。它在中国立法体制中，以具有最高性、根本性、完整性和独立性为其显著特征。

全国人民代表大会常委会立法，是中国最高国家权力机关的常设机关，依法制定和变动效力可以涉及于全国的规范性法律文件活动的总称。全国人民代表大会常委会立法与全国人民代表大会立法共同构成中国国家立法的整体，是中国中央立法的非常重要的方面。它在中国立法体制中，以地位高、范围广、任务重、经常化和具有相当完整性、独立性为其主要特征。

国务院立法，是中国最高国家行政机关即中央政府，依法制定和变动行政法规并参与国家立法活动以及从事其他立法活动的总称。国务院立法兼具从属性和主导性；国务院立法范围尤广、任务尤重；国务院立法具有多样性、先行性和受制性。

地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。地方立法具有地方性、更具复杂性、具有从属与自主两重性，城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置。