航运公共管理：理论基础探究

1.3.2　公共管理学的理论基础

政治学、经济学、工商管理学、伦理学、法学等学科与公共管理学都存在着联系，其中经济学和工商管理理论是公共管理学的两个坚实基础，政治学（包括行政学）在构筑公共管理学理论方面也是功不可没。从这三门学科对公共管理学的规范意义和影响作用大小来看，依次为经济学、管理学和政治学。

1. 3. 2. 1经济学理论

1）公共产品理论

（1）公共产品的概念。关于公共产品的定义，经济学有不同的表述，本书采用萨缪尔森的观点。萨缪尔森与威廉·D·诺德豪斯在他们合著的《经济学》中指出，与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。因此，存在着两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题，由市场解决市场物品，由公共选择解决集体物品的问题。

根据是否具备竞争性和排他性两个标准，可以把各类物品分为四个种类（见表1- 3）。

表1-3　物品的类型

第一类属于纯粹的私人物品（private goods）或个人物品（individual goods）；第二类属于纯粹的公共物品或集体物品（collective goods）；第三类属于收费物品（toll goods）或俱乐部物品；第四类属于公共物品（common-pool goods），如公海中渔业资源、空气等，人们既不为消费它而支付费用，也不能阻止他人的消费。

一般我们将俱乐部物品和公共物品称为准公共物品，在有些书中又被称为混合产品，因此，我们得到三类物品：处于两端的纯粹的公共物品、纯粹的私人物品以及处于两者之间的准公共物品。

纯粹的公共物品和纯粹的私人物品一般由政府和市场提供，准公共物品既可以由政府，也可以私人经营或受益对象自我提供，即存在若非政府的供给途径。

（2）公共产品理论简介。公共产品理论针对公共产品、私人产品，以及混合产品进行了分析和定义，论述了政府和市场各自的职责范围及其分界线。纯粹的公共产品必须具备三个基本特征：消费的非竞争性、收益的非排他性和效用的非分割性。

首先，消费的非竞争性表明了某个人或者企业对公共产品（公共物品或服务）进行消费时，不排斥也不妨碍其他人和企业同时享用，也不影响其他人或者企业消费该种产品和服务的质量和数量；受益的非排他性就是说，在技术上不能将拒绝付款的个人和企业排除在公共产品的受益范围之外；效用的非分割性是指公共产品是对全社会提供的，具有共同消费、共同受益的特点，而不能按照谁付款谁受益的原则限定为付款的个人或者企业享用和消费。正式纯粹公共产品的特征决定了收费是困难的，所以，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。竞争性的市场不可能自发地提供公共产品，而公共产品对于社会的福利增进是至关重要的，因此在这样的两难处境下，政府机制成为解决问题的唯一途径；其次，在私人产品的提供问题上，市场机制和政府机制均可以提供，但在大多数情况下，在提供私人产品方面的市场机制比政府机制更有效率，可以更为有效地解决经济行为中的信息和激励问题。

公共产品理论认为，政府机制更适宜从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这就划定政府和市场的理论分界。对于公共产品和私人产品之间的混合产品，公共产品理论也给出了原则性的分析方法，就是根据混合产品中公共产品性质或私人产品性质的强弱不同，或近似于公共产品处置，或近似于私人产品处置，或由政府和市场共同来提供。公共产品理论有效地解释了政府机制应该承担何种职责，一切与此相关的市场机制又应该承担何种职责。

2）公共选择理论

（1）公共选择理论简介。公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。

公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南指出：“公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”丹尼斯·缪勒的定义常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治，等等。”保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯合著的流行教科书《经济学》中的定义是：“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效益或改善收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。”通过这些定义，我们不难对公共选择理论及其研究的主题有一个概要的了解。

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：一个是经济市场；另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。该理论进一步认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的；这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。公共选择理论试图把人的行为的两个方面重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的这两个方面，从而拆除传统的西方经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙，创立使两者融为一体的新政治经济学体系。

（2）公共选择理论的贡献。

①为公共部门管理活动范围作出界定。布坎南提出，有关公共事务的决策，再好还是由公众自己来作出，而不是由政府代为决策；政府的活动范围应大大地缩小，并被限制在古典经济学所提出的三个基本职能上，其过人之处在于第一次将“经济人假设”引入到对政府制度的分析中去，从而揭开了“政府”研究的黑匣子。如果说亚当·斯密告诉了我们政府应该做哪些事情，即“是什么”的问题，布坎南则为我们解释了“为什么”的问题。公共选择理论重新为公共部门管理活动范围作出界定，从而使公共管理学首先构筑在公共选择理论基础上。这是公共选择理论对公共管理学第一个方面的贡献。

②提供了政府部门运行过程和结果。从经济人假定的官僚制组织出发，用经济学理论和逻辑分析方法来构建和演绎官僚政治模型，为我们提供清晰的政府部门运行过程和结果，使公共管理学建立在更为真实、可靠的模型上。

公共选择理论进一步分析了政府机制下的个人决策行为，发现它与市场机制下的个人决策行为有很大的不同，这些不同给公共选择研究带来了复杂性和挑战性。

●偏好表达方式的不同：市场机制中个人偏好通过货币购买来表达，而在政府决策机制中，公众偏好通过投票来表达，理论上它与个人货币量无关，但实际上不同的投票程序会产生不同的投票结果，个人表达偏好的能力并不完全是一致的。

●个人偏好表露对决策结果产生影响的大小不同：在市场机制中，个人偏好表露是取得自身利益的必要条件。而在公共决策中，由于个人显示偏好并去实施投票的行为可能不能给自己带来必要的回报，所以，这就打击了个人显示偏好的信心，经济主体倾向于采取搭便车的态度。这使得人们没有足够的激励显示自己的偏好，投入到公共决策程序中去。

●在于人们偏好显示的程度不同：当政府就某项公共品提供与否、规模大小进行公众投票，并将公共品成本根据个人偏好的不同程度进行相应分摊时，人们就会在政治程序中隐瞒自己的偏好程度，以尽可能少分担成本而多享受效用。而在市场交易中这种隐瞒所带来的收益将要小得多。

●在于偏好体系不同：市场机制情况下每个人的决策取决于自己的偏好。而在公共决策机制下，政府将不同的投票者的偏好统一为社会偏好，但这种偏好并不同时符合所有个人的偏好。

●在于强制性：公共决策可能并不是每个人都赞同却必须遵守，并承担一定的义务。这些对我们理解政府的决策过程和特点是极其有益的。

布坎南还通过建立官僚政府模型来帮助我们理解政府这种官僚制组织是如何提供公共服务的，公共服务能否由私人企业来履行。布坎南指出：“官僚们所做的每一件事情几乎都是正确的”或“他们所做的每一件事几乎都是错误的”两种观点都是不恰当的，这两个模型对于分析问题毫无用处。更有效的方法是把官僚们看成是理性的、追求效用最大化的个人，他们对自己得以在其中发挥作用的官僚制度的约束和刺激作出反应。由于公共部门提供的服务都缺乏竞争性，这就使它没有刺激去向资金分配机构（如国会或管理和预算局）证明自己是在有效地提供某种服务，决策部门也无从比较每个部门的业绩。另外，公共部门的结构阻止官僚们追求利润。由于这两方面的原因，官僚只能转而追求其职务上的非货币报酬。如豪华的办公室、高级轿车、广泛的业务旅行等，而更多的是追求显示其管理能力大小的预算规模，即部门预算的最大化。而以预算最大化作为官僚政治的目标的话，对公共服务来讲就意味着公共服务的过度供应，这是从公共服务的数量上来说。从公共服务的质量来看，由于公共服务的质量属性和特征很难被非使用者——资金的拨付者发现或衡量，资金的拨付者只看到成本的提高（这要容易得多）而不是质量的改善，因此公共服务的质量也很难提高。从经济人假定的官僚制组织出发，用经济学理论和逻辑分析方法来构建和演绎官僚政治模型，为我们提供清晰的政府部门运行过程和结果，使公共管理学建立在更为真实、可靠的模型上，这是公共选择理论对公共管理学第二个方面的贡献。

公共选择理论不仅令人信服地指出了官僚政治体制的缺陷，还明确地给出了答案。首先，可以考虑让几个公共部门被迫为拨款而进行竞争，这样就可能发生公共服务供应的实质性改善；其次，公共服务的公共供应并不等于公共生产。公共供应着眼于服务的资金是由公共部门提供出来的，而公共生产则是指某项公共品或公共服务提供的组织形成，公共供应并不意味着必然要公共生产，公共供应完全可以和私人生产相结合。事实上，布坎南指出了现在供应的许多公共服务以前曾经是由私人企业家提供给政府的。国防是政府所有职能中最传统的一个，其也曾经是由雇佣军承担的。在美国，武装力量使用的导弹、喷气式飞机和步枪也都是由国防工业而不是由政府本身生产的。美国的一些地方政府也借助于私人企业来提供公共服务，如收集垃圾，当然这要和私人企业签订合同，并且需要由政府官员监督合同的执行，可见，后来西方政府改革所采取的一些做法在布坎南的公共选择理论中已经提及，包括合同外购、强制竞争、业务外包等。另一位公共选择理论大师、官僚制经济理论的主要代表人物尼斯坎南也表达了相近并更为激进的观点，认为如果必须改变官僚制组织的结构和刺激机制才能提高绩效的话，那么还不如依赖那些已存在于市场体系之中的结构和刺激机制，使原来由政府资助的服务转移到私人部门并加以市场化。公共选择理论所倡导的提供公共服务的建议构成了公共管理学的一大主要内容。

3）委托—代理人理论

（1）委托—代理人理论简介。 自罗纳德·科斯在1937年的一篇具有开创性的论文《企业的性质》发表以后，研究委托—代理关系的文献开始大量涌现，并出现了一门新的经济学，有人称之为代理经济学。由于在现实生活中委托—代理关系无处不在，代理经济学可说是能适用于广泛的经济问题和其他社会问题。实际上，委托—代理人理论是一种切实有效的经济学分析方法。

委托—代理人理论首先起源于对企业的观察。由于社会大生产、资本主义生产技术的提高，越来越多的企业呈现出现代企业制度的特点，即从古典企业形态下的所有者和经营者两者合二为一过渡到所有者和经营者的分离。人们把这种私人企业中的所有者——股东看作是委托人，把企业的主要经营管理者看作是代理人。由于两者的分离，问题就产生了。当我们把他们都看作是追求自我利益最大化的个人时，就有充分的理由相信，委托者和代理人之间的目标经常会发生偏差。作为委托者股东来说，他追求的是股东利益最大化。但是，当对股东利益最大化的追求不能使经营者个人利益最大化时，经营者便不会自动地以委托人的目标为自己的目标。在这种情况下，委托人就希望通过对代理人的适当激励，以及通过某种形式的监督，来约束代理人的行为，以使其目标尽可能与委托人保持一致。这就是监督成本。有时候，委托人为了确保代理人不做出危及他的行动，或者在危及委托人时他也能够得到补偿，委托人就会要求代理人支付一笔保证金。所以，在大多数委托—代理关系中，委托人和代理人将分别承担监督费用和保证费用。此外，代理人的决策与委托人的目标之间总会存在某种偏差而使委托人的福利遭受一定的损失。这种费用被称作是剩余损失。因此，委托—代理关系产生的代理成本为：委托人的监督支出、代理人的保证支出，以及剩余损失。对现代企业来说，只有当代理成本小于所有者与经营者分离所带来的企业收益的增加时，企业采取委托—代理关系才是必要的。也就是说，委托人总是想要找到一种有效的激励机制来促使代理人的行为选择能符合委托人利益最大化的目标。如何在不确定和监督不完全的条件下构造委托者和代理人之间的契约关系，以使两者的目标一致就成了大部分代理文献关注的问题。

有关委托—代理人理论的研究还表明，在构建这样的契约关系时，存在着两方面的挑战，其一是委托者的目标和代理人的目标存在着明显的偏差；其二是委托者和代理人所得到的信息存在差异。

也有研究者指出，在对代理人行为，特别是企业家决策进行研究时，往往忽视对决策程序步骤的分析。他们的研究提出，广义的决策程序应包括四个步骤：

①提议——提出资源利用和契约结构的建议。

②认可——对所需贯彻的提议作决策选择。

③贯彻——执行已认可的决策。

④监督——考核决策代理人的绩效并给予奖励。在实际决策时，提议和贯彻两个功能经常结合在一起由同一代理人作出，习惯上称为决策经营，决策认可和监督结合在一起被称为决策控制。这样的分析试图为我们找到一条有效分离决策从而减少代理成本的可能途径。

（2）委托代理人理论的影响。虽然委托—代理人理论起源于私人企业，但是这种分析视角却同样适用于公共部门。公共部门的三个子部门，政府部门、公共企业部门以及非政府组织中，都适合用委托—代理关系来分析。

①从政府部门角度分析。从政府部门看，实际上，政府就是受托人即代理人的角色。政府存在的必要性是为公众提供公共品，这源自公众的委托。公众希望代理人用纳税人的钱提供出数量多、质量好的公共品，尽可能提高纳税人资金的使用效益，但政府的行为目标却不明确。根据前述的公共选择理论可知，由于政府同样是由追求自我利益最大化的经济人组成的，因此它的行为指向极有可能是官僚自我利益的最大化，或是与它密切相关的某些特殊利益集团的利益最大化，只有在很少数的特定的情况下，才有可能使政府组织和公众的目标保持一致。采取什么样的刺激与监督相容的制度，尽可能使政府提供公共品的目标不偏离于公众利益，正是公共管理学研究的主题。但是，在设计这样的制度时，同样会产生代理成本（这里的代理成本主要是监督成本）。相比私人企业，这种监督成本更难衡量。由于政府处理公共事务的繁杂程度远远高于私人企业，对此进行监督所花费的成本也比私人企业高得多。这是政府部门在行使代理权时面临的第一个问题；第二个是关于公众的普遍利益及其体现问题。现实的情况是公众利益有时过于抽象，人们看到的只是些分散的集团的利益，它们可能互相冲突，而普遍的公众利益几乎不存在——在私人企业中，股东则有明确的利润动机。在很多方面，我们也没有建立起一种很好的制度让每个人的意愿充分地表达出来——而这在私人企业中是较为容易做到的。由于公众普遍利益的模糊性导致现实中到底谁是委托者都很难确定，更不用说有效控制代理人——公共管理者了。欧文·休斯对此指出：“委托—代理人理论在公共部门中的运用结果与在私人部门中的运用结果相比较，在责任机制方面有一定的难度。我们难以确定谁是委托人或难以发现他们的真正愿望是什么。公共服务的委托人——所有者是选民，但是他们的利益非常分散，以至于不可能有效地控制代理人——公共管理者。对于代理人来说，在任何情况下都难以确定每一个委托人可能希望他们做什么。没有对利润动机的严重影响，没有股票市场，没有可与破产相提并论的事情。如果委托人没有适当的手段确保代理人实现他们的愿望，代理人极少可能付诸行动。如果说私人部门中也存在着代理问题，在公共部门中则更为严重。”这里，欧文·休斯实际上提及了政府在行使代理权时委托人会面临的第三个问题，即缺乏有效手段来制约代理人行为，特别是对代理人违背公众利益的行为作出惩罚。在私人企业中，大股东可以采用“用手投票”机制罢免不合格的经营者，小股东可以采取“用脚投票”机制间接地使经营者受到罢免的威胁。而从公共管理的角度看，只要政府部门中的官员没有明显的违法违规行为，公众即使对结果不满意也只能接受，这可称之为对政府部门的软约束问题。

②从公众企业角度分析。从公众企业角度来看，它所面临的委托—代理关系史为复杂，实际上涉及两个层次的委托—代理：第一层次的委托—代理关系与上述政府部门相同，即公众将国有企业资产委托给政府生产经营；第二层次的委托—代理关系与私人企业相似，即政府作为公共企业的大股东即委托者，将企业委托给主要经营者。两个层次的委托—代理关系显然比一个层次的委托—代理关系复杂得多。除了上面提到的政府部门在提高委托—代理效率方面面临的三个困难外，公共企业还有自己特殊的问题。

与私人企业的委托—代理关系相比，公共企业在具有私人企业的普遍的委托—代理问题以外，更困难的地方在于委托者的目标指向是多元的。私人企业的股东目标则要简单得多，它是单一的追求股东利益最大化，在这单一目标下，经营者努力工作的指向非常明确。而对公共企业部门来说，有时候是企业效益目标，有时候是分担社会就业压力的目标，有时候是追求社会公平性的目标等。而且这些目标往往相互冲突，这就使得经营者即使想与委托人利益保持一致，也无所适从。

与私人企业相比，作为公共企业的终极委托者—公众来说，他们并不实际掌握公共企业的股权，也不可能通过转让的方式退出委托—代理关系，因而也比私人企业更缺少制约手段。

③从非政府组织角度分析。在非政府组织中，委托—代理问题也同样存在。公共部门中的非政府组织目标应该是公益性的而非营利性的，这一组织的目标其实也是非政府组织出资人即委托人的目标，但非政府组织的运营者能否也以委托人的目标作为自己的目标还是存在疑问的。由于非政府组织的兴起时间较晚，对它的研究也不是非常成熟，有关这一部门的特殊的委托—代理问题还有待进一步深入的探讨。这样的研究不仅有助于深化委托—代理理论，对公共管理学的丰富同样也是不可缺少的。

总之，由于公共部门广泛存在委托—代理关系，为了有效地贯彻公共管理的精神，公共部门需要采用合同的形式将代理者的权利义务固定下来，因此，有专家将公共管理界定为契约制，是签约外包制（contracting-out）和政府内部契约制（contracting-in）的综合。如此看来，新公共管理学就是研究契约型政府的不同角色，如何保证契约的有效性等。首席执行官、公共契约、私法契约、执行代理机构、信用与虏获等概念的提出为进一步深入地分析并提高公共部门管理效率开辟了新的视角。公共管理实践也在理论研究的推动下不断地发展。

4）信息不对称理论

（1）信息不对称理论简介。信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员往往处于比较有利的地位，而掌握信息比较贫乏的人员则处于比较不利的地位。信息不对称理论是由三位美国经济学家——约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯提出的。该理论认为，市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息；掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益；买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息；市场信号显示在一定程度上可以弥补信息不对称的问题；信息不对称是市场经济的弊病，要想减小信息不对称对经济产生的危害，政府应在市场体系中发挥强有力的作用。这一理论为很多市场现象如股市沉浮、就业与失业、信贷配给、商品促销、商品的市场占有等提供了解释，并成为现代信息经济学的核心，被广泛应用到从传统的农产品市场到现代金融市场等各个领域。

（2）信息不对称理论的影响。前面讲到从委托—代理理论角度解释公共部门管理，实际上，要解决的一个重要问题是如何使委托人对代理入监督成本尽可能少。这里涉及监督的原因，在委托人和代理人之间的信息是不对称的。美国哥伦比亚大学威廉姆·维克里和英国剑桥大学的詹姆斯·米尔利斯两位经济学家对信息不对称问题作了深入研究，提出了解决信息不对称问题的对策，因而荣获了1996年诺贝尔经济学奖，这又极大地推动了信息经济学的发展。(www.xing528.com)

公共部门的信息不对称现象广泛存在。从政府部门来看，当政府提供某项公共品时，如果没有一种完善的偏好表达制度，对于公共品规模、数量、质量的需求状况的信息往往分散在公众中间，政府对公共品需求的信息掌握并不充分，就会导致公共品提供规模要么过大、要么过小。在政府部门预算资金的使用上，政府部门往往对资金的使用方向、数量、运作效等信息掌握充分，而公众相对处于信息劣势，无从判断资金使用的合理性，这为公众监督政府部门带来了难度。当政府直接介入生产领域为公众提供公共品或私人品时，政府作为委托者相对于公共企业经营者的代理人而言，信息不对称问题非常严重。当公共企业生产的产品属自然垄断行业时，自然垄断行业的特性决定了生产此产品的公共企业只有一家或两家，因此竞争几乎是不存在的。当政府对自然垄断产品的价格进行管制时，需要了解企业的生产成本，而居于信息优势地位的企业往往垄断这一信息，从而使公共定价有利于它获取较高的垄断利润。当公共企业从事私人品生产时，虽然产品的定价可以通过市场机制来决定，但政府在选择代理人时却面临着较少的信息，无法选拔到足够优秀的人才。

产生信息不对称问题的基本原因包括两个方面：一是技术性的；二是经济人动机引发的矛盾冲突。从技术原因来看，信息的获取需要借助设备、媒体等传输工具，购买这些工具会花费成本，如果花费的成本超过了获取信息带来的收益，那么，经济主体就会失去动力。此外，经济主体理解信息的能力也是不同的。有些时候，政府即使公布了完全的信息，但公众因知识水平的不同对信息的理解产生了较大的差异，这样的信息不对称也是很难克服的。总的来看，由于委托者或代理人愿意花费的成本不同（包括学习的精力和金钱等），造成信息的分布状况差别很大。从经济人动机引发的矛盾冲突看，不管是公共部门中的委托者一方还是代理人一方，他们总是试图居于信息优势的地位垄断信息。当政府要求公众表达偏好以提供公共品，并按照公众的真实意愿分摊公共品成本时，公众往往将自己偏好的信息隐瞒起来，以减少分摊份额。当公众想要监督政府部门的资金使用情况时，政府部门希望将这方面的信息模糊化，以减少公众的监督。 自然垄断行业的公共企业中占有信息优势的经营者总是试图隐瞒企业成本的真实信息，为企业谋取高额利润留有足够的空间。竞争性行业的公共企业经营者也总想以信息优势地位为自己谋取最大化的个人利益。有时，某些经济管理主体还制造虚假信息来误导其他人。

由于信息不对称，现实中会产生道德风险和逆选择，这在公共部门的管理中同样存在。道德风险的一般含义是当市场交易的双方达成一项合同或契约后，交易一方会在追求自身利益最大化的时候侵害另一方的利益。公共部门在引入合同方式进行管理后，委托者或代理人可能发现，利用道德风险对自己是有利的，从而使公共管理中的机会主义盛行。例如，合同的一方会利用合同的不完备性为自己谋利。由于任何合同都不可能预见所有的影响合同履行的因素，因此，在出现某些合同没有提及的特殊情况时，就会被一方加以利用来捞取不正当利益，即使这种机会主义行为违背了契约精神。道德风险的另一个典型表现是在某些市场经济领域，如证券投资，一般来讲政府不需要对证券市场的价格作出干预，但当政府认为证券市场低迷会对经济造成较大的负面影响而出面干预的话，就会给投资者带来道德风险问题，即投资者认为政府总会出面对不利的市场状况作出干预，从而降低对风险的评估，将风险转嫁给政府，长此以往就会增加政府承担的风险。政府对商业银行剥离不良资产同样也会增加商业银行的道德风险。

逆选择的含义是，劣质产品驱逐优质产品，劣质产品泛滥。例如，政府在选拔公共企业经营者时由于信息不对称而无法对代理人的能力高下作出甄别，只愿意聘请报价较低的经理人，逆选择便不可避免。

很明显，由信息不对称引发的道德风险和逆选择都会影响到公共管理的有效性，加强公共管理以取得预期效果就需要研究解决信息不对称的对策。除了需要加强信息的传递和甄别外，政府部门加强管制以缓解信息不对称也是一条重要途径。值得一提的是，近年来发展较快的经济博弈论，实际上也是针对信息不完全下的经济人行为特征提出解决之道。经济学家将博弈论这一新的研究方法运用到经济分析中来，他们对市场失灵问题——公共产品无法通过市场得以有效提供——有了新的看法。他们认为，市场失灵的根本原因在于缺少一种合作的行动，如果有了这样一种合作的行动，合作各方的利益都会得到增进。但由于各行为主体在信息充分揭示和沟通上的困难，使得在市场制度下这种合作成为不可能，这就是“囚徒的困境”的博弈。博弈论的最新发展对公共管理也有较大的启发，即如何加强博弈能力来促进双方的合作。因此，公共管理学在很多方面都需要借鉴信息经济学的成果。

5）交易费用理论

（1）交易费用理论简介。新制度学派的经济学家从个人效用最大化假设出发，试图揭示产权、制度在经济生活中的功能，以及它们对资产配置和经济增长所起的作用。在这一过程中他们发现了交易费用的概念。交易费用是市场双方为了交易的达成需要耗费的一定的社会资源。在现实中，我们一方面希望交易达成以增进收益；另一方面也希望产权定位准确、合理以使交易费用最小。美国经济学家科斯对市场交易成本的构成及时交易的影响首次作出了明确解析：“……在市场交易中是不存在成本的。当然，这是很不现实的假定：为了进行市场交易，有必要发现谁希望交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等。这些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。”实际上，我们可以将上述交易成本概括为搜寻成本、谈判成本、履行成本和违约成本。

（2）交易费用理论的影响。尽管交易费用概念似乎并不高深，但只有当经济学家揭示出来以后我们才意识到它的存在。公共管理学家发现，不仅市场交易中存在交易费用，公共部门管理同样面临这一问题：在以往的政府部门管理中，往往只注重投入，而不考虑产出，这就有可能造成某项公共政策的推行过程花费很多资源，超过了政策推行所带来的收益。从经济学角度分析，成本超过收益的事情是不值得去做的。这种只重产出不重交易费用的做法在公共部门中非常普遍。交易费用概念的提出在某种程度上颠覆了以往公共部门管理中根深蒂固的思想，即只要政策得以贯彻执行，政府部门就是完成了工作，而丝毫不考虑政府部门甚至整个社会付出的成本。

公共管理学家进一步将公共部门交易费用的分析引向深入。他们指出公共部门存在的交易费用的形式及其影响，如公共政策制定者在修订立法方面要达成一致所消耗的时间和精力，以及私人利益集团所要投入的时间和精力，选民对立法的未来收益和交易费用的估量会反映在他们愿意提供的选举支持度上，从而最终影响到公共政策的出台和实施。交易费用还会影响到公共部门管理者的行为选择。由于意识到交易费用的存在，公共管理者总是在可供选择的制度安排中选择能使交易费用最小化的安排。此外，政府改革的一个通常做法是在公共部门中采用对外签约的形式来降低行政经费，以期使交易成本较低，但有专家指出，这也不应该成为一种固定做法，即不能想当然地认为合同形式就能有效地降低交易费用——因为有时供应者和购买者之间的谈判会非常复杂，因此也有可能由公共部门自己来完成反而交易费用更低。

20世纪70年代以来经济学理论的上述发展——公共产品理论、公共选择理论、委托—代理入理论、信息不对称理论、交易费用理论等，通过对市场制度、政府制度、企业制度等的进一步研究揭示了许多新的理念，也展示了新的研究方法，在社会科学领域引起了较大的反响。更因其对实践包括公共管理活动的切实有效的指导，也引起了公共管理学者的兴趣并将它们运用到公共管理中来，逐渐树立了以市场为导向的解决思路和在公共部门引入竞争、对管理进行重组的观念，从而形成了以经济学理论作为主导理论基础的公共管理学。

1. 3. 2. 2工商管理学理论

显而易见，公共管理与工商管理的不同之处在于公共管理的公共性，而两者的相同之处则在于工商管理学理论在管理中的应用。

1）工商管理学的起源与发展

私人部门的管理研究起源于20世纪，在近100年中得到了极大的发展。

（1）管理。在管理学发展早期，伊莱体·鲁特和法约尔最早提出了管理的概念和一般原则。

（2）科学管理。美国工程师弗里德里克·温斯洛·泰勒提出了现在被称为科学管理的思想，不仅使他成为20世纪最有影响力的人物之一，而且使管理学名声大震。“对于泰勒来说，科学管理优于‘一系列提高效率的权宜之计’。科学管理重要的是管理部门和工人都要进行的‘心智革命’，用科学取代经验法则，用相互信任取代相互猜疑。”泰勒的《科学管理原理》于1911年出版发行。

（3）官僚制模式。德国社会学家马克斯·韦伯是传统的官僚制模式的创始人之一，他仔细研究了组织的理论和实践，以及组织的未来。在他过世后的1924年出版了《社会和经济组织理论》一书。韦伯将组织与官僚体制联系起来，不论组织是修建金字塔、打仗，还是从事机械制造，都要求组织中的组织利益高于个人利益，这种新兴的工业化社会里诞生出来的组织对官僚体制的发展起到了重要作用。韦伯认为组织的根本形式就是官僚体制：“从纯粹技术的角度来说，组织管理采用官僚体制才能保证获得最大效率；也是从这个角度来说，官僚体制是对人类实现必要的控制所需采用的最理性的方法。与其他形式相比，官僚体制不论在精确程度、稳定性、纪律的严格性，还是可靠性方面，都更胜一筹。”

（4）管理中“人”的因素。澳大利亚的生物学家艾尔顿·梅奥在洛克菲勒基金会的资助下开始研究起管理中“人”的因素。梅奥指出，人们总是希望与那些和自己一起工作的人保持联系，这种欲望是很强烈的，这是人性的特点。管理层如果忽视或错误地对待这种人性的愿望，必然会导致管理的失败。理解非正式组织中的结构和人际关系，是任何想要获得成功的组织必须考虑的。梅奥在1933年出版的《工业文明中的人类问题》引起人们对人的管理艺术的关注。

（5）人际关系学派。在“什么对人产生激励”的问题上，道格拉斯·麦格雷戈、亚伯拉罕·马斯洛、克里斯·阿基里斯、弗里德里克·赫获伯格继续进行探索，形成了后来的所谓“人际关系学派”，试图为组织的激励问题寻找理性的框架。

（6）企业文化。第二次世界大战成了管理实践和理论发展中的重要一课，并将科学管理思想和人际关系理论结合起来，推动了管理学。进入到20世纪50年代，社会心理学家埃德加·沙因在揭示雇主—雇员关系时，发现了心理协议（psychological contract）——管理人员由于忠诚和业绩可获得可观的收入和高度的安全感，公司则获得忠诚可靠、努力工作的管理人员。在这种环境下，很难培养出风险承担者。于是，“企业文化”也被提了出来。

（7）营销。由于寻找消费者的需要，工商管理中的营销诞生了，并伴随着以消费者即顾客为中心的认识。20世纪管理思想家彼得·德鲁克在《管理的实践》一书中对此作了精湛的评述：“关于企业的目的，只有一个有效定义：创造消费者。市场不是由上帝、自然或经济力量创造的，而是由商人创造的。他们满足的需求可能在消费者获得满足之前已经被消费者感觉到。也许事实上，人的需求（例如，饥饿时对食物的需求）支配着消费者的生活并充斥着他清醒的每时每刻。但这只是理论上的需求：只有当商人的行为使之成为有效需求时，消费者和市场才真正存在。”

（8）目标管理。西方国家在20世纪50年代的富裕和安全增强了人们对未来预测的信心，一切都被认为是可以计划的。彼得·德鲁克以其丰富的思想对管理学发展作出了巨大贡献。他提出确立管理责任的五大基础，即制定目标、组织、激励和沟通、评估和开发人才。这些思想被后人称为目标管理（Management By Objectives， MBO） 。

（9）战略管理。 目标管理将研究者的兴趣引向战略管理。阿尔弗雷德·钱德勒于1962年出版的《战略与结构》被认为是对战略理解的集大成者。战略管理对私人部门的重要性受到越来越多的关注。

（10）质量管理。20世纪70年代，管理在美国已成为大家公认的一项职业，但管理所展现的景象并非完美：未来不确定性增加、美国企业日渐衰弱等，管理者们开始在美国以外寻找新的方向。 日本的崛起使管理学家将目光投向东方。 日本企业的雇佣制度、管理技巧、远见，以及将顾客作为企业制定战略过程的核心和实现企业价值的关键等都被进行深入分析，并抓住了“质量管理”的概念。而另一部分管理学家则试图发现更基本的问题，提出管理要抓住四个关键领域：竞争优势、顾客服务、人力资源管理和领导，并有著作相继问世，使管理学分析越来越深入、细致，并提出了新的管理视角。

（11）企业流程再造。20世纪90年代，企业流程再造的理论得以流行并付诸实践。人们致力于从CNN、ABB（Asea Brown Boveri）、通用电气公司、日本丰田公司、戴尔公司等公司成功的案例中寻找组织的最佳模式。但描述真相是十分困难的，这导致管理者总是寻求新思想、新的管理视角，使得工商管理学处在不断的丰富和完善中。

2）工商管理学的影响

工商管理理论和实践必然会对公共管理学产生影响。公共管理学的前身——传统的官僚制理论早就将泰勒的科学管理思想引进来，韦伯甚至认为资本主义经济中的企业组织和官僚体制就是一致的，泰勒本人也认为科学管理思想可以运用到政府部门。因此，波兹曼指出：“科学管理在教科书中占有一席之地；它在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响……由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰……科学管理在1910～1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。”而人际关系学理论也被引入到政府部门，政府官员和公众关系的改善应该是这一理论的功劳。当然，对公共部门是否要引入科学管理思想和人际关系理论一直存在着争议。

虽然公共部门管理全盘地接受工商管理理论是不科学的，但在工商管理学中涉及的一些理念、基本管理方法和技巧则是具有普遍意义的，是可以和公共部门相互交换的。

（1）对“组织”的见解。要有明确的部门界限，每个成员负担明确的责任，组织模型应该是分权与协调、集中控制相结合等，公共管理学家对公共组织的定位最早就来源于这样的一些思想。

（2）对于决策的制定。斯隆提出，要依靠可获得的信息而不是直觉来作出决策，要将决策的制定从一种无规则的艺术变成一种正式的、程序驱动的活动，这种决策方法无论对私人部门还是对公共部门都是同样适用的。

（3）对战略问题的思考。工商管理学还提出组织领导人应花更多的时间考虑战略问题。在公共管理学中，我们同样认识到战略对组织有重要意义，政治领导人应多在组织的战略形成、执行和控制上下工夫。

（4） “二战”的推动。第二次世界大战不仅对工商管理有很大的推动作用，实际上它也是将工商管理学的现代知识全面引入到公共部门中来的一次大预演。战争是由政府的一个特殊部门——军队来指挥的，战争从来就是一个需要动员社会各种资源的复杂的系统工程，需要高超的管理能力和技巧。第二次世界大战又因战争的范围之广、规模之大前所未有地对政府管理能力提出了挑战。不仅在军队官僚机构中需要克服繁文缛节，以快速制定出克敌制胜的战略战术，还需要政府最高层协调好军队与其他部门的关系，提高政府其他部门的工作效率。战争的紧张形势使得政府部门比较容易地克服了引进新的管理技巧的障碍。

（5）相关主题的作用。工商管理学所提出的组织文化，以顾客为中心、领导力研究等主题同样也是公共管理学非常关注的。

总之，工商管理学和公共管理学不是割裂的两个学科，当公共管理学在经济学途径上诞生并强调“企业型政府”的理念时，工商管理学的一些基本理论当然构成了公共管理学的内容。

1. 3. 2. 3政治学和行政学理论

政治学是研究在一定经济基础之上的社会公共权力的活动、形式和关系及其发展规律的一门学科。行政管理学是政治学的一个分支，它本身融合了政治学、法学、企业管理学等各种现代社会科学，其研究对象为国家行政组织对社会公共事务的组织管理，包括政府行政部门自身事务的组织管理。而公共管理学是研究公共部门（核心是政府部门）凭借社会公共权力对公共事务的管理，因而其主体、客体均与政治学、行政学交叉。换言之，公共部门尤其是政府部门行使公共权力不可能不受到一国政治制度的影响和制约，“政府的事务总是被深度纳入政治之中。”不管是资本主义国家还是社会主义国家，政府部门的结构体系和运作过程，不可避免地是由一国政治观念、政治制度、政府体制、政治文化等综合因素决定的，不理解政治，就无法理解公共管理学。

对于政治学和行政学构成了公共管理学的理论基础，可以从四个方面来理解。

1）从领域的区分来看

政治的本质是公共决策和社会价值的权威性分配过程，凡涉及公共决策和社会价值的权威性分配的行为都属于政治的领域。这是当代西方政治学界的一个流行观点。公共管理涉及某项事务和价值判断是否要进入到公共领域，以及权威性分配的过程是否合理、科学、符合公共管理学的目标。事实上，一旦某项事务进入公共领域特别是政府领域，政治过程也就启动了，从这时起政治学和公共管理学的研究对象也就极大地重叠了。我国的民主革命先驱孙中山先生就是这样定义政治的：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”在英国，“政治就是参加社会的全面管理的过程”也可以说是“政治”的一种主流定义。

2）从传统政治学的静态研究内容来看

国家形式、政府机构、政党制度是政治学的重要主题，它们是政府管理活动展开的依托，特别是具体到一个国家的形式、机构设置和政党制度等，它们对政府管理影响既直接又深远。不了解政治学的这些主题无法搞好公共管理。

3）从当代政治学动态研究的内容来看

政治参与、政治决策、政治发展、政治文化等是对政治过程的研究和公众心理、文化的研究，这些政治行为文化等已经渗入到公共管理主体和公众参与社会公共事务活动的整个过程并贯穿始终，理解并掌握它们才能更有效地开展公共管理活动。例如，利益集团是各国社会生活中的一个普遍现象。利益集团以何种形式、如何相互作用、在社会决策中它们又如何发挥作用不仅是政治学要研究的主题，也是公共管理学非常关注的，公共管理学希望从政治系统处理各种利益集团关系的方法中找到可借鉴之处。

4）从政治学研究目标来看

就是要在一个存在冲突的世界上协调个人、团体和组织之间的矛盾，平衡人类既需合作又要竞争的微妙关系，并追求社会民主、平等、自由、解放等终极目标。而公共管理同样要解决稀缺资源下的各种社会矛盾，处理好公共事务，并以效率、公平、公正等作为公共管理学的目标。两者是相似的。

从行政管理活动的几大类别，即维持、保卫、管理、服务来看，它们完全被覆盖在公共管理活动中：维持指政府部门应努力使一个社会的各种活动和关系能正常运转，使社会持续、稳定地发展；保卫指一国对外防御敌国的侵入，对内维护社会安定、加强内部治安；管理指政府引导社会的文化、教育、科学、卫生等方方面面的关系和活动顺利展开；服务则指政府行政部门承担的提供公共设施、举办公共事业等方面的职责。这些也正是公共管理要研究的。因此，公共管理学全部涵盖了行政管理学，行政管理学是公共管理学的一个分支。

综上所述，如果掌握了政治学包括行政学知识，了解了政治过程尤其是公共决策的形成过程，那么公共管理人员（政治官员和公务员）就会更深入地了解问题的性质，从而制定出更有效的解决问题的政策。而对普遍公众来说，想要更好地参与公共事务、了解政治过程及权力分配同样是非常有益的。