航运公共管理与政策-航运公共管理与政策

1.2.3　航运公共管理概述

航运公共管理就是运用现代公共管理理论，以涉及航运业务活动的公共部门为主体，以航运行政管理为核心，以服务航运业相关者为导向，以提升管理效率和管理效果为重点，以通过航运增加社会福利为目的，以计划、组织、协调和控制为主要手段，对涉及航运活动的各种活动实施全方位的有效管理，并提供相应的服务。航运公共管理不是对传统航运行政管理的全面否定，而是在传统航运行政管理的基础上所进行的管理理念的转变和管理模式的改进。虽然航运公共管理仍然以行政管理为基础，但其内涵和外延都远远超过了传统行政管理的范畴。

1. 2. 3. 1航运公共管理的主体

我国现行的航运管理模式是从传统的计划经济体制下转型发展而来的。随着市场化进程的加快和政府“流程再造”等改革措施的深入，我国的航运管理主体正在由当初的政府航运行政管理部门“单挑”，向以政府行政部门为主、非政府航运组织参与的多变模式过渡，大量的航运管理工作逐渐由航运行政管理部门向航运的相关行业协会、航运自律组织转移，航运管理主体实现多元化。

1）航运政府部门

航运在交通运输中占有重要的地位，在国民经济中具有相当重要的作用。运输船队是保证本国外贸运输独立自主的坚强后盾，海上货物运输是国家外汇收入的重要来源之一。发展海上运输有利于改善国家的产业结构和技术结构。运输船队是国防的重要后备力量，因此，航运甚至还涉及国家的国防安全。世界上几乎所有国家都设有不同形式的国家层面上的航运管理机构，对航运业务进行多手段、全方位的管理。

目前我国水运管理机构分为四级：交通运输部、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（自治县）。在2008年经历大部制改革、组建交通运输部之后，各地方交通主管部门也纷纷进行调整。就水运管理机构而言，多数省（区、市）维持原状，也有部分变化较大。

2）航运国有企业

1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济体制改革的号角，也拉开了国有企业改革的序幕。1984年10月，党的十二届三中全会做出的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，增强企业的活力，特别是增强全民所有制大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。《中共中央关于经济体制改革的决定》肯定了国有企业改革的重大现实意义，开启了以国有企业改革为中心环节的中国经济体制改革新航程：扩权让利——承包经营责任制与“两权分离”——建立现代企业制度——深化国有企业和国有资产管理体制改革，中国航运国有企业在国有企业的改革浪潮中历久弥新，取得了巨大进步和进展。

航运业对于国民经济的发展具有重要作用，航运业在全国的中央企业、国家重点企业及地方国有企业中均占有一席之地。截至2009年底，中央企业126家中有4家航运企业：中国远洋运输（集团）总公司、中国海运（集团）总公司、中国外运长航集团有限公司、招商集团下属的招商轮船。

3）航运非营利性组织

非政府航运组织在航运公共管理和服务方面的主要任务集中在服务、协调、监管、自律等方面，具体讲，一是对航运发展战略、航运管理体制、航运活动发展过程中存在的问题及国内国际航运市场的发展态势进行调研，向航运行政管理部门提出意见和建议；二是向业务主管部门反映会员的愿望与要求，保护会员权益；三是向会员宣传政府的有关政策、法律、法规并协助贯彻执行，组织会员订立行规行约并监督遵守，自觉维护航运市场秩序，促进航运活动发展；四是协助业务主管部门建立航运信息咨询平台，搞好服务质量和市场营销等工作，并接受委托，开展规划咨询、职工培训、技术交流、展览、抽样调查等工作；五是开展对外交流，促进区域和国际航运合作。

1. 2. 3. 2航运公共管理的客体

传统的航运行政管理模式主要对航运业务，尤其是航运行业内部运输和单个企业的管理，而忽视了对航运整体产业的管理。随着航运理论与实践的发展，人们深刻认识到只有对航运业务进行全方位的综合管理，才能保证航运业务的顺利开展和航运功能的全面发挥，才能预防航运业务负影响的形成和扩散。这就使得航运管理的客体被不断扩展，不仅包括传统的行业管理，而且还包括航运资源管理、航运环境管理、航运文化管理、航运公共物品与服务的提供等许多方面，出现了从事务管理向现象管理、从经济管理向社会管理转化的趋势，航运管理客体逐步扩大。(www.xing528.com)

1. 2. 3. 3航运公共管理的主要特点

要实现“航运强国”的战略任务，必须进行制度创新，强化航运管理，改革政府航运管理体制。政府航运管理体制改革必须以政府航运管理职能转变为核心，为此必须对政府航运管理职能进行定位。从公共管理的视角审视，现代航运管理是具有公共性的管理；市场经济条件下的政府是有限政府，航运管理中的政府也应该是有限政府。在内涵上，政府航运管理职能应当具有公共性，在外延上，政府航运管理职能总体上是有限度的，政府航运管理职能应是内涵上的公共性与外延上的有限性的统一。

1）航运公共管理的公共性

公共管理所强调的公共性主要体现为：第一，管理主体的多元化，不同于传统行政管理仅限于政府行政机关，其核心主体是政府行政机关，同时，还包括非政府组织中非营利社会组织；第二，管理客体的公共性，公共管理主要是对社会公共事物的管理；第三，管理目标的公共性，公共管理的目标是为了更有效地为社会公众提供公共物品，保障和促进社会公共利益的公平分配。考察现代航运管理活动不难发现，现代航运管理正是这种具有公共性的管理。

（1）航运管理主体的公共性。由于航运管理对象的特殊性和政府本身应承担的职能，政府无疑仍然是航运管理的主要主体，但不是唯一主体，更多的非政府组织公众也参与到航运管理中来，并发挥着越来越大的作用，他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。

（2）航运管理客体的公共性。航运业务赖以开展的资源如海洋、海岸线等具有强烈的公共性，航运业务的主要构成要素之一——港口作为基础公共设施也具有极强的公共性；航运活动还具有很强的外部性，所谓外部性，即不属于买卖或交易双方的预测，但却是组织运作过程中可能产生的事物。它体现出一种活动不仅产生活动者所希望的或只影响他自己的结果，而且对他人和环境造成影响。一般来说，活动的外部性倾向于特指其负外部性，随着“绿色航运”、“低碳航运”概念的深入，人们逐渐意识到航运活动可能产生影响公共利益的强大负外部性，尤其是对海洋环境的破坏更是具有负外部性的公共问题。航运管理的主要任务之一是就对这些外部性很强、影响公共利益的航运活动进行管理。

（3）航运管理目标的公共性。航运管理的目标是建立起以世界先进技术武装的、保障客货运输和国家安全的、便捷、高效、环保、友好的具有国际竞争力的海运系统，从而满足社会进步、经贸发展、人民生活水平不断提高和国家安全得到保障对海运的需求，即建立海运强国。海运强国战略所追求的是航运活动所产生的公共利益，它的实施过程甚至有可能涉及国家主权及安全等公共事务。

2）航运公共管理的有限性

航运管理的公共性要求政府机构作为航运管理的核心主体，航运管理应成为政府机构的一项重要职责。公共管理理论认为，在市场经济条件下，政府机构的作用总是有限的，市场经济条件下的政府机构应该是职能有限的“有限政府”，而不是计划经济条件下的包揽一切的“全能政府”，政府机构能做和应做的是那些市场和社会不能做或不愿做的事情，以弥补市场和社会调节的不足，解决市场和社会机制的失灵问题，其主要职能是向社会提供公共产品和公共服务。因此，应该清楚地认识到，政府机构在航运管理方面的作用是有限的，航运管理中的政府机构也应该是有限政府机构。在强调加强政府机构航运管理的过程中，同样也不能沿袭计划经济体制下的全能政府的思路，而应该遵循有限政府的思路，对政府机构航运管理的职能和职责范围进行定位，在此基础上改革和完善我国政府机构航运管理体制。政府机构航运管理的有限性，主要表现为：

（1）政府机构航运管理作用范围的有限性。政府机构航运管理以航运实践活动为客体，但这并不意味着所有的航运实践活动都需要政府机构的介入，政府机构应该介入哪些航运实践活动，遵循有限政府的思路，政府机构所起的作用是弥补市场和社会调节的不足，解决市场和社会机制的失灵问题。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决。因此，对于那些通过市场机制的调节作用能够有效控制的活动，就应充分发挥市场机制的作用，无需政府介入；只有当航运实践活动产生了负外部性时，才需要政府干预，以矫正其产生的外部性问题。

（2）政府机构航运管理作用方式的有限性。政府机构履行其航运管理职能应以何种方式介入航运实践活动的问题，对此，我国传统的政府职能是采取直接的行政手段无限介入。随着市场经济体制的建立，为建立与市场经济相适应的行政管理体制，从1988年以来的历次行政改革都强调以职能转变为核心，在职能转变过程中，重要的一点是将政府职能定位于服务行政，要求从直接行政到间接行政的转变，由强制行政到指导行政的转变。同样，新时期政府进行航运管理也要按照服务行政的总体要求，调整和转变管理的手段和方式。传统意义上政府机构航运管理的手段主要是法律手段、行政手段和经济手段，这些仍然是政府机构航运管理不可或缺的基本手段，但是这些手段的运用必须按照法治原则的要求，在法律的严格控制下，建立在尊重和充分发挥私人自治、社会自律和市场调节作用的基础之上，尤其是行政强制性、直接性手段的运用不能过度。应根据新时期航运实践活动的需要，更多地运用柔性和互动的手段，如指导、引导、提倡、示范、激励和协调等行政指导方式，以及合作、协商、伙伴关系确立认同和共同目标等方式。

（3）政府机构航运管理资源的有限性。政府机构航运管理资源的有限性是由于政府的资源是有限的。政府的资源有限表现为政府赖以建立的社会支持和物质基础是有限的。社会支持是政府能力得以发挥的基础。但是，社会对政府的支持是有一定限度的，这在一定程度上取决于社会公民可能提供的资源。同时，并不是任何政府行为都能得到社会的支持，社会对政府的支持不是盲目的，往往是一个权衡和选择的过程。

政府机构进行航运管理，不仅包括传统的行业管理，而且还包括航运资源管理、航运环境管理、航运文化管理、航运公共物品与服务的提供等许多方面。由于航运具有资本密集的特点，由政府提供的公共服务或公共产品的成本更高而风险更大，要求的投资更大，而政府能够从社会获取的财政总收入是有限的。因此，政府只能控制事关一个国家经济命脉与社会发展的最为关键的能够用于航运管理的资源，其余的资源放手交由社会、市场去配置与管理。并且要更加注重用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高航运公共物品及服务供给的效率。