航运公共管理：进程与政策

1.2.1　公共管理发展进程

1. 2. 1. 1西方公共管理发展进程

1）历史沿革

（1）从1776年亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》及美国独立宣言发表至19世纪70年代以前，政府的职能范围是较小的，政府几乎不介入到经济的运行中去，绝大多数国家奉行“小政府”的古典经济学理论，认为市场的失灵会被自动修复，因此，对经济不加干预。事实上，在经济学领域或其他领域也没有产生系统性的市场影响力的学说来指导政府如何矫正市场失灵。当社会事务缺少了“经济”这一大块，政府部门所要处理的事情就简单得多了，政府在相当长的时间里沿袭着过去几百年政府面临的一些基本事务，主要是国防、社会治安、基础教育等。虽然在这一时期要求政府干预经济的提案也会浮现，如英国19世纪40年代的社会立法和1844年的皮尔金融决议，但主流思想还是要求国家少干预。

（2）在19世纪70年代以后，自由资本主义浪潮已经开始改变。有人把这归因于英国经济学家、思想家约翰·斯图加特·穆勒在其著作中宣扬社会主义，提倡国家应制定再分配政策以及其他的社会改革的立法。由于理论的影响和经济形势不景气造成的压力，到19世纪末，国家的干预范围扩大了，主要包括以下一些方面：对基础设施和自然资源的国有化，管理通讯、金融、信贷和公共卫生，对农业提供补贴支持，减少环境污染，提供养老金保险，对教育科研的支持等。但是，这种干预的范围和程度与20世纪30年代的情况相比，还是微不足道的。

（3） 1929年至1932年的经济大危机期间，整个资本主义世界产生了极大的震动，市场缺陷不再能够自动修复的观念开始流行，凯恩斯理论应运而生。在凯恩斯主义的直接指导下，西方各国政府干预经济以矫正市场失灵的热情空前高涨。

（4）从第二次世界大战后到20世纪70年代，西方国家政府干预的范围和程度大大地加强了，直至达到政府干预的顶峰。经济学家卡尔斯·弗里曼在《两个世纪争论的结果：变革总比不变要好》一文中对此情况进行了描述：“到了19世纪70年代和90年代，特别是20世纪30年代的经济危机之后，国家的管理体制就大大地全面和昂贵了。”

2）从公共行政到公共管理

从政府对市场经济干预的历史的简要回顾中我们可以看出，虽然从总体上而言，在19世纪70年代到20世纪70年代的一百年之间，政府对经济的干预一直在加强，但相对20世纪30年代以后的政府介入经济领域的程度而言，20世纪30年代以前政府管理的社会事务还是较为单一的。在此过程中，公共行政也逐步走向了公共管理。

（1）公共行政理论的诞生。对于较为简单的社会事务的政府管理，20世纪20年代在西方国家初具形态的公共行政理论已经能够应付当时的政府管理事务，甚至还是一种颇具优势的管理理论。它所倡导的公共行政模式，在公共部门中持续了很长的时间，并且成为最成功的管理理论。

公共行政管理理论的倡导者、德国社会学家马克斯·韦伯这样解释这种现象：“官僚制组织发展的根本性原因在于，它纯粹在技术上优于其他任何组织形式。充分发展的官僚制组织与其他组织相比较，完全像生产的机械模式与非机械模式相比较。精密、速度、明确、档案、知识、连续性、仲裁权、统一件、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。”之所以能够使政府——官僚制组织采用“机械”模式来处理事务从而使管理效率大大提高，其实和政府所面临的事务较为简单明了、程序化有关。当然，这也和当时倡导的政治与行政相分离是密切相关的。同样是官僚制理论的开创者之一、美国的行政学教授、前总统伍德罗·威尔逊在1887年提出行政与政治严格地分离，并且也将政策制定与严格执行政策的行政任务分离。这就使行政处在特定的“政治”范围之外。政治不允许操纵行政事务，而行政也游离于政治之外，公共行政就是细致地和系统地执行公共法律。例如，作为行政部门来说，只管税额的评定和征收，无需对税率的高低、税种的设置等问题进行决策；只需为军队提供装备，而不需对装备多少及配置标准进行决策等。总之，政府活动的广泛决策不是行政性的，详细地执行这些决策才是行政性的。在这种思想的广泛影响下，西方国家成功地将职业化、专门技能和功绩制的价值观引入政府事务的管理上，为公共活动提供了标准。

（2）公共行政理论的改进。随着20世纪30年代以后政府管理的事务迅速增多，人们开始感到了公共行政理论的不足之处。虽然从本质上来讲——理念、原则等没有变化，但公共部门还是对其管理技术做出了某些调整，最明显的表现就是引入私人部门的科学管理思想，以使“行政的实践和研究具有某种形式、目的和自信心”。而有些学者则主张引进与科学管理思想相竞争的人际关系理论。总之，传统的公共行政学试图在官僚制理论中融合进科学管理思想和人际关系理论，从而在行政管理中找到他们所确信的“唯一最佳方法”，他们相信行政管理应遵循恰当的原则和正确的方法。(www.xing528.com)

（3）公共管理理论的诞生。西方国家经过20世纪四五十年代的大规模国有化，政府对经济事务的涉及范围之广、程度之深前所未有。但是，政府部门显然没有做好充分准备，加之70年代西方经济持续的滞胀，公众对政府部门的不满终于爆发了出来，规模庞大臃肿、效率低下的公共部门受到了猛烈和持续的抨击。传统行政学所倡导的官僚制的理性光环似乎一夜之间就消失了，官僚制成了懒惰、中庸、缺乏进取心、官僚作风、无效率等的代名词，而根植于官僚制理念的政府组织形态也不再有效。人们转而寻找官僚制之外的新的组织形态、新的理论来指导公共部门的管理。而经济学理论因其实用性就成为了研究公共部门管理的最有效的途径。

1. 2. 1. 2我国公共管理发展进程

行政管理学是伴随着中国改革开放的进程发展起来的，改革开放每前进一步就会对理论产生新的需求，推动理论创新和学科发展。

1）行政管理体制的发展

1992年，社会主义市场经济体制确立后，亟需建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。但是，在传统计划经济下形成的行政管理体制和管理方式虽几经改革却没有得到有效改变，一些面上的弊端如部门林立、机构臃肿、层次繁多、人浮于事、副职虚职过多等现象未能得到明显地克服。实践证明，整个政府管理水平的提升需要加大体制改革的力度，也需要一大批具有专业意识和专业技能的管理队伍。

2）非政府公共机构以及民间组织的发展

改革开放不仅促进了市场机制的发育，而且为非政府公共机构以及民间组织的发展提供了广阔空间。各种事业单位、中介组织、社会团体在社会管理和社会发展中的地位和作用越来越重要。显然，以政府行政机关为研究对象的行政管理学不足以涵盖这部分组织和管理人员，需要有一个包容性更强的学科。中国政府管理与社会事业的发展对行政管理研究提出了强烈需求，但理论供给状况却难以与这种需求匹配。这是从行政管理转向公共管理的又一重要原因。

3）学术研究的发展

从1996年起，对国内行政管理学不满的声音多了起来，指出了中国行政管理学的种种弊端，如学术论著有“概论化”倾向、学界存在“理论的贫乏和学风的空疏”问题等。正是这些行政管理的批评者后来多成为公共管理的倡导者。

4）借鉴国外理论与实践的发展

正当国内学术界论证MPA、探询行政管理模式和检讨学科不足时，西方行政改革的新做法和新理论开始被大规模介绍进入中国。西方行政改革的共性做法不仅为中国行政管理实践开拓了思路，而且为尚未获得学术合法性的公共管理提供了有力的话语支撑。1997年前后，“新公共管理”（New Public Management，NPM）出现在国内文献中，并被视为继传统的公共行政学、新公共行政学后政府管理研究领域的第三个范式。可以说，西方行政改革极大地冲击了传统公共行政的理念和原则，促进了新公共管理思潮的发展，进而为公共管理学科的形成起到有力的铺垫作用。为了从新公共管理运动那里获得学理支持，“新公共管理（学）”中的“新”字有时甚至被省略掉，直接称作“公共管理（学）”。