航运公共管理与政策-公共管理核心主体

1.1.1　公共管理的主体

我国目前多数教科书对“行政管理”的定义为：国家行政机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部活动的事物。在公共行政中，主体为狭义的政府，即行政机关。公共管理的主体与行政管理的主体相比更广。如果将社会划分成两大部门，那么，一类是“私人部门”，另一类就是与之对立的“公共部门”——公共管理的主体。

公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者。广义公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义公共部门包括政府机构以及依据政府决策的生产的机构和部门，是最纯粹的公共部门。政府以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。

政府部门是公共部门的核心部分，政府部门是指以财政拨款作为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共品和服务的单位的总称。在这里，政府是指广义政府而非狭义政府，包括行政机关、立法机关和司法机关，其中行政机关是政府的核心部分。

公共企业是另一个管理主体，在我国又被称为国有企业。公共企业是由政府出资建立，用以解决市场失灵问题，承担有明显的公共责任。公共企业部门从事产品和服务的生产和销售，依靠销售取得收入，是政府部门实现其提供公共管理和公共服务目的的必要途径，是公共利益实现的必要保障。公共企业既要从整体上服从公共利益的目标，又要在一定程度上追求盈利（或减少亏损），这就使公共企业在管理上不可避免地带有工商管理的许多特点。(www.xing528.com)

非政府组织（Non-Government Organization， NGO）的不断壮大也成为了公共部门不可或缺的组成部分（对“非政府组织”的称谓有很多，如“社会公众组织”、“非营利组织”、“类行政组织”等。总之，这是独立于政府和公共企业之外的一类公共部门。也有人视其为独立于公共部门和私人部门的第三部门组织）。非政府组织是指具有社会公共管理职能的社会公众组织，其具有非政府性、非营利性和公益性等特点，介乎政府和市场之间，担当起两者的沟通和桥梁作用。非政府组织往往基于政府的授权、委托或组织内部的契约形成的权力来行使公共管理的职能，如社区自治组织、环境保护协会、行业协会、某些国家委托授权的质量认证中心消费者协会、某种联合会等。

除了上述三个管理主体之外，还不排除如下情况：当私有部门基于某种普遍的或特殊的公共利益而介入到公共事务中，行使某种公共权力（政府授予或公众委托）时，此时这一私人部门的性质已悄然发生了变化，即它在某一特定时期、特定情况下已成为了公共组织，尽管这种转变是不稳定的、可变化的；因此，当以追求私利为主的私人部门在某些特定情况下行使公共权力、追求公共利益时，我们就可以将其视为公共部门来对待。当然，有部分非营利性组织也不能成为公共管理主体，原因在于这些组织不具有管理公共事务的职能和实现公共管理职能的权力。可见，有些公共部门特别是非政府部门和私人部门的分界并不总是清晰明确的，然而这并不妨碍我们将公共管理主体定位在公共部门——政府机构、公共企业及具有公共权力、行使公共管理职能并以追求公共利益为目标的非政府组织，其构成如下图所示。

公共管理主体（公共部门）构成图

公共管理主体由行政部门扩展到整个政权机构，由公共权力机关扩展到非政府公共组织，突破了行政管理学的政治——行政二分法的传统，同时，也突破了长期以来对公共物品与私人物品、公共事务与私人事务之间的二分法。因此，公共部门管理绝不是单纯地研究政府机构内部的管理，而是将研究的视野拓展到了整个公共部门，这是公共管理与传统公共行政的一个非常大的区别。