中国交通运输产业改革与发展成果

铁路作为我国交通的主要大动脉，曾在我国运输业中占有绝对的控制地位。但是，进入20世纪80年代后，铁路的“瓶颈”作用逐渐凸现出来，铁路在运输市场中的份额逐渐下降，其主要原因表现在两个方面：一是铁路传统的高度集中的管理方式与市场经济的内在要求越来越不适应；二是公路、航空等其他运输方式的发展替代了部分铁路运输的业务。在新的环境下，如何引入竞争获得进一步发展的空间是摆在我国铁路运输业面前的一个重要课题。

中国铁路业的体制改革已进行多年，但大一统的市场格局仍未被打破，在高度垄断的市场结构条件下，行业内的竞争格局很难形成，促使铁路业产生竞争行为的力量主要来自方式间的竞争。为打破垄断，铁路业的重组方案的讨论仍在进行中。

多年来，铁道部以实行政企分开、社企分开、事企分开和减员提效为重点，积极地推进改革。从1999年开始，全国14个铁路局确立了资产经营制，组建了运输公司，增强了运输企业自主经营的动力和活力，同时，铁道部大力推进了主附分离、干支分离。2000年，铁路工程等五大公司和铁路部门脱钩，10所普通高校和一批中专院校交给了地方。2001年，全路约有100条支线实现了单独核算与考核，取得了减亏、减员的明显成效。2005年3月，铁道部正式对外宣布了“实行铁道部—铁路局—站段三级管理模式”的改革方案，我国15个铁路局（含青藏公司）中设有分局的哈尔滨、沈阳、北京、郑州、济南、上海、广铁、成都、兰州和乌鲁木齐10个铁路局撤销其下属的41个铁路分局。同时，增设武汉铁路局、太原铁路局和西安铁路局。机构变化后，全路共计18个铁路局或公司。这次撤销铁路分局，实行铁路局直接管理站段的体制改革，覆盖面之广、力度之大、挑战之严峻，是铁路运输业前所未有的。实施这一改革方案后，铁路局（集团公司）实行直接管理站段的扁平化管理体制。

由于铁道部进行了一系列的管理体制的改革，一些新型的铁路运输企业相继成立，使得国铁的铁路运输企业的内涵已经有所扩充，国家铁路局和国家铁路与地方铁路组建的若干具备法人实体的合资铁路公司，以及为数不多的地方铁路公司，均可称为铁路运输企业。其中，合资铁路公司均由国家铁路控股，行政管理和运输生产经营指挥权限归属各铁路局，而地方铁路公司运输生产经营尚不成规模。因此，目前的铁路运输企业主要是指各铁路局、广铁集团及其所属企业、中铁快运股份有限公司、中铁集装箱运输中心、中铁特货运输中心等。

虽然我国铁路已拥有多个铁路运输企业，但是我国铁路系统仍然处于严重的政企不分状态。其一，铁道部的政府属性和企业属性含混不清。铁道部不仅是我国名正言顺的国务院铁路主管部门之一，同时还兼具很多生产性职能，在政企合一的管理体制下，铁道部是国家公益性和商业竞争性等各种不同类型铁路建设的主要筹资主体、投资主体、决策主体和偿债主体。[1]其二，虽然多年来铁道部一直在国铁系统推行“资产经营责任制”和下放经营权，但也一直是所有铁路运输企业的掌门人，在相当大程度上控制着运输能力分配权，使得铁路运力资源的配置带有很浓的行政化色彩，没有体现出运力配置市场化的原则，致使铁路企业有相当大一部分客货运输业务无法自主决策，运力没有得到有效保障，影响了企业的正常经营。其三，国铁一直在采用生产高度集中管理和财务“收支两条线”的体制，铁道部实际上是一个总的核算单位。[2]企业经营的盈亏责任理所当然地应由企业自身承担，但在铁路部门却由铁道部承担着铁路运输全行业的最终盈亏责任。以上种种均说明，铁道部不仅是一个政府部门，同时还是一个巨型企业的高层管理者。因此可以说，我国铁路的管理体制改革一直停留在企业内部组织层面，并没有真正触动铁路业政企不分的大一统的经营模式，目前我国铁路业仍然维持着高度集中的市场结构格局，铁路局等企业并未真正成为市场中的竞争主体。

目前，世界各国铁路业引入竞争机制的主要途径包括放松规制、私有化和重组改革等。其中，通过重组改革引入竞争机制的经济学理由实质上就是对“马歇尔冲突”两难问题的一种重新权衡。在铁路业的规模经济优先还是竞争优先的问题上，以前除了美国等少数国家外基本上都选择了前者，我国也是如此。应该说政府垄断国民经济的命脉部门是在一定的历史背景下发生的，有其存在的合理性。我国铁路业在垄断经营的条件下完成了铁路动脉基本构架的建设，为国民经济的发展奠定了坚实的基础，直到20世纪80年代前期，不仅实现了政府的财政目标，而且在路网整体性、安全性和社会责任等政策目标上也是相互协调的。但改革开放以后，随着经济发展、技术进步和市场环境的巨变，铁路大一统经营模式的缺陷逐渐暴露，由绝对垄断导致的竞争缺位造成了严重的效率损失和财政困难，因此，采取产业分割的方式分解原有庞大的基础设施产业，以形成有效竞争格局已成为政府从经济上和政治上解决这一难题的可行方案。

20世纪80年代以来，世界各国铁路改革的一个重要内容就是铁路运输业重组，其成功经验无一不证明将铁路从旧的国营体制重组为能够独立应对运输市场激烈竞争的真正运输企业是可取的。但究竟采用哪种重组模式则在各界争议颇多。争议的发端主要是：什么是铁路企业的最优组织边界？如何通过有效的组织边界认定，为重组改革模式的选择提供较充分的理由？纵观世界各国铁路重组改革的现状，这个问题还没有得到圆满的解决。

从经济学的角度，传统的自然垄断理论主要从规模经济的角度出发，认为企业的组织边界应由平均成本曲线的最低点来确定，超过了这个最低点说明企业的规模经济开始丧失，组织边界已经超过了最佳界限；而自然垄断的现代观点认为，传统理论对自然垄断的认识不够全面，因为它受到单一产品假设条件的限制，这在现实世界中是非常少见的。例如，铁路运输会用相同的路线提供旅客运输和货物运输两种服务产品（还可以细分为更多种类的产品）。因此，固守单一产品的规模经济假设已经不能适应产业分析的需要。现代观点利用成本的劣可加性（Subadditivity）对自然垄断进行了重新定义，即只要单一企业的总成本小于多企业的总成本之和，不管单一企业的平均成本上升还是下降，就认定具有自然垄断性质，这意味着企业的最优边界应该通过单一企业的总成本与多企业的总成本之和的均衡点来划分。再从交易成本理论的角度看，科斯认为，企业在本质上是对价格机制的取代，但是这种取代是有边界的，即企业的扩张将会受到一条边界的约束，在这条边界上，企业内组织一项交易的组织成本应该等于通过市场交换的方式进行同一交易的交易成本。威廉姆森则从资产专用性的影响分析企业的组织边界问题，他认为资产专用性越高，其潜在的外部市场的交易成本越大，因此在资产呈现出高度专用性特征的行业，企业内部协调的效率高于市场的外部协调，这导致企业规模较大，甚至出现行业垄断的情况。

自然垄断与交易成本理论虽然阐明了企业与市场的相互替代关系，为铁路业组织边界的确定提供了理论上的分析框架，但对铁路业重组实践却不能提供操作层面上的帮助，因为我们无法获得按照上述理论确定铁路企业组织边界的足够信息。但是，这些理论所给出的重要启示是，无论是平均成本或总成本的最小化，还是组织成本和交易成本的边际替代率，其目标指向都是为了提高企业的运行效率，如果组织边界的重新安排能够带来企业运行效率的提高，即可认为企业的组织边界是向优化的方向移动。因此，效率原则成为探索铁路业重组合理组织边界的重要衡量标准。

由于市场竞争激励是提高企业运行效率的最佳手段，因而我们可以通过考察世界各国铁路不同重组模式的垄断与竞争格局，对企业组织边界的合理性进行实证分析。从世界范围的铁路重组看，可供选择的方案包括横向分割和纵向分割两种基本模式。

8．1．3．1　横向分割

横向分割即区域分割，是指将全国性垄断企业划分为若干个区域性一体化企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的激励下提高自身内部效率的一种方式。这种重组方式引入了区域间的比较竞争（或称为区域间标尺竞争）机制，它不是处在特定市场中企业与企业之间的直接竞争，而是各地区垄断企业之间的间接竞争。但在我国铁路既定体制约束条件下，该机制究竟能发挥多大的激励作用是值得考虑的。其一，我国经济发展在地区上的不平衡效应会比较充分地反映到这种重组方式的作用机制上，无论怎样分割都无法弥合由于经济发展基础不同在地区间造成的需求、技术等方面的差别，企业完全可以以地区差异为理由对绩效评价讨价还价，使引入区域间标杆竞争的激励作用大大降低。其二，如果不打破我国现存的铁路局体制，仅对14个铁路局重新组合，只不过是对原有铁路局规模的放大，其实质仍然是铁路局体制的延续，其地域分割的边界线也仍处于一些小城镇，某些干线系统被肢解，因此不能从根本上解决运输产品的完整性和连续性问题。其三，如果每个区域市场上仍然只有一个供应者，很可能形成地区垄断和割据的局面。地区垄断是产生地方保护主义和滋生腐败的“温床”，不仅会阻碍我国铁路统一市场的形成，还会破坏公平竞争的原则。

目前，铁路业界已经采用类似于横向分割模式的国家是日本。日本国铁打破原有的全国大一统的管理模式，将其分成6个客运公司和1个货运公司，各公司自负盈亏、独立经营。所有线路按区域位置划分给6家客运公司，货运公司则向客运公司租用线路。重组后的6家客运公司大体在各自区域内从事客运业务，与其他公司基本不存在竞争，而唯此一家的货运公司更谈不到竞争的问题。不过，日本铁路是举世公认最成功的改革实例之一，其改革的经验主要是形成了方式间的有效竞争局面，而不单纯强调行业内部竞争。日本所取得的成功经验值得我国借鉴，但也不能忽略我国与日本之间存在着很大的差异。日本的国土面积相对于我国来说非常狭小，因此，不同运输方式之间比较容易形成类似于数网竞争的格局。而我国地域辽阔，各种运输方式的技术经济特点相对于日本表现得更加充分，加之路网密度较低，体制上的约束又使铁路与其他方式（特别是公路）并未处在一个统一的公平竞争环境之中，因此方式间的竞争在很大程度上不能带来内部竞争的效果。

8．1．3．2　纵向分割

纵向分割较之横向分割在模式上更加多样化，但均可以纳入不同层次的网运分离范围之内。网运分离是我国近年来讨论较多的重组模式，它是基于技术进步因素促使网络型产业自然垄断性质趋弱甚至消失的思想而提出的。例如，铁路业除了路网设施依然具有自然垄断特征外，基于路网上的客、货运服务已经成为潜在的竞争环节。因此，打破原有纵向一体化形式，在能够引入竞争的领域尽量发挥市场机制的作用就是这种重组改革的总体思路。网运分离模式的最大优点就是既保证了铁路的路网效率不被分割和破坏，又使基于网络的运营服务在该领域具备了“市场内竞争”的可能性。在网运分离的框架下，网络公司要在非歧视的条件下开放路权，为运输服务提供公共基础平台，各运营商在支付网络使用费的条件下可以在这一平台上展开市场竞争。由于该模式的层次比较宽泛，因此在实践中已经派生出多种模式。

第一种模式是纯粹的网运分离，即将路网和运输截然分开，形成“一对一”的格局。这种重组的潜在竞争环节虽然被释放，但如果不在潜在竞争环节上引入竞争激励，重组后原垄断市场就会被分解为两个互补性的垄断市场。瑞典国铁于1988年实行的网运分离即是如此，重组后的铁路被划分为一家线路企业和一家运输企业，其中瑞典运输运营公司（SJ）仍然在运输服务市场维持着垄断地位，只按部分成本支付线路使用费，而且至今仍保留着行车指挥的职能。瑞典政府已经规定除了大都市区域保持独家经营外，允许多家公司在其他区域进行竞争性经营。但迄今为止，由于运输服务领域仍由SJ垄断，在相同线路上一直未能形成多公司竞争的格局。

第二种模式是专业化的网运分离，即按业务将整个行业细分为多个定义清晰的市场。这种业务分割模式的优点在于使各个专业公司的目标市场更为集中明确，有利于从专业化的层面上实现新的规模经济。同时，由于划小了核算单位，强化了经营目标和激励机制，在一定程度上促进了组织管理效率的提升。这种分割模式存在的问题与纯粹的网运分离几乎没什么两样，如果在同一业务上没有增加竞争主体或引入其他的竞争手段，每个细分市场上仍只有一家企业保持着独家垄断地位的话，这就意味着在打破原有垄断的同时，所形成的寡头垄断结构实质上是在专业分工的基础上形成的多个完全垄断市场，市场中的企业之间不存在直接竞争，同时，由于各企业按各自业务范围独自运营，各业务之间彼此独立，业务范围之间缺乏实质性进入，所以也不会产生相互之间的替代竞争。采用这种比较彻底的网运分离模式的典型代表是英国铁路，从1982年开始，英国用了10年左右的时间完成了以地区铁路局为主的块块管理向市场业务分工的条条管理的转变，撤销了地区局，成立城市客运、东南路网客运、地方短途客运、整车货运、集装箱运输、行包快运6个业务部。从运行效果来看，这种条条分割并没有从根本上打破原有垄断的弊端，重组后的公司之间在业务上既互不重叠，也很少集中在同一区域上展开争夺市场份额的角逐。英国在专业化重组效果不佳的情况下，从1992年起酝酿至1994年开始实施了新一轮的网运分离和私有化重组改革，将铁路分为1个全国性铁路公司、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备维修改造公司，并将线路公司上市，全部为私人股份，25家客运公司和6家货运公司全部卖给私人企业。这次重组的特点是形成多个客、货运营公司，并试图采用竞标特许经营权的方式引入内部竞争。但英国政府在同一条线路上一般只授予两个公司的经营权，如在爱普斯威士至伦敦区间的线路上仅授予FIRSTBUS公司和PRISM公司经营。产生的问题是，这些公司只是在竞标经营权时有竞争，特许经营权竞标一经结束，两个公司之间的竞争也随之结束。因为每个公司都有各自经营范围，区域性或专业性垄断的格局依然残留在这种重组的具体方案中，真正的线上竞争到目前为止仍未实现。

第三种模式是网运有限分离，主要包括客网合一、货运分离，或货网合一、客运分离。这种模式是一种理想与现实综合考虑的过渡状态，因而被世界上多个国家所采用。如美国、加拿大、新西兰、阿根廷等国的铁路系统以货运为主，货运公司拥有铁路线，客运公司开行列车要租用线路；日本等国的铁路以客运为主，货运公司使用线路要向相应的客运公司支付使用费。由于网运有限分离只是纯粹网运分离与专业化网运分离的某种混合模式，因此，其市场结构特点及其在引入竞争过程中可能存在的障碍与前两种模式有很多相似之处。

8．1．3．3　不同重组模式的比较

从提高效率与降低成本的角度考虑，以上几种重组模式各有其特点。表8．1给出了铁路业不同重组模式的市场内竞争程度及其与组织边界相关的各项因素的变动特点，一方面表现了横向分割与纵向分割对市场竞争格局的作用效果，另一方面也反映出这些作用效果在不同重组模式间的此消彼长关系。

表8．1　铁路业不同重组模式的比较

注：＊部分增强的条件是有多个主体在同一地区、同种服务中展开有效竞争。

综上所述，铁路重组无论是横向分割还是纵向分割，分割后的市场结构在引入内部竞争机制方面都存在较大的困难。横向分割仅产生很弱的间接竞争，而且容易造成协调上的困难，不利于干线运输的通畅，虽然可以形成区域性竞争，但由于地域上的差异很难进行细致的区分，使得这种竞争难以建立绩效评价的标准；纵向分割的分歧主要集中在是设立一家路网公司还是几家路网公司？路网公司与运输公司的关系怎样界定？路网公司权力过于集中，会不会滋生新的腐败？等等。同时这种分割模式也只是具备了内部竞争的可能性，这种可能性是否能转为现实，还要看如何打破经营范围的隔离状态以及多个竞争主体的真正形成，这在操作层面上仍是相当棘手的问题。而且，无论是横向分割还是纵向分割竞争，都有可能在打破了大一统的垄断格局后却形成了新的区域性或专业性的垄断市场结构状态，这种垄断结构在没有打破严格的进入规制的条件下，不会对在位企业产生足够的竞争压力。显然，仅仅通过产业重组是不能从根本上解决我国铁路业复杂的问题的。

中国铁路运输业在高度垄断的市场结构条件下，行业内的竞争格局很难形成，促使铁路业产生竞争行为的力量主要来自方式间的竞争。

铁路业高度垄断的市场结构和政企不分的体制特征决定了在行业内部很难形成真正含义的市场竞争。但是从另一个角度看，由于交通运输业有多种运输方式，各种方式提供的运输产品具有较高的替代性，特别是高速公路的快速发展以及民航业的高速成长，使得铁路业面临着难以回避的方式间竞争，这种竞争在很大程度上弥补了铁路业缺乏内部竞争的不足，近年来，我国各种交通运输方式市场份额的变动情况在第1章中已有阐述，从中可以看出，方式间竞争是铁路业发展的重要推动力之一。

铁路业市场份额的丧失，一方面是公路、民航业高速发展所导致的各方式重新定位的结果，即随着我国综合交通运输体系的不断完善，铁路客、货运输实现了向其他运输方式的合理转移；另一方面也说明现有铁路运输业面临着许多问题。从表面上看，由于现存的系统供给紧张，已经有很多铁路用户因不满于长时间的等候而另寻其他替代交通工具，如目前铁路货运每天申请的车皮数能够得到满足的不到一半；从深层次上看，更大的危机在于以目前我国铁路的管理体制，能否足以将其有限的容量以有效的方法予以配置，从而达到最高价值的利用，能否可以有效地扩充其容量从而对我国的经济增长提供支持而非限制，这些都是关系到铁路业长远发展的严峻课题。

近些年来，为应对激烈的替代竞争，铁道部以及各铁路局也采取了多种积极的竞争策略，主要包括发展高速铁路和开发新产品。

8．2．2．1　发展高速铁路和高速列车

自1964年10月世界第一条高速铁路在日本正式运营以来，高速铁路在世界范围内获得了广泛重视，日本、法国、德国、西班牙、意大利、英国、比利时、丹麦、韩国等国已先后开通高速铁路，瑞典、美国等国通过摆式列车技术实现既有线上的高速行车，高速铁路在这些国家的经济发展中确立了不可动摇的位置。在这种形势下，我国也开展了相关研究，并在既有线上进行了提速，目前，我国已经完整地掌握了160公里／小时的铁路技术，基本掌握200公里／小时的铁路技术。我国铁路技术装备业已经研制出“奥星”、“中华之星”等高速机车车辆，其中“中华之星”的最高试验速度达到了321公里／小时。我国铁路现有的技术不亚于发达国家开始研制高速铁路技术时的铁路技术能力；而且，我们现在研制高速铁路技术的外围环境，如相关工业的配套能力、其他国家的经验等条件显著优于日、法、德等国开发高速铁路技术时的外围环境。因此，发展我国的高速铁路和高速列车，用技术进步的手段提升铁路优势已经是铁路实现跨越式发展的一种必然选择。

从1997年开始，我国铁路已经连续进行了六次提速：

1997年4月1日，以沈阳、北京、上海、广州、武汉等大城市为中心，将列车时速由60～90公里／小时，提高到140公里／小时。

1998年10月1日，北京到广州、上海、哈尔滨的列车时速由140公里／小时提高到160公里／小时，广州到深圳提高到200公里／小时。

2000年10月21日和2001年11月21日中国铁路进行了第三次和第四次大面积提速，提速范围基本覆盖全国较大城市和大部分地区。

2004年4月18日，中国铁路通过第五次大面积提速调图，形成基本覆盖全国大部分省区市的既有线“四纵两横”提速网络，中国将又有28条铁路线上的列车时速达到200公里／小时，时速160公里／小时及以上提速线路达到7700公里，高速线路总里程也将达到2万公里左右。经过第五次大面积提速调图，全路图定客运能力和货运能力分别增加18．5%和15%。

2007年4月18日，全国铁路正式实施第六次大面积提速和新的列车运行图。第六次大提速将使我国形成以北京、上海为中心的快速客运通道和全国货运快捷运输网络。一方面，京沪快速客运通道形成。第六次提速前全国铁路每天提供的席位为242万个，提速后增加到276万个席位，增加了34万个，这意味着铁路部门每年为社会公众增加了近2亿人次的乘车机会，客运能力将增加18%以上。按照新的列车运行图，我国铁路将在环渤海、长三角、珠三角城市群和华东、中南、西北、东北地区的重点城市间，大量组织开行高密度、高速度、高等级的时速200公里／小时及以上动车组旅客列车，形成以北京、上海为中心的快速客运通道。另一方面，大能力运输网络基本形成。第六次提速也快速提升了全国铁路的货运能力，提速后新的列车运行图确定跨铁路局大宗直达及重来重去直达列车406条运行线，比2004年运行图增加226条、增长125．6%。而在直达方案中，煤炭直达运行线264条，其中电煤167条，金属矿石89条，石油26条，钢铁11条，焦炭、非金属等16条，由此覆盖了全国主要煤矿、电厂、钢厂、炼油厂以及港口等重点企业。这次提速后，基本形成了大宗货物大能力运输网络，为国家重点物资的运输提供了更加坚实的保障，并极大地促进了我国物流行业的发展。[3]

8．2．2．2　开发运输新产品

在铁路提速的基础上，我国铁路企业为了应对方式间激烈的竞争，还从自身的优势出发，不断开发新产品，积极拓展运输市场。

从货运看，由于铁路运量40%多是煤炭，百分之十几是大宗的散装货物，包括水泥、粮食等，对这些产品的运输可以充分体现铁路的优势，因为铁路运输价格便宜，而且运能又大。但在灵活性和高附加值货运上，铁路却处于劣势，“门到门”运输竞争不过公路运输，高附加值运输竞争不过航空运输。为了扬长避短，我国铁路企业相继推行“五定”班列（指定点、定车次、定线路、定时、定价的货物列车）、行包快运等产品策略，以方便货主、巩固大宗货物运输的市场份额。

从客运看，我国铁路运输的优势在中长途运输、安全性、舒适性上，在短途运输上基本处于劣势。因此，除了采取提速策略外，还推出如朝发夕至、夕发朝至、城际特快等多种新服务产品，并进行公交化的尝试。

除了运用运营手段和技术手段发展我国铁路运输业外，放松经济规制的改革也是极为重要的。铁路运输企业只有成为真正的市场行为主体，生产效率、技术效率才可能得到有效的发挥。在放松经济规制的改革中，目前最为引人注目的就是铁路的投融资体制改革，可以说这种改革是放松进入规制的开端，而多年来一直持续进行的放松价格规制的改革也应引起政府的高度重视。

我国铁路的投融资体制改革于20世纪80年代就已经开始，通过放松进入规制，现在已形成国家铁路、合资铁路、地方铁路共同构成多元化投资主体的格局。

8．3．1．1　我国铁路投融资体制改革的历史沿革

相比公路运输等其他运输方式的投融资体制改革，我国铁路投融资改革的步伐较为缓慢。但早在“七五”期间，也开始了合资铁路建设的探索起步阶段。当时，在改革开放方针指引下，国民经济持续快速增长，铁路成为制约国民经济和社会发展的“瓶颈”。一些省、市、自治区政府为发展经济，修建铁路的愿望十分迫切，这是合资铁路建设的良好机遇。20世纪80年代初期，在南防铁路建设中，广西壮族自治区政府与铁道部共同探索了合作途径，出现了合资建路的雏形。“七五”末期，在三茂铁路建设中，广东省政府与铁道部合作，组建了三茂铁路公司，共同出资建成了我国第一条中央政府与地方政府合资的铁路。

“八五”期间是合资铁路快速发展的阶段。1991年，原国家计委、铁道部在广东省联合召开了全国合资铁路工作会议，肯定了合资铁路发展的方向。1992年，国务院对合资铁路建设提出了“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的方针，并颁发了《关于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知》，明确指出：“修建合资铁路是对传统的建设和管理体制一大突破，是深化铁路改革的一条新路”，“国家对合资铁路实行特殊运价，并给予其他必要的优惠政策”。这有力地推进了合资铁路的发展。这一时期，先后有达成、广大、广梅汕、邯济、合九、石长、横南、金温等13个合资铁路项目开工建设，并建成了合资铁路中最长的集通铁路以及连接亚欧第二条铁路大陆桥的重要组成部分北疆铁路以及连接海南岛的粤海铁路。

到2005年，全国铁路营业里程75438公里，其中合资铁路8462公里，占总营业里程的11．22%。合资铁路打破了多年来我国铁路建设投资主体单一的局面，调动了中央和地方两方面的积极性，拓宽了筹资渠道，铁路建设初步形成了投资主体多元化的格局。

8．3．1．2　我国铁路新一轮投融资体制改革的特点

如何有效地吸引铁路建设资金的问题，是我国政府目前着重考虑的问题，主要是因为国务院批准了《中长期铁路网规划》后，要在2020年顺利实现规划目标，每年铁路需要投入1000多亿元，而现在的投资资金主要来源是铁路建设基金，每年只有400亿～500亿元，远远不能满足需求。因此，必须引进一些新的改革思路，比如将新建的线路包装成独立的公司，以权益性融资的方式来吸引各方资本，自主运营、自负盈亏。铁道部即将推出70个项目，价值数千亿元人民币，这些新项目全部面向社会资本开放，原则上由铁道部控股，但不排除特殊情况。

新成立的公司将按照《公司法》进行运营，但与普通公司不同，合资公司除了公司的注册资本金外，还需要一笔“建设基金”来进行铁路路网的建设。一是可以依靠获得的资金扩大铁路运力，解决运力不足的老问题；二是可以在新线路上采用新的管理机制，当新线路达到现有线路的20%～30%后，就可以形成线路之间互相竞争的局面，改变“铁老大”的垄断体制。

改革的主要依据是中央集权向地方分权转化，采取了类似于发展高速公路的手法。因此，铁道部的这一新做法得到了地方政府的响应，目前31个省市自治区都同铁道部签订了合作协议。双方的合作模式是：当一条新建线路确定后，铁道部与当地政府签订“部省协议”，将线路占用的拆迁补偿工作交给当地政府。之后，当地政府用拆迁补偿的花费来代替资金入股。这样一来，一方面铁道部把拆迁这个大包袱甩给了当地政府；另一方面，铁路的开通又可以带动当地经济的发展，调动地方政府的积极性。

铁路建设需要非公资本的参与。与地方政府的积极态度相比，非公资本对于这一新生事物所持态度有所不同。对于某些本身就拥有大批量需要铁路运输的产品的企业来说，态度是积极的，如2005年底开工的衢常铁路，常山水泥有限公司占到了34%的股份；而对于手中并没有需要交换货量的企业来说，态度是狐疑的，其主要原因在于，我国铁路一直采用生产高度集中管理和财务“收支两条线”的体制，铁道部实际上是一个总的核算单位，并仍未能实行政企分开。而且在这些年已经实行的铁路改革中，服从统一指挥调度一直是作为运输企业的各铁路局必须承担的义务，铁道部不但不愿放弃统一的运行指挥权，而且一直强调和强化“统一路网、集中指挥”。[4]这就会产生几个方面的问题：其一，统收统支的财务管理体制能否保证新进企业的合理预期收益。其二，铁路作为基础设施产业，一般被认为应该有虽然不会太高但却长期稳定的合理收益率，可是目前国铁系统中被视做运输企业的铁路局，彼此之间有很多交叉补贴，铁道部本身都核算不清楚某条线路的成本和收益，对民营资本投资铁路就比较缺乏利益驱动上的说服力。其三，合资公司的另一大障碍在于如何平衡与现有铁路局的利益关系。铁路的车辆调度、时刻等方面都必须由铁道部统一管理，合资公司遭受歧视性待遇的可能性依然存在。例如，目前新建的客运专线有很多是与既有的大铁路平行，一旦客运专线投入运营后，肯定会与原有的铁路线形成竞争关系，在操作过程中能否避免遭受排挤是一个悬而未决的问题。总之，新的改革方案能否解决铁路建设资金严重不足的问题，还有待于实践的检验。

改革开放前，占主导地位的国家铁路及其运输企业是政府的附属物，高度集中的运价管理体制是整个铁路计划经济体制的基本特征之一。铁路运价的管理权集中在国务院，铁路运价是一种缺乏弹性的指令性价格，而且由于我国政府将铁路业视为关系到国计民生的基础设施公共事业，以及社会安全网、经济稳定器和大量就业位置的提供者，因此，出于政治上的考虑，当时的铁路运价水平严重偏低。改革开放以后，这种情况虽然有所改观，但铁路业与其他网络型产业相比较，其价格规制仍然是相当严格的，存在的问题也比较严重。基于这种现状，我国政府自20世纪80年代开始对铁路运价实施了长期的调整和改革。

8．3．2．1　我国铁路运价改革的制度变迁

（1）客运运价改革的制度变迁。从制度变迁的角度看，我国铁路客运运价改革经历了三个不同的阶段。

第一个阶段是20世纪80年代中后期的价值复归阶段。在这一阶段，铁路业先后经历了放权让利改革和大包干改革。在大包干改革时期，包运输任务、包机车车辆生产任务、包铁路建设规模和形成运输能力、包基本建设投资和机车车辆购置费、包缴纳税款五大任务与长期实行的低价策略形成尖锐的矛盾。因此，客运价格向其价值进行复归成为当时的客观要求，为顺应市场环境的变化，铁路客运运价全面上调。1989年经国务院批准硬座基价率由1．755分／人公里调整为3．861分／人公里，提价幅度120%（100公里以内的短途票价，1985年已上调，这次只上调60．8%），各种票价总平均上浮度为112．79%。

第二个阶段是20世纪90年代初中期的价格调节机制形成阶段。1995年为了进一步缓解铁路客运价格偏低、企业严重亏损的问题，旅客票价基价率从3．861分／人公里调整到5．861分／人公里，快车和行李、包裹等运价同幅度调整。硬座、软座、硬卧、软卧的席别比价由原来的1∶1．75∶1．8∶3．85调整到1∶2．0∶2．2∶3．85，中外旅客实行同一票价。除此之外，铁路客运价格改革的突出特点是，出现了多种价格调节机制，包括优质优价、新线新价、季节运价、区域运价、特殊运价等，主要是为了更好地反映市场供求关系和进行投资补偿。尽管其中仍存在一些不合理的成分，但也预示着铁路客运运价的调节机制开始形成。

第三个阶段是20世纪末到21世纪初的政府指导价改革阶段。1998年，国务院向铁道部下放了部分定价权，对回空方向运输以及与高速公路已形成平行竞争路段的运输，允许铁路根据市场情况的变化实行下浮运价；2000年，又对铁道部提出的部分旅客列车票价实行政府指导价的问题做出批复，允许铁路票价在特定时间和线路上根据市场情况的变化适当浮动，其中包括春运期间票价浮动；2002年正式下发《关于公布部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案的通知》（计价格［2002］107号），允许铁路旅客票价在春运、暑运和“黄金周”期间根据实际情况适当浮动，自此，铁路客运实行政府指导价的改革正式迈入实施阶段，初步实现了定价权和调价权的分离。

（2）货运运价改革的制度变迁。从制度变迁的角度看，我国铁路货运运价改革也经历了三个不同的阶段。

第一个阶段是改革开放到20世纪80年代末的运价初步调整阶段。1983年铁路货运价格在原有基础上第一次上调。80年代后期，由于经济的发展带动了物价的大幅上涨，但是铁路的运价却没有随市场的价格而作相应的调整。直到1990年，国务院批准货物运价总水平向上调整，加上内部结构理顺，实际执行后，1990年货运平均价格为每吨公里2．65分。

第二个阶段是20世纪90年代期间多种形式运价的频繁调整阶段。进入90年代后，社会物价逐步市场化，铁路运输成本不断增加，财务状况日益恶化。国家对铁路货物运价实行“小步快跑”的政策，不仅运价水平调整比较频繁，内容也不断翻新，1991年新设立了铁路建设基金，按铁路货运吨公里征收，标准从每吨公里0．2分开始，后经多次调整，目前的水平为每吨公里3．3分；[5]1993年随着电力调价，增设了电气化附加费；1999年将原兰新双线加价在全路均摊，产生了新路新价均摊运费；1997年6月，在京广线加收京九分流运价，分流运价出现。截至2000年底，国铁正式营业线路货物运营价格为每吨公里4．5分，建设基金为每吨公里3．3分，新路新价均摊运费为每吨公里0．11分，电气化附加费为每吨公里1．2分，京九分流运价为每吨公里0．6分。[6]

第三个阶段是进入21世纪运价结构趋稳、运价水平继续提高阶段。在这一时期，国家铁路货物运营价格又经历了2003年、2005年、2006年的几次向上调整，截至目前，统一运价（含运营价与铁路建设基金）已达到每吨公里9．05分。特别是在2005年3月，国家发改委、铁道部发出的《关于适当调整铁路货运价格的通知》（发改价格［2005］477号），除了决定自2005年4月1日起适当调整货物运营价格外，还取消、合并了部分运价号，并将现行铁路货运营运杂费中的“货车中转技术作业费”并入运营价格，简化了运价体系。

8．3．2．2　我国铁路的运价规制模式

我国铁路运价规制机制是在计划经济体制下形成的，是一种严格的政府规制体制。改革开放以来，政府有关部门已经对其进行了一系列的调整与改革，取得了一定的成效，这为制定合理的规制机制打下了良好的基础。

（1）运价水平规制模式。运价水平的制定与许多因素有关，一般需要考虑成本、运量、需求及竞争等诸多方面的情况，从而相应的定价方法有成本导向定价法、需求导向定价法和竞争导向定价法。从我国铁路经历的一系列调价过程的具体实践看，目前我国铁路客、货运的运营价格水平是每一次调价逐步累加起来的补丁价格，每次调价的方法多是将铁路亏损额分摊到运输周转量上，以此来计算需要调价多少。这种调价方式使得我国铁路的旅客票价和货物的营运价格具有了成本加成定价的特点。不过，我国铁路的客、货收入是分别统计的，而营运成本的边界是不清楚的，因此成本加成的价格水平规制也带有一定的随意性，即铁路运输只有总成本，货运成本与客运成本的分摊缺乏客观标准，在很大程度上依主观判断或作大致估计。需要调货运价格时就把货运成本打大一点，需要调整客运价格时就把客运成本打大一点。又因为铁路属基础设施，影响面大，调价时多是按照保本微利原则从严掌握。[7]

（2）运价体系规制模式。我国铁路的客运运价体系和货运运价体系由于服务的对象不同，因此表现出不同的特点。客运运价体系的形成主要反映了不同的服务水平，货运运价体系的形成主要反映了不同的货物种类和不同的载运方式。

首先来看客运运价体系规制。从我国现行的铁路客运运价体系看，价格规制是以200公里以内、普通车型（无空调）、普通旅客列车硬座票价率作为基准票价率，在基准票价率的基础上，分别针对不同席别、不同速度等级、不同车型、不同运距制定具体票价（见表8．2）。表8．2中的基准价为5．861分／人公里（1995年制定），而其他票价的变化反映了不同的运输服务水平。

表8．2　我国铁路客运运价体系

续表

资料来源：作者根据1997年12月1日铁道部发布的《铁路客运定价规则》整理。

上述各项票价率累加，构成各席别、列车速度等级和车型200公里以内的票价率。在铁路运输中，运输成本由车站作业成本和运行环节成本两部分构成，其中车站作业成本与运输距离关系不大。运输距离越长，平均每人公里分摊的车站作业成本越低，即运输成本递远递减。与运输成本这一特点相适应，铁路旅客价格也实行了递远递减的计价办法。1995年以后，铁路客运基准票价率没有调整过。但随着铁路多次提速，增开部分高等级、新型空调旅客列车，软席、硬卧等票价较高的席别比例有所增加，旅客在不同席别、列车速度等级、车型间的构成也发生了变化，铁路旅客运输每人公里单位收入率呈逐步提高的趋势。除此之外，2007年铁路实现第六次提速后，又推出了中国铁路实现客运服务质量新突破的新品牌——时速200公里的国产化CRH系列动车组。[8]第六次铁路提速后，时速200公里及以上动车组列车（D字头）车票价格平均比直达列车高出很多，对此铁道部的解释是，200公里及以上新型动车组的票价遵从了原国家计委在1997年制定的票价政策。

其次，从货运运价体系规制来看，目前我国铁路货物统一运价主要包括两大部分：一是营运价格，二是铁路建设基金。

从营运价格看，铁路货运目前实行按货物品类、积载包装条件、不同运输路线、运输距离等多种因素的综合计价体系。根据2006年调整后的铁路货物运价率表，营运价格按整车、零担、集装箱三大类分别定价，其中整车和零担主要按照货类再进行详细定价，集装箱主要按照吨位和箱型再进行详细定价。详细定价又分为基价1（发到价）和基价2（运行价）。铁路货物运价率见表8．3。

表8．3　调整后的铁路货物运价率表(www.xing528.com)

资料来源：国家发改委、铁道部关于调整铁路货物运输价格的通知（特急发改价格［2006］510号）

营运价格的计算方法为：

整车货物每吨运价＝基价1＋基价2×运价公里　　　　　　　　（8．1）

零担货物每10千克运价＝基价1＋基价2×运价公里　　　　　　（8．2）

集装箱货物每箱运价＝基价1＋基价2×运价公里　　　　　　　（8．3）

从铁路建设基金看，根据铁路建设基金费率表，铁路建设基金按照整车、零担、自轮运装和集装箱几大类分别计费，其中整车和零担货物还需根据货类进行详细定价。铁路建设基金费率见表8．4。

表8．4　铁路建设基金费率表

注：整车化肥、黄磷免征铁路建设基金。表中棉花仅指籽棉、皮棉。
资料来源：铁路货物运价规则（铁运［200］71号）

铁路建设基金按国家铁路正式营业线和实行统一运价的运营临管线的运价里程计算，由发站一次核收。铁路建设基金的计算公式为：

（3）运价浮动机制。从20世纪90年代后期起，我国铁路就开始实行客运运价的浮动机制，除了国家铁路的旅客票价率和行李、包裹运价率由国务院铁路主管部门拟定并报国务院批准外，经国务院铁路主管部门和国家物价主管部门同意，特殊区段可实行特殊运价，即赋予部分铁路运输企业一定的运价自主权，如对广深线、三茂线、海南岛铁路等实行高于统一运价的特殊运价，而且经营这些线路的铁路运输企业对运价有一定的上下浮动权；对在铁路局管内运行的旅客列车的票、运价，可根据具体情况，赋予铁路局自行浮动的权力；对近年来的空调列车、旅游列车实行了优质优价，并规定最高加价，同时可视具体情况上下浮动；在国务院批准的价格内，经国家物价主管部门同意，国务院铁路主管部门可根据运输市场的需求实行浮动价格。现行旅客票价的浮动机制虽然较充分地考虑了运输市场竞争状况、铁路运输供需变化和主体消费群体的承受能力，但仍提出了较严格的时间限制和内容限制。

相应地，铁路货运也实行运价下浮机制，即货物运费可根据市场变化、竞争需要和运输成本，实行灵活下浮。1998年，原国家计委、铁道部《关于调整铁路货运价格规范铁路收费秩序的通知》规定，对货运回空方向运输，与高速公路平行已形成竞争路段的客货运输，允许铁路根据市场情况的变化实行下浮运价；1999年10月14日铁道部发布并实施《关于加快铁路货运改革强化市场营销工作的意见》，根据规定，铁路局管内的运价下浮由各局自主决定，跨局的运价根据铁道部规定的方向别、品类别的最大下浮幅度，各局具体审定，报部备案。运费下浮时，免收货运服务费和延伸服务费；装车费及建设基金等同比例下浮。同时，建立健全运价下浮的监督、检查和分析制度；1999 年12月7日铁道部颁布《铁路货物运价下浮管理暂行办法》，规定了运价下浮应遵循的两条原则：一是下浮后的运价应高于运输成本（参考“点到点成本”系统数据进行测算）；二是必须禁止价外收费并免收货物运输服务费和延伸服务费。同时规定了运价下浮条件，轻浮货物[9]采用整车运输时，运价可按不同运价号下浮35%～50%不等；在空车方向顺路装运轻浮货物以外的整车货物，符合新增运量条件的，新增运量部分可按不同运价号下浮10%～45%不等，空车方向按月度技术计划确定；集装箱回空方向顺路装运货物时，可按集装箱运价率在30%的幅度内下浮，但下浮后折合每吨货物运杂费应不低于该品类货物按整车运价率计算的每吨货物运杂费，跨局的集装箱回空方向由铁道部每季度公布，管内的集装箱回空方向由各局自定。在集装箱港站、深圳北站发出或到达和经满洲里、绥芬河、二连浩特、阿拉山口换装进出口的国际集装箱（指海运的自备箱），经满洲里、绥芬河、二连浩特、阿拉山口换装进出口和经深圳北与香港铁路交接的中国铁路集装箱，其运价可下浮20%。

（4）其他放松运价规制的方式。铁道部在改革运价管理、建立适应市场的价格机制方面提出许多新的举措，在运价制定方面比原来更加灵活。

一是折扣价。近年来，铁路部门推出了新型空调列车车票按照列车档次、客流状况、旅客承受能力等多角度考虑的三档票价：①不打折的，主要是特快列车及进京、进沪、进穗的快速列车；②折扣价一档下浮6．6%的，主要是省会城市之间开行的快车；③折扣价二档下浮13．3%的，主要是普通快车的空调列车。规定实行折扣价的列车在平时都打折，五一、十一、春运、暑运期间可取消折扣，但不再上浮。具体哪些列车票价打折，综合考虑列车档次、客流大小、运输成本等具体情况，由铁路局提出申请，铁道部审核确定。此外，平时还对空闲卧铺进行打折，主要针对白天空闲或短途未售出的卧铺进行的一种优惠。[10]

二是五定班列优惠价。为适应市场需要，提高服务质量，确保运到期限，有效吸引货源货流，铁道部开发了货运五定班列运输产品。这种货运列车，开行的发到站间直通，运行线和车次全程不变，发到日期和时间固定，实行以列、组、车或箱为单位报价包干办法。班列运输货物的各种费用，必须执行铁道部的有关规定，除此不得收取或代收任何其他费用。班列可采取承包经营方式，承包人必须依法取得中华人民共和国企业法人资格，必须是货源直接拥有者，铁路运输企业与承包人应签订运输合同。五定班列在运价上具有以下特点：一次收费，明码标价，价格合理；价格优惠，租车多运多优惠。其中托运人包租货运五定班列列车或车位，时间在半年以上，列车开行密度每周不少于两列，分品类包租的，可根据1999年底铁道部发布的《铁路货物运价下浮管理暂行办法》规定的下浮幅度基础上再增加5%的优惠幅度；不分品类包租的，整车货物最低按4号运价计算，集装箱最低每车按2个20英尺箱运价优惠10%计算；五定班列的快运费，可在《铁路货物运价规则》规定的快运费额度内下浮。

三是集装箱的一口价。为增加价格透明度，规范收费行为，满足货主需要，开拓铁路集装箱运输市场，铁道部于1999年开始对全路集装箱运输率先实行一口价，这是货物运价改革的重大突破。2007年铁道部发布了关于发布《集装箱运输一口价实施办法》的通知，并于2007年4月1日实行新的《集装箱运输一口价实施办法》，同时废止了之前发布的一系列相关条例。新的《集装箱运输一口价实施办法》对集装箱运输一口价（简称集装箱一口价，下同）进行了进一步的解释，它是指集装箱自进发站货场至出到站货场铁路运输全过程中各项运营价格的总和，包括与国铁办理直通的合资、地方铁路的到收运费等，还包括发展装卸综合作业或专用线取送车作业费用和到站装卸车综合作业费用。集装箱一口价包括运费、铁路建设基金、新路新价均摊运费、电气化附加费、特定线路运费、特定加价运费和发站实际发生的杂费等所有符合国家规定的运价和杂费，但不包括下列费用：专用线、专用铁路装卸作业的费用；集装箱在到站实际发生的杂费（已在发站核收的装卸费除外）；托运人或收货人责任发生的费用；铁路建设基金等代收款。

四是协议运价。我国铁路学习国外经验，一些铁路运输企业与企业间开展了协议运输，协议运输的运价一般高于统一运价。不过，多数铁路运输企业在收取基本运价的同时，也逐渐增加了价外收费，加大了货主的负担。这些做法都被政府明令禁止。[11]

五是行包专列竞标价。在传统经营模式下，铁路企业以承运人身份直接与托运人签订铁路货物运输合同。随着经济的发展，运输方式日趋多元化，铁路企业面对来自航空、公路、水运等多方对手日益激烈的竞争。为广泛拓展货源，提高经济效益，铁路企业改革传统的运作模式，将铁路货车整列（或数节）承包给非铁路单位的行包快运公司，由快运公司招揽货源，直接与托运人签订行包快运合同，接受托运人托运货物。1998年我国铁路开行了第一趟行包专列，经过多年的市场经营，行包专列已建立起稳定的客户群，形成了配套的运输网络，成为铁路知名的运输品牌。对于行包快运专列的运价，依然必须严格执行铁道部批准的运价，除按规定浮动外，不得任意减价。[12]但是在2006年初，铁道部为整合铁路运输资源、规范管理，进一步塑造行包专列这一铁路知名品牌，将14对行包专列移交中铁快运股份有限公司统一经营。为加强行包专列的市场化经营，增强中铁快运公司的竞争力，扩大市场占有份额，公司又决定引入竞争机制，对行包专列这一知名品牌实行了招标制度，通过招标向社会公开选择行包专列的承租人，2006年中铁快运完成了14对行包专列（仓位）28个标段的招投标工作。这意味着，行包专列的承租人在取得特许经营权后，将根据自身需要实行自主定价。

综上所述，我国铁路运营价格的规制模式是：基准价以成本加成规制为主，运价体系以费率表规制为基础，放松规制以局部的价格幅度管理以及新产品新运价为主要方式的混合型规制模式。其中，成本加成规制主要考虑了预算平衡，以弥补运营成本、实现简单再生产和部分扩大再生产的保本微利为目标（铁路业的主要投资由铁路建设基金提供）；费率表规制主要考虑了客运的不同服务水平和货运的不同货物品类、积载包装条件、运输路线、运输距离等多种因素；而价格幅度管理和新产品所实行的新运价主要考虑了调节供求关系和放松规制，即通过浮动机制缓解客运生产能力在时间上或区段上的不均衡分布所造成的“瓶颈”效应，并赋予铁路运输企业一定的调价权。应该说，铁路运价经过多次改革，已经初步实现了与市场的对接，总体上处于政府规制和局部放松规制的发展阶段。

8．3．2．3　我国铁路运价规制的问题识别

在我国自然垄断产业放松规制的改革中，铁路可以说是推进速度较慢的产业。高度垄断的市场结构，使其无法形成有效的内部竞争；严格的运价规制又使其在激烈的方式间竞争中处于不利地位。由于缺乏竞争机制，导致本该保持住的某些市场份额逐步丧失。目前，集中统一同时一定程度的放松规制是中国铁路运价体制的最重要特征，但我国铁路的统一运价仍受到国务院、国务院铁路主管部门及其物价主管部门的较严格的规制，其运价调整的幅度和时间受到规制部门相当程度的控制，大多数铁路运输企业仍是统一运价的接受者，而且规制内容繁多，表面上看事无巨细、面面俱到，但实际上由于没有明确的规制操作模型，规制目标相当模糊，其中还存在着诸多需要面对的问题。

（1）铁路企业缺乏市场竞争的基本手段。我国铁路运价的基本定价权高度集中在中央政府（包括国务院和国务院铁路主管部门），而且从铁道部的职能看，它只有研究并向国家提出关于铁路运价、税收、财政、信贷和金融方面的政策建议并进行相应的协调工作的权限，这说明即使是铁道部所掌握的运价决策权也相当有限，至于作为市场主体的铁路运输企业在定价方面更是没有什么自主权可言，局部的浮动机制也受到政府相当程度的控制，地方政府更是完全没有国家铁路运价的管理权。这样一方面不利于调动铁路企业和地方政府参与铁路建设、经营的积极性；另一方面容易出现信号传递失真、价格变动决策相对于运输市场变化反应迟缓，不能及时处理市场中出现的新情况、新问题等弊端。更值得关注的是，由于政府对铁路运价统得过细、管得过死，这就使铁路企业缺乏了“价格竞争”这一市场竞争的最基本手段，使得铁路无法与其他方式在市场上形成合理比价，建立公平竞争的格局，致使部分本该把握住的市场份额或者说能够获得的合理收益也逐步流失。这里虽然有各种运输方式分工不断合理化的因素，但不可否认的是，在严格的价格规制局限下，铁路企业相对于其他方式的运输企业而言，其市场行为空间被压抑到极小的范围内。如果对铁路运价继续按计划经济的办法进行行政控制，就会使价格这种重要的市场调节手段在铁路运输经营活动中丧失其应有的功能，使铁路企业在竞争中陷于很深的被动局面。

当然，经过多年的铁路运价改革，我国政府已经有了一些放松价格规制的举措，国务院已开始向铁道部下放了相当有限的定价权和部分浮动机制，但在实际执行中，灵活性仍不高。例如，由基层站段了解到货源情况，逐级上报到铁路局或铁道部，再由铁道部或铁路局给予批复，一上一下，手续多，周期长，与市场供需变化不能实现同步。另外，由于目前乱收费现象并未根本消除，铁路与货主之间还有多道环节，运价下浮的优惠有时未能落实到真正的用户身上，[13]仅有的价格浮动权难以发挥与其他运输方式竞争的有效作用。

（2）运价制定缺乏合理性和科学性。合理的运价水平只有在合理的成本核算的基础上才能产生，定价的根本目的之一是弥补企业经营成本，并获得合理利润，因此定价不低于成本是一条基本原则。但对我国铁路而言，这样一条看似简单的原则实现起来也并不容易。我国铁路运价的制定是铁路主管部门和运价监管部门在信息不完备条件下的博弈过程。对铁路主管部门来说，说不清楚制定铁路运价的基本依据——成本；对运价监管部门来说，更是无从了解铁路成本问题，也就难以给出权威性的意见。[14]双方博弈的结果不是均衡结果，而仅是在行政控制下的妥协结果，其合理性和科学性很令人质疑。其一，以财务总成本核算为主要依据，主观经验性较强，成本结构的划分缺乏客观标准，在很大程度上只是大致的估计；其二，调价的随意性较强，多是按照保本微利原则，根据铁路亏损额和运输周转量大小，计算需要调价多少，多次提价形成补丁价格，定价中的成本结构被进一步模糊和扭曲；其三，我国铁路运价体系过于复杂，除少数专业人员外，其他人基本上是摸不着头脑，因此透明度很低，非对称信息严重。这样既不利于用户和社会对铁路运输价格的监督（即便召开价格听证会，除了专家能发表意见外，老百姓也只能发发牢骚），也不利于主管部门对运输价格进行有效的管理。

（3）市场对铁路建设的反馈作用被割裂。目前，铁路建设基金是我国铁路投资的主要资金来源之一，它在现行货运运价中占有很大的比重，由货主提供，但并不构成铁路收入，也不作为盈利的基础，即铁路所需要的建设基金由国家财政下拨，超支包补，铁路的经营状况与铁路的发展建设不发生直接联系，它与市场的对接几乎是完全割裂的。从资源配置效率的角度看，这样的制度安排将可能引发两个方面的问题。一是铁路建设基金属于国家财政，政府参与程度很高，作为铁路运输企业的各铁路局和集团公司不具有真正独立的法人财产权，所有基本建设的投资和融资都由政府部门和铁道部最终决策。因此，市场引导的作用被弱化，加上政府投资具有无偿性，政府又不可能对自己的投资失误设计相关的惩罚措施，导致无效投资的风险增加。二是铁道部是铁路建设最大的投资主体，占总投资的90%左右。建设资本金主要来自铁路建设基金以及每年几十亿元的财政预算内资金，其他建设资金基本上是债务性资金。国铁中的其他投资主体主要是合资铁路，即使在合资铁路中，其中铁道部的出资也占到60%左右，省、市、自治区各级政府及国有企业出资占40%左右，几乎没有非国有资本进入。由于与国家铁路之间的网络性经营等问题没有很好地解决，大部分“合资铁路”经营处于比较尴尬状况，70%的合资铁路公司亏损。[15]投资主体的这种极为不对等关系，使我国铁路不能有效地吸引民间或国外资金进入铁路建设、运营领域，甚至铁路投资贷款的还本付息责任也要部分地转嫁给铁路建设资金。[16]截至2004年底，铁路长期债务余额已达2322亿元，当年还本付息642．3亿元，而当年的铁路建设基金收入446．1亿元，已低于还本付息额，形成恶性循环。

（4）运价规制对提高效率没有明确的要求。从目前我国铁路运价规制的现状看，政府规制部门将其主要的精力放在价格体系的制定和调价上，这样确实进一步保证了企业预算平衡目标的实现，但对其他一些同等重要的目标，如采取更加有效的手段实现资源配置优化、提高企业生产效率等方面，没有做出相应的制度安排。特别是后者，政府有关部门对运营成本只是一味的提价，而没有严格区分可控成本和不可控成本，导致企业对生产效率、管理效率等方面的关心远远不够，从而使政府监管最重要的效率激励目标无从实现。

8．3．2．4　我国铁路运价规制的渐进式改革思路

从我国铁路运价规制的现状看，存在的问题是多方面的；从国外发达国家铁路放松运价规制的经验看，我国铁路运价规制改革是相当滞后的；但是从运价规制改革的影响因素看，我国铁路运价规制改革所具备的条件又是不够充分的。基于这种复杂的现实环境和改革条件上的矛盾冲突，可以说，铁路运价的改革并不像想象的那么简单和容易实现，也不大可能一蹴而就，因此，在坚持放松规制的大前提下，需要采取渐进式的改革模式。

（1）对现行基准价规制模式进行改造。现阶段我国铁路立即全面采取高激励性的运价规制的条件还不够充分，最主要的理由是我国铁路面临规模扩张的严峻局势，资金不足与效率低下相比，前者已经成为当前需要全力解决的主要矛盾，如果在现阶段推出价格上限规制，由于这种规制机制相应可能会导致企业产生惜投现象，就会进一步影响我国中长期铁路网规划的顺利实施，加重目前资金紧张的状况。正如Schmalensee（1989）所证明的那样，在不确定条件下——很多发展中国家就是如此——主要根据生产实际成本，特别是根据消费者剩余最大化来制定价格机制胜过纯粹的价格上限机制。这是因为不确定性程度越高，为保证受规制企业的投资意愿需要确定的价格上限越高。这将导致更高的价格—成本差，从而比根据实际成本定价更糟糕。[17]另一个重要理由是，我国政府监管部门还不具备实行高激励价格规制的能力以及与受规制企业之间进行规制博弈的基础，这种规制能力和博弈能力的提高需要有一个准备过程。可见，铁路运价规制的改革绝非一日之功，急于求成只能进一步激化目前已经面临的多方面的矛盾，因此需要理性地分清主次，并留有时间对实行价格上限规制所需要的资源和条件进行全面的整合，有序地、有效地逐步推进改革进程。

但是由于目前我国铁路以成本加成为主要特点的基准价规制模式确实存在很多问题，因此，近期改革可以考虑将其改造为近似的投资回报率规制。这种改革的功效可以通过对纯粹的成本加成规制模型和投资回报率规制模型进行比较来加以说明。

目前我国铁路运价中基准价的规制方式主要是成本加成规制，其规制模型为：

其中，pt为第t期的每人公里或每吨公里的基准价，ct－1为第t－1期按每人公里或每吨公里核算的单位运营成本，r为加成率。

上述模型说明了两个问题：首先，模型中的单位运营成本c包含了工资、材料、燃料、电力、折旧、其他等支出项目，按照“财政部关于印发《铁路运输企业会计核算办法》的通知”（财会［2004］4号）中的规范性说法，c中既包含了费用化支出也包含了资本化支出。因此，从理论上讲，通过实施基准价规制，铁路运输企业发生的全部费用均获得了补偿。其次，根据上述规制模型，企业除了获得全部费用的补偿外，还可以获得一笔以r为回报率，以费用化支出和资本化支出为基数的收入。因此，该规制模型的成本补偿机制的主要特点是：①对资本化支出具有激励作用，因为全部投资都将通过基准价进行回收，而且投资越多成本加成的基数越大，铁路获得的回报越大，几乎不存在投资风险，这对于目前规模扩张任务艰巨的铁路来说应该可以看做正面效应，当然还应该采取手段克服无效投资的问题；②在对资本化支出给予回报的同时，也对费用化支出给予了同样的回报，或者说对平均成本不但没有向下的激励，甚至具有鼓励提高费用化支出的潜在刺激，因为成本不仅得到合理的补偿，而且也作为加成计算的基数，获得了不合理的回报，这种价格规制机制对于铁路运输企业的低效率不能说毫无责任，不仅有悖于激励原则也对有效的资本扩张不产生任何正面影响。

再看投资回报率规制模型：

其中，B为资本性支出，qt－1为第t－1期的客货周转量。

该规制模型的成本补偿机制的主要特点是：①对费用化支出给予完全的成本补偿但不给予任何奖励，克服了纯粹的成本加成规制中提高费用化支出的潜在刺激；②对资本化支出不仅进行完全的成本补偿，而且还将以其作为基数提供报酬率为r的奖励，起到了鼓励投资的作用。

基于上述分析，由于投资回报率规制恰恰能克服纯粹的成本加成规制的某些缺陷，因此可将其作为近期改革的一种可选模式。

推行投资回报率规制模型，值得探讨的一个问题就是如何确定合理的投资回报率r。铁路业特别是客运领域虽有较明显的社会公益性，但它的本质仍然是企业，这一点在我国铁路法中有明确规定，所以企业的收入在弥补成本的基础之上，获得一定的收益率是保证其持续发展的必然要求。依照其他国家和其他产业的规制经验，r的确定可参考以下公式：

式中：r为合理的投资报酬率，a1为借贷资金在资本性支出中的百分比，a2为自有资金在资本性支出中的百分比，i为当期中央银行核定的一年期存款利率上限，110%（可调）是对自有资金投入的一项鼓励机制。

如果铁路建设资金中70%为自有资金，30%为借贷资金，银行存款利率上限为2．25%，则：

r＝30%×2．25%＋70%×2．25%×110%＝2．4075%

在上述公式的基础上，可根据现有收益率水平、其他方式收益率水平、国际比较以及当期规制目标导向等方面的考虑对其进行必要的调整。

（2）择机采取高激励的价格上限规制。进一步考虑，我们可视《中长期铁路网规划》在“十一五”期间的完成情况，以及投融资体制改革情况和政府规制能力的提高情况，在适当时机开始全面推行以价格上限为主的铁路运价规制。因为回报率运价规制改革虽然充分考虑了目前铁路投资资金不足的主要矛盾，以及一定程度上回避了我国政府规制部门规制能力不强、谈判博弈处于明显劣势等现实问题，但它对促进我国铁路业持续、健康发展的效率激励几乎没有什么贡献，与我们的改革目标还存在相当一段距离。因此，当一些主要矛盾得到缓解，规制环境得到好转的条件下，回报率规制应尽快向激励性强的价格上限规制模式过渡。其规制模型及其参数解释如下：

其中，pt是政府认可的第t期价格上限，pt－1为第t－1期的价格上限。为避免价格波动造成经济运行的不稳定，铁路价格上限的初始值应贴近原有的制度基础，因此，可通过对近期方案回报率规制中的运价体系以及幅度管理中的浮动价进行加权处理，寻求一个合理的均衡值作为该方案实施初期的最高限价。而且在一定的时期内，规制者可以根据成本、需求、利润条件的变化对价格上限进行重新修订。[18]价格上限确定之后，受规制企业可以在不高于这一价格的条件下自由定价，并在规制期限内保留所有可以获得的利润。

RPI为零售价格指数，即通货膨胀率，它反映零售的生产资料价格和主要生活消费品价格的综合变动情况。总体而言，RPI的增长会引起企业建设、运营成本的增加，因此，在价格上限规制中实行价格与RPI挂钩的方法是合理的，尤其是对企业提出效率改进方面的具体要求时，这一指标的纳入更具现实意义。该指数属于政府统计部门公布的数据，无须自行测定。

X为由政府确定的在一定时期内要求受规制企业生产效率增长的百分比。由于RPI反映的是宏观经济层面平均价格水平的变动情况，不能确切地刻画受规制企业个体真实成本的变化，因此，在价格上限规制中还必须含有这一重要的效率指数。可以通过以下几个步骤对X指数进行确认：一是对铁路业生产效率的历史数据进行分析，掌握其变动的趋势；二是对铁路业内各企业的生产效率进行横截面数据的比较，为使这种比较具有可比性，要处理某些不可比的因素，不同的生产运营环境、不同的路线、不同的对象、不同的成本条件、不同的供需状况等，在此基础上，选择标杆企业，将修正的标杆企业生产效率水平作为X值设定的参照值之一；三是计算铁路标杆企业生产效率水平与相关运输方式的先进生产效率的差距，差距越大X值越应向上调整；四是计算铁路的技术进步率，将其导致的铁路成本降低的可能性纳入到X值中；五是对企业进一步提升管理效率的潜力进行分析。目前，许多发展中国家普遍的做法是将X初始值设计为零，这从激励的角度看是可取的，因为它一方面可以给予企业更多的定价权；另一方面可以刺激企业降低成本。但从监管的角度看，它是不足取的，这是因为一方面它使企业几乎成为提高效率的唯一受益者，成本节约完全转换为经济租金，而消费者没有得到任何好处；另一方面，它很可能是一个创租的过程，并为企业实施规制收买留下了太大的空间。因此，这种做法仅能在价格上限改革的一个很短的过渡期内采用。

z为铁路运输的动力投入品价格，Rt－1为t－1期的总收入。对我国铁路企业来说，运输所需的燃油、电力等能源价格已经实行市场价，这些价格的波动对铁路运输产生很大的影响。例如当油价、电价上涨时，运价不能及时上调，增加的成本支出必须完全依靠铁路企业自身消化；当油价、电价回落时，运价也不能及时下调，使铁路企业获得额外收益。对于这类铁路企业自己很难控制又占相当比例的成本因素，可通过联动机制纳入运价规制模型之中。

（3）未来改革展望。从长期看，到2020年我国《中长期铁路网规划》完成，综合交通运输体系的关系理顺而且系统完善之时，如果条件成熟，就可以更彻底地推行全面的放松规制政策，并实行科学、严谨的管理方式。

虽然我们很难预期未来具体的环境变化对铁路运价规制改革进程的影响，但仍然可以根据国外经验展望将来可能的发展趋向，其中美国铁路应该是一个较为恰当的案例。

总体上看，目前美国铁路运价管理以不破坏公平竞争为基本原则。STB受理投诉的重要条件之一就是货主对运输企业利用市场势力提出质疑，对于铁路运输企业之间的运价投诉不受理。美国铁路允许采取差别定价的方式，但是，要求这种差别是适当的，对于歧视运价的判定主要是判断铁路公司是否获得了不符合法律规定的利益。在美国，STB价格监管范围分为三部分，其中有67%为运价水平控制在变动成本的180%以内这个范畴，有21%为竞争激烈自主定价部分，还有12%的部分需要判断是否需要对其进行价格监管（见图8．1）。

图8．1　美国STB价格监管范围

资料来源：王杨堃．铁路运价，2005（4）

从美国的案例中我们可以估计出我国铁路运价规制未来变动的可能性。一是监管范围逐步缩小，在很大程度上由企业自主定价，市场机制成为规范企业行为的主导力量；二是规制手段越来越偏向保护竞争而不是保护竞争者，如美国对体现市场势力的运价仍然进行限制；三是规制政策的法制化，规制方法的科学化、严谨化和公开化。

[1]国建华．铁路管理体制改革的两个关键问题．科技导报，2001（9）

[2]荣朝和．从产权关系入手推进我国铁路投资体制改革．综合运输，2006（1）

[3]上海证券报，2007年4月17日

[4]荣朝和．从产权关系入手推进我国铁路投资体制改革．综合运输，2006（1）

[5]国建华．铁路管理体制改革的两个关键问题．科技导报，2001（9）

[6]王秀春．铁路货物运价的沿革和发展．铁路运输与经济，2000（10）

[7]张光远．改进铁路客运价格管理设想．价格理论与实践，2005（9）

[8]动车组指第六次铁路提速后，时速200公里及以上的D字头列车。

[9]轻浮货物是指每立方米重量不足300公斤的成件包装货物和组成的汽车、摩托车、拖斗车。

[10]欧国立．中国铁路运价体制和运价政策的变迁．综合运输，2006（4）

[11]欧国立．中国铁路运价体制和运价政策的变迁．综合运输，2006（4）

[12]参见铁道部1999年发布的《行包快运专列管理（暂行）办法》。

[13]陈牛生．我国铁路货运价格改革初探．综合运输，2005（11）

[14]黄茵，王怀相．从成本的角度谈我国铁路运价．铁道运输与经济，1999（12）

[15]罗仁坚．铁路投融资体制改革研究．宏观经济研究，2006（5）

[16]邹斯林．我国铁路建设基金改革的选择．综合运输，2003（11）

[17]Schmalensee，R．Good regulatory regimes．RAND Journal of Economics，1989，Vol．20（3）

[18]Acton J，I Vogelsang．Introduction on Price Cap Regulation．Rand Journal of Economics，1989（3）