中国公路运输业市场结构与竞争情况及发展改革

“发展经济，交通先行”这一经济规律的正确性已经被各国的经济发展实践所验证。随着我国经济与社会的快速发展，公路运输业在经济与社会发展中的基础地位日益巩固。近年来，中国公路运输行业整体的增长已经趋于缓和，行业内大量中小规模竞争者的加入导致行业无序竞争状况严重，企业的利润率不断降低。一些外部环境的变化，如中国加入世界贸易组织，对公路运输行业的竞争力提出更高要求。在“十一五”我国进入经济、社会与环境全面、协调、快速发展的新时期，以及“全面建设小康社会”的关键阶段，公路运输业也必将承担更大的历史使命，提高公路运输企业的竞争力迫在眉睫。

公路是公路运输功能发挥的设施载体，当前我国公路基础设施建设正处于扩大规模、提高质量的快速发展时期。但由于基础十分薄弱，其总体发展水平还不能完全适应国民经济和社会发展的需要，与发达国家的先进水平相比还有较大差距。例如，从公路技术等级看，在全国公路总里程中还有近20万公里等外公路，等外公路占公路总里程的比重达到14．4%，西部地区更高，达到21．8%，技术等级构成仍然不理想。再如，东部地区无论是公路密度还是高等级公路的比例都明显高于全国平均水平，更高于中、西部地区的水平。这种基础设施载体的发展状况对我国公路运输业的市场结构和企业竞争行为也会产生影响。

市场结构是指市场主体的构成、市场主体之间的相互作用及相互关系。关于公路货运业的技术经济特性与行业发展的关系，西方学者认为“零担运输体现出一些规模经济特性”，[1]“汽车运输技术和服务特性的改善促进了汽车运输业的发展”。目前，中国公路货运行业属于“完全竞争的市场结构”，[2]竞争过于激烈，存在大量小规模企业，长期以来没有出现能够实现规模经济的大型企业，行业技术进步举步维艰。国内有关研究已经认识到实现市场集中对提高中国公路运输业绩效的作用，认为市场结构优化目标是垄断性竞争；[3]我国交通部2001～2010年道路运输业政策目标是促进经营主体集约化、规模化经营和规范化服务，提高市场集中度，形成以优势企业集团为主导的市场格局，其实质是确定了公路运输业的市场结构优化目标——垄断性竞争的市场结构。[4]因此，如何实现市场结构优化是当前我国公路运输业面临的紧迫课题之一。依据经济学标准，市场结构优化是指企业能够按照技术经济特性配置资源，使得企业具有合理生产规模并占有恰当的市场份额，整个行业能够实现生产效率，在行业内部形成有效竞争，用竞争促进企业提高经济效益，提高行业整体效益和社会福利。

早在改革开放之初，我国公路运输业就引入了市场竞争机制。明确划分基础设施供给和运输服务供给领域，基础设施的供给如公路、桥梁等主要由中央或地方政府供给和所有，而公路运输业务基本上是完全竞争的。目前我国的公路运输突出地表现为：市场上存在许多的运输业务卖者和买者，其中任何卖者和买者都没有占据很大的市场份额；各运输服务商提供的服务产品基本上同质，在同一地区经营相同范围的运输服务提供商之间具有很高的可替代性；任何卖者集团或买者集团都不存在或很难形成“合谋”行为；新、老企业能够在市场上较自由地进入和退出。

以上诸特征表明，我国的公路运输，除石油、化工等少数产品具有垄断经营特性外，其市场结构具有典型的垄断竞争特点。垄断竞争的特点决定了运输提供商之间具有相互依存性，正因为存在这种相互依存性使得市场竞争更加激烈，而竞争的结果是运输服务商在“4Ps”，即产品、价格、渠道、促销的营销策略中，更偏好采取价格营销策略，即竞相降价，以超载运输抵消单位价格低于成本的非合理定价损失，这已成为当前我国公路运输企业普遍采取的行为。

然而，从资源配置的效率角度来看，过剩的生产能力和过小的生产规模必然造成较高的平均成本。当前，公路运输产业内部运力资源浪费严重，竞争过度无序，过多的组货联络费用致使运输成本上升，同时也降低了运输业经营者的利润率，从业人员长期处于相对低收入状态等，这些都已是公认的事实。

总体而言，目前我国的公路运输业是一个进入退出壁垒较低、市场集中度和市场占有率低、存在过度竞争的行业。然而，从公路运输业自身的经济发展规律和部分发达国家所走过的道路来看，公路运输业的过度竞争并不是一个必然结果。

7．1．1．1　公路货运业的技术经济特性及其决定的市场结构

公路货物运输有三个主要的运输经营领域：普通货物整车运输、网络型公路货物运输（包括零担运输、集装箱运输、公路快件运输等）和特种货物运输（大件、冷藏、鲜活等）。由于特种货物运输一般来讲所占市场份额较小，以下主要对公路整车运输和网络型货运的技术经济特性加以阐述。

成本结构是决定规模经济性进而影响市场结构的一个主要因素。从成本结构上看，公路运输的固定成本占总成本的10%～30%，固定成本比例较低，这是因为公路系统建设资金的主要来源是国家财政的公共投资。若收费公路占有较大的比例，则会增加运输企业的固定成本支出。这种较低比例的固定成本和较高比例的可变成本的成本构成状况，决定了公路运输的规模经济特性并不十分明显。但当公路运输具有网络特性后，这也是公路运输的一种常态形式，与普通的整车运输相比网络型运输的技术经济特性发生了明显的变化，进而对市场结构也产生了不同的影响。其主要变化如表7．1所示。

表7．1　公路货运的技术经济特性与市场结构特点

续表

资料来源：马银波．中国道理货运市场结构优化途径与对策．长安大学学报（社会科学版），2006（1）

公路运输的成本结构、产品特性和生产方式在很大程度上决定了其生产的经济特性。整车运输的成本结构包括较高的可变成本和较低的固定成本，固定成本主要是移动设备成本，一般整车运输固定成本占10%左右，资产专用性低；对于网络型货物运输来讲，需要运输网络集散货物，固定成本占总成本比重较大，除包括专用车辆、货运站（场）、运输组织与管理技术装备和运输网络（线路）外，还包括货运组织、信息收集、组织管理以及运输单证处理等费用，因此其固定成本大约占总成本的30%左右，资产专用性高。

从运输经济性上看，整车运输的经济性主要体现在装载量经济性，通过提高单车装载量降低运输成本，企业规模对运输成本影响较小，例如，对于整车运输企业，拥有1辆汽车与拥有100辆汽车的长期总成本（ATC）曲线基本相同，一家企业与多家企业的ATC曲线基本相同。因此，整车运输行业属于长期平均总成本不变行业，长期供给曲线是完全有弹性的，规模经济范围很小，其最小有效规模（MES1）可以认为是单车生产量（见图7．1）。企业在超过MES1以后很大的产量区间内同样有生产成本。由于整车运输行业MES1较小且规模报酬不变的范围很宽，所以规模大不相同的整车运输企业可以共同存在，并且同样可以有效经营。网络型运输的经济性主要体现在随生产规模扩大，单位运输成本会降低，能通过大范围组织货源、集运和配送、提高运输密度，来降低单位运输成本。另外，劳动力专业化、管理专业化、线路资本（利用场站可以扩大货源组织范围、使用大型车辆、服务网络的异地组货，减少返程空驶）以及网络规模扩大带来的正外部性、运输服务产品组合带来的范围经济性等都会降低企业的平均总成本。因此，网络型运输具有规模经济性、网络经济性和范围经济性，长期平均总成本递减，长期供给曲线向右下倾斜。有关整车运输和网络型运输的成本曲线形状如图7．1所示。由于网络运输企业有较高的固定成本，且长期ATC递减的模式发生在大的产量范围（规模经济范围较大），只有生产规模大到能够克服最小有效规模（MES2）后，才能够获得低成本的优势，在竞争性市场中生存下去。所以在运输需求给定的情况下，网络型运输的有效生产将主要由几家大规模的生产厂商来实现。

图7．1　整车运输和网络型运输的长期ATC比较

资料来源：马银波．中国道路货运市场结构优化途径与对策．长安大学学报（社会科学版），2006（1）

7．1．1．2　公路客运业的技术经济特性及其决定的市场结构

公路客运业是政府承担的交通运输普遍服务义务的基本体现，简单地讲，就是为偏远地区居民提供基本的出行服务基本是由公路客运来完成。而这种普遍服务义务在公路货运领域并不明显。由于公路客运业与人们日常生活息息相关，并随着社会经济发展及人均消费水平的提高而增长，因而具有需求弹性小及部分公共产品的属性特征，要求供给的稳定性和价格的适中性。此外，不同旅客对运输服务水平要求各不相同，可承受的票价水平也各不相同，这决定了公路客运需求的差异化程度较高。这也会对公路客运业的技术经济特性产生一定的影响。

从技术经济特性中首要的规模经济性来看，公路客运业的生产经营特点决定了其具有较明显的规模经济效应，主要表现在表7．2所列的价格方面。[5]

表7．2　公路客运业的规模经济效应

资料来源：黄莉，李旭宏．道路客运业技术经济特征及市场结构演变分析．交通科技，2005（5）

除较明显的规模经济性外，范围经济效应、网络经济效应在公路客运行业均有所体现。就范围经济性而言，如果把运输企业在不同线路上提供的运输服务看做不同的产品，则当一个企业在多条线路上运营时，随着线路增多，每条线路上客运量的增长使总运输量得以递增速度增长的同时，车辆平均利用率提高及使用更大车型等因素将使客运企业单位运输成本下降。[6]网络经济性则表现为在多个区域性市场之间，区域间节点相互联系增强所形成的庞大网络，为利用网络形成中转运输提供了可能。一旦经过中转，就会包括起讫点不同的运输对象。中转结构范围越大，网络上不同起讫点的运输对象就越多，利用多产品的范围经济便提高了设备的实载率。伴随实载率提高，规模经济越显著，整个行业总成本得到进一步节约，这就是网络经济效应。网络经济效应可看成是规模经济与范围经济共同作用的结果。

首先，规模经济、范围经济以及作用于二者之上的网络经济等都是推动市场结构趋于集中和垄断的力量。此外，还存在推动市场结构趋于分散和竞争的因素，在公路运输业主要表现在资产的专用性很低，即对公路运输企业而言，投入的专用资产基本上就是车辆等载运工具，相比巨大的基础设施建设投入，公路运输企业的专用资产投资很少，而且如果企业从市场退出，车辆等载运工具也可以转售，基本不具有资产专用特征。以上两种作用方向相左的力量的均衡决定公路运输业的市场结构，显然推动市场结构趋于集中和垄断的力量占据主导。例如，由于网络经济性的存在，要求企业能够依靠线路网络而不是仅仅凭借单条或互不相关的若干条线路进行运输生产活动，并且能够依托网络节点的扩充，通过中转配载提高设备利用率、线路客流量，充分发挥载运工具的载运能力，这就要求单个企业的运营线网能够保证一定的服务覆盖范围。再如，在客运需求不断增长的前提下，提高服务频率，缩短候车间隔，可充分发挥规模效应。服务频率提高有赖于企业车队规模或依靠多家企业共同合作完成。这些因素都要求客运企业具备一定的规模，即公路客运业应具有较高的集中度。这也从理论上说明了我国公路运输业目前的小规模企业数量众多，价格竞争激烈状况具有很大的不合理性。

其次，从公路运输所部分具有的公共产品属性和承担公共运输的最低普遍服务义务来看，为了克服资产专用性低使得客运企业自由进入和退出容易，从而降低服务稳定性和适时性的弊端，需要政府通过运输线路供给等形式对企业的进入和退出加以必要的控制，在维持竞争的基础上，保证服务的稳定有序。

最后，因运输网络跨越不同地域，线路及所经区段地理位置、经济发展水平各异产生的多样化运输需求，以及公路级差效应导致的相同服务供给产生不同效益的状况，使得公路运输服务在速度、舒适度、准时性等方面可以做更细的划分。这也是公路客运业在区域性市场内部与区域性市场之间大多会形成分层竞争市场结构的主要原因之一。

依据产业经济理论，一个行业的技术经济特性是决定其市场结构的重要因素之一，并且具有规模经济特征的行业在市场机制作用下，最有可能形成垄断或垄断竞争型的市场结构。前面的分析已经表明，公路运输业具有一定的规模经济性、范围经济性和网络经济性，但与铁路运输业、航空运输业等相比，其规模经济性等的水平要低很多，因此，在市场机制作用下更易于偏向竞争型市场结构演变。我国公路运输业的发展基本经历了这样的阶段。

7．1．2．1　公路货运业的市场结构演变

按照市场集中度指标，我国公路货运业市场结构演变大致可分为两个阶段：垄断市场结构阶段和完全竞争性市场结构阶段。

第一阶段：交通部门汽车运输企业垄断市场结构阶段。在1952～1978年的计划经济时期，我国的公路货运业形成了交通部门汽车运输企业垄断市场的阶段。这一时期，存在两种性质的汽车货运运力，即企事业单位的自备运力和交通部门的公用运力。自备运力不能从事营业性运输业务，交通部门的汽运企业在营业性货运市场中具有完全垄断地位。全国各省、地市和县的交通部门汽车运输企业，实行“统一计划、统一调度、统一运输组织”的经营管理体制，省总公司负责组织协调省内各地市运输公司的运输生产，国家统一运价。形成了国有经济一统公路货运市场的高度垄断的市场结构。

第二阶段：完全竞争性市场结构阶段。1978年实行改革开放政策开放运输市场后，行业的进入壁垒大幅度削弱，在市场机制作用下，运力短缺促使大量个体车辆、企事业单位自备车辆进入货运市场，载货汽车数量大幅增加，货运能力有了很大提高，基本解决了运输供应短缺问题。同时，汽车运输生产方式从企业组织生产演变为个人承包经营的单车生产，国有大型汽车货运企业的解体，使得货运市场结构发生了重大变化，从计划经济下的国有专业运输企业“垄断市场”到市场经济下的近乎完全竞争市场结构。目前，我国汽车货运业的主要特征是，企业众多且规模小，车辆、货源渠道、货运站场等运输生产要素的组织化程度低，运输生产方式以单车分散经营为主，运输服务项目单一，市场竞争激烈，竞争焦点是价格，新企业很容易进入公路货运市场，车辆的增长主要受市场调节，超载运输是较为普遍的现象，长期以来并没有能够形成集约化经营的大型货运企业。表7．3为公路货运业垄断性阶段和竞争性阶段的货运车辆数和货运量增长情况。从中可以看出，在垄断性阶段，货运车辆的年均增长率略高于货运周转量的年均增长率，但在竞争性阶段，货运车辆的年均增长率却远低于货运周转量的年均增长率，这说明平均货运生产效率可能有所提升，但更暴露出在激烈的价格竞争压力下，公路货运的超限超载问题严重，通过超载抵消部分货运周转量增长对货运车辆的需求，也以此弥补货运企业因价格竞争导致的成本亏损。而超限超载可能引发严重的社会问题已是有目共睹的事实。

表7．3　公路货运车辆数和公路货运量增长情况

资料来源：根据《中国交通统计年鉴》有关数据计算。

7．1．2．2　公路客运业的市场结构演变

市场结构除了取决于行业的技术经济特征，还受到宏观经济环境、政府规制等多方面因素的影响，结合我国公路运输行业的改革进程及市场集中度指标，可以将公路客运业的市场结构演变划分为三个阶段。

第一阶段：国有汽运企业垄断市场阶段。与公路货运业的发展阶段相似，在1952～1978年的计划经济时期，公路客运业也形成了交通部门的国有汽运企业垄断市场阶段。此时，公路客运业处于行政垄断状态，市场集中度处于极端的高水平，社会经济发展水平及户籍制度抑制了客运需求，同时处于垄断地位的国有企业缺乏足够的降低成本和推进技术进步的动力，运力供给一直短缺，服务质量低劣，从而导致这一时期我国公路客运量及周转量增长缓慢。

第二阶段：垄断型向竞争型市场结构过渡阶段。1978～1990年国家开放道路运输市场，是公路客运业由垄断型向竞争型市场结构过渡阶段。由于提出“有河大家行船，有路大家走车”的行业准入政策，以及国民经济迅速发展及“需求释放效应”的共同推动，这一时期客运量及客运周转量迅速增长。

市场进退的自由化导致客运主体性质的多元化。这一阶段，由于市场结构的不合理和政府规制的无效率，使公路客运业在经历10年较快增长后，重新陷入生产低效、服务产出量下滑且后续增长缓慢的困境。

第三阶段：竞争型市场结构调整阶段。1991年至今为公路客运业竞争型市场结构调整阶段。自1990年以来，伴随高速公路兴起的高速快客新型服务方式，形成新的产品差异化，公路客运从传统的主要承担中短途和集疏运输一跃成为干线运输和集疏运输相结合的混合运输方式，扩大了公路客运的市场容量，使公路客运量占总客运量的比重达到90%以上。

此后，“按经营资质等级确定经营线路”政策的出台，使客运行业资产重组和企业并购频繁出现，而完善市场择优机制，促进存量资产优化配置，逐渐形成适度规模和适度竞争相结合的分层竞争性市场结构趋势也逐渐明朗，竞争型的市场结构调整正在进行之中。

一个行业或产业的市场结构演变是一个融内、外部因素作用于一体的，自动与他动交叉存在的过程。但从根本上讲是自发作用占主导。从一般意义上，推动公路运输业市场结构演变的力量主要包括自然条件、社会生产力布局和产业部门结构、国民经济发展水平和需求状况、技术进步以及政府政策等。其中，政府规制是最典型的一种外部作用因素，而且其对市场结构的影响又最直接和迅速。本节将剖析政府规制对我国公路运输业市场结构演变的影响。

市场准入规制是传统经济性规制中最严厉的一种规制手段，对市场结构的影响也最直接，因为它可以通过限制企业进入来控制市场内的企业数量，以促成期望的市场集中度和竞争状态等。作为经济性规制的一种典型方式，除了关系国防安全等部分极特殊的产业外，目前市场准入规制正在逐渐淡出政府规制领域。但回顾我国公路运输业的发展历程，准入规制对公路运输业市场结构的影响还是相当清晰和强烈的。

7．2．1．1　公路货运业的市场准入规制

公路货运是综合运输体系的重要组成部分，具有批量小、易组织、机动灵活、中转环节少、可实现“门到门”运输等优势。它是以车辆为工具，以公路为运行基础，以场站为作业基地，以实现货物位移为目的的生产活动。它包括整车货运、零担货运、特种货运、集装箱货运和包车货运，属于竞争性产业，但是兼有行业垄断的性质。货物零担运输的经营类别、区域、线路、班次、停靠站点，由交通行政主管部门审查批准。

根据我国公路货运业的政府规制程度不同，到目前为止，它的市场准入规制过程大致可分为四个阶段，见表7．4。

表7．4　中国公路货运市场准入规制过程

①隽志才，冯君霞．公路货运行业政府规制的变迁．数学的实践与认识，2002（4）

续表

在规制过程的最后一个阶段，公路运输业不仅实现对内开放，而且伴随着“入世”谈判进程，对外开放的力度也在加大。在“入世”谈判中，公路运输尤其内陆集装箱货运服务业，是谈判的“重中之重”。根据我国的“入世”承诺，[7]公路运输业将面临更开放的市场和更激烈的竞争。“入世”对与汽车相关的服务贸易领域的市场准入将产生直接影响，因为公路运输业属服务业，将受到《服务贸易总协定》的约束，所以我国在“入世”的过程中除了做出一般的市场开放承诺之外，在公路货运方面还做了进一步开放市场的特别承诺，具体内容是：从“入世”起，允许外商设立合营企业从事道路货物运输，但进入第一年内外资比例不得超过49%；加入后2年内，允许外资控股；加入后3年内，允许外商独资经营；合营和独资企业可享受国民待遇。可见，我国公路运输市场必将由部分开放迅速转变为全面开放，经营主体包括国内外运输企业。为配合我国“入世”，2001年11月20日交通部和原外经贸部联合发布《外商投资道路运输业管理规定》，其内容比交通部1993年发布的《暂行规定》有了重大的修改、充实与突破。一是对我国承诺开放的道路货物运输、装卸、仓储和其他辅助性服务及车辆维修，外商可以独资形式投资经营，不再受股权比例等限制；二是进一步简化了审批环节，规定设立外商投资道路运输企业，可向所在地级市交通主管部门申请，经地级市交通主管部门、省级交通和外经贸主管部门审批，立项审批的合计期限最长不能超过105个工作日。

当前，我国对内资企业进入公路运输市场的规制实行的是审批制，但门槛很低。尽管如此，目前我国原则上还是实行审批制度，审批条件有：①有与其经营规模相适应的货运站房、生产调度办公室、信息管理中心、仓库、仓储库棚、场地和道路等设施，并经有关部门组织的工程竣工验收合格；②有与其经营规模相适应的安全、消防、装卸、通讯、计量等设备；③有与其经营规模、经营类别相适应的管理人员和专业技术人员；④有健全的业务操作规程和安全生产管理制度。满足以上审批条件的企业或个人，需要提交以下一些审批材料：①道路运输站（场）经营申请表；②负责人身份证明，经办人的身份证明和委托书；③经营道路货运站的土地、房屋的合法证明；④货运站竣工验收证明；⑤与业务相适应的专业人员和管理人员的身份证明、专业证书；⑥业务操作规程和安全生产管理制度文本。具体的审批程序：准备申请材料（申请人）→申请→窗口受理→审查（所运管科）→审核（分管所长）→审批（所长）→下达许可决定书→颁发《道路运输经营许可证》。

总而言之，在准入规制经历四个发展阶段后，我国公路货运市场结构从一个高度垄断的状态演变为一个过度分散的状态。在改革开放前（严格规制时期），我国实行严格的计划经济体制，公路货运完全由国家有关部门提供，根本不存在公路货运市场。改革开放以后，为了迅速扭转当时货物运输能力严重不足的局面，国家出台了一系列鼓励市场进入的政策，降低进入门槛，在加快基础设施建设的同时，提出了“有路大家行车，有水大家行船”，极大地调动了全社会投资兴办道路运输企业的积极性。由于与其他行业比较，进入公路货运市场的资金和技术门槛相对较低，社会上许多企业、个人和其他组织大量涌入公路货运市场。由于进入和退出门槛较低，虽然在改革开放初期促进了公路货运市场的快速发展，但到目前为止，过低的门槛导致了企业或个体货物运输户进入过度，市场结构过于分散的现状。

7．2．1．2　公路客运的市场准入规制

公路客运包括班车客运、包车客运以及行包运输。与公路货运业的准入规制历程基本相似，我国公路客运的市场准入规制也大致经历了四个阶段，直到形成目前这种由于较高的市场开放程度，吸引了大量的进入者，成为国有企业、集体企业、合资企业和个体运输户之间激烈竞争的市场格局。

公路客运以其开行班次多、站点分布面广、旅客候车时间短、可以随到随走、与市内交通衔接方便、选择余地大等优越性成为现代交通运输的重要力量。公路客运经营方式可分为区域运输和线路运输两种。区域运输多为专业企业在一定经营线路范围内轮流倒班；线路运输基本是个体户在指定线路上运输，相对固定。旅客运输的经营类别、区域、线路、班次、停靠站点等，由交通行政主管部门审查批准。中国公路客运市场准入规制的历程可用表7．5加以说明。

表7．5　中国公路客运市场准入规制历程

自规制的第二阶段起，我国公路客运业取得了巨大发展，公路运输基础设施有了明显改善，运输生产力和旅客运输量有了很大增长，公路运输行业管理工作得以加强。但要建成“统一、开放、竞争、有序”的客运市场还有较大难度。

到第四阶段，公路客运市场表现出过度竞争的特征，主要表现在：①在培育和发展运输市场方面，缺乏一个全面、系统、具体的操作办法，政府主管部门转变职能远没有到位，管理体制不顺，政出多门。②宏观调控乏力，市场准入把关不严，缺乏比较完备的准入条件。③不同经济成分的经营业主互相争客源、争线路，客运干线、热线抢着跑，山区支线不愿跑，“乘车难”的问题在边远山区仍未得到很好解决。④社会化组织化程度还处在粗放阶段，运输行业管理不够规范，依法管理运输市场的力度不够。⑤交易秩序混乱，有的经营者为了追逐利益不择手段违法经营，地区封锁等不正当竞争的经营行为在不少地方存在。⑥客运服务质量不高，误点、“宰”客、甩客等现象时有发生。⑦运输市场资源配置不尽合理，生产力水平和劳动生产率不高，一些地方出现运力盲目发展问题，车辆运用效率偏低。⑧基础设施建设滞后。客运站点布局与城镇的规划、建设不够协调，部分停发车场过小，旅客候车环境较差。[8]

尽管公路客运未被列入“入世”后对外开放之列，但是国外资本早在10年前就已经开始进入这个市场，而且集中在高速公路客运领域。通常采取中外合资的形式，外资所占股份普遍达到50%。外资得以进入高速公路客运领域，主要是因为该领域对从业方的车辆技术和运营管理等要求很高，而国内企业的自身条件很差，需要引进资金和技术。但是有资格与外方合作的通常都是国有企业，而且是交通系统的国有企业。因为同普通公路客运相比，高速公路客运利润率较高。这又体现出不同类型经济主体的地位不对等的问题。民营客运企业很少有机会参与高速公路客运项目。例如，纵贯南北、连接环渤海和长江三角洲两大经济区域的国道主干线——京沪高速公路的经营权受到许多公路客运企业关注，但是最后交通部确定其运营商为新组建的企业——新国线运输有限公司。这是一家全资国有企业，而且是交通系统的国有公司，由北京华通企业经济发展公司、上海长途汽车运输公司以及深圳中南实业股份有限公司三家组成。这三家公司都是交通局所属企业。由此可见，我国在公路客运准入规制中存在对不同所有制成分企业的差别待遇问题，这也造成了某种程度的非公平竞争。

理论上讲，在实行市场进入规制的同时，就必须实行价格规制，以避免因准入规制而享有一定垄断势力的市场进入者行使垄断权力，制定垄断性价格。从我国公路运输业的规制实践来看，也的确走过了准入规制与价格规制并行的时期。因为公路运输的客运与货运价格规制阶段很相似，所以将二者合并来看，均可分为三个阶段。

第一阶段是从新中国成立到改革开放之前。政府对公路运输价格实施严格规制，即采取政府定价形式。政府定价是指由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格，价格不能反映企业成本和市场供求的变化，公路运输企业是价格的被动接受者，因此政府定价压制了企业的生产和经营积极性。在该阶段，我国执行的是不分车型、道路、货物以及不同运输条件的“一刀切”公路运价，具体来说，是国家通过估算公路运输的平均运输费用，然后采取平均成本定价方法确定统一的价格。国家直接规定从一个地方到另一个地方的运输价格，是一个非常严格不容突破的价格体系。

第二阶段是从改革开放到20世纪90年代初。公路运输实行计划价和基准价，即企业根据市场的供求状况，在计划价的基础上，可在一定范围内自由浮动定价。在该阶段，随着经济的发展和改革的深入，公路运输行业得到了长足发展，市场分工越来越细，逐步组建了整车运输、零担运输、集装箱运输、特货运输等专业运输公司。为了适应这些新变化，交通部颁发了《集装箱汽车运输收费规则》、《零担汽车运输计费办法》等各项专业公路货运收费规则。另外，根据当时的形势，交通部提出了以国家计划为主，市场调节为辅的运价结构模式，即放权和集权相结合的管理办法。考虑到物价上涨，汽车运输成本上升因素，1989年第四季度，政府提高公路客运票价，在原来的基础上运价上调60%，并且考虑到不同的运输条件和车辆情况，采取差别价格。在公路货运方面，全国货运价格平均提高42%，同时给出了基本运价平均水平不超过0．28元／吨公里的最高限价。

第三阶段是1993年至今。其间实行计划指导价，即由政府价格主管部门或者其他有关部门指导经营者制定价格，但不是固定价格，而是按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度。在该阶段，虽然各地采取了以收取燃料附加费形式提高运价，对价格体系进行了有限的调整，但总的来说，公路客货运输价格的市场调节程度不断提高，政府的强制性干预开始大大弱化。在货运方面，虽然交通部门仍然执行原有的运价规则，但是市场已经开放多年，具备了市场调节的基础，所以大部分省份开始放开运价，即使没有明确放开，实际上也已处于以市场调节为主的状态。根据有关调查，目前全国公路货运价格水平从普通货物0．30元／吨公里到特种货物的0．70元／吨公里不等，平均为0．55元／吨公里左右。公路客运在实际中仍然执行政府规制价格，具体采用政府指导价还是政府定价由各省、自治区、直辖市自行决定。综合来看，全国公路旅客运价水平介于普通客车0．07元／人公里到豪华客车0．20元／人公里之间，平均为0．10元／人公里左右。

综上所述，20世纪90年代之前，公路运输基本实行政府定价，随着该市场的进一步开放，形成了国有、集体、个体共同经营公路运输的局面，公路运输实现了由短缺的卖方市场向过剩的买方市场转变。政府定价的问题是，企业虽然是市场经营的主体，但是却没有自主定价的权力，政府对运价管得过多、过死，已经不适应公路运输发展的要求，建立合理的价格形成机制迫在眉睫。因此，到20世纪90年代初，许多省市开始逐步实行政府指导价，例如，明确春运期间实行最高限价，经营者可在不突破最高限价的基础上自行定价。这在一定程度上赋予了经营者自主定价的权利，发挥了市场经济条件下价格机制的作用。1994年交通部发布了《关于公路汽车运价改革有关问题的通知》，进一步明确公路客运价格主要采取指导价格形式，对于高档豪华汽车、包车运输，经省级物价主管部门批准后实行市场调节价。[9]当前，公路客运运价实行政府指导价已成为大家的共识，在1998年新的汽车运价规则颁布实施后，各省进一步完善了政府指导价这一价格形成机制。然而在政府指导价的实施过程中，其存在的问题也逐步暴露出来，建立怎样的运价形成机制，以适应市场经济的客观要求，是当前迫切需要研究、解决的问题。[10]

在放松规制之后，多种经济成分积极投资参与公路运输，公路运输运力得到极大提高，公路运输业得以空前发展，伴随着这一过程，公路运输市场又出现过度竞争的特征。而过度竞争也是市场失灵的一种表现形式。

1989年交通部发布的《关于整顿治理道路、水路市场的决定》及1990年交通部和国家物价局联合发布的《关于整顿公路汽车货物运价的通知》，部分地影响到1990年的公路货运市场，当年个体货运量下降了8．5%，但是公路运输营运车辆仍达到20．22万辆。虽然1990～1998年，公路运输营运载货车辆数量每年都有小幅减少，但是1999年的公路营运载货汽车却急剧增加到409．62万辆。车辆数量有了极大增加，而全国货物运输经营业户也达到301．8万户。到2000年底，全国营运载货汽车达444万辆，而货运企业达310万家，平均每一家企业拥有的车辆不超过2辆，基本无企业规模可言，市场集中度极低。

1990～2007年中国公路运输载货汽车数量如图7．2所示，从中可以大致看出我国公路货运市场的发展变化。

尽管我国公路货运正朝着信息化、物流化的方向发展，但是该市场仍处于初级发展阶段，既存在经济体制转轨时期所必然带有的旧体制的干扰因素，又存在市场主体及管理主体面对新的市场竞争形势无所适从而表现出的被动和盲目性等问题。首先，随着运力短缺矛盾的缓解，国家对企业物资调度计划的取缔，运输企业的生产活动完全纳入市场竞争轨道，但作为生产对象的货源却没有作为生产要素完全进入市场，因而难以形成公开、公正、公平的市场制度性准则，而这正是保证公路货运市场竞争有序发展的重要前提。其次，经营方式落后，市场经营主体组织松散，与社会化大生产、现代公路运输业及市场经营所要求的集约化、适度规模经营相背离。公路货运企业从总体上说仍然没有改变单纯提供运输服务的传统经营格局，围绕多种运输方式衔接，围绕产、供、销连接的运输综合服务功能发展滞后。最后，市场组织化低，自我调节功能滞后。市场对资源的优化配置，是通过对占有各种资源的市场主体发挥调节作用来实现的。[11]

图7．2　中国公路运输载货汽车数量（1990～2007年）（单位：万辆）

注：1999年以前数据仅为公路部门营运汽车，1999年为全国营运汽车，2000年起为全国运输汽车（含营运和非营运汽车），2005年起为全国营运汽车（不含非营运汽车）。
资料来源：中国统计年鉴（2008）．中国统计出版社，2008

反观其他国家，在美国1000多家零担货运企业中，黄包货运系统公司、联合货运公司、公路快件运输公司三家企业承担的货运量就占50%以上，营业收入占80%以上。这表明在美国，零担货运是公路货运的主要运输形式，且零担货运业务集中于少数大型企业经营。整车货运收入都不算高，所以一般都由没有能力建立货运站设施或收发服务网络的小型运输企业承担。两者相比较，我国的公路货运虽然竞争主体数量众多，但仍处于低水平竞争状态，企业竞争力薄弱。

目前我国的公路客运已从传统的主要承担中短途和集疏运输而一跃成为干线运输和集疏运输相结合的运输方式。由于公路快速客运在干线运输中的崛起，公路客运的有效运输距离已大大提高。目前，居民出行距离在200公里内的市场，已成为传统公路客运（主要是普通客运）市场占有率非常高的服务区段；而200～500公里已成为高速公路客运的黄金服务区段，其市场占有率也处于高速增长期；500～800公里是公路客运与其他运输方式（特别是铁路）的激烈竞争区段，目前公路客运与铁路客运竞争各有优势，难分高低；800～1500公里是公路客运超长运输发展区段，其市场潜力巨大，有较大的吸引力。[12]

根据《中国交通统计年鉴（1990）》，1989年全国拥有各种民用营运客车30多万辆，与1979年相比，增长了近10倍。其中，交通部门专业运输企业营运客车为10．49万辆，与1979年相比，增长了2．95倍；个体运输户营运客车从无到有，已经发展到20．28万辆。1990年，个体客车数量已经超过国有、集体两种形式。个体客运发展迅速，其客运量增长了27．5%。1990年全国公路客运营运车辆10．76万辆，而到1999年，中国公路客运营运车辆已达92．14万辆。2000年全国营运载客汽车130多万辆。到2002年则达到289．55万辆。虽然从2000年起运输统计口径发生变化，营运与非营运载客汽车都被统计在内，但是从这一数字也可以看出公路运输载客汽车数量加速增长的大致趋势。图7．3是中国公路运输载客汽车数量在1990～2007年间的变化情况，从中可以看出这一领域的持续快速发展态势。

图7．3　中国公路运输载客汽车数量（1990～2007年）（单位：万辆）

注：1999年以前数据仅为公路部门营运汽车，1999年为全国营运汽车，2000年起为全国运输汽车（含营运和非营运汽车），2005年起为全国营运汽车（不含非营运汽车）。
资料来源：中国统计年鉴（2008）．中国统计出版社，2008

虽然公路客运有了以上发展，但是我国公路客运业经营主体分散、整体素质不高。国有、集体和个体等多种类型的经济主体都积极参与公路客运，而且参与公路客运经营的企业普遍实行单车承包的方式。这样一来，拥有一辆车就可以成为一个独立的经营主体，参与市场竞争的企业数量基本可以等同于车辆数量，市场的集中度呈现过低之势。我国客运市场规模的增加主要源于经营者数量的增加，而非源于经营者平均规模的扩大和经营效率的提高，整个公路客运市场基本上呈现出高度分散的粗放式经营状态。个体客运经营者数量增加过快、比例过大，是导致行业经营者平均经营规模不断下降的重要因素，也反映了运输资源流向的不合理性。

由于经营主体分散，企业规模小，导致资本市场与经营市场运作脱节，无法按经营需要调度资金，众多的小规模经营主体都陷入资金短缺困境，抗风险能力低，且无法形成行业竞争优势。企业间的竞争主要集中于传统客运服务，代表公路客运发展方向的服务形式只占有较小的比例。大量企业同时提供差异较小的服务又导致企业盈利水平过低，甚至亏损。而这又引发公路客运市场营运车辆运用效率不断下降。有研究表明，由于客运市场竞争加剧，客运车辆运用效率相比20世纪80年代中期已下降了30%～50%。[13]

竞争是市场经济运行的本质特征，但竞争也是一把双刃剑，并不必然产生良好的绩效，综观我国公路运输业逐步走向市场化的过程，可以充分体现竞争的双面效应。

7．3．3．1　竞争效果(www.xing528.com)

公路运输曾被认为是具有自然垄断属性的准公共产品，为了实现效率与公平，其供给受到政府规制，但是规制的结果导致运力严重不足。因此，改革开放以来，我国放松了对公路运输的规制，进入公路运输行业的门槛被设置得很低，导致公路运输业进入过度，竞争异常的激烈。本书从公路运输的价格、服务水平、服务的可选择性等方面来看公路运输业改革开放以来取得的竞争效果。

从公路运输的价格水平来看，我国公路运输业的价格指数总体上有升有降，但其上升的幅度远远低于国民经济发展水平。而且值得关注的是，单位运输成本的下降趋势是很明显的。到目前为止，我国公路运输价格平均在0．2～0．3元／吨公里，处于10年来最低点。造成这种状况的原因是放松规制后的过度进入导致公路运输行业运力大于运输需求，这样，在大多数省份开始实施市场化定价的情况下，运输户之间展开了激烈的恶性竞争和不公平竞争。由于超载运输，使得运力大于运量的矛盾突出，导致运输市场形成以降价为主要手段的恶性竞争。据资料显示，一辆载重5吨的货车，从广东满载货物到上海，10年前的运费在1万元以上，目前则已降到2000元。加之10年间的物价变动因素，公路货运的绝对价格水平下降更为剧烈。

从公路运输的服务水平来看，服务水平是公路使用者根据交通状况，由公路上所能接受的服务程度和行车速度、通行时间、行车的通畅和交通中断及受阻、安全性、行车的舒适性等因素共同决定。我国目前的公路运输服务水平总体上处于不断提升的状态。对于普通道路而言，随着经济的快速发展，路面状况明显改善，行车速度明显提高，通行时间也相应地缩短，行车舒适性也得到一定的改善，这是普通公路运输服务水平的集中体现。对于高速公路而言，除了具有普通公路的服务水平外，高速公路的交通中断及交通受阻较少、行车通畅性高、服务区的定点服务等都说明高速公路运输较普通公路运输的服务水平高。但是，当前我国公路运输安全性问题比较严重，增强安全性也应该成为公路运输企业提高自身服务水平的努力方向之一。

从服务的可选择性来看，改革开放以来，我国居民的交通可选择性明显增加。当前，消费者不仅可以选择不同运输公司提供的不同种类的运输服务，而且还可以根据自己的消费水平选择不同的车型、不同的运输服务内容。例如，在公路客运中，我国目前在省内、省际运输中不仅有大、中、小型客车可供选择，还有高、中、低档客车可供选择。

7．3．3．2　竞争中存在的问题

对于我国公路的客、货运输，从总体上看，由于客货运输特点不同，因此竞争中存在的问题也不尽相同。就公路货运而言，主要的问题是：①公路建设总量不足；②货运车辆发展相对滞后；③运输的组织效率普遍较差；④利益驱动和管理的缺位导致超载现象屡禁不止；⑤多头管理缺乏协调性；⑥为了获得货源，有一定的不正当竞争行为的存在。

而公路客运竞争过程中的主要问题则表现在：①公路客运服务质量不高；②客运车辆发展滞后；③客运市场的运输组织效率较差；④由于一些地方市场进入受到隐性限制，票价偏高；⑤长途客运存在过多载客的现象。

对于竞争中产生的上述问题，有些是企业自主经营行为导致的，有些则与政府的不当规制或是管理缺位、制度缺位相关。对于企业的自主经营行为调试，政府可采取适当的间接手段加以引导，但作用有限。而由于政府规制不当或管理、制度缺位所造成的问题，则可以期待政府有所作为。

有效竞争是一个含义并不特别清晰，理解也存在较大分歧的概念，但理论研究及实践发展都表明，竞争并不是万能的，竞争无效或低效的情况同样可能发生。自20世纪30年代有效竞争这个概念被克拉克提出以来，有关什么是有效竞争，有效竞争的标准是什么等问题的讨论就没有终止过，直到今日，无论是把有效竞争理解为一个“区域”，还是一个“点”，如何在现实的产业发展中确定有效竞争还是一个难解之题。但这并不妨碍人们把有效竞争作为产业组织的理想状态，以其为目标进行产业组织状态调整和政策实施。具体到我国公路运输业的有效竞争状态，虽然我们也无法指出明确的“点”或“区域”在哪里，但至少是上述竞争中存在的问题能够得到大部分解决以后才会出现有效竞争的格局。而如上所述，找寻解决问题的途径时政府是一个不容忽视的主体。本节以政府为核心，探讨实现我国公路运输业有效竞争的途径。

中国公路运输行业，被业界形象地概括为“多、少、散、乱”四个字。所谓“多”，就是经营主体多，由于从事传统道路货物运输进入成本低，进入壁垒小，一个人、一辆车就可以营运，因而经营主体迅速增加。所谓“小”，就是经营主体规模偏小，以广东为例，2000年平均每个经营业户拥有营运车辆仅1．4辆，绝大部分为个体户，占所有经营业户的83%左右。所谓“散”，就是行业集中度低，几乎没有核心企业，最大的道路货运企业拥有货物运输车辆也不过一两百辆，单个企业市场占有率极低。所谓“乱”，就是行业经营几乎处于无序竞争的状态，车辆乱停乱放、无证经营、超载现象普遍且严重，八吨车装载二三十吨的事情司空见惯；市场竞争不平等，偷漏税费，假军警车牌及各地税费标准不一致等，使从业企业系统成本不一，运能利用率低，运力过剩，竞争激烈，运价畸低，导致不超载不能盈利，而行业管理又严重缺位。

造成公路运输业的上述不合理运营状态的根本原因除了规模经济不明显、进入退出壁垒低等基本经济因素外，市场运营环境不完善、供需不均衡、信息不完全以及缺少网络化组织等都是主要原因。而要解决这些问题，政府的作用不可或缺。政府以及行业主管部门除了以法律及行政执法手段等规范市场运营，禁止超载和偷逃税费等行为外，还需要加强信息服务功能，尽量削弱信息不对称带来的市场供需严重失衡，网络化运营无法实现，造成大量过剩运力等不经济现象。相应地，建立一套满足中国公路运输业发展需求的交通运输管理体制是政府实行促进有效竞争政策的前提。

中国改革开放以来所取得的令世人瞩目的快速经济增长验证了新制度经济学的一个重要命题，即制度是经济增长的重要源泉。同样，交通运输业发展的核心之一也是进行制度创新，交通运输管理体制是制约运输系统运行的所有制度中的核心要素，中国未来交通运输发展的关键之一是推进交通运输管理体制改革。

目前我国对公路运输的管理涉及车辆生产监督、交管、路政、工商等多个部门，但每个部门都只管理各自职能范围内的事情，而且职能范围的划分又过于细化，由于体制的限制，政府管理失控，不能对目前的运输市场形成一个强大的管理监督体系，运输管理体制已成为制约中国公路运输业发展的主要障碍。这里重点比较中外公路运输管理体制，为中国的运输管理体制改革提供借鉴。

7．4．2．1　美国道路运输市场管理体制

经过不断的改革，美国已经形成了一套比较成熟的道路运输市场管理体制。目前，美国和其他西方发达国家都采用了基本一致的道路运输市场管理体系框架，如图7．4所示。美国联邦一级主管包括道路运输在内的交通运输机构曾经有两个，即联邦政府运输部（DOT）和州际商务委员会（ICC），但ICC已于1995年被撤销，其职能的一部分（管理交通运输的职能）已转到运输部。联邦政府运输部主要管理交通运输基础设施等有关资金的使用和技术与安全等问题。曾经存在的州际商务委员会独立于政府，主要负责制定国际、州际运输政策和规章制度，审查运输企业准入或退出运输市场，核发或撤销营业执照，监督法规的实施，调解纠纷等。

图7．4　美国道路运输管理框架

资料来源：祝昭，郭洁．道路运输市场管理体制面临的问题与对策．公路交通科技，2005（4）

在美国，营业执照的审批制是对道路运输企业的主要调控与管理手段。政府运输行政管理机构对申请都按照开业标准衡量，发给符合标准的企业以相应的营业执照。至于开业标准，则由政府根据不同时期运输市场的供求状况制定，以此来调控市场。美国实行法规改革的领域，如州际道路运输，只有亚利桑那等8个州的道路运输申请条件很宽松，其他州对执照发放仍然控制很严，实行申请者必须证明自己开业对公众明显有利或者征得运输协会同意方予批准。

虽然美国的人口数量比中国少许多，但国土面积却与中国相差不多，广阔的国土面积上公路四通八达，管理机构却极为精简，全国的道路行政办事处不足百处。综观其管理过程，具有如下几个特点：

（1）管理模式比较科学，以经济、技术管理为主。美国的州际商务委员会主要行使运输经济管理职能，委员会向国会负责，受总统的间接约束，负责根据国会授权制定公路运输的规章和政策等。而美国运输部则是以技术管理为主，主要从规划、技术、安全等角度，对道路运输进行管理。

（2）职责分明、相互制衡，行政管理、交通执法与交通司法分离。美国地方道路运输管理机构十分精简，但却非常完整，有明确的法律分工，加上强有力的法制和社会舆论监督，所以很少有因为职能不清或交叉而引发的部门争执。对于法律上没有规定的新问题，涉及部门争端的，则由它们共同的上级，即商务、运输与防务大臣协调解决。以交通安全管理而论，对于这样一项综合管理，很容易产生交叉管理、多头管理的问题。这就要求国家把涉及交通安全的各个环节所应负的职责给予总体的划定，并从国家立法角度对各部门应承担的责任进行总体协调。

（3）相互依存，互相配合，共同构成一个有机的整体。美国的运输市场管理高效的原因之一，是因为市场运行机制良好，而确保市场机制良好有效运转的原因之一是信息化程度高，组织协调、配合得当。美国运输部成立以前，交通运输的管理职能都分散在商务部、财政部或一些独立的机构。这种分散的管理体制很难对交通运输进行综合协调，对交通设施及交通安全管理也难以进行统一规范管理。而目前这种机构重置后的状况更便于统一、协调、规划、监督全国的交通运输事务。例如，美国大部分的运输企业已发展成为综合的物流企业，企业规模不断扩大，信息化程度高。各部门组织工作的合理安排共同构成一个有机整体，使运输效率大大提高，从而便于管理。

（4）以法制为主要管理手段。美国联邦和地方法律互为补充，构成了完整的道路运输管理法律体系。这些法律有粗有细，具有很强的可操作性。联邦法律多是政策性规定，但对于涉及联邦政府直接管辖的事务，都一一作了详细规定。地方法律则非常详尽，与道路运输管理有关的所有问题，包括管理机构的设置、职能分工等都可以在法律中找到答案，使道路运输参与各方和政府各部门都有章可循。

7．4．2．2　英国道路运输市场管理体制

英国的公路运输管理实行中央政府和地方政府二级管理体制。运输部直接负责高速公路和干线公路的修建和经营，同时对道路运输的各个方面进行管理，包括投资控制、设计标准以及科研工作等。

英国地方政府目前分为两级：郡和区。全国共有56郡，342区。在大城市，如伦敦、曼切斯特等只设有一级地方政府。地方政府在公路运输管理方面的作用主要有：

（1）作为中央政府设计、修建、维修干线道路时的代理机构。

（2）负责除干线公路、高速公路以外所有公共道路的修建与养护。

（3）全面负责道路运输管理，包括道路照明、安全设施、停车场建造以及交通管理。

（4）制定地区结构规划，包括工业布局、住宅建造、空场地和交通运输网的规划。这些规划由地方政府官员起草，经过公众咨询修改后由地方议会批准通过。对于10年期战略性规划必须由中央政府批准。

（5）编制公路运输项目支出计划，包括基建支出计划和养护管理支出计划，计划为5年期，每年需复核计划，并由中央政府批准。

7．4．2．3　日本的道路运输市场管理体制

日本与公路管理有关的两个中央政府机构是运输省和建设省。运输省负责全国陆海空运输业务的管理，统一领导全国交通建设事业，并负责运输政策及法规的制定和监督执行，以及交通设施的规划和建设，资金的筹措、分配和使用管理，下设主管公路的一个半局，即道路局和都市局的部分科室。建设省下属机构为设在全国的8个负责公路建设和养护的地方分局，还包括直接管辖的4个公路建设公团；各地方则设有一些公路建设公社。建设省与运输省在公路的规划、建设、维护方面有密切的纵向合作关系，例如，公路的整体规划和实施、收费公路的收费标准及期限等都需要得到运输省的同意。

7．4．2．4　国外道路运输管理体制的共同特点

美、英、日等国政府的行政体制分别属于联邦制和单一制，但其公路管理体制却有着许多相同或相似的特点。

（1）各种交通运输方式的统一归口管理。国外历来都把公路、铁路、水路、航空等各种运输方式的管理放在一个部门。设置大的交通部，由一个主管机关实行统一管理。政出一门、政令统一，没有扯皮现象。近年来，很多国家考虑到交通与环保、建设、住房、地区发展等行业存在着密切关系，又进行了更大规模的部门合并。从分散管理走向集中管理是历史的选择，是公路交通各要素相互作用本质属性与内在规律的一种反映，符合管理的同一性原则，从而能避免部门管理交叉和缺位问题，能充分发挥国家宏观调控职能。

（2）实行公路管理立法与执法、决策与执行相分离。各国在管理过程中，都逐步形成了适应本国特点的管理法规体系，法制化管理已成为公路管理的一个鲜明特征。国家立法的目的就是把涉及公路管理的各个环节所应负的职责给予总体的规定，并从国家立法的角度对各部门所应承担的责任进行总体的协调。然后根据各部门的组织特点与管理优势，确定所承担的具体职责。随着“大部制”改革的推进，政府部门尤其是中央政府部门的职责也发生了很大的变化，政府核心部门只负责政策的制定和政策的监督实施，而将大量的执行性工作和公共服务的提供转交给核心部门以外的机构承担。这一改革，一方面有利于中央政府把力量集中于政策制定和政策协调，增强决策的科学化水平上，同时可促进执行机构通过竞争向社会提供更优的服务；另一方面，决策与执行相分离，有利于克服执法过程中的部门利益倾向，使行政执法更加公正、客观。

（3）中央与地方职责分工明确。尽管工业化国家政体结构截然不同，或联邦制或单一制，但在中央与地方的关系上却存在一个共同点，即“中央政府只负责全国性的公共物品和服务提供，而地方性公共物品和服务的提供主要由地方政府负责”。有关公路管理的政策、法规、技术标准的统一，政策的监督实施，财政拨款等事宜，必须要由交通部负责；而且国家交通部只负责长途公路的修建和养护，具体管理权则委托州政府承担，至于州级以下公路则完全由州政府或地方政府来承担。对于地区发展不平衡问题，中央政府以及中央政府各部门可以通过财政拨款、财政补贴、地方项目等财政转移支付手段来解决。分级管理有利于各级管理部门分清职责与权力范围，相互补充、相互促进，各司其职，形成高效率、高质量的管理系统。

（4）高速公路普遍实行现代化管理手段。由于高速公路在构造、功能上与普通公路有质的区别，各国都采用“集中统一，高效特管”的原则。为保证高速公路“快捷、安全、经济、舒适”的功能得到充分发挥，给高速公路配备现代化监控系统、计算机收费系统、机械化养护设备、全方位服务设施都是必不可少的。

英国经济学家马歇尔于1890年出版了《经济学原理》一书，首次创造性地提出了产业组织的概念，还提出了“规模经济”问题。他认为，追求规模经济的结果是导致垄断的产生，而垄断则是阻碍和破坏价格机制作用的罪魁。垄断使价格受到人为因素的控制，扼杀自由竞争这一经济发展的原动力，使经济运行失去活力，破坏社会资源的合理配置。因此，规模经济与竞争活力成为两难选择，这一矛盾被后人称为“马歇尔冲突”。为了解决这一矛盾，美国经济学家克拉克于1940年在《有效竞争的概念》一文中明确给出了有效竞争的定义，使规模经济和竞争活力二者有效地协调起来，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。

有效竞争作为规模经济和竞争活力二者的协调，存在一个“度”的问题，即需要有一个有效竞争的标准。经济学家索斯尼科依据标准的结构—行为—绩效分析范式概括出了有效竞争的标准：①结构标准，包括存在对市场上销售的产品差异的价格敏感性，交易者的数量必须符合规模经济的要求，不存在进入和流动的资源限制。②行为标准，包括厂商间不存在相互勾结，不使用排外的、掠夺性的或共同限制新企业进入的策略，不存在有害的价格歧视，竞争者对于其对手是否会追随其价格调整没有完全信息。③绩效标准，不存在长期的超额利润，厂商不存在过度的销售开支，积极引进先进的技术和流程，每个厂商的生产过程都是有效率的，价格的变化不会加剧经济周期的不稳定性。这些标准在一定程度上可以作为实现道路运输有效竞争市场的依据。

按照克拉克的解释，有效竞争就是“可行的”、“有用的”、“健康的”、“起积极作用的”竞争。从市场机制的作用规律来看，任由市场机制的自发作用并非一定不能达到这种有效竞争状态，但对我国公路运输市场这种曾经因为制度和政策等原因形成带有一定扭曲性的市场结构，就需要政府外力的推动，建立统一、完善、竞争、有序的公路运输市场体系。只有这样，才有利于优化企业规模结构，提高规模经济水平；有利于提高企业专业化水平；有利于消除各种行政性垄断，让市场发挥资源配置的主导性作用。我国目前的公路运输规制框架是在计划经济体制基础上发展起来的，曾经发挥过重要作用。但现在已经难以适应社会主义市场经济的发展要求，迫切需要做出调整。

与美、英、日等国的道路交通管理现状相比，我国在许多方面还存在着差距。造成这种落后局面的原因，一方面是因为我国经济发展水平低，科技实力、政府依法行政水平和管理能力的落后，但更深层的原因则是体制方面的问题。目前，道路交通管理体制上的弊端是制约道路交通管理水平乃至国家运输事业发展的一个极为关键的因素。国外先进的管理实践和改革经验对我国的道路交通管理体制改革有重要的启示，但任何制度都受其产生环境的制约。很难具有普遍的适用性。结合我国的公路运输发展现实，政府推动我国公路运输业形成有效竞争市场格局的路径至少可以包括以下几个方面：

7．4．3．1　建立健全相关的法律法规体系

公路运输业是国民经济的基础产业，关系着国家的战略布局、经济增长、国防安全和经济社会的可持续发展。因此，需要在国家发展战略的指导下，从服从、服务和促进国民经济及社会发展的大局出发，遵循长远性、全局性、可持续发展和促进有效竞争的原则，建立健全符合国家可持续发展要求的、有利于提高综合运输能力的、有利于促进有效竞争市场形成的法律法规体系。

公路运输市场应该在法制轨道上运行。用法律和法规来界定和调整各种关系，规范市场主体经营行为，维护市场经济秩序，使非法经营者或者非法经营行为受到约束。

当前，我国公路运输进入退出门槛过低，导致公路运输业内存在较为严重的不正当竞争行为，特别是要根据当前市场竞争中出现的新情况和新问题，依照《中华人民共和国反垄断法》，探索适合我国公路运输业的具有更强可操作性的执法原则和标准。

相对于发达国家而言，我国针对公路运输业的法律法规贫乏、层次低、体系不健全，这种局面长期以来没有得到根本性的改观。就是与国内其他运输方式相比，有关公路运输的法律、法规也相对滞后。目前出台的《公路法》，仅适用于公路基础设施，而铁路、民航和水运都已经出台了关于运营方面的法律或法规。在行政性条例方面，全国许多省、自治区和直辖市都出台了公路运输管理条例，但全国性的条例至今还未出台，这种局面在很大程度上影响了公路运输业的发展，使各级公路运输管理部门在利用法律手段解决实际问题时缺乏高层次的法律依据。同时也不利于当前公路运输行业的整体统一管理。所以，当前我国应尽快启动公路运输业的立法程序，争取在较短的时间内解决公路运输业法律匮乏、层次低的问题。

在不断完善我国公路运输相关法律的基础上，加强市场监管，对违法行为加大执法力度也是不可缺少的。具体而言，为了达到有效竞争状态必须建立适宜的体制环境（包括经济法律环境），借助有效的经济发展政策，消除差别对待、经济分割和激励扭曲等市场经济运行中存在的问题，建立统一、完善、竞争、有序的公路运输市场体系，创造有利于形成要素能够自由流动、要素使用效率最优的环境，最终形成各种交通运输方式的统一归口管理，实行公路管理立法与执法、决策与执行相分离，中央政府与地方政府职责分工明确的管理体系。

7．4．3．2　适时调整行政管理体制

一般而言，行政管理体制是指一个国家的行政机构设置、行政职权划分以及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。是国家公共权力参与社会、经济运行的一种制度保证，是在任何社会制度和经济体制下都会存在的一种体制安排。但在不同的经济基础、不同的政治制度和不同的社会文化环境等条件下，行政管理体制的具体内容是不同的。而且行政管理体制还因领域和管理对象不同而有所差异，一套行之有效的行政管理体制应该能够促进经济效率提升，促进社会进步与和谐。在借鉴前面提到的西方发达国家的道路运输管理的内容和方式基础上，对我国的公路运输行政管理体制改革可提出以下一些建议：

（1）政府必须在重新确立道路交通安全主管部门的基础上，明确交通部门和公安部门在道路交通管理体制上的职责分工问题。以交通部门为主对道路交通的各要素进行统一规划、统一管理。由交通部门承担经济技术性工作职责，将车辆管理与道路运输管理划归交通部门，让交通部门成为集道路建设管理、道路运输管理等职责于一身的真正的道路交通主管部门。

（2）必须切实理顺交通系统内部的管理体制问题，转变政府职能，加强依法行政。目前，交通系统内部的管理体制存在着诸多问题，在运输方式上“重水路轻陆路”，在公路运输上“重建设轻运营”，在行政管理内容上“重业务轻法律”等。理顺交通系统内部的管理体制，是进行道路交通管理体制改革的一个重要环节。

（3）建立统一的高速公路管理模式，应考虑高速公路管理主要由中央政府负责。由于我国的高速公路建设资金主要以外商和企业投资为主，现行管理模式主要是以省级政府为主，限制了公路建设事业的发展，这种模式不利于将来国家高速公路和主干线公路网的运输能力的有效发挥。因此，应借鉴国外的管理经验，从网络布局规划、公路建设养护、交通基础设施的设置，到收费管理方法、公路运营办法、交通控制手段、交通安全执法等各个方面，建立起全国统一的标准。在现行的道路交通体制没有进行改革的情况下，高速公路体制改革应是一个突破口。

7．4．3．3　推动政府规制改革的步伐

在政府、企业、市场所组成的三要素体制中，由于公共产品、外部性和市场失灵的存在，政府为了提高市场效率和维护社会公平等原因对部分产业实行一定的规制是必要的。道路运输由于具有一定的公共产品和外部性等特性，且政府为了维持公平地参与道路运输市场竞争的机会，也有必要对公路运输业实行一定的规制。

当前，我国道路运输业存在严重的不正当竞争行为，究其原因主要是进入过度导致市场集中度过低，从而发生“过度竞争”。从短期来看，“过度竞争”使企业无法获得合理利润，正常的经营运作得不到保证，市场竞争秩序的破坏使资源的配置效率降低，企业的盈利能力变弱；从长期来看，“过度竞争”使企业不得不把注意力集中在眼前的生存问题上，无暇顾及诸如产品创新、管理科学等长远问题，产业的升级和健康发展会受到严重影响，并且由于造成这种局面不仅仅是信息传导失灵等原因，因此就不能只依赖改善信息机制、提高市场完全性来消除。

首先，在解决由长期的较低进入门槛导致的我国道路运输业的“过度竞争”问题时，可以考虑借鉴日本的特殊产业政策。日本政府通过实行特殊产业政策诱导造就一批大型企业，以提高市场集中度。通过企业股权结构构筑企业之间的竞争与合作关系。但是鉴于国情、发展环境、产业特征等的差异，我国不能简单套用日本的经验。就企业间合作关系而言，我国的特点在于，在企业法人所有权中有大量的国有股，因此单纯地依靠法人相互持股形成的企业间联系会产生特有的问题。同时，我国政府与企业之间的经营联系和人事联系仍十分复杂，企业之间有可能不是出于各自的利益而是出于行政指令进行企业间合作，那么随着改革的深入，原有的行政权力的作用减少或消失，企业间的合作关系就会解体。因此，要借鉴日本的经验，首先就得继续对企业进行现代企业制度改革，实现企业持股主体的多元化，并解决“国有股一股独大”的问题。然后在此基础上应用法人交叉持股等措施，创造有利于道路运输企业兼并重组的环境，促进企业兼并重组提高市场集中度，改善我国公路运输业的“过度竞争”局面。

其次，应进一步完善公路运输市场的进入退出机制。如前面所述，由于极低的进入壁垒，我国道路运输业一度产生过度市场进入，导致并不理想的市场绩效。因此，为了提高市场准入“门槛”，交通部应该修改1993年颁布的《公路旅客货物运输开业技术经济条件》，对车辆、资金、场地、人员提出相应的数量要求，车辆没有达到一定的数量的，不能进入公路运输市场，资金、站场、人员等达不到要求的也不能进入市场运营，做到严格限制。在建立准入机制的基础上，要建立市场退出机制，对资质达不到要求、发生严重违规行为的道路运输经营者责令其退出市场，收回公路运输经营执照。尽快建立和完善公路运输年审管理办法和质量信誉考核办法，定期进行审核，对那些审核不合格者，按照相关规定严格处理，从而形成优胜劣汰的市场机制。

通过提高进入门槛，可以阻止一些新的、未达到进入标准的道路运输企业进入道路运输业，从而可以在一定程度上减少进入。但是即使没有新企业的进入，当前的在位道路运输企业已经过多，在实施严格的年审制度后，对不合格的或者违规经营的道路运输企业责令其退出，虽然这样的政策力度短期内效果可能并不十分明显，但配合实施一些特殊的产业政策，如鼓励兼并等，从长期来看还是可以发挥效果，提高市场集中度。

再次，完善公路运输市场的价格形成机制。根据新制度经济学的观点，公路运价改革实质上是一个制度变迁的过程。制度变迁或制度创新是制度的转换、替代过程，也可以被理解为对一种更有效的制度的生产过程。道格拉斯· C．诺斯在分析西方世界兴起的原因时指出，有效率的经济组织是增长的关键因素，而有效率的经济组织需要使个人收益率不断接近社会收益率。根据诺斯的定义，当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本、个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。制度创新有利于外部收益内部化，从而提供激励机制，促进经济的增长。

交通运输业具有很强的价格波及效应，所以我国在很长时间内对道路运输实行低价政策，并严格实现价格规制，导致公路运价水平总体偏低，存在明显的外部收益。道路运输企业的资金盈利率远远低于全国工业企业平均水平。尽管当前有部分省份基本上完全放开了对道路运价的规制，但是国家指导价依然存在。对中央政府来说，实行价格规制，一方面因为运价涉及面广、复杂零星且随着道路运输市场的多元化，执行成本在提高；另一方面，放松运价规制也有许多好处。比如，有利于利用价格杠杆，合理调节道路运输资源的配置，有利于消费需求的更好满足，有利于公路运输与其他运输方式比价的合理化，有利于促进运输企业竞争，提高效率。所以中央政府应该放松运价规制，逐步缩小指导价的范围，扩大市场调节价格范围。至于与价格规制并列存在的因为过度竞争而产生的事实上的低价运营，甚至以超载超限弥补运价与成本的差距等，也应以政府严格管理等措施予以解决，最终回归到由市场决定的能够反映社会成本的价格体系上。

最后，加强政府对公路运输领域的社会性规制。社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。与经济性规制相比较，社会性规制的发展较晚。20世纪70年代，美国设立了许多有关健康、安全和环境保护的政府规制机构，如美国环境保护局、国家高速公路交通安全管理局、消费品安全委员会、职业安全与健康管理局和原子能规制委员会等政府规制机构都是在这一时期产生的。20世纪80年代以来，在西方国家规制中社会性规制所占的比重越来越大。我国公路运输存在一些严重的社会问题，如道路交通安全事故频发、运输服务质量无章可依等。而要解决这类问题都需要政府以社会性规制的方式来进行标准、规范的设计，相应的惩罚制度安排等。我国政府以往对社会性规制认识不足，今后应逐渐学会运用社会性规制手段来维护公众利益，保护公众安全，而公路运输业应是重视社会性规制的一个主要领域。

[1]荣朝和．西方运输经济学．经济科学出版社，2002

[2]约翰·科伊尔．运输管理．机械工业出版社，2004

[3]陈引社．我国道路运输的规模经济问题．综合运输，2004（7）张建仁，严新平，王炜等．中国交通研究与探索．人民交通出版社，2003

[4]多纳德·海著，钟鸿钧译．产业经济学与组织．经济科学出版社，2001

[5]荣朝和．关于运输业规模经济和范围经济问题的探讨．中国铁道科学，2001（4）

[6]秦占欣．航空运输业的产业特征与规制改革．北京航空航天大学学报，2004（1）

[7]根据中国的“入世”承诺，中国在公路交通行业主要在四个方面对有关政策进行调整：一是逐步降低关税，到2006年7月1日整车关税降到25%，零部件关税降到10%；二是非关税壁垒逐步降低直到2005年1月1日取消，配额在一个固定基数上逐步增加；三是放宽和调整与汽车有关的投资管理措施；四是逐步放宽与汽车相关的服务贸易领域的市场准入。

[8]蒋维玕．对建设放有度、管有法、活有序的公路客运市场的研究．广西交通科技，1999年第1～2期合刊

[9]市场调节价是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。

[10]宋健．公路客运价格改革探讨．公路与汽车，2003（4）

[11]张行安．公路货运资源合理配置理论研究（硕士学位论文）．西安公路交通大学，2000

[12]陈引社．加入WTO对中国公路客运市场的影响．客车技术与研究，2001（6）

[13]徐同连．辽宁高速公路客运经营模式研究（硕士学位论文）．西安公路交通大学，2000