我国粮食增产的主要制约因素及其解决方案

1．耕地减少、水资源短缺的约束日趋突出

当前，我国正处于工业化、城镇化、现代化加快推进的阶段。随着经济的发展和城镇化、现代化的推进，农业和非农产业、农村和城市争夺耕地、水资源的竞争将会不断加剧。由于农业比较利益低、创造地方财政收入的能力弱，在与非农产业和城市争夺耕地与水资源的竞争中，农业和农村的不利地位将会不断凸显，由此会导致粮食生产面临耕地减少、质量下降、水资源短缺的约束不断强化。2004年以来，我国开始实行世界上最严格的耕地保护制度，加之生态退耕已接近完成，因此我国耕地面积减少的趋势将会有所放缓。2004年以来，耕地年均减少37.7万hm2。今后，要长期维持耕地年均减少37.7万hm2的水平，需要我们在保护和节约耕地上做出艰苦不懈的努力。但即使按此速度，到2020年，全国耕地面积维持在18亿亩也有很大困难。可见，即使按比较保守的耕地面积减少量，今后要提高粮食单产的压力也是很大的；主要依靠国内增产实现粮食供求平衡，可以说是短期无虑，长期堪忧。考虑到随着农民收入水平和农业劳动机会成本的提高，耕地的复种指数在总体上将呈下降趋势，今后提高粮食单产的压力将会更大。

除耕地减少外，今后我国粮食增产还将日益面临水资源短缺的困扰。我国是个水资源短缺、水旱灾害频繁的国家，人均水资源占有量仅及世界平均水平的1/4，是世界13个贫水国之一。今后，随着工业化、城镇化的快速推进，随着国民经济的迅速发展和城乡居民消费水平的提高，城市、非农产业用水，甚至农村人均生活用水都将呈现不断增长的态势。近年来，每年我国农业仅灌区缺水就达300亿m3。今后，农业用水短缺的问题将会日趋突出。第一，我国耕地和水资源的时空分布呈现严重的错位状态，往往是有水的地方耕地少、有耕地的地方水少。长江流域及以南地区耕地仅占全国的35%，而水资源却高达81%；长江流域以北地区耕地占全国的65%，水资源仅为全国的19%。第二，近年来，由于工业化、城镇化的非均衡发展，在粮食单产较高、水资源较为丰富的东南沿海地区，甚至长江沿岸、淮河沿岸地区，水污染问题日趋突出，导致这些地区农业发展面临日趋严重的污染性缺水问题。有些地方甚至因此被迫超采地下水，导致地面沉降等严重的地质问题。在这些地区，今后如果不能在污染治理和产业节水、生活节水方面取得明显进展，农业的污染性缺水问题可能会日趋严重。上述两个特点，进一步加剧了耕地和水资源短缺对农业发展的制约。

2．农业经营比较利益低、成本和机会成本加快上升的约束不断强化

在今后乃至中长期内，我国增加粮食产量仍有很大的资源和技术潜力。但是，这种潜力能在多大程度上转化为现实，将在很大程度上取决于农民种粮和增加农业投入的积极性。在完善社会主义市场经济体制的背景下，农业的经营效益和比较利益，对农民种粮和增加投入的积极性具有决定性的影响。但是，自20世纪90年代以来，我国粮食生产成本呈现明显的增加态势，尤其是进入21世纪以来，农业经营成本和机会成本加快上升的压力不断加大，农业经营效益较20世纪90年代初期还有所下降，人工成本、土地成本、能源成本成为推动农产品成本提高的三大主要因素。近年来，面向种粮农民的补贴规模不断增加，但在总体上仍然远远不能弥补农产品成本上升所导致的利润损失。可以预见，随着工业化、城镇化和现代化的加快推进，在中长期内，粮食生产成本仍将呈现不断增加的态势。在此背景下，如果粮食价格不能适度放开并有根本提高，农民的种粮积极性必将逐步受到侵蚀，并最终妨碍粮食增产潜力向增产现实的转化。

3．各级政府对农业投入的力度能否有明显加大

近年来，各级政府对农业和粮食生产的支持力度不断加大，对促进粮食增产发挥了重要作用。但是，今后要进一步促进粮食增产，仍需各级政府进一步加大财政支农的力度。从前文分析可见，在中长期内，通过加强中低产田改造、科技进步和后备土地资源开发等途径，实现我国粮食增产的潜力都很大。但是，要将这些增产潜力转化为现实，必须以大力增加投入为支撑条件，其中政府投入的引导作用尤为关键。以中低产田改造为例，根据河南省农业部门的测算，今后几年如要实现每年500万t的粮食增产目标，需要投入300亿元进行中低产田的改造。2008年，国家农业综合开发中低产田改造项目的平均亩投资标准，包括中央和地方财政资金、乡村集体自筹资金、农民筹资和投劳折资，平原地区为630元，丘陵山区为820元。按平原区、丘陵区各半计算，到2020年，现有中低产田中如能有1/2或2/3得到改造，将分别需要投资4 414亿元和5 886亿元。按从2008年开始的13年平均，每年分别需要投资340亿元和452.7亿元。目前，农业综合开发对中低产田改造项目的支持以粮食主产省为重点，要求地方配套的比例各省不一，多为0.5。据此计算，假设到2020年现有中低产田分别有1/2和2/3完成改造，那么今后每年分别需要投入227亿元和302亿元。2008年，尽管中央对中低产田改造的资金支持较以前有明显加大，但也仅127亿元。可见，要将中低产田改造促进粮食增产的潜力完全转化为现实，必须以显著加大中央政府乃至地方政府的财政支持为前提。

此外，加强农业后备土地资源的开发，更需要以大量增加投入为前提。但是，我国农业后备土地资源大多分布在西北干旱地区、青藏高原地区，自然条件较为恶劣，生态环境较为脆弱，开发利用难度较大，投资成本高，开发时间也更长，甚至还面临较大的土地潜在退化威胁。因此，加强农业后备土地资源的开发，更需要以大量增加投资，特别是政府投资为前提。(www.xing528.com)

如前所述，从中长期的角度看，我国粮食增产面临耕地和水资源严重短缺的困扰，也面临粮食生产成本和机会成本不断加大的压力。为了解决这些问题，必须加强农业基础设施建设，已成为促进粮食增产的当务之急。如黑龙江省水资源总量较为丰富，但由于水利设施建设滞后，水资源短缺已成为制约该省粮食增产的关键因素之一。我国中低产田分布相对集中的地区主要有北方旱作农业地区、黄淮海平原地区、三江平原地区、松辽平原地区、江南丘陵地区等。耕地后备资源比较集中的地区主要是西北干旱地区、青藏高原地区。在这些地区，要扩大粮食种植，都必须以加强农业水利设施或节水农业设施建设，提高农业的抗灾减灾能力为前提。水资源分布通常是夏秋多、冬春少，南多、北少，东多、西少，在时间和季节上呈现严重的不平衡状态。要促进粮食增产，必须加强农业水利工程措施，增强粮食生产用地对水资源的可获性。

4．支持粮食增产的改革和制度创新能否取得突破性进展

从中长期的角度看，要将促进粮食增产的潜力转化为现实，要缓解粮食增产面临的耕地、水资源短缺和成本上升的约束，甚至要确保政府对粮食生产的支持力度，并为加强对粮食生产的投入建立有效的融资机制，都需要加快相关改革和制度创新。如调查显示，农业科技推广体系薄弱，难以支撑粮食生产科技水平的提高；部分地方粮食品种更新换代慢，种植结构单一，影响单产水平的提高；大型农机作业推广应用水平不高，导致土壤质量下降等。究其原因，很大程度上是相关改革和制度创新滞后，导致科技支撑粮食增产的长效机制尚待形成。要挖掘科技进步促进粮食增产的潜力，必须加快相关改革和制度创新。又比如，尽管从中长期的角度看，粮食增产将会面临水资源严重短缺的困扰，如通过发展节水农业，缓解粮食增产面临的水资源约束，仍有很大空间。

目前，农业用水约占全社会用水的2/3，虽然农业用水每年短缺约300亿m3，但农业用水效率低却是一个突出问题，目前我国的农业用水效率仅及发达国家的一半左右。发展节水农业，促进农业发展方式的转变，固然离不开财政投入的增加，如加强对中型灌区节水配套改造的力度，但也必须以加快相关制度创新为前提。要缓解粮食生产面临的耕地减少和成本上升的约束，也需要通过相关制度创新，促进农业发展方式的转变，提高粮食单产，减少单位产量的化肥、农药等要素投入。此外，促进粮食增产，增强农民和地方政府的积极性都是不可或缺的。一般而言，加强粮食生产能力建设具有重要的公共品属性，但却难以给地方政府带来财源，甚至会不断加大地方政府的财政支出压力。因此，建立有效的激励机制，刺激地方政府增产粮食的积极性，就具有重要意义，这也离不开相关制度创新。

5．发展粮食生产的风险能否得到有效的防范或化解

我国是个自然灾害频繁发生的国家，由于农业基础设施条件差、抗灾减灾能力弱，粮食生产的自然风险很大。以2003年为例，全年粮食产量较上年减少2 636万t，减幅达5.8%。灾害扩大对粮食减产的影响，超过播种面积减少的作用。与2002年相比，2003年河南、安徽、江苏、黑龙江四省的粮食减产总量占全国的77.94%，其受灾面积和成灾面积的增加量分别相当于全国的126.56%和130.06%，但其播种面积的减少量却仅占全国的8.62%；甚至与上年相比，2003年安徽省粮食减产19.9%，却是在其播种面积较上年增加1.07%的情况下发生的，当年该省的受灾面积和成灾面积分别较上年增加223.30%和286.85%。近年来，极端天气灾害大面积、频繁发生，30年一遇、50年一遇，甚至百年一遇的极端天气灾害每年要遇到好几次，甚至几十次，由此导致粮食生产的风险进一步增加。更为严重的是，从国际上看，随着农业对外开放的进一步扩大，我国农业面临的市场风险进一步增加，国际农产品乃至石油等相关产品价格的波动对我国粮食价格的影响显著加深，而国际粮食和农产品价格波动的不确定性正在显著增强；从国内来看，我国农产品市场已经进入价格波动幅度放大、波动频率增加的阶段，粮食价格大上快下的风险较以前有明显增加。因此，发展粮食生产的市场风险也在显著扩大。这种粮食生产的自然风险和市场风险达到一定程度，都可能导致粮食生产能力的破坏，给实现粮食供求平衡和维护粮食安全带来严重困难。