辽宁省阜新市经济转型实证研究：可持续发展战略

第九章　辽宁省阜新市经济转型实证研究

阜新市位于辽宁省西北部，东接沈阳市，西连朝阳市，南靠锦州市，北邻内蒙古自治区。1940年1月1日建市，总面积10355平方公里，阜新现辖二县五区。全市总人口193万，其中农村人口115万。

阜新市因煤而建、因煤而兴，是新中国最早建立起来的能源基地之一。“一五”时期，国家的156个重点项目在阜新安排了4个能源项目，奠定了煤电工业的基础，阜新市也就有了“煤电之城”的美誉。到2003年年末，阜新市已为国家贡献煤炭5.55亿吨、发电1584亿千瓦时，为中国特别是东北地区的能源供应做出了重要贡献。2001年，阜新矿务局生产商品煤825.5万吨，实现产值15亿元，占全市工业总产值的20%，占全市规模以上工业总产值的34%。工业增加值占全市工业增加值的34.2%，煤炭工业在全市经济中占有举足轻重的地位。2001年，全市国内生产总值70.5亿元，财政收入4.54亿元，“九五”期间平均经济增长速度为2.7%。

第一节　阜新市发展面临的挑战

一、阜新市发展面临的主要障碍

作为老工矿城市，阜新市自20世纪90年代以来呈现出明显的衰落趋势。阜新市固定资产投资中的61.2%集中在煤电工业上，其他产业发展缓慢。阜新矿务局原煤产量自1992～1999年平均每年递减4%，煤炭业占GDP的增加值在1995～1999年平均每年递减28.7%。1999年阜新矿务局亏损1.3亿元。

阜新区域内产业的自循环比重高，其他产业主要是围绕资源工业兴办，一般地方经济起步晚、投入少，积累严重不足，没有形成可作为接续和替代主导产业的新产业。资源日趋萎缩，开采难度增大，开采成本越来越高。阜新面临的主要障碍有：

（一）就业问题十分突出，大量人口处于贫困状态

这个问题在所有的资源型城市中都不同程度地存在，但在阜新更为突出。2001年年末，阜新市实有下岗职工、失业人员15.6万，其中下岗职工12.9万，占全市职工的36.7%；失业人员2.7万，登记失业率为5.9%，居全省之首。在下岗和失业人员中，矿区占45%。随着煤炭资源的减少，矿区下岗职工还将逐年增加，到2005年，全市下岗职工、失业人员达到17.6万。2001年，阜新市城市居民人均可支配收入4327元，比全国和辽宁省平均水平分别低2533元和1458元。低于最低生活保障标准156元的特困居民有19.8万人，占市区人口的25.6%。由于社会保障能力有限，实际纳入低保的只有3.2万人。

（二）煤炭资源枯竭，煤炭产业日益衰落

在余下的3.3亿吨可采煤量中，经济可采量煤层过深、条件复杂、采掘成本过高。作为百年老矿，进入20世纪80年代后，随着煤炭资源的减少，到2002年年末，已累计报废矿井61个、露天矿一座。1953年建成的海州露天煤矿曾是当时亚洲最大的露天煤矿，但现在这个煤矿已被关闭。此前，已有东梁、平安、新邱3家很有影响的百年老矿破产关闭。煤矿的破产关闭还将继续下去。8～10年后，阜新的主体矿井将结束其历史使命。

如果没有新的接替矿山，阜新矿区核定的煤炭生产能力将从965万吨（最高年份为1994年）下降到565万吨。受煤炭资源枯竭及市场因素的影响，阜新煤炭产量日益衰落，2000年阜新矿务局煤炭销售额比1997年减少了21.5%。

（三）产业结构单一

阜新市2001年年末人口占全省总人口的4.6%，但GDP仅占辽宁省的1.4%，不但居辽宁省14个省辖市之末，而且还被10个县（市）、区甩在后面。1996～2000年的GDP平均每年增长2.1%，比中国西部地区还低2.2个百分点。2001年国内生产总值同比增长仅为0.2%。2001年人均GDP为3700元，为辽宁省人均水平的31%。

阜新市产业结构单一，民营经济十分脆弱，接续产业没有形成。生产规模和效益已大幅下滑的煤炭工业仍占据阜新市工业的主导地位。2000年，煤炭工业产值占全市工业产值的23.8%，上缴税收占市本级财政收入的34.9%；其他工业销售收入超过亿元的企业全市只有6户，最高的不到两亿元。从企业规模和产品市场潜力上看，还没有形成替代产业的企业群。

（四）地方财政困难

阜新是辽宁省唯一一个市级和7个县区全部享受省补贴的市。2000年，全市财政收入4.4亿元，其中市本级收入2.5亿元；财政支出11.7亿元；全市人均财政收入219元，为全省平均水平的34.3%。市本级除保证五大机关工资和社会保障支出以外，其他建设性支出几乎没有。所辖两县均是贫困县。

（五）基础设施薄弱，环境污染严重

2000年，阜新市农业灌溉面积占耕地总面积的3%（中国为41%），抵御自然灾害的能力十分脆弱。市区每万人拥有铺装道路面积3.3万平方米，为中国平均水平的35.8%。市镇人均城市维护费19元，为中国平均水平的18.4%，城市特别是矿区居民行路难、入厕难、吃水难等问题突出。

阜新市水资源人均占有量为中国平均水平的1/4，近年来年降水量仅为300～400毫米，植被覆盖率低，生态环境脆弱。由于长年露天采煤、运煤和大量矸石堆积造成市区粉尘污染严重，超过国家标准十几倍。截至2002年年末，煤矸石、粉煤灰等工业废弃物堆积量达8.2亿吨，占地32平方公里。海州露天矿闭坑时，留下一个长4公里、宽2公里、垂深0.31公里的庞然大坑。煤矸石长期堆存于地表，不仅占有大量土地，影响自然景观，破坏矿区生态环境，而且必然造成大气、土壤和水体污染，诱发自然灾害。阜新市市内的细河河段化学需氧量超过V类水体标准的4倍，矿产运输过程中的粉尘排放及煤炭燃烧严重污染了大气。

（六）城市布局不合理

阜新市是沿循“先矿后城”的模式发展起来的，相应的城市基础设施及服务设施也主要是从生产的角度进行规划和建设的。由于历史、体制、环境和地理区位等因素的制约，资源型城市的企业功能就是城市功能，城市发展过度依赖企业，城市提供的公共产品难以替代企业的社会功能；企业自身福利的封闭运行又排挤了城市功能的发育，民营经济难以进入第二、三产业，导致城市功能既不健全又不完善，难以充分发挥。阜新市的新邱区和清河门区都是“先矿后区”、“随矿建区”，都远离中心市区，中间由阜新县隔开，形成了“大分散、小集中”和“百里煤城、城乡交错”的格局，城镇分散、布局失调、功能弱化、管理成本加大的弊端日益显现，特别是人口仅有9.4万的新邱区，随着露天矿的破产，失去了昔日的辉煌（产煤最高峰为680万吨/年），困难重重，到2002年年底，下岗失业累计达24196人，占该区总人口的25.7%。

（七）对外开放程度低

对外开放程度低，人均直接利用外资少，严重影响和制约了阜新市经济的发展。阜新市于1988年引进第一笔外资，仅为5.75万美元。至2003年年末，全市累计实际利用外资9744万美元，分别为中国5014.7亿美元和辽宁省289.1亿美元的0.02%和0.3%，人均仅为50.5美元，分别为中国人均388.7美元和辽宁省人均686.7美元的13%和7.4%。其中，2003年实际利用外资2230万美元，为累计的22.9%，分别为中国535.1亿美元和辽宁省55.8亿美元的0.04%和0.4%，人均仅为11.6美元，分别为中国人均41.5美元的28%和辽宁省人均132.5美元的8.8%。

（八）产业技术结构水平低

产业技术结构水平低，经济发展后劲不足。主导产业装备起点降低，主要工业部门的生产技术结构基本处于中下等水平，辅助行业技术构成偏低，高新技术应用程度不高，产品缺少科技含量，竞争能力差，经济发展明显后劲不足。阜新市20世纪60年代以前的设备占42.4%，20年代的设备占27.8%，80年代的设备占29.8%，远远低于全国平均水平。

二、阜新市经济转型的有利条件

虽然阜新市面临很多困难，但在经济转型的过程中也有一定的优势，主要表现在以下几个方面：

（一）土地资源优势突出

全市现有耕田64万亩，土地的质量好，这是阜新市独特的资源优势。现有草场面积80多万亩，畜牧业发展居辽宁省前列。全市目前有林面积460万亩，森林覆盖率为8.6%。全市有宜耕地面积120多万亩，可开发的“四荒”340万亩，具备加快苗木基地建设和大力发展生态林、经济林的有利条件。

阜新市气候、光照条件好，是温带大陆性季风气候，地下和地表水的工业污染小，适宜发展畜牧业和引进相应的高效农业项目。利用这些资源优势，阜新市经济转型可以发展现代农业特别是绿色农产品的精深加工业。

（二）矿产、旅游资源丰富

阜新市的矿产资源种类众多，储量丰富，现已发现煤、煤层气、金、铁、石灰石、玛瑙、硅沙等43种矿产资源，产地达460多处。阜新市排山楼金矿远景储量50吨，是全国特大型金矿之一，黄金年产量可达6万两。尽管煤炭资源区域萎缩，但经过合理的划分采区和优化开采，仍然可以维持10～20年，为城市的经济转型提供了必要保证。此外，近年来，阜新市还新发现有油页岩、煤层气、地热等资源，进一步探明储量和开发利用正在进行中。

尽管资源即将枯竭，但阜新市的旅游资源丰富，除了颇具特色的自然景观——海棠山、瑞应寺外，传统采矿业留给阜新市的蒸汽机车以及阜新市在经济转型中修建的高科技农业示范园也成为阜新市旅游的新亮点，为阜新市旅游业增添了独特的魅力。

（三）区位优势

阜新距北京、天津、沈阳等大城市较近，交通便利，新义线南通锦州，大郑线东连沈阳，距锦州海港10公里，距沈阳空港180公里。另有京沈、阜锦、彰开等公路干线和县级公路连接，密如网织，构成四通八达的交通网络。阜新—上海的直通旅客列车不仅为阜新市与华东地区的经济交流提供了方便，也是阜新市对外交流的窗口，对阜新市未来的经济发展意义十分深远。

（四）国家和政府的支持

2001年年底，国务院将阜新确定为全国唯一的资源型城市转型试点市，提出要通过阜新市经济转型试点分析中国资源枯竭型城市存在的共性问题。并且要求阜新市研究制定经济转型的措施和政策，探讨一条符合中国国情的资源枯竭型城市经济转型的路子，发挥当地宜农优势，以现代农业和服务业为重点，兼顾第二产业，大力发展非煤产业和替代产业，加快产业结构调整，促进经济复兴。这一策略为阜新市的经济发展和转型提供了机遇。

第二节　阜新市经济转型总体框架设计

一、阜新市经济转型的战略目标定位

（一）经济转型的指导思想

阜新市经济转型试点总的指导思想是：紧紧抓住21世纪头20年特别是头10年的重要战略机遇期，以发展为主题，以调整为主线，以改革开放和科技进步为动力，以提高人民生活水平为根本出发点，以扩大就业和再就业为第一要务，以信息化带动工业化，对资源型产业和经济实施集约化、知识化、生态化改造，通过政府推动、政策促动、市场拉动、外向牵动、科技引动、人才带动的复合动力结构，大力培育和发展接替产业，推动城市功能的综合化，增强城市的自我发展能力，努力实现可持续发展，探索出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、吸纳就业多的有中国特色的资源型城市经济转型之路。

（二）经济转型的基本原则

阜新市城市经济转型试点的基本原则是：坚持以改革开放和科技进步为动力，坚持自力更生、艰苦奋斗的方针，坚持经济社会协调发展，用新思路、新体制、新机制、新方式打造接替产业，坚持以经济转型带动各项工作，加快经济社会发展。应该看到，自力更生、艰苦奋斗是资源型城市经济转型的基本立足点。

以科技支撑、开放牵动、城乡结合、民营运作为主，创造就业机会，把解决城市特别是矿区下岗职工就业、实现劳动力的战略转移作为经济转型试点的重点。经济转型的方向是走现代农业之路。围绕现代农业方向，发展第一产业，带动第二产业，促进第三产业，形成第一、二、三产业协调发展的新格局，构筑阜新市新的经济优势。把经济转型试点与采煤沉陷区治理、生态环境保护结合起来，加强水利、环保、道路等基础设施建设，发展节水型产业，实现经济社会可持续发展。按照上述指导思想和基本原则，阜新市在经济转型中注意“六个转变”，即由计划经济体制向市场经济体制转变、由粗放型增长方式向集约型增长方式转变、由资源导向型向市场导向型思维转变、由单一所有制向多种所有制转变、由传统产业向现代高科技产业转变、由单一主导型结构向多元主导型结构转变。

1．粗放型增长方式向集约型增长方式转变

由粗放型增长方式转变到集约型增长方式是资源型城市经济转型的重要内容，也是经济转型成功与否的重要标志。经济发展中的粗放型、低效益既是全国性的普遍问题，更是资源型城市的突出问题。加快粗放型增长方式向集约型增长方式转变，不仅是中国经济社会发展的重要指导方针，而且对资源型城市结构转型更具有针对性。因此，阜新市要实施经济转型，必须强化资源管理，加大技术改造力度，大幅度提高资源的利用效率和经济效益，增强城市的发展活力。

2．资源导向型思维向市场导向型思维转变

长期以来，资源型城市习惯于根据当地的资源条件决定发展方向。这种资源导向型思维定式在资源全面短缺的情况下曾取得过成功。但在目前买方市场条件下，一个地区的产业发展方向不仅取决于当地的资源条件，更取决于市场需求。因此，阜新市在推进经济转型的过程中，必须由原来的资源导向型思维向市场导向型思维转变，在开发当地资源时，认真分析市场，根据市场需求来选择和发展接替产业，以增强企业及其产品的市场竞争力。

3．单一所有制向多种所有制并存转变

所有制结构单一、公有制比重大、非公有制比重低是资源型城市的共性问题。非公有制经济具有较灵活的运营机制，具有产业化结构高度化的经济潜力，是劳动力转移的主要趋向，在行业、地区、体制与策略选择上具有较大的灵活性，容易快速成长。非公有制经济市场竞争行为和效果与公有制经济有很大差别，其积累能力和扩张能力较强，对资源型城市经济发展具有强大的推动作用。因此，阜新市在推进经济转型的过程中，必须通过进一步推进国有经济战略性调整和国有企业战略性改组，收缩国有经济，大力发展非国有经济，加快推进单一所有制向多种所有制并存转变，把加快发展非公有制经济作为经济转型的战略重点来抓，突破传统的所有制结构模式，建立具有众多经济成分和多元化利益主体的所有制结构，实现多种经济成分共同发展，走出一条多元化发展的路子。

4．传统产业向现代高科技产业转变

传统产业占主导地位是影响和制约资源型城市经济发展的重要因素。所以，阜新市在推进经济转型的过程中，一方面，需要千方百计引进高新技术改造传统产业，促进资源型产业的集约化、知识化、生态化，全力发展节约并充分利用资源的特色产业和优势产业；另一方面，需要大力引进高新技术产业，确保经济转型高标准定位、高起点开局、高质量运行、高速度推进。

5．单一主导型结构向多元主导型结构转变

资源型城市的一个显著特征是，经济结构和支柱产业单一，重工业比重大，轻工业比重小；工业比重大，农业比重小；国有企业多，民营企业少。由此带来的一个突出问题是经济增长的不稳定性。一旦支柱产业或支柱企业出现衰退，则整个城市的经济就会陷入困境，从而危及城市的持续发展。因此，阜新市在推进经济转型的过程中，需要通过结构转型，实现由单一主导型结构向多元主导型结构转变，以增强资源型城市经济发展的后劲。

（三）经济转型的总体思路

1．解放思想作为经济转型的动力

阜新市所面临的问题和困难是长期积累的结果，是经济体制转轨过程中各种矛盾的集中表现。因此，阜新市的经济转型必然是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，需要各方面长期和艰苦的努力。经济转型需要中央和地方的支持，尤其是要高度重视和充分发挥地方在推进经济转型中的积极性、主动性和创造性。阜新市从上到下、从领导到群众都要进一步解放思想、更新观念，大力发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，积极创造条件和争取支持，通过自身努力加快经济转型。

2．发挥市场机制的主导作用作为经济转型的基本手段

阜新市在推进经济转型的过程中，非常注重充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，主要依托企业和社会来促进产业结构、所有制结构、企业组织结构及就业结构向多元化方向发展，把经济转型作为深化改革、转变政府职能的动力，进一步理顺政府与企业的关系，为经济转型创造良好的社会氛围。

3．市矿联手作为经济转型的结合点

在经济转型中，一方面，阜矿集团要根据资源和市场情况，继续提高资源型产品的竞争力，做强做精资源型产业；另一方面，必须立足长远大计，加快发展深加工及其他产业，真正实现产业结构由单一化向多元化的转变，增强市场竞争力。阜新市把资源型企业当做最重要的投资主体予以支持，创造良好的投资环境，提供各种周到的服务，切实帮助解决一些实际困难，以充分发挥其在经济转型中的重要作用。

4．完善社会保障体系和创造就业机会作为经济转型的出发点

积极稳妥地推进社会保障体系的建立，改善发展环境，调整产业结构，广开就业门路，以改善城市困难群体的生活条件。阜新市通过大力实施就业工程、转岗培训、劳务输出等多种方式，缓解就业压力。同时，制定优惠政策，鼓励一些劳动密集型行业的发展，有效吸纳劳动力就业。把解决就业的重点放在矿区，突出解决矿区职工的生活保障和再就业。

5．上项目和培育接替产业作为推进经济转型的根本举措

项目是资源型城市经济转型的命运和前途。大项目大转型，中项目中转型，小项目小转型，没项目难转型。所以，阜新市在推进经济转型的过程中，一定要在抓项目、上项目上狠下工夫。从实际出发，明确经济转型的重点和方向，摒弃重传统产业、轻其他产业和重产品生产、轻商贸流通等观念，从有利于扩大就业出发，发挥自身的比较优势，努力发展具有当地特色的劳动密集型的接替产业。既要依托现有的资源型行业的生产和技术优势，进一步拓宽资源开发领域，不断拉长资源型产业链条，大力发展以资源深加工为主的接续性产业，又要结合国内外市场需求的变化，利用自身的特色、区位等现有条件和基础，大力发展特色农业、商贸流通业、服务业、旅游业等替代性产业，努力扩大非资源型产业在经济总量中的比重。

以市场经济的运行方式推进经济转型。一方面，国家和省在推动阜新经济转型过程中，要把工作重点放在政策引导、改善经济发展的外部环境、帮助阜新形成自身发展能力和培育企业竞争能力上；另一方面，阜新市在制定转型计划、培育接替产业时，以市场需求为导向，以企业为主体，将政府工作重点放在完善市场机制、优化投资环境、拓宽融资渠道、创造就业机会上。

调动各方面的积极因素，通过发展民营经济促进经济转型。目前阜新市传统的国有企业比重过大，民营经济十分脆弱，当地经济发展活力明显不足。要利用民营经济灵活、市场适应能力强、吸纳就业潜力大等优势，鼓励发展民营经济，尽快形成一批有竞争力的民营企业，以带动经济转型。

发展高效设施农业、生态农业作为转型的重点。根据阜新市现有的资源优势、市场条件及经济基础，加大农业基础设施建设力度，引进先进品种和技术，大力发展设施农业、生态农业，吸纳下岗职工再就业，增强阜新市经济发展的后劲，实现阜新市由地下资源开采向地上资源开发、由“黑色经济”向“绿色经济”的战略转移。

矿区综合治理与经济转型结合起来。以矿区综合治理为契机，促进旧城区改造，扩大就业，改善基础设施条件，优化投资环境，为解决下岗职工就业和实现经济转型奠定基础。

6．招商引资作为促进经济转型的重要途径

对外开放的实践表明，没有外资不富，没有外企不强，没有外商不活；大开放大发展，中开放中发展，小开放小发展，不开放难发展。所以，阜新市应充分发挥自身优势，按照有利于安排就业、有利于增加税收、有利于资源加工转化，符合城市空间布局及环保要求的原则，进一步扩大对外开放，加大招商引资力度。在继续沿用本土招商、小分队招商、委托招商、网上招商、以商招商等形式的同时，积极探索定向招商等形式，增强招商引资的针对性，提高招商引资的成功率。强化企业在招商引资中的主题地位。创造公正的投资环境，保护外来投资者的利益不受侵害。真正做到既要招商，又要安商、帮商、富商。坚持“以德治市”与“以法治市”相结合，大力加强物质文明、政治文明和精神文明建设，强化公民的基本道德素质教育，教育群众以诚实守信立足于社会，促进转型发展。

7．环境综合治理作为经济转型的重要标志

把生态建设和环境保护与经济转型紧密结合起来，加快城市地面塌陷、地下水污染破坏、煤矸石堆放、大气污染严重等的综合治理步伐，确保人民生命财产安全，不断提高生态环境质量。加强煤矸石、粉煤灰、矿渣等废弃物的综合利用，实现环境效益和经济效益的“双赢”。要加强矿区生活设施建设，改善城市道路、居住、绿化、休闲设施状况，切实改变城市形象和面貌，为经济转型创造良好的环境。

8．加强干部队伍建设作为经济转型的根本保证

资源型城市经济转型是一项长期、艰巨而又复杂的任务，既是对各级党委和政府最严峻、最实际的考验，也是锤炼干部、提高素质的极好机会。目前，阜新市经济转型的方针已经确定，关键是要靠坚强的领导班子和能打硬仗的干部队伍去实施。所以，阜新市的各级党委及其组织部门要适应经济转型的形势，通过调查研究、严格考核，配齐配强各级领导班子，使各级党政班子都成为能谋善断、勇于攻坚的领导集体，卓有成效地动员、组织和调动各方面力量投身于经济转型主战场。要制定对领导干部政绩进行科学考核的办法，激励广大干部为经济转型贡献力量。要坚持以人为本，注重培养、吸引、留住、用好各种专业技术人才，为经济转型提供强有力的人才保障。

二、阜新市经济转型具体目标

阜新市经济转型的关键是找准切入点和突破口，弄清转型工作中当前和长远的主要矛盾及矛盾的主要方面，确立正确的发展目标和转型任务，并“对症下药”，采取有效措施，走出一条有中国特色的资源型城市经济转型之路。

（一）总目标

阜新市经济转型总的战略目标是：经过几代人的艰苦奋斗，到21世纪中叶全国基本实现现代化时，把阜新市建设成为经济繁荣、社会进步、生活安定、功能齐全、山川秀美、人民富裕幸福的新型城市。

根据上述总目标，经济转型还可细划为四个具体目标，即资源型企业关闭破产的时限目标、经济发展目标、社会进步目标、生态环境建设目标。

1．资源型企业关闭破产的时限目标

资源型城市迟早都要出现因枯竭而转产或关闭破产，这是不以人们的意志为转移的客观规律。因此，阜新市经济转型必须正视这一客观存在，冷静分析和准确判断形势，并根据自己的实际情况，及早动手，因地、因时、因资制宜，研究和制定切实可行的限产、减员、转产、关闭破产等规划和方案及时限目标，列出时间表，按步骤实施，分阶段推进。

2．经济发展目标

阜新市经济转型不是将资源型城市转为非资源型城市，也不是将资源型产业转为非资源型产业，发展接替产业，也不是不要支柱产业，而是将资源型城市转为多元型城市，将资源型产业转为多元型产业。阜新市经济转型的第一要务就是通过经济结构的调整，重点实现由资源型经济向复合型经济转变、由单一产业向多元产业转变、由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，摆脱经济增长速度逐渐放慢、财政收入逐渐减少、失业率逐渐增加、人们生活水平与质量逐渐降低的衰退态势，实现经济持续、快速、健康发展。

3．社会进步目标

阜新市经济转型的社会进步目标，主要是通过不断进行观念创新、体制创新、机制创新和科技创新，进一步打破计划经济体制形成的条条框框，按照市场经济体制的要求，逐步确立与市场经济体制相适应的思想意识、体制框架和运行机制，增强经济和社会发展能力，提高国际竞争力。

4．生态环境建设目标

阜新市经济转型的生态环境建设目标是建设生态城市。生态城市建设的内容比较广泛，主要包括环境污染防治、生态保护和建设、生态产业发展、人居环境建设、生态文化建设5个方面。生态城市是一个相对独立又对外开放的社会、经济、自然的复合式、系统。根据生态保护目标及生态建设的实际，采取不同的模式、不同的方式来保护和改善生态环境、恢复和保持生态平衡、提高环境承载能力、合理利用资源、综合治理环境，实现城市的生态化和环境的优化、美化，进而实现经济发展、环境保护以及社会的持续、健康、快速发展和良性循环。

总之，阜新市经济转型一定要围绕转型的中心任务来确定目标，符合实际，既不能太高，也不能太低。只有确定符合实际、通过努力能够实现的目标，才能充分调动各方面的积极性，最终实现既定目标。

（二）阶段目标

根据上述总的战略目标和具体目标，阜新市经济转型初步分为四个阶段进行规划和实施：

1．奠定基础阶段（2001～2010年）

这一阶段的重点是调整结构，搞好基础设施、生态环境、科技教育等基础建设，建立和完善市场体制，积极稳妥地对资源枯竭的矿山进行关闭破产，大力发展接替产业、培育特色产业和新的经济增长点，使投资环境得到初步改善，生态和环境恶化得到初步遏制，经济运行步入循环，增长速度不低于全国平均水平。

2．跨越发展阶段（2010～2020年）

在上一阶段基础设施改善、结构战略性调整和制度建设取得成就的基础上，进入跨越发展阶段，巩固提高基础，继续培育特色产业，推进产业转移，以信息化带动工业化，以企业化促进信息化，实施经济产业化、市场化、生态化和专业区域布局的全面升级，实现经济和社会的跨越发展。

3．全面建设小康社会阶段（2020～2030年）

在几年跨越发展的基础上，集中财力、物力、人力，进一步加大对落后地区的扶持力度，将一个地域特色产业形成规模、经济综合实力明显增强、生态环境显著改善、下岗职工基本有业可就、城乡人民生活水平和质量有较大提高、“三个文明”协调发展的全面小康社会的新阜新展现在世人面前。

4．全面推进现代化阶段（2030～2050年）

在全市普遍达到全面小康社会水平、一部分率先发展并融入国内国际现代化经济体系自我发展的基础上，乘势而上，持续发展，加快推进社会主义现代化建设的步伐，与全国一起步入现代化社会。

（三）重点任务

“十五”、“十一五”计划期间，阜新市经济转型的重点任务是：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；调整产业结构，大力发展接替产业；发展科技教育和文化卫生事业；集中力量、精心规划和组织建设事关资源型城市经济转型发展全局的重点工程，扩大就业和再就业。力争在10年内，在设施和生态环境建设等方面取得突破性进展，使经济转型有一个良好开局。

1．加快基础设施建设

基础设施落后是影响和制约阜新市经济发展的重要因素。因此，阜新市在推进经济转型的过程中，必须从战略高度重视基础设施建设，下更大的决心，以更大的投入，加快完善，适当超前，要不断加快城市的供排水、污水处理、供热等设施建设，逐步解决城市公益设施的配套完善问题，加快城乡电网建设和改造。进一步扩大通信容量，提高通信质量和服务水平，因地制宜，采用有线、无线、卫星等多种接入方式，逐步提高城乡电话普及率。与此同时，要大力发展交通事业、加强城乡公路网化建设，扩大与外部联系的通道，为扩大开放、招商引资创造良好的条件，促进与周边国家的联系与合作。

2．积极调整产业结构，大力发展接替产业

阜新市产业结构存在的主要问题是：产业结构单一，工业技术水平低，过分依赖资源开发，农业基础薄弱，第三产业发展滞后，城市基础设施不完善，综合服务功能不健全。因此，阜新市在推进经济转型的过程中，应从自身优势和特点出发，依靠科技进步，大力发展接替产业、特色经济和优势产业，培育新的经济增长点。积极推进优势资源的合理开发和深度加工。加强主导资源的勘探开发，加大结构调整力度，开发比较优势明显、市场前景好的矿产资源，包括有色金属、稀贵金属、稀土、钾盐、磷、矿和铁合金等，逐步提高产品加工深度。充分利用独具特色的自然、人文景观发展旅游业，加大对旅游基础设施的投入，努力将其培育成为重要产业。加大对农业的投入，着力发展适应市场需要的特色农业、创汇农业、效益农业，推进农业产业化，向现代农业转移。

3．发展科技教育事业

阜新市与其他资源型城市一样，科技成果转化率低，专业人才匮乏。因此，在国内外市场竞争加剧和结构调整步伐加快的新形势下，阜新市要实施经济转型，必须加速发展科技教育，依靠科技进步和提高劳动者素质，才能创造条件实现跨越发展；加快普及九年义务教育，扫除青壮年文盲，推进资源型城市高中等教育的发展和进步，培养留得住、用得上、起作用、有作为的人才。同时，要做好人才引进工作，加强干部交流，积极培养各级各类人才，努力培养和造就一支企业家队伍，创造支持企业家干事业、保证企业家干成事业的氛围和环境；加强下岗职工的培训工作，全面提高劳动者素质；积极发展科学技术事业，加快科技成果转化，运用高新技术和先进适用技术改造传统产业。努力建设学习型城市，不断提高人民的文化素养和知识水平。

4．加强生态建设和环境保护

生态环境不断恶化的状况不仅极大地影响和制约着资源型城市的经济发展和进步，而且对资源型城市人民的生存环境构成了严重威胁。因此，阜新市在推进经济转型的过程中，必须加强生态建设和环境保护；搞好沉陷区治理，特别是要集中财力实施好沉陷区居民的危房搬迁工程；有计划、分步骤地搞好退耕还林、还草等生态建设工程，改善生态环境和条件，建设秀美山川；进一步搞好水资源建设和节水工程，实现水资源的永续利用。

5．扩大就业和再就业

阜新市经济转型面临的突出问题是如何扩大就业和再就业，保持社会稳定。因此，阜新市在推进经济转型的过程中，必须把扩大就业和再就业作为经济转型的第一要务。

（四）十年发展目标及规划

1．十年发展目标

经济转型的十年发展目标是：第一阶段（2001～2005年），从现在起到2005年，以安置城市下岗职工特别是矿区下岗职工就业为目标，培育一批龙头企业，发展现代农业；发展与其相关的第三产业；做大做强现有优势工业企业；做好采煤沉陷区的搬迁和治理；建成一批农业、水利、城市基础设施项目，为全面实施经济转型奠定基础。第二阶段（2006～2010年），初步建立起现代农业体系，形成具有阜新地域特色的优势产业和可持续发展能力，人均GDP、城市居民人均可支配收入、农民人均纯收入接近国内平均水平，实现全地区劳动就业供需基本平衡。

2．经济转型的规划布局

建立城市中心产业区、现代农业开发示范区和现代农业辐射区三个环型的经济转型发展格局：①城市中心产业区，主要包括阜新市城区中现有的建成区、华东镇和阜新经济技术开发区。东部以面积为2.3万亩的辽宁国家农业科技园区为依托的现代农业核心区，建立高新技术、新品种的研发、示范、培训和推广四个中心，成为现代农业发展的“孵化器”，辐射周边农业园区。中部以现有建成区为依托，大力培育和发展以食品工业为主的新型产业，稳定煤炭生产，发展电力工业，做大做强电子、化工等优势行业，扶持就业容量大的纺织行业。西部以阜新经济技术开发区为基础，建设阜新高新技术产业园区。②现代农业开发示范区。该区是安置矿区下岗职工的就业区和生态绿化重点地区，主要包括阜新矿区及其周边11个乡镇。③现代农业辐射区。该区是以阜新蒙古自治县、彰武县为主的生态环境建设和优质、绿色农产品生产区，也是促进农民增收、实现脱贫致富的主要地区。

3．经济转型的方向和重点

阜新市加快经济转型的方向是：充分发挥阜新市宜农优势，重点发展现代农业和现代服务业，调整优化第二产业，大力培育替代产业，促进阜新市经济复兴。

加快经济转型的重点是：①把发展现代农业作为经济转型的重点。进行全国生态农业示范和节水型示范城市建设；大力发展畜牧业，把奶牛业作为发展现代农业的重要支柱产业，重点发展以引进国外优质品种为主的奶牛；发挥阜新原种猪场的优势，建设绿色、安全瘦肉型猪生产基地；大力推进养兔产业化，把阜新市建成全国规模饲养獭兔、肉兔基地；大力发展肉羊生产；大力发展种植业，把发展优质人工牧草、饲料谷物的种植作为主要方向；大力发展保护地蔬菜、花卉。推进“四位一体”生态模式户建设；大力发展林果业，10年内发展和改造200万亩速生杨，年生产木材140万立方米。以大扁杏、优质犁、葡萄和沙棘等浆果为重点，建成6万亩果树和苗木生产基地。②调整和优化第二产业。在未来的经济发展中，将大力培育和发展以食品加工业为主的新型产业。立足现有基础，稳定煤炭生产，发展电力工业，做大做强电子、化工等优势行业，扶持发展就业容量大的纺织行业。在食品工业和其他农产品加工业中，要发展乳制品、肉制品工业，把阜新建成东北最大的肉类制品加工基地。另外，还要发展皮毛加工业、特色杂粮食品，发展淀粉系列产品，扩大麸酸和淀粉生产能力；在矿区废弃土地及周边地区建设三个以农副产品深加工为主的食品工业区。通过技术改造，重点发展片式电容器，成为全国的电容器生产基地。对聚丙烯金属化超薄膜生产线、超大功率晶闸管、局部网络第六类数据通信电缆三大类具有市场前景和技术优势的电子产品实施技术改造，扩大生产规模；扩大具有比较优势的聚四氟乙烯树脂和高强力橡胶输送带生产，开发含氟化工新产品；开发高档天然鹅绒，建设北方最大的针织绒基地；对阜新市矿区现有矿井进行一定规模的改造和挖潜，使煤炭产量稳定在800万吨左右/年，为全市经济转型赢得时间；电力工业依托阜新市发电厂和煤炭资源，实施“以小带大”技术改造工程，建设新的发电机组，提高电力工业装机总容量；民营企业重点培育服装、电子器件、建材等优势行业群体，兴办各类农产品加工和矿产资源开发企业。③围绕发展现代农业和安置就业，大力发展商贸流通、社区服务、农村社会化服务体系、房地产、旅游、信息等第三产业；发展现代商贸流通业；以产地批发市场建设为重点，新建和改造大中型农产品流通市场，形成以非公有制经济为主体和现代经营方式为主导的商贸流通新格局；拓展社区服务的发展空间，大力发展社区服务业，同时进一步争取国家的支持，向青海、内蒙古等西部地区及国外转移矿区劳动力；结合沉陷区治理，促进房地产业发展；开发特色旅游业，建成以宗教人文景观和自然景观为核心的黄金旅游线路；大力开发独具阜新特色的玛瑙、麦饭石等旅游产品，全面提升阜新市旅游区的品位和档次；加快信息产业发展。

第三节　阜新市经济转型具体实施方案

2002年年初，阜新市经济转型全面启动。几年来，阜新市的经济转型工作得到了党中央、国务院和省委、省政府的高度重视和充分肯定，也得到了国家有关部委和省直有关厅局的大力支持及社会各界的广泛关注。

几年来，阜新市按照党中央、国务院和辽宁省委、省政府的要求，在中国特色的经济转型道路上进行了积极的探索和实践，并取得了阶段性成果。日本横滨橡胶株式会社、韩国汽车工业协作董事团、美国同陆帝国国际商会、意大利企业代表团、沈阳温州商会等20多个国内外商贸团纷至沓来，考察洽谈。上海大江、河南双汇、北京顺鑫、澳门欧亚、内蒙伊利、草原兴发、盼盼钢构等龙头企业纷纷落户阜新。

全市共有100个农业示范园区和400个专业小区拔地而起，共引进投资额超千万元的内资项目48个、超100万美元的外资项目10个，引进域外加工型、基地型、流通型等龙头企业60多个。

一、农业园区和专业小区建设

阜新市依据“适应市场、因地制宜、科学决策”的原则，以发展现代农业作为转型的突破口，成功兴建了一批农业园区。采用吸引民营大户开发、发动村镇兴建，鼓励下岗职工自筹等市场机制的运作，建成了15个千亩以上的农业园区和30个500亩以上的专业小区。

突出科技在转型中的重要地位，大力兴建阜新国家农业园区，依靠科技支撑的力度明显加大。目前，园区的7个科技研发中心全面起步，农业科技成果转化中心开工建设，9个以民营为主的农业高科技项目落户园区。阜新市还同中国农科院、清华大学等30个科研单位建立了长期合作关系。

设施农业发展有了一定规模。2005年，设施农业已发展到5.5万亩。调整了保护地种植结构，扩大了西香瓜、各种果菜面积，采取保温性能更好的土堆墙温室进行生产，推广塑料大棚保温技术，采取统一包装、域外销售等措施，保护地的整体效益有所提高。温室生产的蔬菜平均亩收达6500元，塑料大棚平均亩收入达3500元。

绿色食品开发工作进展良好。辽宁香香集团的荞麦乳、小米乳、玉米乳、绿豆乳和红豆乳5种产品获得有机食品认证，实现了零的历史性突破。全市已落实无公害食品基地248.7万亩、绿色食品基地50万亩、有机食品实验基地260亩。

坚持从市情出发确定接续替代产业，大力发展绿色农产品精深加工业，培育有广阔发展前景、能够逐步占据经济主导地位的接续替代产业是资源枯竭型城市实现可持续发展的根本途径，也是经济转型的一项长期战略任务。将绿色农产品精深加工业作为经济转型的接续替代产业，并以畜牧业为突破口，以园区建设为起点，重点引进和培育龙头企业和品牌产品。河南双汇、上海大江、内蒙伊利等一批知名企业在阜新市落户并发展壮大，具备了年生产6万吨火腿肠、年屠宰百万头生猪、年加工1500万只肉鸡、日加工400吨牛奶、年加工1500万只白鹅、年加工100万只肉兔、年加工两万吨蘑菇的能力，并带动全市初步形成了生猪、肉鸡、乳品、白鹅、肉羊、肉兔、食用菌、杂粮、牧草等12个农业产业化链条，全市农产品加工企业产值已占地方工业产值的28%。

二、发展支柱产业

阜新市认真吸取产业结构单一的教训，在经济转型中既注重构筑主导接续产业，也重视大力发展一批支柱产业，致力于走出一条工业多元化之路。阜矿（集团）公司紧紧围绕“实施二次创业，打造新型矿区经济”的总体思路，加快发展步伐。其中2003年煤炭产量达到1219.5万吨，同比增长159%，创24年来最好水平。在稳定煤炭产量的基础上，非煤产业有了重大进展，比重达到24%。煤层气开发民用项目已于2003 年3月1日向居民供气。矿井水开发利用、煤矿石热电厂、煤矿石空心砖、园区养殖等项目进展良好。春光生态种植园苗圃、煤矿石、粉煤灰砖厂一期工程等8个转型项目，海龙养殖园区等6个在建项目也获得了新进展。

阜新发电厂二期威明热电和彰武风电等一批电力项目建成投产。嘉忆铜业等冶金工业、恒瑞玻璃等新型建材业、汽车动力转向泵、金昊空压机等装备制造业都得到快速发展。东新电容器、阜新晶体管等高新技术产业不断壮大。

三、实施开放战略

阜新把引进和培育龙头企业作为经济转型的重点，先后引进了河南双汇集团、上海大江集团、辽宁森氏集团等龙头企业，促进了一批种养和加工等现代农业向纵深发展。在引进龙头企业的同时，重视培育自己的龙头企业。近年来，阜新坚持以项目为核心招商引资，积累了一批较大项目。投资1.1亿元的阜新双汇百万头生猪屠宰线已经建成投产；投资28亿元的阜新发电厂三期项目、投资24.2亿元的阜新金山煤矿石热电厂即将开工建设；投资80亿元的沈阳—彰武、阜新—四平高速公路、投资5.6亿元的引白水源工程一期于2005年开工建设；投资2亿多美元的Spachi双面不锈钢项目、投资50亿元的彰武电厂项目、投资54亿元的阜新新邱—内蒙古西岛煤炭运输铁路专线项目、阜矿集团参与内蒙古白音华煤矿开发项目都在积极运作中。这些项目的引进和建设将进一步增强阜新市的经济发展后劲。

四、完善社会保障体系

针对煤矿工人技能单一、再就业困难的实际，阜新市坚持劳动者自主择业、市场调解就业、政府促进就业的方针，开辟了农业园区、街道社区、龙头企业、民营企业、劳务输出等多条就业渠道。3年来，阜新市实现就业和再就业11.4万人、劳务输出15万人次。同时，全面实施采煤沉陷区治理工程，已有8000多户居民迁入新居。

五、进行体制和机制创新

阜新市从转型一开始就力求强化民间组织作用，强化政府服务意识，积极引导企业与生产基地农户建立民办专业协会，使其在转型中发挥协调购销、履行合同、技术互助、资金筹措等功能；加快国有企业改制转型步伐，先后有54户国企进行了转型，退出了国有序列，实现了转型与新体制对接。对于转型后所建立的企事业单位，一律实行新体制。

六、利用先进科学技术

在转型过程中，阜新市积极争取科技支持。科技部为阜新市设立了“现代农业科技专项”，已批准立项13个项目，并在北京举办了阜新经济转型科技项目对接洽谈会，在对接成功的131个项目中，投产和在建的有52个。中国科协把阜新市确定为依靠科技实现经济转型与振兴试点市，在阜新举办了“全国百名科技大王进阜新”、组织沿海发达地区5省1市科协支持阜新转型等一系列活动。中矿联组织“可持续发展战略专家组”到阜新实地调查，并在阜新召开第六届中国矿业城市发展论坛会议。同时，阜新还广泛开展了与中国农科院、沈阳农科院、清华大学、上海交通大学、中国农业大学、辽宁工程技术大学等20多家高校院所的技术合作，建立了10个研发中心和高新技术创业中心，有8个项目列入国家各类科技计划，有30多个项目列入辽宁省科技计划，每年引进农作物新品种60多个，推广农业实用技术10余项，每年培训科技骨干1000人以上，培训农民6000多人次。

七、建设生态环境

阜新市在经济转型工作中，加大了生态建设和环境治理的力度。仅3年的时间，全市就完成造林面积169.5万亩，其中，完成矿石山植树2.1万亩、人工种草23.1万亩、退耕还林83万亩；在连年干旱的情况下，成活率达85%以上，全面启动了宽500米、长102千米的环城绿化带建设，已植树4万亩。矿石山治理、废弃地复垦、封山育林、公路林网建设和小流域治理取得了明显成效。一大批城市基础设施建设项目开工或交付使用，城市面貌有了很大变化。(www.xing528.com)

在城市经济转型的拉动下，阜新市经济结束了“九五”期间的低速徘徊局面，再现了蓬勃的发展生机。几年来，全市生产总值年均递增16.2%，其中2002年、2003年连续两年递增超过20%；地方财政一般预算收入年均递增19.4%；固定资产投资年均递增23.2%；招商引资年均递增34.1%，其中直接利用外资年均递增45.8%，外贸出口年平均递增34.4%；城镇人均可支配收入年均递增7.7%；农民人均现金收入年均递增23.9%。

据阜新市统计局统计，2004年上半年，阜新市的国内生产总值增长幅度从2000年的0.2%增长到18.4%，增速在辽宁省居第一位，实现再就业3.1万人，输出劳务8.5万人，地方财政收入和城乡居民收入达到了5年来的最高水平。

第四节　阜新市的就业与社会保障

一、阜新市的就业与再就业

（一）阜新市严峻的就业与再就业形势

1．阜新市经济转型就业和再就业矛盾突出

阜新市经济转型就业和再就业矛盾突出，实际失业率居高不下。据统计，阜新市自1998年以来，累计下岗职工人数达24万人，大约有63%的下岗职工实现了再就业，其中稳定就业的占23%。在24万下岗职工中，已经实现再就业的15万人中稳定就业的仅为3.5万人，有11.5万下岗职工均失业在家，特殊困难的职工享受社会最低生活保障。至2001年年末累计实际下岗人员15.6万人，占城市总人口的20%，占城市劳动力总数的（即实际失业率）30.6%，不仅居全省之首，也居全国之首。其中，下岗职工12.6万人，占职工总数的36%；登记失业3.5万人，登记失业率6.9%。预计到2006年年底全矿将关闭，届时下岗人员将超过20万人。目前，全市靠最低生活保障度日的居民达19.98万人，占市区人口的1/4。

2．阜新市经济转型下岗失业涉及面广

阜新市的经济是靠资源型煤炭产业支撑的，资源枯竭以后不但煤炭企业衰退，为煤炭产业服务和配套的企业也将随之衰退，这是不同于一般经济结构调整城市的突出特点。经济转型期间，矿区及其相关企业将一同受到影响，下岗失业人员在同一时间以数量多、面广、集中的特点涌入社会，使阜新这个仅有78万人口的城市要承担占职工总数的36%的下岗职工。

3．阜新市经济转型的下岗失业人员技能单一

阜新市的产业结构畸形，职工技能单一非常突出。矿区下岗失业人员大多是以体力型简单劳动为主，由于多年从事井下采煤及相关工作，劳动技能单一，离开采煤从事其他工作难度很大，再就业能力非常差。

4．阜新市经济转型下岗失业人员弱势群体多

阜新市下岗职工中初中以下（含初中）文化8.53万人，占下岗职工的71%，高于全省9.4个百分点，高于全国17.3个百分点；40岁以上的大龄下岗工人5.65万人，占下岗职工的47%；女性下岗职工6.13万人，占下岗职工的51%。这些文化素质低、大龄、女性的下岗职工成为城市中的再就业弱势群体。

5．阜新市经济转型提供就业岗位有限

由于产业结构不平衡，地方工业总量小，基础薄弱，发展实力不强，就业的机会受到了限制。目前，全市产品销售收入超亿元的企业只有6户，缺少较强的接替产业。要解决煤炭工业萎缩所带来的就业问题，同时提供十几万个就业岗位几乎是不可能的。从1998年以来阜新市的再就业情况来看，再就业率基本维持在23%左右，因此，再就业的形势相当严峻。

6．阜新市城市绝对贫困人口多

据2001年年底的统计，阜新市在最低生活保障线以下的特困人口有19.8万人，占市区人口的25.4%。离岗职工生活费每月只有85.6元，生活非常窘迫。这些人靠救济生活，不仅地方财政负担过重，而且给社会带来了不安全因素。

（二）阜新市经济转型过程中扩大就业与再就业的措施

1．发展第一产业

以建立城市中心产业区、现代农业开发示范园区和农业辐射区为重点发展第一产业。阜新市从自身的比较优势出发确定转型的方向，把发展现代农业作为主要接替产业，并以此为依托，解决失业下岗人员的再就业。阜新市人均耕地5.6亩，加之百里矿区有大量可利用的废弃地，为发展现代农业提供了广阔的空间，而且气候、土壤、光照条件又非常适合种养业的发展。阜新市经济转型重点建设以吸纳下岗职工再就业为主的现代农业示范园区。示范园区建设采取利用园区所在村的集体资金统一建设，租给下岗职工经营；吸引龙头企业或房屋开发商到农业示范园区合建棚舍，雇用下岗职工或出租、出售给下岗职工经营；由下岗职工自己出资兴建棚舍，建设以蔬菜、花卉、现代养殖为主的农业示范园区和专业小区。至2003年年末，阜新已经启动100个农业示范园区、400个专业小区，其中84个农业示范园区和363个专业小区已经开始生产，吸纳就业人员8000多人。

2．扩大就业和再就业与采煤沉陷区治理相结合

一是以发展生态模式户为重点，结合沉陷区治理，采取政府补贴一部分、破产职工安置费和沉陷区土地治理资金拿出一部分的形式，集中建设1万户“四位一体”生态模式户，用以安置矿区下岗职工；二是建设“阜新市再就业创业小区”，异地安置双下岗职工，可解决沉陷区下岗职工就业；三是加快房地产业发展。围绕发展现代农业，使房屋开发建设与棚菜、养殖生产相结合，安置矿区下岗职工。这样既解决了职工就业，又解决了采煤沉陷区职工的住房和搬迁问题。

3．大力发展民营经济

阜新市为了解决下岗职工再就业，出台了《关于扶持创业实体发展的若干规定》。《规定》中鼓励创办创业实体的优惠政策20余条，包括提供小额贷款及提供贷款贴息等，鼓励全社会创办就业容量大、投资少、见效快的小电子、小编织、小食品等创业实体，鼓励民营经济在经济转型中发挥吸纳就业的主力军作用。转型以来，全市共新注册民营企业1024户，吸纳下岗失业人员38718人。

4．扩大第三产业

（1）发展现代商贸流通业。围绕发展现代农业和高效农业，建设销售网络，促进农产品流通。实现连锁经营、集中配送。以产地批发市场建设为重点，新建和改建一些大中型农产品流通市场，形成以非公有制为主体和现代经营方式为主导的商贸流通新格局。

（2）加强农业科技服务。围绕现代农业建设为养殖服务的民营科技服务组织，发展为蔬菜、花卉、林果业服务的民营科技服务组织，发展农村中介服务组织，并在中心镇建立农业技术市场，安置下岗职工。同时，发展餐饮、服务、维修等各项服务事业，安置下岗职工就业。

（3）开发特色旅游业。建成以宗教人文景观和自然景观为核心的景区和黄金旅游线路，安置下岗职工。

（4）加快信息产业发展。充分发挥高校的作用，大力发展信息产业，加快信息网络建设和软件开发步伐，建设数字化城市，为应届大中专毕业生和下岗职工创造就业机会。

5．城市低保与社区就业相结合

建立以就业为目的、以低保为补充的就业与低保相结合的保障模式，组织引导城市弱势群体在社区实现就业，是经济转型中拓宽就业渠道的一条新路子。阜新市享受最低生活保障的人口有17.8万人，占城市非农人口的20%。低保的标准是每人每月156元，这对于就业困难的弱势群体来说，维持正常生活仍然十分困难。为了解决这部分人的再就业问题，阜新市政府出资在城区的201个社区购买1万个公益性就业岗位，对享受低保但仍有一定劳动能力的下岗失业人员，根据劳动强度和责任不同，安排从事社区保安、保洁、保绿、监督检察院和社区救助站等工作，分别给予适当的补贴。

6．优化第二产业

阜新市把发展经济作为解决就业问题的根本，积极引进和培育以农产品加工为主的农业产业化龙头企业。转型以来，全市共引进和培育龙头企业90个。其中，共引进投资8000万元以上的企业12户，总投资约69.2亿元。其中已完成投资7.8亿元，已经投产的项目8个，在建项目3个，正在做前期工作的1个。其中，上海大江集团与阜新市合资建立的阜新大江股份有限公司，建设年屠宰鸡1500万只的现代化屠宰加工厂。这个龙头企业进驻阜新后带动了为之配套建设的20万套种鸡养殖场和20万吨饲料生产基地；引进河南双汇集团的生产线，与阜新市食品公司、阜新星港食品有限公司合资建设现代化的年屠宰100万头生猪加工生产线。这些项目建成后，不仅自身会吸纳大批失业下岗人员就业，也为农业示范园区的现代农业做好后期加工、形成良性循环的产业链提供了重要保障，带动了农业示范园区的养殖、花卉、蔬菜、食用菌等种养业的发展，特别是对增强在第一产业就业的下岗失业人员的信心起到了至关重要的作用。与此同时，注重调整优化第二产业、做强做大现有企业。以矿井水净化加工处理和煤矸石、粉煤灰综合利用为重点，大力推进非煤产业发展，安置矿区下岗职工。

7．强化劳务输出，扩大输出总量

积极鼓励和引导下岗职工、失业人员走出去就业，采取走出去、请进来的办法，争取周边城市和经济发达地区的支持和援助，充分发挥各级政府驻外办事处和劳动部门在沈阳、大连、营口、北京、深圳、珠海、广州等二十几个经济发达城市建立的劳务输出办事处及联络点的作用，扩大就业信息渠道，广泛收集用工信息，及时发布，力争做到收集信息、组织培训、定向输出一条龙运作。

8．通过扩大招商引资，增加就业岗位

把农业产业化作为对外开放、招商引资的工作重点，利用网上招商、以商招商、以会招商等形式吸引外资。利用阜新在韩国、新加坡、香港等国家和地区及国内各大城市的办事处和联络点，加强与国内外大集团、大公司的对接，年吸纳内、外资15亿元，创办外商独资、中外合资合作等各类新型企业，提供就业岗位9000个，安置矿区下岗职工1800人。2003年1～7月，共输出城镇下岗失业人员6607人次，是2002年同期的2.5倍。

阜新市有“零就业家庭”两万多户，市政府将“零就业家庭”就业工作确定为就业工作中的重中之重，制定出台了各项工作措施及扶持性政策。各就业责任单位对“零就业家庭”的就业工作实行了分片包干，落实责任到个人。各有关部门密切配合，稳定推进，形成强大的工作合力，各就业培训机构对“零就业家庭”有就业愿望人员开展职业指导，提供免费就业技能培训。政府开发社区公益性岗位，优先安排“零就业家庭”成员。针对“零就业家庭”成员就业工作中遇到的特殊困难，市里实行“一家一策、一人一策”的帮扶办法，实施“零距离”服务，增强帮扶就业的实效性。由于措施得力，仅2005年上半年，全市就实现下岗失业人员就业和再就业2.96万人，其中，并轨人员再就业8131人，沉陷区搬迁下岗失业再就业人员2978人，“40、50”大龄就业困难对象就业4838人。全市开发社区公益性岗位安排“零就业家庭”就业1.53万人。全市实现城乡劳务输出14.65万人次，其中城镇劳务输出5421人次，农村劳动力输出14.1万人次。城镇登记失业率为6.5%，比2004年同期降低了1.2个百分点。

二、阜新市经济转型试点过程中完善社会保障体系的实践

（一）企业离退休人员养老金发放率达100%

阜新市是辽宁省实施新的养老保险制度的四个试点城市之一，时间是从2001年7月开始的。调整和完善养老保险有三个方面：①将个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人缴费工资的8%，全部计入个人账户，并做实个人账户；②企业缴费部分不再划入个人账户，纳入社会统筹部分，作为社会统筹基金；③为使新旧体制转轨不至于引起养老待遇上的巨大差异，设立过渡性养老金，并把过渡性养老金的过渡系数由1.4调整为1.2。

（二）国有企业下岗职工向失业保险并轨

此项改革的重点有三个方面：①从2001年起不再建立新的就业中心，新的减员依法解除劳动关系；②已进中心未出中心或虽出中心但尚未解除劳动关系的人员，在给予经济补偿之后与企业解除劳动关系；③与企业解除劳动关系的离岗职工依法享受失业保险或最低生活保障待遇。

下岗并轨工作比较复杂，政策性强，操作难度大。自1998年以来，阜新市国有企业职工下岗进入中心30027人。2001年年末，参加并轨的有12930人，尚有17097名企业下岗职工在中心。2002年年初，省定阜新市并轨计划1.2万人，市政府确定的并轨任务目标是5万人。截止到9月末，市已审核完44979人，省已审批27133人，全部操作完成。共支付经济补偿金18420万元，其中省补助11480万元，市财政补贴2602万元，企业自筹4358万元。并将市属国有企业再就业服务中心全部关闭，完成了3年集中托管的历史使命。

（三）完善城市居民最低生活保障制度

根据辽宁省规定，完善城市居民最低生活保障制度的原则是国家保障与社会帮助相结合，提倡劳动者自救。城市居民最低生活保障的标准由市、县政府按照当地维持基本生活所需的费用确定，既要保证维持基本生存条件，又要有利于鼓励就业和生产自救。至2001年年末，阜新市城市最低保障人数为95346人（包括破产企业、集体企业职工和家属41803人），保障面达11.17%，本年累计实发保障金3991.67万元；2002年初，在全市进行了普查，并调整了相关政策。5月初，依据新方案全面开展低保扩面工作，新增低保9.2万人；至6月末，低保人数达17.8万人，发放救助保障金3340万元，做到了应保尽保，基本实现全覆盖。

（四）积极推动医疗保险制度改革

阜新市城镇职工基本医疗保险工作是从2001年1月1日正式启动的，虽然起步艰难，但运行比较正常。阜新市在实施城镇职工基本医疗保险的同时，为所有参保职工接续了超额补充医疗保险；对公务员实施了医疗补助；为市直企业和自收自支事业单位离休干部单独建立了医疗保障机制。对机关离休干部、二等乙级以上伤残军人、老红军维持待遇不变。至2002年6月末，已初步形成全方位、多层次的医疗保障体系。

阜新市基本医疗保险参保人数到2005年已达28.66万人，全市累计参加工伤保险284户，共111576人，共征缴基本医疗保险基金5900万元。为加强管理，与34家定点医院和55家定点药店签订了管理协定书。

（五）制定并实施了切实可行的偿还拖欠并轨人员债务的办法

截止到2002年9月末，阜新市累计拖欠职工债务额达19500万元，按省政府规定年末偿还50%，即9750万元。为此，阜新市成立了偿债工作推进小组及其办公室，落实了工作机构和人员，出台了《阜新市国有企业偿还拖欠并轨人员债务工作方案》。

（六）及时发放失业保险金

阜新地区共有失业保险人数25万人，覆盖率达96%；全市有失业人员2.2万人，其中，享受失业保险待遇1.87万人。2002年1～9月，失业保险完成收入945万元，失业保险支出2217万元，当期缺口1272万元，除动用结余外，市财政在十分困难的情况下筹资300万元，保证了失业保险金的及时发放。全地区未出现失业人员应发而未发失业保险金现象。

第五节　阜新市经济转型的启示

一、阜新市经济转型的思路

阜新市的经济结构除了煤、电以外，只有一些生产中间产品的传统产业，产业规模比较小形成不了产业链，也没有可替代的支柱工业。要实现阜新成功转型，需要借鉴国外资源型城市转型的成功经验，结合阜新的特点，建立符合实际的转型战略。

（一）确立具有比较优势的可替代产业

经济转型并不是传统产业的相互替代，要保证资源枯竭型城市经济转型成功，必须发展并最终形成该城市的支柱产业。一个城市或地区产业结构调整的成败与否关键是选择的支柱产业是否合理。作为资源枯竭型城市的支柱产业选择，一般根据其资源状况、区位条件、生产要素配置、市场拓展度等优势以及城市的发展战略来确定，发展替代性支柱产业以改变原有产业结构单一的不合理性。因此，要加大对阜新市的现有具备一定优势的非煤产业和产品的扶持力度，使之逐步形成本地区主导产业。

1．确定农业在替代产业中的地位

依据阜新市的经济转型的战略目标，农业应成为阜新市近期的主要替代产业，成为解决再就业的主要渠道。从经济转型的长期发展战略看，由于阜新具有发展农牧业的比较优势和一定产业基础，加之有中央政府的肯定和支持，因此，即使将来随着产业结构的升级，农业特别是全国的农业的相对规模出现萎缩，以现代科技为支撑的阜新农业也应在未来的主导产业群中保持一席之地。

2．发展农产品和煤炭深加工工业

阜新具有农牧业和煤电资源优势，提高科技水平，大力发展农产品深加工和煤炭深加工工业，使其成为接替性的产业。阜新是辽宁省乃至东北的商品粮基地、畜牧业生产基地，林业资源丰富，利用阜新市的农业优势和一定的机械加工能力，通过依靠科技进步，发展农牧产品深加工，发展龙头企业和产品，使其成为阜新市的支柱产业之一；扩展煤炭产业链，通过对原有煤炭开发产业进行产业纵向发展和技术进步及产业改造，扩展原有产业链，增加煤炭产品的加工深度，带动区域产业的转型和可持续发展。

3．大力发展为现代农业和现代工业服务的第三产业以及特色旅游业，使之成为长期发展的主导产业

4．构建现代工业的产业集群

加大机电、原材料、电子等现代工业的政策扶持力度，使之逐步成为阜新市的新的主导产业集群。

（二）稳定煤炭生产，加快煤电产业的发展

目前，阜新市矿区仍有煤炭地质储备9亿吨，可采储量3.21吨，经济可采储量为2.5亿吨。如果按照每年800万吨的产量计算，可以保证开采30年。为保证经济转型的顺利实施，避免因煤炭产量下降而出现大量职工下岗，在一定时期内，要继续稳定煤炭的开发与生产，采取合理分区、优化煤炭措施，特别是要充分利用当前煤炭资源供应紧张、价格上涨的有利时机，积极提高经济效益。而且煤炭工业目前仍然是阜新经济的支柱，全市煤炭产值仍占全市总产值的80%，也是阜新市财政收入的主要税源，要稳定煤炭工业的生产，为经济转型提供资金和时间的保证。

（三）吸引国内外企业投资，调整投资主体结构

由于阜新市缺少具有在国际国内竞争实力的著名公司，因此，要改善投资环境，采取税收、信贷、土地等优惠政策，吸引国内外有竞争实力的跨国公司来阜新市投资，加速和促进企业间的合资与合作、兼并与重组。充分利用阜新大量的闲置厂房和设备，采取招商引资手段，以产业、产品结构调整为主线，投资主体多元化的招商引资战略，依靠国内外大企业和沈阳中部城市群的拉动实现成功转型的目标。阜新具有农业基础优势和一定的机械加工能力，借助外资外力进行低成本扩张还是有一定优势的。经过多年的努力，阜新已经把“华丰”、“双汇”、“大江”、“北京顺鑫”、“上海光明”、“澳门欧亚”等企业集团成功地引进阜新投资建厂，带动了阜新经济的发展，有助于使现代农业和农产品深加工业快速成为阜新的替代支柱产业。另外，鼓励和扶持中小企业的发展不仅可以大量吸收下岗职工、解决就业问题，也可以培育税源，增加地方财政收入。

（四）实现知识创新与技术创新

制约资源枯竭型城市经济转型的一个重要因素就是人才匮乏。由于我国资源型城市的产业属于资源劳动密集型产业，整个城市的人口综合素质较低。尤其是大量下岗矿工，缺少专业技能，一旦下岗后很难找到工作，生活必将陷入困境，因此，要大力发展职业教育。使广大下岗职工能够在最短的时间内掌握相应的专业技能，尽快重新就业。要积极引进新技术，开发新产品，推进企业科技创新，利用高科技改造矿业产业，发展新兴的替代产业。

（五）注重生态建设和环保的战略作用

阜新市经济转型不仅要解决经济结构调整的问题，还要解决城市绿化和环境污染问题。多年以来，阜新的基础设施建设落后，环境污染严重，这些都严重影响了阜新广大居民的生产生活水平，恶化了阜新的投资环境。而农田水利建设的落后也严重制约了阜新发展现代农业、发展农产品深加工业的战略目标。

二、阜新市经济转型试点的思考

阜新作为中国的唯一一座资源枯竭型城市经济转型试点市，如何以最小的成本且在最短的时间内完成试点任务需要阜新市认真思考，科学制定转型规划，并勇于大胆实践，敢于锐意创新。同时，也需要引起中国政府的认真思考，并采取切实有效的措施、制定优惠政策给予特殊扶持。因为阜新的经济转型试点实际上也是在探索中国资源型城市经济转型的途径，对我国其他资源型城市经济转型具有极大的战略指导意义。

（一）关于对阜新市经济转型的理性思考

1．创新贯穿于转型的全过程

阜新市在进行经济转型的过程中充分地认识到，资源型城市经济转型不是单纯增加数量和扩充规模，不是搞重复建设和产业趋同，而是要根据转型实践遇到的问题，走全面创新的转型之路。

2．坚持符合实际的转型指导方针

结合本地的具体情况，经过反复实践和科学论证，阜新确定了“自力更生、龙头牵动、科技支撑、民营为主、市场运作”的转型基本方针。这20字方针概括了转型的基点、切入点、支撑点、着力点和落脚点，是转型始终沿着正确方向前进的重要保证。

之所以要坚持自力更生，是因为若把经济转型的目标放在依赖国家大量的财力、物力支持上，这既不现实，又不可能，必须把立足点放在自力更生上。之所以要坚持龙头牵动，是因为引进和培育龙头企业就等于与市场接轨。同时，龙头企业既可以吸纳就业，又可以提升农产品的附加值。之所以要坚持科技支撑，是因为只有具有科技含量的产品才具有竞争能力。之所以要坚持民营为主，是因为以国企为主搞转型难以成功，而且政府财力有限，必须坚持以民营为主。之所以要坚持市场运作，是因为经济转型中政府的职能主要是完善基础设施和制定宏观政策，而推动经济转型则必须实现行为导向，发挥市场机制的调节作用。

3．坚持全面、协调和可持续发展的转型之路

阜新市在推进经济转型的过程中，始终坚持把协调发展和可持续发展置于突出的位置，在制定转型发展规划过程中，着眼于实现工业与农业、服务业的协调发展，先进地区与落后地区的协调发展，经济与社会的协调发展，人与自然的和谐发展，不断提高国民经济的整体素质，实现速度和效益同步增长，使阜新市的综合实力和竞争力显著增强。

4．坚持以现代农业和现代流通业为转型发展的切入点

阜新实施经济转型、发展接替产业时，要充分发掘和利用自己的优势。阜新的突出优势是土地资源丰富，气候适宜发展种植业和养殖业。因此，阜新市在实施经济转型过程中要坚持以现代农业和现代流通业为发展方向，从构建龙头企业入手，拉长产业链，发展产业群，建立三大产业有序搭接的产业体系，才能走出一条符合阜新市情的转型之路。

5．把就业作为转型的战略目标

就业是民生之本、稳定之基。广开就业门路，解决下岗职工的就业和再就业问题，是阜新经济转型的根本出发点和重要目标之一。从一定意义上讲，解决下岗职工的就业和再就业问题是阜新市经济转型的首要任务。因此，阜新市始终把为下岗职工创造更多的就业岗位放在极其突出的位置。

（二）关于对阜新制定经济转型规划的思考

1．因地制宜，科学制定转型规划

无论是编制规划，还是制定政策，都是从阜新市生产力发展的现实水平出发，立足当前，着眼长远，科学论证，统筹规划。按照自然规律和经济规律的要求，既考虑需要又兼顾可能，提高开发效益。特别是编制发展规划要以科学的态度，在深入调查研究基础上提高规划的科学性和民主性，避免重复建设。

2．注重解决关系城市经济转型全局的重大问题

要充分调动各方面的积极性，利用一切有利因素，根据阜新市的特点和人力、物力、财力，有步骤、分阶段地加以推进。既要制定可持续发展的长远战略目标，又要制定阶段性目标和任务，使每个阶段的目标相互衔接、稳步推进。

三、政策支持，加快经济转型

中发［2003］11号文件明确提出：“要继续做好辽宁省阜新市经济转型试点工作，总结经验，加以推广。研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型和可持续发展。”2004年11月，温家宝总理在振兴东北地区等老工业基地工作座谈会上指出：要抓紧研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，有关措施可以在辽宁阜新市转型试点中试行，“支持发展有市场的新的接续产业，研究对特别困难的转型城市给予特殊的支持政策。在税收、土地、信贷、项目核准等方面，支持新产业的发展”。这充分体现了党中央、国务院对资源型城市经济转型的高度重视和对阜新市经济转型的巨大关怀和支持。

辽宁省委、省政府高度重视在阜新市建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制（以下简称两个机制）试点工作，组织阜新市及省直有关部门，在深入调研、认真学习借鉴外地经验的基础上，起草了建立两个机制的若干政策的建议。在建议形成过程中，省政府及阜新市认真借鉴国外同类城市的一些做法，重点加大灾害治理，改善生态环境，加强老矿区基础设施改造，妥善解决历史遗留问题，扶持煤炭等衰退产业，加快培育和发展新兴产业，提高地区可持续发展能力等方面，提出了若干政策、措施和建议。

在资源型城市建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，增强其可持续发展能力，这是党中央、国务院提出的一项重大的决策，也是一项艰巨的任务。按照立足当前、着眼长远、统筹兼顾、突出重点、积累经验、逐步推广的要求，建议在阜新市试行建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。

（一）建立资源开发补偿机制的具体措施

1．加快重大地质灾害治理

（1）编制和实施阜新市重大地质灾害治理规划。治理重点包括由于采煤形成的海州露天煤矿、新邱露天煤矿等已经关闭破产并直接威胁周边工矿企业、人民群众生命财产安全的重大地质灾害。按照化害为利、综合治理的要求，把工程治理与生态恢复相结合。国家在工程治理上实行重点投入，纳入重大地质灾害治理规划，按现行政策优先实施。

（2）对采煤沉陷区治理区分不同情况采取不同办法，明确责任，建立长效机制。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，对2003年以前国有矿山采煤造成的沉陷以及活化升级造成的沉陷，采取国家、省、市和煤矿企业、居民（工业企业）共同负责的办法解决。对2003年以后新开矿井及现有矿井继续开采形成的沉陷由开矿企业负责治理。

从2005年开始，对采矿企业不分所有制、不分隶属关系，按矿井上年实际销售收入的1%～3%一律征收“治理地面沉陷基金”，进入企业生产成本，专项用于沉陷治理。

对2003年以前采煤造成的农田塌陷由国家给予必要的补偿，纳入土地复垦计划组织实施，用5年时间完成。

（3）加大对城市周边的煤矸石、粉煤灰排放场的修复治理力度。根据不同情况做出科学规划，实行不同的治理措施。具备复垦条件的全部纳入国家土地复垦计划，转为农用地。对无法进行复垦的，由国家安排专项治理资金进行生态工程治理。

2．改善城乡生态环境

（1）制定阜新市生态环境恢复规划，尽快恢复当地的生态环境。在国债和基本建设已开发专项中，对阜新市的退耕还林、“三北四期”造林、防沙治沙、以东北黑土区综合防治为主的小流域治理、水土保持等工程实行计划单列，增加指标。将阜新市现有的防护林纳入森林生态效益补偿基金的实施范围，予以优先支持。对安排外国援助造林项目优先照顾。

（2）对阜新人工降雨和灌溉水源工程建设予以重点支持，将中水回用、矿井水综合利用、节水示范等项目列入国家中央预算内专项资金计划中进行支持。在解决矿区周边人畜饮水困难、农村饮水安全、中小水库除险加固、城市防洪和节水灌溉项目上给予特殊支持。

3．加速矿区基础设施改造

（1）在国家中央预算内资金中安排专项，对阜新地区老矿区和破产矿区的居民生活区的道路、供水、排水、供暖、供气等基础设施进行改造，根据基础设施改造总体规划，分年度列入中央预算内基本建设计划，争取在3年内全部解决，使其达到辽宁省同期中等城市平均水平。改造所需资金中央补助60%，其余由地方自筹。同时，国家支持阜新地区老矿区和破产矿区居民生活区的文化、体育、教育等设施建设，在中央预算内资金中安排专项资金。

（2）对原中央下划煤矿企业棚户区改造实行特殊政策。根据棚户区改造规划，加快组织实施。根据阜新棚户区占辽宁省比重大、低保户所占比例高、矿区职工占绝大多数、改造难度大的实际情况，采取国家补助总改造费用的55%，辽宁省补助15%，阜新市免收各种费用并负责提供建设用地，其余由棚户区居民负担的办法加以解决。

4．妥善处理历史遗留问题

（1）国家解决厂办大集体问题的有关政策首先在阜新进行试点。对阜矿（集团）公司所属的厂办大集体在享受相关政策的同时，给予特殊支持。在批准国有矿山关闭破产时将为其服务的厂办大集体企业纳入整个破产计划中，比照全民矿山企业关闭破产政策予以统筹解决，所需费用由中央财政全额负担。对符合依法破产条件的企业，在债权银行有资产抵押的，先解除抵押，资产变现所得优先用于解决企业职工身份和偿还职工债务。

（2）对阜矿（集团）公司所属的国有矿山破产关闭优先列入国家破产计划予以实施，同时在核定破产费用时对基本医疗保险费、工伤残和职工病退休人员医疗费用等方面打足。

对离退休人员统筹外费用、工伤残人员费用、新中国成立前老兵及军转干部解困费用、社保机构管理经费、社会化管理费及国家今后出台的增支费用等为经常费用列入中央经常性补助范围，以确保其社会职能移交给地方后能正常运转。

（二）建立衰退产业援助机制的具体措施

1．加大矿井技改和安全改造投入

（1）支持阜矿（集团）公司进一步挖掘增产潜力，对其大型矿井改造项目以及新建矿井开发深部资源和周边资源项目，国家继续安排国债补助资金，比例不低于40%，开发银行等国家政策性银行优先给予贷款支持。

（2）对阜矿（集团）公司煤矿安全改造，中央继续安排一定比例的补助投入，补还安全欠账。

（3）实行矿产资源勘查、开发支持政策，加大地质勘查投入，对阜新矿区周边煤炭资源及深部资源的勘探逐步列入国家勘探计划。国家危机矿山接替资源找矿经费向阜新地区矿产资源评价倾斜投入，争取在阜新地区找到新的接替矿产资源。

2．支持发展非煤产业

（1）鼓励对煤矸石、粉煤灰等尾矿资源进行综合利用。对该类项目除了享受税收优惠政策外，国家对示范项目给予总投资20%的资本金注入。

（2）支持煤炭企业延伸加工链。利用煤炭资源进行煤炭气化、液化等煤炭精深加工项目，国家在税收上可以比照资源综合利用项目予以减免。

3．减轻企业负担

（1）加快核销阜新市国有商业银行不良贷款。国家优先安排专项核销指标，争取两年内全部核销，在偿付率上给予最大照顾。对阜新市重点骨干企业形成的事实不良贷款，经审核认定，国家给予特殊照顾，安排专项指标予以核销。

（2）支持阜新地区现有支柱行业尽快做强。国家在8个行业实行增值税转型试点之外增加煤炭、电力行业在阜新试点并享受国家相应政策。

4．增加资金投入

（1）加大建设资金投入力度。在国债资金和中央预算内资金中建立资源枯竭型城市发展接续产业的专项资金，用于支持阜新等经济转型试点城市发展新的接续产业。对阜新上报的经济转型重点项目降低门槛，实行单独研究、单独审批。

（2）优先安排建设项目。对吸引域外企业投资建设，阜新自身能平衡各种建设条件并能带动地区经济发展的大项目，优先列入国家专项规划并予以核准。对发挥资源优势和产品比较优势并有较高科技含量的项目，在规模上放宽审核条件。国家在研究确定重大战略项目布局时实行优先安排。

（3）加大金融信贷支持。国家在人民银行、政策性银行和国有商业银行中设立资源枯竭型城市发展接续产业的再贷款和专项贷款，用于支持阜新试点城市发展劳动密集型产业、高技术产业和中小企业、外资企业。

适当放宽条件，鼓励股份制银行到阜新等转型试点城市设立分支机构。各商业银行总行与分行增加对转型试点城市分支机构授信额度，增加信贷投放总量。

（4）加大财政扶持力度。从2005年开始，以2004年为基数，将消费税、增值税、企业所得税和个人所得税上划中央部分定比全额返回阜新，设立专户，专款用于弥补社保资金缺口和安排再就业项目的补助。

因执行国家出台的提高机关事业单位职工工资和城镇低收入居民收入政策而增加的支出，中央财政补助标准按西部地区最高标准执行。

5．改善投资环境

（1）实行税收优惠政策。对设在阜新地区国家鼓励的各类企业，在2005～2010年，按15%的税率征收企业所得税（不含国家已明确免征企业所得税的行业或企业）。对新办的企业自获利年度起，免征两年企业所得税，第3～5年减半征收企业所得税。

（2）实行土地使用优惠政策。在符合阜新土地利用总体规划的前提下，发展接续产业所需建设用地指标，国家予以及时提供并优先保障。对阜新市土地利用总体规划进行重新修编，适当增加城市建设用地指标，使矸石山、采煤沉陷区经过复垦变更为农用地后的城市建设规模不变。

（3）列入国家电力厂、网直供试点市。鉴于该地区电力供应较为充足和需要进行经济结构调整的实际，将阜新列入国家电力直供试点，并在确定收取过网费用时，国家有关部门要予以优惠。

（4）放宽利用外资条件。在华外商投资所建立的合资与合作企业在阜新投资，其再投资项目比例超过25%的，可享受外商投资企业待遇。

（5）鼓励发展对外经济贸易。以原核定的基数为准，外贸出口退税超过基数地方承担的25%全部由中央财政负担。同时，在鼓励外贸企业发展的各项基金的审批上，给予一定的倾斜。

6．积极支持就业和再就业

（1）发挥阜新地区宜农优势，鼓励和支持下岗失业人员发展高效、设施农业，中央在农业生产建设方面给予补助。

（2）提高劳动者素质，加强技能培训。国家在就业培训基地将给予必要的投入，在下岗职工转岗培训补助上实行重点倾斜。

（3）支持矿山企业利用现有的技术设备、管理优势走出去，开发外地资源，实施劳动战略转移。支持海州露天矿到内蒙古东部建设白音华煤田，并鼓励在当地进行煤电联营和综合开发。支持建设巴新（内蒙古自治区西乌旗巴彦乌拉镇—辽宁阜新市新邱区）铁路。

（4）鼓励外部资本参与阜新经济转型，创办新企业，安置下岗职工。对吸纳当地下岗失业人员，签订1年以上的劳动合同并足额缴纳各种保险费的，国家根据安置人数可以给该企业每人2000元的一次性补助。