资源型城市经济转型：人口与劳动力转移的关键

第八章　资源型城市经济转型中的人口与劳动力转移

第一节　资源型城市就业与再就业面临的矛盾和问题

人口众多，劳动力资源丰富，经济结构正处于调整时期，使中国就业和再就业面临着巨大的压力、突出的问题和矛盾，而在资源型城市特别是资源枯竭形成时，就业和再就业的形势就显得更加严峻，任务更加艰巨。

一、巨大的压力影响了资源型城市的就业和再就业

（一）大量农村剩余劳动力的流动转移

资源型特别是资源枯竭型城市农村的劳动力素质结构偏低，大批的剩余劳动力纷纷就近涌向城市，使原本紧张的城市就业空间越来越小。随着市场经济的不断发展，需要转移的农村剩余劳动力数量也会越来越多，规模越来越大，加剧了就业和再就业的难度。

（二）新增劳动力需要就业的人数多

在资源型特别是资源枯竭型城市，由于接替产业尚不成熟，第二、三产业发展不完善，创造就业的潜力不高，吸纳能力有限。如阜新每年吸纳就业的能力只有8000人左右，而城镇待业人员每年都以两万人以上的速度递增，而在中国，近几年来，城镇每年约有800万新增劳动力需要就业。

（三）下岗失业人员需要再就业的人数多

随着世界经济一体化的进程不断加速，国外的先进技术、廉价商品大量涌入中国市场，经济全球化和贸易自由化将对中国的市场、民族工业造成巨大冲击，导致一些企业不得不进行调整，裁减冗员，甚至使一些企业关停并转、倒闭破产，造成下岗、失业人数增加，大量的下岗、失业人员都需要再就业。

二、就业与再就业面临的矛盾

资源型城市多数地处偏远地区，交通运输条件差，劳动力技能单一，缺乏适应市场竞争的意识和能力，就业和再就业面临的矛盾非常突出。

（一）劳动力过剩与就业岗位资源稀缺的矛盾

农村剩余劳动力、城镇新增劳动力、下岗和失业人员成为丰富的劳动力资源，并达到了过剩的程度。同时资源型城市第一、二产业吸纳劳动力的能力日趋下降，第三产业中的传统服务业在一些资源型城市基本处于饱和状态，难以增加就业岗位，致使就业岗位成为稀缺资源，供大于求的矛盾在短时间内难以缓解。所以，劳动力资源过剩与就业岗位资源稀缺的矛盾将在一定时期内成为资源型城市发展中急需解决的主要矛盾。

（二）城乡劳动力对有限就业岗位直接竞争的矛盾

资源型城市第三产业发展缺乏活力，与居民的终端消费密切相关，普遍存在的问题是居民收入较低，终端消费需求乏力，这是就业不充分和经济收入普遍低下的具体体现。迫于生活城镇劳动力正在不断降低择业条件，农村剩余劳动力也正在通过各种专业技能的学习，努力提高就业竞争力，对有限岗位已展开了直接竞争。

（三）低素质劳动力过剩与高素质人才短缺的矛盾

资源型城市16～20岁和21～25岁年龄组的劳动力参与率远远高于发达国家，这意味着较多的年轻人还没有受到良好的教育就过早地进入了劳动市场，既增加了劳动力供给量，又增加了就业压力。同时，还严重影响了劳动者的素质。由于大中专毕业生就业市场的双向选择，造成城乡一些学生初中毕业后便不再继续求学，导致新增劳动力一部分人文化素质偏低，不能适应企业对高素质人才的需求。许多行业尤其是技术水平较高的新兴行业人才短缺，从而出现了低素质劳动力过剩、高素质岗位又选择不到合适人选的现象。

（四）技术推广应用与释放劳动力的矛盾

资源型城市在经济转型过程中，必将有一些行业和部门通过技术改造和推进技术进步，科学技术含量明显增加，其结果不但未能创造和新增就业岗位，反而还要释放一部分原有劳动力。因此，资源型城市在一些行业和部门中，科学技术越先进，应用得越普遍，科技含量增加得越明显，释放的劳动力越多。

（五）经济增长与就业弹性系数下降的矛盾

据国家统计局统计资料表明，20世纪80年代，中国就业弹性系数平均为0.32，即GDP每增长1%，可拉动就业岗位增加120万个。而到90年代初，中国就业弹性系数下降到平均0.1左右，GDP增长1%，只能拉动增加就业岗位80万个，下降了1/3。在资源型城市，由于经济发展滞后，GDP增长也落后于其他城市，有些甚至远远低于国家或省的平均水平。

（六）限制农民工进城与鼓励劳务输出的矛盾

2003年，中国农村劳动力跨地域流动就业人数已超过9800万人，为1990年的6.5倍以上。目前，作为主要流入地开始采取抑制或堵塞措施或附加一些条件，以此增加新增劳动力和下岗失业人员的就业岗位。而作为输出地却大力倡导、鼓励、宣传组织劳务输出，“要想富，输劳务”已成为劳务输出地区的成功经验。因此，限制农民工进城与鼓励劳务输出的矛盾在资源型城市已凸显出来。

（七）企业增效与减员的矛盾

近年来，全国各地普遍推行“减员增效、下岗分流、实施再就业工程”政策，这一政策在资源型城市中更为普遍。但是一些企业在理解执行上过于片面，为了提高本企业的效益，大幅度裁减人员，加之缺乏细致的思想政治工作，导致被分流和下岗的人员心态不平衡，诱发了许多不稳定因素和矛盾，致使“减员增效”付出了较大的社会和政治成本。

（八）退休人员再上岗与新增劳动力之间的矛盾

资源型城市在一些部门和单位，有的因岗位需要等原因，返聘离退休人员。这些人员在获得离退休保障的同时又获得了第二份报酬，而新增劳动中的一部分人却无业可就、无岗可上。

（九）中国实施“走出去”战略与国际“反倾销”对就业岗位竞争的矛盾

随着经济全球化的发展，中国将成为世界的制造业中心，而经济全球化的本质是国际资本在全球范围内重新优化配置和国际间的重新分工，其结果也将导致有限的就业岗位在全球重新配置，对中国正在实施的“走出去”战略，参与对世界范围内有限的就业岗位的竞争带来了不利影响。近几年来，国际上“反倾销”的实质是这些国家千方百计限制中国对这些国家就业机会的竞争，而这种实施“走出去”战略与“反倾销”限制之间的摩擦将在一段时间内存在，有时甚至会比较激烈。因此，资源型城市在实施“走出去”战略的过程中将会遇到严峻的挑战。

三、就业与再就业面临的主要问题

除了上述压力和矛盾，资源型城市在就业和再就业上还面临如下亟待解决的问题：

（一）就业工作失衡

在经济调节中注意总需求与总供给的均衡，注意产业结构均衡，这是必要的，但城乡间和地区间发展失衡。有的地方因为经济发展很快，大量吸纳劳动力，就业压力显得不大；有的资源型城市因经济发展落后，加之经济结构调整带来的劳动力结构调整，使就业难的问题更加突出。

（二）就业信息不对称

农民工对就业信息不准而就近流动或者盲目流动出现争岗抢岗现象，既给社会带来了诸多矛盾，又给农民工本身造成了不必要的损失。这种情况在资源型城市因地理位置偏僻、交通条件不好等因素的影响显得更为普遍。

（三）隐性失业问题突出

隐性失业是指边际劳动生产率等于或接近于零时的就业，也就是说，如果从总就业中减少一部分劳动者而不会使总产量减少，那么被减少的劳动者就是隐性失业的人数。隐性失业在中国城乡都存在，资源型城市首当其冲，农村尤为突出，特别是在贫困落后地区。

（四）社会保障缺位

社会保障主要是使缺乏生活来源的弱势群体从国家或社会获得基本物质帮助。但就中国目前的失业保险承载能力而言，远远满足不了失业保障的需求。再就业经费严重不足，“三条保障线”落实困难，社会保障覆盖面窄，保障水平低，甚至在一些资源型城市还存在死角，导致一部分人难以维持基本生活。

第二节　资源型城市人口结构特征及转移规律

一、资源型城市的人口结构特征

（一）人口结构城市化水平低

在中国大多数资源型城市建设初期的从业劳动人口中，除了属于城市人口的资源型产业技术工人、转业军人外，还吸纳了大量的民工、当地的农牧民和部分职工家属，这样的人口结构必然决定了其城市化水平较低。

（二）城市人口受教育程度偏低

资源型产业落后的生产条件决定了对劳动力资源需求数量大，对文化素质、技术素质要求不高。资源型城市以资源型产业为主，劳动力数量不仅占城市劳动力总量的比重大，而且又大多来源于农村。农民的受教育程度低于城市，再加上资源型城市对职工体力的要求高于对文化水平的要求，企业和职工个人都不注重后期科学文化知识的学习、培训和提高，从而导致了资源型城市教育基础薄弱、人口受教育程度普遍偏低的现象。

（三）人口知识结构陈旧、老化

资源型产业是劳动密集型产业，技术条件要求不高。所以，城市职工中的文化层次偏低的人员比重较大，不仅中高级人才和专门技术人才严重短缺，而且技工也短缺，导致了资源型城市人口中特别是劳动者的技术知识相对陈旧、老化。人力资源在产业分布或专业技术结构等方面与经济社会的要求不匹配，从存量知识与增量知识两个方面看，存量知识在资源型城市中基本集中在一些老技术员、老工程师中，在资源型产业转型、人员转岗的过程中，这些老技术人员的存量知识陈旧，不能适应新兴替代产业工作的需要。

（四）人才流失严重

由于资源型城市大部分处于偏远山区或欠发达地区，交通及信息的不畅通、艰苦的生活环境、恶劣的工作条件及较低的工资福利待遇均难以对人才产生较强的吸引力。在人才自主择业、自主流动的条件下，许多人不安心在这样的环境下工作，向往生活环境优越、工作条件好、工资收入高的沿海地区，这就必然导致大量人才外流，使本来就人才匮乏的资源型城市人力资源短缺。

二、资源型城市的人口转移规律

（一）资源型城市人口转移的一般规律——人口增长的阶段性

中国资源型城市的发育历史普遍都很短，大部分资源型城市都是在新中国成立以后人口才开始大规模集聚的。例如，辽宁省阜新市于1940年建市，新中国成立初期阜新市市区的人口为53025人。到“一五”末期，阜新市区人口达12.09万人，到1980年达到60.8万人。目前，大部分资源型城市都已经具有了中等以上的人口规模，大庆、本溪、伊春、大同、鸡西、鹤岗、阜新、平顶山、淮南、淮北、焦作、枣庄12个城市已经发展为人口规模超过50万的大城市，唐山、邯郸、徐州都已是人口过百万的特大城市。资源型城市的市区人口总规模已经超过了3500万，相当于两个中等规模欧洲国家的水平。在短短几十年的时间里形成如此大的规模，这说明中国资源型城市总体发展速度相当快，见表8-1。

表8-1　中国资源型城市的人口规模分布

人口数量增长速度并不是恒定的。如果将资源型城市放到一个比较长的历史时期去考察的话，我们就可以看到资源型城市具有非常明显的阶段性发育特点。1949～1980年，全国城市人口平均年增长2.76%，而资源型城市的人口年均增长速度平均都在4%以上，最高的双鸭山达到将近11%。大部分资源型城市的人口增长速度都明显高于全国平均水平。1984～1999年，全国城市人均增长速度为5.4%，而资源型城市年均增长速度平均只有3.1%，大部分资源型城市的人口增长速度都低于全国平均水平。整体上，资源型城市的发展呈现出由快到慢的阶段性变化特点，见图8-1。

图8-1　全国资源型城市年均人口增长速度（1949～1980）

（二）资源型城市人口增长的分析

本书选取具有代表性的资源型城市阜新市，考察其人口增长率的变化过程，具体分析见图8-2。

图8-2　阜新市人口增长率变化（1980～2003）

1952～1980年，阜新市人口年均增长8.6‰，而1980～1997年的人口增长速度就回落到6.0‰，1998～2003年的增长速度又进一步降低到2‰以下。整个发展过程同样表现出明显的阶段性特点。

在城市发展中，人口的变化是一个最活跃的指标因素。资源型城市的人口变化反映了这些城市发展状态的改变。从一般意义来讲，任何一个城市的发展都会有一个由快到慢的变化过程。随着城市规模增大、人口基数增长，城市发展的问题也趋于增多，比如地价上涨、交通拥挤、环境恶化等；各种自然条件如水、土地资源等也会越来越多地限制城市的发展，使城市人口增长逐渐出现趋缓的现象。

资源型城市初期的迅速发展主要是由于传统体制下特有的人口聚集机制的影响。在大规模投资的带动下，经济规模和就业需求迅速增长，规模聚集效应不断放大引起资源型城市人口规模的迅速增长。在20世纪90年代之前，资源型企业的发展受到国家资金、政策的强大支持，企业能够为从业人员提供相对优厚的福利待遇，而且对劳动力技术要求普遍较低，吸引了大批农村劳动力向城市聚集。资源型城市的快速发展实际上是依托了两个条件：一是优势资源的开发得到了国家的投入，带动了城市经济规模扩大和就业需求的持续增长；二是城市优厚的待遇和生活条件，对周围地区的人口产生了强烈的吸引作用。

从20世纪80年代之后的城市人口增长速度分布中，可以明显地反映出这几个方面的影响特点。在后期相对发展比较快的一些城市，比如茂名、东营、枣庄、朔州、莱芜、淮北、金昌、盘锦等，都是东部和近东部地区的城市，或者是20世纪80年代以后才兴起、处于资源开发初中期阶段的城市，而后期发展比较慢的一些城市，主要是以东北地区的资源型城市为主，并且大部分资源已近枯竭，如伊春、白山、抚顺、辽源、阜新、萍乡、鸡西、鹤岗、双鸭山、铜川等。

总体来看，外部发展环境和发展机制的改变使资源型城市的人口吸引能力发生了明显差异。在新的环境和机制下，一部分发展问题多、区位比较差、缺乏资本技术人才吸引能力的资源型城市人口增长出现了明显回落的趋势。

第三节　资源型城市的就业结构特征及演变

一、资源型城市就业结构特征

资源型城市的就业结构具有劳动力基数大、形式和技能单一、文化素质不高、就业和再就业思想观念落后等特征。

（一）劳动力基数大

劳动力基数大是资源型城市的普遍特点。这主要是由于在传统计划经济体制下实行充分就业和计划分配的劳动用工制度造成的。特别是资源型城市的资源型企业成了计划安置就业的重点，造成企业职工数量远远超过企业经济规模所需要的实际数量，与企业实际用工需求不相匹配。

（二）劳动力素质偏低，技能单一

资源型城市的劳动力是在计划经济体制下，为了资源的大规模开采和开发需求，按照计划方式从全国各地和附近农村调集和招募来的。除了一部分企业经营管理人员和技术人员具有较高的素质外，绝大多数的普通职工的素质普遍较差：一是文化程度低；二是技能单一。由于资源行业的分工较细，机械化程度又不高，大量职工长期从事一个工种，缺乏轮岗机制，致使一些职工技能单一，对其他工种的知识和技能都很缺乏。(www.xing528.com)

（三）就业和再就业观念落后

由于资源型城市特别是资源型企业的劳动用工制度的影响，形成了资源型企业职工对政府的强烈依赖感和归属感，也形成了传统计划经济条件下的惰性文化和依赖文化。受这些文化思想的影响，逐步形成了一系列不适应市场经济要求的落后的就业观念。这些传统落后的就业观念已经成为资源型城市劳动力转移的障碍。

（四）再就业转换成本高

资源型城市再就业成本主要是指企业组织和安置下岗失业职工另谋职业过程中必须支付的费用，主要包括下岗职工补贴或组织职工再就业过程支付的职工基本生活费用、为适应和达到新岗位基本要求的再就业培训费用、新职业安排介绍费用等，解除职工与企业之间的劳动关系所给予的一次性经济补偿，历史上拖欠的离退休养老保险金、医疗、工伤费用等。这些费用是职工的劳动报酬和劳动所得，是职工劳动付出的正当回报。据测算，下岗职工与企业解除劳动关系平均每人最低需补偿金1万元。另外，企业解除职工劳动关系时，要清偿所欠职工工资、集资款、医疗费、住房公积金及其他费用，平均每人1万～1.2万元。

二、资源型城市的就业结构演进分析

1978年以来，资源型城市总体就业与失业形势的变化与我国经济转轨效应下就业总需求变化情况是基本一致的。如果对不同历史时期进行对照分析，就能看出资源型城市就业和再就业的变化有如下特征：

（一）1979～1984年

1979～1984年，中国城镇就业保持上升趋势，失业问题还不明显。下面讲述其主要资源重新配置效应、经济活动组织集体效应和结构调整效应的因素影响。

1.资源重新配置效应的影响

国有资源产业享受的政策保护虽然逐步取消，但仍然保持在较高的水平上。第一，在国民经济中的法定地位没有发生改变；第二，仍然是城市经济发展的依靠；第三，在获取生产资料方面仍然享受多种优惠，资金来源占较大比重的仍是国内贷款和国家预算内投资。

与此同时，非国有企业所受的发展限制出现明显松动，表现在：第一，在国民经济中的法定地位自1982年修宪以来有明显上升。第二，虽然在大多数行业，非国有企业仍然没有获得市场准入权，但批发、零售、贸易、餐饮业和社会服务业对其大范围开放，其就业比重显著上升。基于以上分析，国有部门就业需求没有发生明显变化，非国有企业就业需求明显增加，总就业需求有所增加。

2．经济活动组织集体效应的影响

由于国有企业改革尚未全面展开，企业尚无自主权；由市场决定价格的价格形成机制尚未开始建立，厂商难以通过价格差异获取超额利润。所以计划经济时期形成的生产供求链基本保持完好，矿产资源没有枯竭或濒临枯竭。因此，产出和就业需求没有发生下降。

3.结构调整效应的影响

企业的所有制改革尚未开始，所有制结构变动尚未发生，生产能力尚未出现明显过剩。所以，就业需求保持稳定。

（二）1985～1995年

1985～1995年，资源型城市的就业仍保持不断上升的趋势，失业问题仍不明显。资源型企业所享有的保护性政策没有明显下降，表现在以下几个方面：第一，国有经济在国民经济中的法定地位没有下降。第二，生产资料获取的政策环境虽然发生了变化，但依然十分优惠，在其资金来源中，国内贷款和国家预算内投资仍占较大比重。第三，资源的开采产量仍保持基本稳定。非国有企业所受政策限制被进一步取消，表现在以下几个方面：首先，1988年修宪后，在国民经济中的法定地位明显改善；其次，批发、零售、贸易、餐饮业和社会服务业中的就业比重显著上升，制造业和交通运输业对非国有企业进入的限制开始有所放松，但其他行业仍然采取了限制管制，获取生产资料的政策环境没有发生明显改善。因此，在资源重新配置效应的作用下，资源型城市就业没有发生下降。

（三）1995年至今

从1995年以来，资源型城市失业问题开始出现并快速上升。党的十四届三中全会做出建立社会主义市场经济体制的决定后，国有资源型企业所受的保护性政策显著减弱，主要表现在：第一，在国民经济中的法定地位有所下降。第二，虽然仍然保持对资源开发的垄断，但是就业比重迅速下降了平均10%以上。第三，资源濒临枯竭。所以，在资源重新配置效应的作用下，资源型企业的就业需求有所下降。但是由于社会保障等相关配套改革措施由不完善到逐步完善，资源型企业随着资源开采的枯竭和对劳动需求显著减少，造成大批采掘业的职工下岗，形成了所谓的“失业洪水”。由于城市的主导产业衰落，造成资源型城市出现失业现象并且迅速上升。

第四节　资源型城市劳动力转移对策

资源型城市特别是资源枯竭型城市的劳动力转移是产业经济发展的必然规律，也是解决因资源枯竭而导致失业的唯一途径。法国、德国、日本等发达国家的资源型城市在劳动力转移方面积累了许多经验，探索出了很多可供借鉴的规律。

一、培训下岗职工的技能

提高下岗人员的专业技能、实现重新就业是各国资源型城市所采用的一条重要而有效的途径和方式。应根据再就业和产业发展的需要，组建不同类型、不同专业、不同所有制和不同层次的培训中心。培训中心根据受培训者的文化技术基础、兴趣爱好、已有专长，有针对性地进行分门别类的培训。经过培训后，培训中心给每个职工提供一定的职业选择空间。

二、调整产业结构，发展小企业

小企业既是资源型城市国民经济的重要组成部分，又是资源型城市劳动力转移的重要“蓄水池”。国外资源型城市劳动力转移的80%以上被小企业吸纳。因此，资源型城市将发展小企业作为劳动力转移的重点是一个战略的选择。为了培育发展小企业，国外资源型城市都建立了专门的小企业培育机构，帮助小企业发展壮大。

三、激励全社会提供就业机会

企业提供就业机会的多少既与企业本身的发展规模和发展速度有关，也与政府有关的就业政策和财税政策有关。工资税、社会保险金等一些与企业雇员规模直接相关的税费征收比例过高，会导致企业严格控制雇员数量。政府政策应该向有利于就业方向倾斜，通过制定各种优惠政策和补助措施，减轻企业负担。这既有利于企业扩大规模、提高发展速度，又有利于企业降低职工录用标准、挖掘企业内部就业能力、尽可能地增加就业岗位、吸纳下岗失业职工。许多国家的资源型城市在劳动力转移的过程中，都采取了切实有效的措施来鼓励企业多吸纳下岗失业职工。其主要措施有两条：一是采取减免企业部分税金的做法鼓励就业。如芬兰针对税率过高导致企业裁员的情况，在1995～2000年就业发展规划中将企业的税负减少4%。法国规定，如果企业雇用煤矿下岗工人，可免交其数量相当于最低工资标准1.1倍的职工家庭补贴保险费。为保证就业岗位而实行非全日工作制的企业，可免交半日工30%的医疗保险费。二是给企业直接提供经济补贴鼓励就业。如法国政府规定，企业每聘用1名下岗矿工（工作两年以上），可资助3万法郎（约5500美元）。

四、鼓励下岗人员创业

下岗失业人员自己创办企业是资源型城市劳动力转移的最直接、最有效的途径之一，既缓解了国家和企业的就业安置压力，节约了安置费用，又能够带动其他下岗失业人员自己创业或组织起来创业。因此，发达国家在资源型城市经济转型过程中，都提倡和鼓励下岗人员自己创办企业。为了帮助下岗失业人员自己创办企业，各国政府都建立健全了创业服务体系，并制定了给予补贴、提供优惠贷款、减免税收等许多优惠政策和措施，给下岗失业职工自主创业减轻负担、降低成本，提高其创业成功率。

五、实行招商引资的对外开放政策

招商引资是发达国家资源型城市经济转型的重要措施，也是实现劳动力转移的重要途径。如法国洛林地区通过制定优惠政策，仅在1997～2000年，就吸引国外投资者到该地区建立了412家企业，吸纳劳动力65310人，为洛林地区的劳动力转移发挥了重要作用。

第五节　资源型城市劳动力转移机制与渠道

一、资源型城市劳动力转移机制

根据劳动力转移理论，资源型城市必须建立劳动力转移促进机制。这种机制是通过劳动就业观念的转变以及完善的劳动力市场体系、劳动就业服务体系和政策体系的建立，为劳动力转移搭建一条绿色通道，促进劳动力尽快实现转移。

（一）重塑现代就业理念

传统的就业观念是我国资源型城市劳动力转移的首要障碍。如果没有下岗失业职工就业观念的转变，资源型城市劳动力转移将难以解决。因此，推进资源型城市劳动力转移必须着力于观念创新，真正树立市场经济的就业观念，充分发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，更好地促进下岗失业职工的分流安置和再就业。现代就业观念主要包括以下三个方面：

1．自主就业的观念

自主就业就是劳动者根据自身的能力和意愿来选择职业和岗位。自主就业的关键在于劳动者要正确认识自身的能力和素质，结合自身的工作能力和素质基础，提出切合实际的就业要求。同时，政府应为劳动者提供更多的机会和条件，包括完善的就业服务体系，使劳动者在就业服务机构的帮助与指导下实现自主择业。

2．竞争就业的观念

竞争就业就是指劳动者通过市场机制的配置作用来实现就业。只有竞争就业，劳动力资源才能得到更大程度的使用和发挥。传统的就业方式的最大不足之处在于，劳动就业缺乏有效的竞争机制。将竞争机制引入劳动者的就业中实行优胜劣汰，就会有利于素质高、竞争力强的劳动者上岗。由于一些劳动者暂时不就业，他们一边等待就业机会，一边提高劳动技能，这对在岗人员和下岗人员都是一种巨大的压力，也是一种有效的激励机制，从而促进了劳动者素质的提高。在竞争就业中，政府主要是为就业者提供一个公平竞争的就业环境。

3．柔性就业的观念

柔性就业是指劳动者根据工作岗位的需要和自身的能力与爱好来自由选择就业方式。柔性就业打破了一次就业定终身的体制，消除了固定工与临时工的界限。同时，柔性就业还包括跨地区、跨行业的就业。柔性就业的实质是拓宽了就业渠道。在柔性就业中，政府应该消除束缚劳动力自由流动的障碍，建立统一、开放的劳动力市场，促进劳动力资源的合理配置。

（二）建立和完善劳动力市场体系

在市场经济条件下，劳动力市场是劳动力流动和转移的主要场所，是劳动力资源配置的基本手段。因此，市场经济国家都特别重视劳动力市场体系建设，并形成完善的网络，促进劳动力就业和再就业。我国在其发展过程中，同样需要建立和完善劳动力市场体系。资源型城市劳动力市场服务体系存在的问题主要是服务机构少、服务能力低和服务不规范，致使中介服务机构没有充分发挥其应有的作用。目前我国劳动力市场还不十分完善，具体的表现为：第一，劳动供求信息不充分。劳动用工信息供给与需求的接触面窄，既不能为企业提供劳动力供给的最大信息，也不能为劳动者提供最大的劳动力需求信息量。这样既减少了用工单位与劳动者之间相互选择的机会，同时也延长了劳动者下岗失业的时间，劳动力市场没有成为失业人员寻找工作的最佳场所。第二，缺乏能提供准确的咨询服务和正确指导就业的高素质管理人员。这样会使劳动力不能根据市场的需要及时调整就业取向，并由于自身的非理性的决策，导致长时间的失业。据估计，下岗和失业人员中有66%期望的工作与现实的岗位要求差距太大，因而出现了“有事无人”和“有人无事干”的就业现象。第三，服务手段落后。主要是采集信息的手段落后与市场对信息处理的需要。建立和完善劳动力市场体系的主要对策应从以下几方面进行：

1．建立就业服务中介机构

资源型城市应致力于建立健全就业服务中介机构，努力提高就业中介服务机构的服务能力。第一，应建立健全市级政府、县区政府、街道与社区四级就业服务体系，保证服务机构的正常运转。这就要求理清各级就业服务机构的关系和管理体系、管理职能，实行责、权、利相统一的原则。政府应给各级服务机构提供相应的资金和设备配套，确保它们正常运转并发挥效用。第二，这些机构也应该按照市场经济原则进行企业化管理，市场化运作。政府通过招标与合同管理，确保政府投入资金与物资的合理使用。第三，应强化各级就业服务机构职能的发挥。各级公共职业介绍机构应实行求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续等“一站式”就业服务。通过劳动力市场信息网络及时发布各种供求信息，提供及时、便捷的就业信息服务。通过就业服务机构的高效服务，促使失业人员尽快找到理想的工作岗位。

2．提高培训的质量与效益

培训是我国资源型城市劳动力转移面临的紧迫任务，因为我国资源型城市失业职工普遍文化素质低、劳动技能单一，很难适应新的工作岗位的文化与技能要求。因此，资源型城市政府应按照调整布局、提高层次、突出特征、服务就业的原则，充分利用社会现有的教育资源，搞好培训基地建设，大力发展职业教育和职业培训。为了提高培训质量与效益，资源型城市政府应加强对各类培训机构的管理和规范，从市场需求出发，选好培训内容，改进培训方法，有针对性地开展实用有效的技能培训。通过实用技术和就业技能的培训，全面提高下岗职工的转岗就业能力。由于资源型城市就业数量有限，就业岗位缺少，所以创造就业岗位应成为培训的重要任务。因此，各类培训机构应积极开展创业培训，对有创业能力的下岗职工开展创业技术培训及项目咨询、跟踪扶持等服务，加快培养和造就一批勇闯市场的创业带头人。

3．提高劳动就业保障能力

我国资源型城市劳动力转移的基本障碍并非完全是观念与能力问题，还有与体制身份相关的退休、医疗等方面的体制性问题。国有企业的高福利保障与非国有企业保障的缺位成为制约劳动力转移的体制障碍。健全社会保障制度是劳动力在不同所有制之间自由选择就业岗位和实现充分就业的制度基础和前提条件。资源型城市应尽快建立健全社会保障体系，变企业包办保障的制度为政府监管下的以市场为主体的社会保障制度。特别是要完善失业保险制度，以便使失业者获得最基本的生活保障，减少对国有企业的依赖，促进失业下岗人员再就业。努力扩大失业保险范围，除机关公务员外，所有企事业单位都应纳入失业保险制度范围。加大失业保险基金收缴力度，依法强化失业保险基金的征缴。大力追缴企业欠费，对不按规定缴纳失业保险费的单位，应按照《失业保险条例》和《社会保险征缴暂行条例》的规定给予处罚或申请人民法院强制执行。构建失业保险的预警系统，为同企业解除劳动关系的劳动合同制职工提供失业救济。只有这样，资源型城市才能在保持社会基本稳定的前提下实现劳动力的平稳转移。

（三）建立与完善政策支持体系

资源型城市面对骤然增加的大规模下岗失业职工的挑战，仅仅依靠劳动力市场的正常转移是难以完成的。只有通过政府的特殊支持政策，才能推动劳动力的快速、平稳转移。政府的支持政策主要包括两个方面：一方面是有关经济增长和产业调整的政策。通过经济增长和产业调整，创造就业岗位，扩大就业空间，为下岗失业职工提供就业机会；另一方面是就业扶助政策。通过对企业吸纳下岗失业职工的扶助与下岗失业职工自主创业的扶助，促进劳动力的顺利转移。世界各国政府所采取的有效政策为资源型城市政府制定就业支持政策提供了良好的参照系。资源型城市政府应制定一套切合实际的、运行高效的政策支持体系，主要内容包括以下几方面：

1．保证必要的资金投入

资源型城市为了实现劳动力的平衡、平稳转移，应调整财政支持结构，加大就业和再就业资金的投入，将其列入财政预算。通过财政预算安排、企业赞助、社会募捐、国有资产收益和变现收入等渠道筹资建立就业扶持资金。这些资金一方面用于职业培训、劳动力市场建设、职业介绍信息网络建议，以完善劳动力市场服务体系，为下岗失业职工寻找合适的就业岗位搭建绿色平台；另一方面用于下岗失业职工的就业补贴。

2．制定相关优惠扶持政策

政策支持是下岗职工再就业的重要推动力量。政府的政策手段主要是财税政策、信贷政策、土地政策和人事政策。通过政府的政策鼓励有能力的组织、个人和企业开办新的经济实体吸纳下岗失业人员，鼓励用人单位增加就业岗位以吸纳下岗职工就业，鼓励有劳动能力的下岗失业人员自主就业和自主创业。

总之，资源型城市劳动力转移应以就业观念的转变为前提，以完善的劳动力市场体系为基础，以政策支持体系为保障，搭建一个公平、公正、灵活高效的劳动力转移平台。在政府及就业服务体系的帮助下，通过劳动力市场对劳动力资源的配置，重新选择新的岗位就业。这样有利于保证资源型城市劳动力实现平稳转移。

二、资源型城市劳动力转移的主要渠道选择

资源型城市的劳动力转移既要遵循劳动力转移的一般规律，又要广辟渠道推进劳动力的平稳转移，为资源型城市经济转型的顺利实现与预期目标的实现创造条件。从世界各国治理失业的措施看，有主动治理和被动治理两大类。资源型城市的事业主要表现为结构性失业，因此，治理失业必须实行主动治理的方式。这就要求政府转变职能，改变政府包办就业的做法，把解决就业的主体位置让位于市场。政府的职能主要是创造良好的外部环境和就业条件；培育新的经济增长点，促使产业结构调整，在政策上扶持和鼓励吸纳劳动能力强的产业发展；建立和完善符合社会主义市场经济体制要求的就业机制等。在强化政府宏观调控、均等个人就业机会的前提下，资源型城市的劳动力转移应朝着“就业市场化、失业公开化、劳动有保护、失业有保障”的方向发展，广开就业渠道，在动态中解决失业职工的就业问题。资源型城市劳动力转移的主要渠道有：

（一）劳动密集型产业

劳动密集型产业是相对于资本和技术密集型产业而言的，它指的是在生产技术发展过程中，占用劳动力较多、资本和技术的有机构成相对较低、劳动比重相对较高的产业。劳动密集型产业包括第一、二、三产业中所有资本和技术的有机构成相对较低、劳动比重相对较高的产业。就工业而言，一般指手工业、食品加工业、服装、鞋帽、皮革制品、玩具生产以及纺织、印染、花炮、家具、塑料、陶瓷、五金、工艺美术品等轻纺工业。这类工业不仅吸纳劳动力多，而且对劳动者的文化素质要求相对较低，比较适合资源型城市失业职工的低文化素质状况。发展劳动密集型工业不仅是实现劳动力转移安置的重要途径，也是实现产业结构多元化、合理化，提高资源型城市工业化水平的现实可行选择。

（二）服务业

随着经济发展水平的不断提高，经济活动之间的联系越来越广泛，为经济活动提供服务的要求越来越多，服务业的比重必然逐步上升。服务业（第三产业）包括交通运输，仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，批发零售业，住宿和餐饮业，金融业，房地产业，租赁和商务服务业，科学研究、技术服务和地质勘察业，水利、环境和公共设施服务业，居民服务和其他服务业，教育、卫生、社会保障和社会福利业，文化、体育与娱乐业，公共管理和社会组织、国际组织。这些第三产业部门吸纳劳动力的能力较强，近10年来，在世界各国的就业结构中，服务业超过60%。第三产业的就业弹性最大。据测算，1979～2000年，我国第三产业平均就业弹性为0.57，分别比第一产业和第二产业高0.51和0.23。可见，第三产业的就业潜力很大。但各部门吸纳劳动力的条件与能力要求不同。国家机关、文教卫生、金融对劳动力素质要求高，劳动力流入有限；交通、运输、通信等资本密集型部门，每增加一个就业岗位需投入两万元固定资产，吸纳劳动力也较少。潜力最大的是商业、饮食、旅游、公共服务、物资仓储、社区服务和家政服务等，这些部门为妇女和低素质劳动力提供了更多的就业机会。在服务业内部各行业中，社区与家政服务业是资源型城市解决下岗失业职工就业较理想的途径、这一行业就业容量大、投资少、技能要求不高。因此，充分发掘服务行业就业的潜力是资源型城市劳动力转移的现实可行途径。

（三）中小企业

中小企业是世界各国国民经济的重要组成部分，占全部企业的95%以上，美国、日本、中国香港达到了99%。中小企业也是吸纳劳动力的重要渠道。

中国科学院、清华大学国情研究中心的一项研究成果表明，不同规模的企业对创造就业的贡献各不相同。企业在就业创造过程中的净就业创造率与企业规模呈现一定的负相关性。在创造就业的过程中，就业人数在500人以上的大中型企业贡献较小，就业人数在1～19人之间的小企业对于就业创造的贡献最大。

中小企业对扩大就业的作用主要有两个方面：一是小企业创业相对比较容易。小企业有其自身的特殊性，规模小，资金投入也小，成本相对较低，风险相对较小。中小企业不仅能够解决本人的就业问题，而且还能够或多或少地为家庭或者社会创造一定的就业机会。二是小企业的资金就业率相对较高。资金就业率是单位资金的就业能力。由于安排一个劳动力就业必须有相应的资金投入，不同的企业资金密集度不一样，因而安排一个劳动力需要的资金投入也不同。一般来说，大企业比小企业需要的资金投入多，即资金就业率低。小企业资金密集度相对较低，一般为劳动密集型企业。而对等量的资金投入，小企业可以比大中企业创造出更多的就业机会。在日本，大企业资本有机构成相当于小企业的4倍，也就是说等量的资金投入到小企业中去，小企业增加的就业岗位比大企业多3倍。

（四）劳务输出

劳务输出是经济发展不均衡与社会分工的必然结果。由于社会分工和劳动力市场分割，特殊工种（如煤炭采选业）和特殊岗位给资源型城市下岗职工提供了很大的就业市场空间。资源型城市由于经济转型过程中就业容量有限，组织劳动输出是一种较理性的途径。因此，资源型城市应该努力开拓劳务市场，建立各级劳务输出组织机构体系，完善覆盖市外、境外的劳务提供信息网络。资源型城市应充分发挥民间渠道的作用，充分发挥各级各类驻外办事机构的作用，以便及时收集和发布当地用工信息，与用工单位保持良好的沟通和协调，对外出务工人员进行规范、有效的服务和管理。应将劳务输出同市外、境外投资结合起来，鼓励有条件的企业到市外、境外投资办厂和承包项目，鼓励具有比较优势的企业向境外转移或扩大生产规模，带动经过培训又有上岗能力的人员进行劳务输出。

（五）自主创业

劳动力的转移关键在于培养劳动力的特殊技能，以增强创业能力和就业能力。劳动者自主创业已成为劳动力就业的主要途径，其增长的速度远远高于总就业增长的速度。在许多国家，即使就业总量下降，自主创业的劳动力数量也在增加。1990～1997年，奥地利、德国、爱尔兰、荷兰的自主创业劳动力年增长率分别为4.8%、2.4%、3.3%和5.7%。为了促进劳动者自主创业，提高其成功率，各国政府积极为劳动者灵活就业提供方便和优惠政策。例如，意大利政府为鼓励自主创业的发展，2000年推出了“荣誉贷款”计划，对合适的资助创业者提供特定的培训，对创业计划进行全面的可行性论证，并提供一定的创业贷款。1998年，意大利服务部门自主创业占该部门总就业的64%。在美国、加拿大、英国、法国和德国等都开展了通过以低息小额贷款帮助失业人员自主创业的计划。

可见，资源型城市在经济转型、实施劳动力转移的过程中，大力培育和倡导创业精神非常重要。创业既能解决创业者本身的就业问题，更能带动失业职工就业。资源型城市由于创业条件较差，应积极倡导零基点创业精神。零基点创业的核心内容是凭借现代科学技术，以超常规的思维和闯禁区的勇气，大胆开拓创新，在常人看来没有优势的情况下创造优势，完成创业目标。资源型城市经济转型的实质就是二次创业，而且是在缺乏优势的前提下进行二次创业。自主创业可以采取各种各样的灵活就业方式，如非全日制就业、远程就业、承包就业、临时就业、家族就业等。通过下岗职工自主创业，既减轻了社会就业压力，降低了失业率，又能满足产业发展，特别是社区便民利民服务、家政服务、城市管理服务以及企事业单位的临时性、突击性劳务等多形式、多层次的就业需求。