资源型城市经济转型与社会保障体系

第六章　资源型城市经济转型的社会保障体系

资源型城市经济转型特别是资源枯竭型城市经济转型，必然导致大量的职工下岗失业，这是一种普遍现象，也是资源型城市经济转型的主要难题。由于接替产业尚未形成，未实现再就业的人员将成为经济转型中的不稳定因素。如何保持经济转型在稳定的社会环境中进行是建立和完善社会保障体系、实现资源型城市的可持续发展重要保证。

第一节　资源型城市经济转型中社会保障的重要作用

资源型城市经济转型与社会保障相辅相成。社会保障是资源型城市经济转型的稳定、持续、快速、健康推进的重要保证措施之一。资源型城市经济转型发展可以为社会保障提供必要的资金支持。因此，二者具有极强的相关性，特别是在资源型城市经济转型初期，对社会保障的依赖较大，而社会保障对资源型城市经济转型的支持与促进具有重要的作用。

一、有利于城市社会的稳定

随着资源型城市经济转型的深入，经济结构和产业结构的调整、劳动力的流动，导致大批职工下岗失业。如阜新市，在近78万的城市人口中，矿区人口约有40万，占一半以上。在煤炭资源逐渐枯竭、开采难度加大的同时，矿区人口却未减少，大量职工处于贫困或特困状态，社会矛盾日益突出。政府高度重视社会保障工作，严格控制和压缩各项开支，保证社保资金的投入，为阜新经济转型的顺利实施提供了稳定的社会环境。社会保障是摆脱或减轻经济困难、消除后顾之忧、安定民生、维护社会稳定的重要保障。

二、促进经济不断增长

社会保障是生产发展和社会进步的产物，而社会保障通过资金的筹集和再分配，成为国民经济在年度间、产业间、地区间的平衡因素，能够提高劳动生产率、促进经济全面发展。特别是社会保障基金具有储蓄性的特点，可在较长时间内投资并运用于社会经济的发展，尤其在经济不景气、企业投资减少、职工收入和消费水平下降、失业和贫困人口增加时，社会保障对刺激消费、增加社会需求、缓和经济衰退具有较大的作用。

三、加速劳动力市场形成

在市场经济条件下，劳动力市场是最活跃的。企业改革离不开劳动力市场，企业与劳动者的双向选择是市场经济发育成熟的重要标志。然而，若劳动者没有统一的社会化的基本保障，进入劳动力市场就会困难重重。一些企业的高福利及全面保障，使职工成为终身固定工；另一些企业的低保障性使职工无稳定感。如果建立了统一的社会保障体系，就会激发劳动者进入市场自主择业的积极性，寻找适合的工作岗位，解除对企业的过分依赖，企业在劳动力市场上也会寻找到更合适的职工。这样，劳动力资源就会在市场机制下得到最佳配置。

四、深化企业改革

社会保障体系是企业深化改革的必要条件和前提条件。国有企业改革面临重重困难，其中一个重要原因是社会保障体系改革相对滞后。具体体现在两个方面：一是由企业承担了应该由社会承担的社会保险责任；二是由企业负责职工的社会保障限制了企业用工制度改革和职工的流动。没有完善的社会保障体系，企业改革最终难以实施。建立和完善现代社会保障体系，企业就可以轻装上阵，实现经营机制的转换，深化改革。

五、平衡国民经济整体协调发展

现在，经济结构调整的进程之所以缓慢，最主要的原因是企业富余人员难以安置。为了促进市场经济体制的建立，必须突破失业保障的难关，只有建立起包括失业保障在内的完整的社会保障体系，才能推动经济全面发展。

资源型城市经济转型不仅包括资源型产业的调整，还包括整个产业调整和所有制结构的全面调整。在大规模的调整中，结构性和技术性失业不可避免，企业职工大规模下岗、转岗、隐性失业显性化的人员大规模流向社会，这种情况也给资源型城市的社会保障提出了一个更严峻的挑战。完善的社会保障将成为资源型城市经济转型顺利进行的有力保障。

第二节　资源型城市转型中的社会保障体系的现状和问题

一、我国资源型城市转型中社会保障的现状

这里我们对社会保障现状的分析借鉴了中国社会科学院人口与劳动经济研究所课题组相关的研究数据，以此作为接下来分析社会保障方面存在的问题的依据。对社会保障状况的研究主要集中在“瞄准”机制和保障水平两个方面：“瞄准”机制主要考察那些受到就业冲击的劳动者是否得到了政府提供的社会救助；保障水平则对比不同城市的劳动者享受的救助水平是否存在显著差异。

（一）下岗失业者

资源枯竭型城市的劳动者在遭遇了就业冲击后，能够从政府得到救助的比例要低于非资源型城市，也低于其他资源型城市的同伴。那些没有工作的失业者和退出劳动力市场者，在资源枯竭型城市内为社会保障体系所覆盖的可能性更小。因此，资源枯竭型城市的脆弱群体面临的贫困威胁更为严重。

（二）最低生活保障

资源型城市，尤其是资源枯竭型城市，不仅有更低的劳动参与率，也有更低的工资水平，可以推断，资源（枯竭）型城市家庭会有更多的人口陷入贫困。我们在此将那些领取最低生活保障费者定义为贫困人口。资源枯竭型城市的贫困发生率要高于其他资源型城市和非资源型城市。

但现实存在的问题是：资源枯竭型城市虽然已经有了较高的最低生活保障费领取比重，但并没有真正做到“应保尽保”。

二、资源型城市转型中存在的问题

经济转型过程中存在着许多社会问题。以辽宁阜新为例，阜新是辽宁省14个省辖市之一，属于资源型城市，由于长期受粗放经济增长方式的影响，技术设备老化，生产工艺落后，初级产品多、质量差、技术含量低。随着产业结构的调整，老产业在淘汰，新兴产业在突起，引发投资结构的变化造成了生产增长同就业增长相关性变小，明显表现出就业增长率弹性下降的趋势。

（一）社会保障覆盖面窄

中国原有的社会保障体系是特定历史条件下对发展工业采取倾斜政策的产物，是以社会成员的等级差别为基础建立的，所以在体制设置上城乡界限、所有制界限和劳动者身份界限很严，社会保障不能覆盖社会全体人员。

管理尚未实现社会化，企业代行政府管理社会公共事务的现象没有根本改变。养老、失业、工伤、医疗等各项保障制度还未完全由企业行为转为社会行为，各行业、企业、经济成分和职工身份之间的界限仍未打破。社会保障的社会化程序仍需逐步提高，企业的集体福利事业也应尽快社会化。

（二）养老保险资金缺口过大

资源型城市特别是资源枯竭型城市由于经济效益不好，都不同程度地存在着养老保险资金缺口的问题。以阜新为例，“九五”期间阜新市养老保险费的收支均呈渐次递增趋势，但支出要大于收入。特别是从1998年起，收支逆差逐年加大。2002年，当年资金来源合计为2.3亿元，而基金支出2.8亿多元，当期缺口为5000多万元。

（三）失业保险面窄，下岗职工生活困难

这主要表现在失业保险范围仅仅局限于党政机关、事业单位的干部及全民所有制企业、部分集体企业的职工，还没有扩大到城镇各种所有制形式的职工和机关、团体、事业单位订立劳动合同的职工。

失业保险基金的承受能力与潜在的失业人员远远不相符。以阜新为例，至2002年年末，阜新市领取失业保险人员为5万人，全年基金收支缺口达3600多万元。从目前阜新市失业保险征缴情况看，由于企业经营困难，失业保险费征缴十分困难。其中，仅阜新矿业集团就欠缴失业保险费1746万元（国有1271万元，集体475万元）。从上述情况看，社会保险金缺口相当大，地方财政又无支付能力，今后社会保障的难度和压力会更大。

第三节　资源型城市经济转型中制约社会保障发展的障碍

一、体制性因素形成的障碍

资源型城市向市场经济转型的改革起步较晚，而且一直受到中央政府的制约，“条块分割”体制至今都没有得到有效解决。20世纪90年代初期基本上废止的双轨制价格，至今仍在针对矿产品而存在着；中央政府在推行改革开放政策时，即使同样处于东部沿海地区的资源型城市，对外开放的比重也远远低于非资源型城市。因此，中央政府对资源型城市的更多控制会阻碍这里的改革和开放进程，从而对经济增长更会对社会保障产生消极影响。

下面我们就先分析其中的体制性障碍对社会保障产生的不利影响。

（一）中央政府的11号文件与“资源枯竭”

资源型城市最大的特点是“条块分割”，国有矿产企业隶属于中央某个部委，向中央直接提供利税，与地方政府既没有隶属关系，也不向地方政府提供利税，那么当国有矿产企业面临困难，需要摆脱社会职能时，地方政府就不愿意接这个“包袱”。既然国有矿产企业甩不掉社会包袱，改革步伐就无法启动。在这种背景下，中央政府开始针对国有矿产企业出台特殊的改革措施。

1999年，中央政府决定在辽宁省开始资源枯竭型国有矿产企业政策性关闭破产的试点，对7座有色金属矿山实施关闭破产；2000年6月1日，中央办公厅与国务院办公厅联合下发了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发［2000］11号），简称11号文件，开始对资源枯竭型国有矿产企业实行大规模的关闭破产。这是帮陷入困境的破产企业解决呆坏账和冗员问题、摆脱困境的好机会。但是很多资源并未枯竭的矿产企业也有关闭破产的积极性，试图通过破产实现资产重组，将国有资产以很低的价格转移到个人手中。虽然中央政府给出了一个限定条件——“资源枯竭”，但这对那些矿产企业来说，并非难事。矿产开采的特点通常伴随着不断的勘探投入，一旦勘探投入减少，即使储量丰富，实际能够开采的数量也会下降。另外，即使探明的经济可采储量没有减少，中央政府也很难了解到真实情况。

当辽宁的7座有色金属矿山破产后，朱训（2003）指出，至少其中5座矿山没有枯竭，还有资源储量。朱训推测，可能是由于勘探投入减少，导致这些企业无矿可采。勘探投入减少可能是“枯竭”的直接原因，也可能根本就没有枯竭，而是优惠政策诱导出了“枯竭”。下面我们将走进资源枯竭型城市，做进一步的考察与分析。

（二）资源枯竭型城市的矿产产量

我们选择辽宁的阜新市近年来的煤炭产量变化来说明“资源枯竭”是否真的存在。阜新市是一座近年来增长减速、贫困现象严重的城市，也是唯一被中央政府确定为“资源枯竭型城市转型试点城市”的资源型城市。阜新市认为煤炭资源枯竭是导致经济增长减速和其他一系列社会问题的重要原因。2003年以来，阜新市市区居民中，领取最低生活保障费的人口占25%，在辽宁所有地级市中的贫困发生率是最高的。(www.xing528.com)

可以看出，1990年，阜新市煤炭开采1379.42万吨，此后一直下降到2001年的989.6万吨，2002年煤炭开采量出现反弹，为1211.6万吨，2003年的开采量超过1480万吨。阜新市的煤炭产量一直高于所设定的800万吨的开采目标，即使是产量最低的2001年，煤炭产量也与50年来的平均产量（1000万吨）相当；2002年以来，煤炭产量开始大幅度反弹，2003年的开采量甚至超过了1990年。

通过比较阜新市的煤炭生产数量的“V”形变化，发现与全国的煤炭产量变化基本一致。阜新市或许明天就会出现煤炭枯竭，但是昨天的困难并不一定是煤炭产量减少所导致。

邱大洪（2002）在全国政协“四矿”问题课题组的一次发言中，专门提到了阜新的资源枯竭问题：“阜新市2002年以前关闭的7座煤矿中，有5座没有枯竭。”

从阜新市的案例可以看出，“资源枯竭”并不是城市就业压力大和增长速度慢的原因，而是其结果。这与人们的预期完全相反。“资源枯竭”是因为地方政府和矿产企业无法解决特殊的体制性障碍，根据中央政府的政策设计而诱导出来的。

（三）其他体制性障碍

资源型城市的产业结构过于偏向于重工业成为其就业压力难以缓解的重要原因，那么资源型城市未来的产业调整方向应该是加大劳动密集型产业选择。但是对于矿产企业来说，如果寄希望于中央政府会提供转型资金，那么矿产企业就会继续选择资本密集型的项目。如果“条块分割”体制不解决，矿产企业的理性选择就会产生这样的结果。

中央政府提供的项目对矿产企业和地方政府来说是“免费午餐”，也就是说不存在“稀缺性”，那么，“最优化”也就不用企业考虑了。一旦对中央政府要项目形成预期，地方政府和矿产企业就会联手破坏市场。比如，某资源型城市的矸石山的扬尘对环境造成了污染，因为预期能够向中央政府要到一笔治理污染的费用，他们把一家能够利用新方法治理扬尘的企业拒之门外，其打算是非常理性：如果允许这个企业治理了污染，那么中央政府可能就不会出这笔治理费了。后来，他们得到了这笔治理费。如果该市政府仍然邀请这个企业去治理污染，市场还是会产生一个有效率的结果，但是地方政府没有能力阻止这个信息传递到中央政府那里，于是他们就邀请了其他采用传统方法的企业进来，这是做给中央政府看的——我们（地方政府）真正花掉了这笔钱。

一个良好的市场机会被破坏了。地方政府和矿产企业都是理性的，处于信息劣势的中央政府的“慷慨”才是最重要的原因。

二、非体制性因素形成的障碍

除了以上的体制性因素对资源型城市的社会保障形成了一些障碍外，还有非体制性因素。下面我们着重分析一下社会保障本身的“瞄准”机制存在的缺陷。

一些资源型城市的贫困现象非常突出，中央政府和地方政府投入了大量的最低生活保障费用，救助城市贫困家庭，但现实的救助效果并不好。如城市的民政部门统计出的提供城镇家庭最低生活保障救助的比例与统计局入户调查结果不符，即使得到最低生活保障救助后，该城市居民生活在最低生活保障线以下的人口仍然和民政部门统计的应受保障人数相近。这意味着低保“瞄准”机制存在严重的问题。“瞄准”出问题的原因来自两个方面。一方面来自社区工作人员，他们有决定谁能领取最低生活保障费的权力。这给他们以寻租的机会，现行的最低生活保障监督机制无法保证社区人员不将这笔补贴提供给他们的亲友，社区居民因而对社区工作人员不满。另一方面，“两者择一”（要么工作，要么领取最低生活保障费）的领取机制诱导了社区居民骗取最低生活保障费。

第四节　资源型城市建立和完善社会保障体系的方向和措施

一、解决资源型城市社会保障问题的方向

（一）促进资源型城市的经济增长

解决资源型城市社会的保障问题首先是要解决经济增长的问题，资源型城市经济增长减速是导致就业压力大、人民生活贫困，给本来就不健全的社会保障造成压力的直接原因。因此，要实现经济高速增长，资源型城市面临的主要问题是产业结构过重与体制性障碍严重。在今后的发展中，需要注意产业结构的转型，优先发展劳动密集型的产业。只有这样才能使增长具有可持续性。但是从一些资源型城市的发展规划看，他们仍热衷于资本技术密集型产业，向中央政府要投资、要项目的预期仍然强烈。中央政府应做好自身的改革，不要轻易投放项目，减弱资源型城市政府和矿产企业的预期。

一些资源型城市重工业过重的产业结构最近十几年来几乎没有改变，但是我们无法强行人为地改变这种结构。因此，这些城市应加快有效率的增长，依靠增长带来增量资源，设法促进由市场机制来配置这些增量资源。

（二）解决“条块分割”问题

体制性障碍主要体现在“条块分割”方面。1998年，中央政府部委调整的时候，曾经把中央部委所属的矿产企业下放给地方政府，但是矿产企业坚决反对，折中方案是下放给了省政府。这是一次不完善的改革。地矿矛盾仍然存在。矿业企业在设计转型方案时，考虑的是自己的利润，既不会考虑增加就业，也不会考虑污染等社会成本，由于“条块分割”，地方政府很难约束矿业企业。

经过对资源枯竭型国有矿产企业的政策性破产，“条块分割”的程度会有所减轻：那些通过资产重组实现了民营化的企业已经不再隶属于上级某部门，“条块分割”解决了；那些没有进行资产重组的企业，“条块分割”依然存在。所以可以将资源型企业全部下放给地方政府，取消这些企业的行政级别，彻底解决“条块分割”问题。这样一来，“地矿矛盾”会因为地方政府和矿产企业变成“一家人”而消失。“搭便车”现象消失了，产业结构的转型也就更加合理。

（三）改革政府部门

中央政府要督促资源型城市政府按照发展市场经济的要求进行改革，对这里的“等、靠、要”现象进行深入的研究并予以改变。

资源型城市政府部门也要下决心约束各部门官员，不向民营企业乱“伸手”，促进民营企业的兴起和成长壮大，依靠市场机制，逐步调整过重的产业结构；也同样要依靠市场机制，促进经济持续快速的增长。

（四）救助资源枯竭型城市

资源枯竭型城市的就业压力大，贫困现象严重，对中央政府出台特殊救助政策的预期非常强，这会减弱其自身的努力。由于这些城市改革开放起步晚，转型遇到的阻力大，这里的社会稳定问题比其他城市更严重，中央政府给予必要的救助是应该的。关键是要设计一个科学的救助方案，调动起资源枯竭型城市政府和社会各界的积极性，而不是由中央政府将这里的困难简单地“背起来”。

与其让这些困难城市消极地“等、靠、要”，不如给其一个推动力量，督促其努力工作，积极探索转型与发展的路子。这个推动就包含着“救助”。救助应以出台更加促进经济自由、更加促进市场化的政策为主，而不是传统的上项目、给资金。阜新那种转型思路成本太高，效果如何尚不可知，甚至25个项目是否成功都很难说，中央政府很难再接受阜新那样高成本的改革方案。因此，建议国家给一些困难严重的资源枯竭型城市出台类似于“再就业特区”那样的优惠政策。

二、资源型城市经济转型建立和完善社会保障体系的措施

（一）切实加强对建立和完善社会保障体系领导

为积极稳妥地推进社会保障体系建设，资源型城市必须切实加强对建立和完善社会保障体系工作的领导，把此项工作作为经济转型的核心内容和重要任务来抓，主要领导要定期听取社会保障工作情况汇报，认真研究解决社会保障工作中的困难和问题，尤其是难点、热点问题。劳动保障、民政、财政等有关部门要把社会保障工作作为“一把手”工程，切实摆上重要工作议事日程，并明确具体责任制，落实具体责任部门和责任人。

（二）制定社会保障体系规划和加大宣传力度

要有针对性地制定建立和完善资源型城市社会保障体系规划，特别是在制定规划时，要明确转型期间的社会保障体系建设的工作目标、任务和时间等要求。同时，要抓紧法制建设、政策研究和相关配套措施的落实。

要切实加大对建立和完善社会保障体系的宣传力度，提高各级党委、政府和有关部门、企业及社保对象等对社会保障工作的认识。通过强有力的宣传，使各级党委、政府和有关部门、企业及社保对象等分清政府责任和企业责任，分清既往政策与新政策，分清建立新体制和处理历史遗留问题的关系，分清经济因素与非经济因素的关系，分清在岗职工与并轨人员的关系，不断强化参加社会保险意识，不断增强依法缴费的自觉性。

（三）严格执行社保政策，切实维护人民群众的社保利益

社会保障工作涉及面广、政策性强，职工群众反应敏感，因此，要以政策为准绳，坚持公正、公开、公平的原则，认真贯彻落实国家、省有关政策，特别是在处理多年来社会沉积的深层次矛盾时，更要严格把握政策，把各项政策落到实处。

在研究制定社会保障工作政策时，要始终坚持以人民群众的根本利益为出发点。特别是在出台的特困企业和以灵活就业人员为主体的特殊群体参加医疗保险政策时，要充分考虑并轨人员与企业解除劳动关系人员和自由职业者及灵活就业人员参加医疗保险问题。在规范低保运作、严格审核应得收入、改革机关事业单位保险办法时，要充分考虑政策的连续性和已转制事业单位参保职工的切身利益。在全力推进并轨工作时，要制定好并轨工作方案，出台相关的配套政策，对并轨企业性质、经营状况和职工身份进行认真审定，严格界定职工在岗年限及经济补偿金计发标准，严格执行国家和省的并轨政策，把并轨职工的经济补偿金的给付、债务的偿还、社会保险关系的接续及职工上访提出的各种问题作为并轨工作的重点，认真加以解决。同时，要认真做好并轨人员的社会保险接续工作，督促企业补缴养老保险费、失业保险费。

（四）精心组织实施有关部门密切配合

社会保障工作是一项社会系统工程。因此，各级政府和有关部门要精心组织实施，及时解决社会保障工作中出现的新矛盾、新问题。特别是各级劳动保障、民政、财政、地税、统计等有关部门，要认真履行职责。要经常深入企业、社区，宣传讲解社会保障工作政策，指导和帮助基层单位把握政策、破解难题，正确处理各种矛盾和问题。

（五）国家应加大对资源型城市建立和完善社会保障体系的支持力度

资源型城市特别是资源枯竭型城市由于离退休人员和下岗失业人员比较多，而养老保险金和失业保险金不同程度地存在着缺口，社会保障任务非常繁重，完全靠自身力量解决存在一定困难。因此，国家应加大对资源型城市特别是资源枯竭型城市的支持力度，在资金分配比例上更多地向这些城市倾斜。

国家应把资源型城市经济转型和解决资源型地区社会保障问题纳入实施积极的财政政策的范畴，通过开征社会保障税、提高资源税的集中程度、发行支持资源型城市经济转型国债、建立国家资源型城市经济转型基金、调整中央价格补贴的使用方向等措施，解决相应的资金来源。

（六）拓宽社会保障资金的筹资渠道

在增加财政社会保障预算、强化养老金清欠和动员有条件的企业办理补充养老保险的同时，要从扩大彩票发行规模、闲置资产变现、减持部分国有股股份、国有土地使用权有偿转让和改变土地使用性质收入中，拿出一部分资金，用于补充社会保险基金不足和弥补下岗职工基本生活保障资金的缺口。

相当一部分困难企业的资产和土地使用权被银行质押，无法变现偿还债务。这部分国有资产长期质押不能变现，银行无法收回资金，对国有资产也是一种损失。作者建议国家帮助协调有关银行，允许地方政府出面，将被质押的国有资产和土地集中变现，并给予减免契税优惠，变现所得用以清偿拖欠职工的部分债务、偿还银行贷款。