资源型城市可持续发展战略模式

第五章　资源型城市经济转型的战略模式选择

要实现资源型城市经济转型，必须对所实施的战略进行研究，制定切实可行的战略，并抓好具体实施。只有这样，才能推进资源型持续快速健康协调发展。

第一节　资源型城市转型的战略目标及战略构想

经济转型是资源型城市的一场重大变革，具有宏观性、长期性、系统性、综合性的特征。因此，需要从战略上进行系统研究，从宏观层面上对经济转型的战略目标、任务、方针、原则以及实现路径等进行规划设计。

一、资源型城市经济转型战略目标的基本含义与特征

（一）经济转型战略目标的内涵

从一般意义上说，目标就是人们经过努力期望达到的目的或期望实现的主观预期标准。战略目标就是期望通过长期努力而实现的更大的目的或更高的标准。所以，目标具有指向性，即它规定着人们努力的方向，偏离方向的目标会使人们的努力事倍功半，甚至前功尽弃；目标还具有时间性，即目标总是与时间相联系，目标是时间的里程碑；目标的实现还必须有标准，即人们通常所说的期望值，没有标准则无法检验目标的实现与否。

资源型城市经济转型的战略目标，其基本内涵就是城市转型，当资源型城市强调以转型求生存、求发展时，转型就是手段；当资源型城市强调大力推进经济结构战略性调整，实现经济转型时，转型就是目标。从表面上看，以转型实现转型似乎是一个简单的同义重复，但作为战略目标的“转型”具有全新的内涵，实现转型目标的城市同转型中的资源型城市相比要实现质的飞跃，即资源型城市经过脱胎换骨的转变，成为一个具有可持续发展能力的现代化的新型城市。

（二）经济转型战略目标的基本特征

经济转型战略目标的确立是转型的组织策划者主观思维的产物，带有主观性，但不应是主观臆断的产物。城市经济转型这一庞大系统工程必然需要总体规划方案，而转型战略目标则是规划方案的核心。确立恰当的战略目标是编制和设计经济转型的前提和基础，资源型城市经济转型的战略目标一般应同时具有宏观性、系统性、现实性和兼容性四个基本特征。

1.宏观性

资源型城市经济转型虽然表现为区域性的经济发展问题，但也属于整个国民经济的重要组成部分，特别是在开放的条件下，经济全球化已是大势所趋，区域经济必须融入国家经济和世界经济的大循环之中。因此，资源型城市经济转型战略目标的确定必须符合国民经济宏观产业政策的要求，与整个国民经济的发展目标相一致，与对外开放参与国际市场经济循环相适应。

2.系统性

城市是一个庞大的运动系统，犹如一部不停运转的机器。资源型城市与所有城市一样，有着城市的一般特征。资源型城市经济转型不单纯是经济结构的改变，而是城市发展方向的改变和城市定位的改变，影响到城市的方方面面。单就经济方面来说，就涉及经济要素的重新配置，第一、二、三产业的经济构成，企业的组织结构，所有制结构，劳动力就业结构的改变等。而且伴随着经济基础和生产关系的变化，上层建筑、意识形态和思想文化领域也要进行调整与之相适应。因此，资源型城市经济转型战略目标的确定不能是单一的，应是系统的，不仅要包括经济目标，还要包括社会目标，要围绕着提升整个城市的系统运转水平来确定城市转型目标，构建一整套既有独立内涵又相互紧密联系的战略目标体系。

3.现实性

由于资源型城市经济转型是一项长期性的战略任务，其战略目标必然是一个长远目标。确定长远目标有许多不确定因素，容易脱离现实。实际上，长远目标与现实是紧密联系在一起的，现实是起点、是基础。确立经济转型战略目标，必须从资源型城市的现实出发，考虑资源型城市的现实基础。资源型城市现存的资源条件、区位条件、水资源条件、人力资源条件以及现存工业基础等都对城市的未来转型发展有着重要的影响，要把转型目标建立在对现实情况和在可预见的未来可能发生变化的清醒的认识和冷静的分析基础之上，甚至要把一些基础条件的改变也列为转型的战略目标体系之中，使转型目标的实现建立在可靠的保证条件之上，具有可实现性。切不可脱离现实，好高骛远，制定不切实际的高目标，为城市的可持续发展留下隐患。

4.兼容性

城市经济转型战略目标是对整个转型期城市发展的远景定位，远期目标的实现必须靠中短期目标的实现来保证。因此，要求转型战略目标必须体现兼容性，即远期目标的确立要与城市转型发展的中短期目标相统一，使战略目标能够在转型期内分解为若干个阶段性目标，长短结合，长中容短，以短保长；在空间上，战略目标是经济转型系统工程的总目标，要分解为若干个子工程的子目标，如同进行一场战争，用争取数个战役的胜利来保证整个战略意图的实现。体现兼容性可以使资源型城市经济转型总目标分解细化，统筹协调，战术与战略相统一，使战略目标的实现有可靠的保证。

二、资源型城市经济转型战略目标取向

根据对资源型城市特点和资源型城市经济转型战略目标的分析，可以认为资源型城市经济转型应当实现以下战略目标：

（一）实现城市劳动力基本就业

我国国情的第一大特点就是人口众多，加之我国又正处于经济体制转轨的特殊时期，就业压力在我国许多传统工业城市中表现得非常突出。资源型城市由于产业结构不合理，吸纳劳动就业的能力很差，在相当长的时期内，劳动力供大于求和结构性失业的矛盾都很突出。就业是民生之本。城市劳动力得不到充分就业，必然带来居民生活困难、社会不稳定等诸多问题。因此，资源型城市应当把创造就业机会、完成下岗职工转岗、使劳动力与就业需求达到基本平衡，实现城市劳动力基本就业确定为经济转型期的首要战略目标。

解决就业问题包括下岗职工的转岗再就业和新增劳动力的就业，是一项贯穿整个经济转型期的长期目标。但在转型期的不同阶段，解决就业问题的重点和途径方法会有所不同。转型初期因国有煤矿关闭破产，大量职工集中下岗失业，而接续产业尚未形成，资源型城市经济发育不良，就业岗位十分稀缺，煤矿职工的转岗再就业成为经济转型面临的突出矛盾。此外，城市每年新增的劳动力也是一个不小的数字，企业涌出、学校涌出以及农村剩余劳动力涌入，三股力量汇合在一起，使资源型城市的就业问题表现得愈加严重。因此，把解决就业问题作为资源型城市经济转型的首要战略目标之一也就不难理解了。

从本质上说，就业是生产要素中人力资源的配置问题，本来应该交给市场，发挥市场配置资源的基础性作用。但在资源型城市启动经济转型的初期，在岗位与资源严重不对称的条件下，政府应当发挥主导作用，承担起促进就业的责任。我国现阶段在就业问题上的指导方针是劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业，资源型城市的地方政府在促进就业问题上承担着比其他地区更重的责任，不是无所作为，而是有着很大的作用空间。政府可以通过开发就业岗位、对劳动者开展就业技能培训、提供就业服务、规范就业市场秩序等手段在促进就业方面发挥作用。

随着经济转型的逐步展开，转型项目的逐步实施，接续产业的逐步培育和形成，资源型城市的就业机会将会增加，就业岗位与人力资源严重不对称的矛盾将会逐步缓解，市场配置劳动力资源的机制也会逐步形成。用机制调节就业是资源型城市经济转型中促进就业战略目标和任务的高级表现形式。

（二）实现经济结构优化和升级

城市经济结构的优化和升级是资源型城市经济转型的根本要求，因此要成为资源型城市经济转型的重要战略目标。主要体现在资源型城市要由原来单一的资源型经济向复合型的多元经济转变，通过建立接续替代产业或支柱企业集群，大幅度降低资源经济在城市经济中的比例，形成新的主导产业，取代资源经济的主导地位。结构单一和产业结构低层化是资源型城市的通病，经济转型就是通过培育新的接续替代产业来改变结构单一的局面，提升城市的经济结构层次。培育接续替代产业是实现经济结构优化和升级的根本手段，怎样培育和建立接续替代产业以及政府在其中应起怎样的作用，是我们必须研究和解决的问题。

1.培育接续产业是经济转型的难点

在资源型城市经济转型的诸多任务中，培育接续产业是重中之重，是经济转型的核心，有纲举目张之功效。城市存在的基础是经济，经济的表现形式是产业，资源型城市是建立在资源型产业基础之上的。当资源趋于枯竭时，使城市的经济基础变得十分脆弱，经济转型就是要为城市构筑新的经济基础，以新的接续产业替代原有的煤炭产业的地位，作为资源型城市的经济支撑。因此，构成接续产业必须达到足够的规模，能够满足以下要求：一要成为城市劳动力就业的有效载体；二要成为地方财政收入的重要来源，能够生成保证城市功能正常发挥和运转的财力；三要有较强的生命力和可持续发展能力。达不到这样的要求就不能轻言形成资源型城市的接续产业。按照上述要求培育和发展接续产业需要付出长期艰苦的努力，绝不是轻而易举、一蹴而就而能完成的任务。

2．培育和发展接续产业的条件

培育城市的接续产业需要许多条件。一个产业的形成不是凭空产生的，除了需要时间过程外，许多基础性条件如产业依托、产业成长环境和产业成长条件等都是不可忽视的。资源型城市培育和发展接续产业必须考虑和分析现存的条件和所需要的条件。

首先，必须考虑生产要素条件，这是产业发展的基础条件。地区的资源条件对地区产业的形成有着重要的主导作用，煤炭资源萎缩后，是否还存在非煤矿产资源或非矿产资源，围绕着新资源的开发，可能形成新的接续产业。另外，水资源状况是发展任何产业都不可缺少的条件，水资源短缺的地区就不能把耗水型产业作为接续产业的选择方向；人力与智力资源即科学技术与管理的人才资源更是产业发展的必要条件，作为资源型城市普通劳动力资源是丰富的，但发展技术含量较高的新兴产业，相应的技术和管理人才不足可能会成为限制因素。经验表明，自然资源贫乏的地区，依托人力与智力资源，依然可以使经济快速发展起来；而缺少科技资源的地区，即使自然资源很丰富，也难以快速发展。所以资源型城市培育接续产业要充分考虑本地区科技和管理人才的支撑能力。

其次，必须考虑市场条件。在市场经济条件下，资源型城市培育和发展接续产业必须尊重价值规律，新产业必须与市场对接，被市场所接受。在开放的条件下，市场还应是个大概念，即国际国内大市场，不能把着眼点放在区域经济的循环之内。因此，资源型城市培育接续产业必须研究市场条件，要眼睛向外，瞄准国际国内大市场，按市场需求选择产业方向，找准自己的定位，把接续产业纳入到国际国内经济的大循环当中去。市场条件决定着接续产业的生命力，一些地方在经济发展中只注意了自己的资源优势，围绕资源上项目，而忽视了市场开拓，最后产品打不开市场，经济发展受挫，此类教训是很多的，也是很深刻的。

最后，必须考虑宏观政策环境条件。国家经济发展的产业政策和宏观调控政策是资源型城市培育和发展接续产业必须考虑的外部条件。国家从全局的高度制定指导国民经济发展的产业政策，对国民经济各行业规定出鼓励发展、限制发展、禁止发展的目录，这是防止重复建设、防止资源浪费、避免恶性竞争给地方和企业造成损失的必要措施。资源型城市发展接续产业不能只从地方的需要出发，要放开视野，从长计议，选择那些符合国家产业政策、属于国家鼓励发展的产业来培育，绝不能只顾眼前，不顾外部环境条件，强行上项目，进入“长线”行列，最后成为国家宏观调控的对象而贻误转型。

3.培育接续产业是资源型城市重新定位的过程

为城市做准确的定位是一件很难的事情。但到目前为止，也确有许多城市曾经有过或已经有了很好的定位，如钢都鞍山、煤都抚顺、煤电之城阜新、汽车城长春、化工城吉林、药城通化等。

城市定位是城市发展战略研究中必须解决的问题，也是每一个城市在编制城市发展总体规划中都必须回答的问题。准确的城市定位可以反映城市的经济发展特征，也可以反映城市的产业发展方向。因此，在资源型城市经济转型中培育和发展接续产业实质上就是资源型城市的重新定位问题。依照产业为城市定位，有两个重要的条件：一是要求该产业必须有足够的规模，成为城市的主导产业或经济基础；二是要求该产业必须形成特色，形成城市的特色经济，使一个城市的产业构成有别于其他城市。资源型城市在经济转型中必须使接续产业满足上述两个条件，才能解决城市的重新定位问题。

资源型城市在经济转型中培育接续产业为城市重新定位，可以有两种途径：一种是先定位后发展，一种是先发展后定位，两种途径可以殊途同归。先定位后发展是人们的一种习惯思维和做法，主观色彩和计划的色彩浓一些。一般的步骤是，先根据既定的对市情的认识，编制经济转型规划方案。在规划方案中对资源型城市转型后的定位先做出规定，围绕着这一定位规划目标、任务、措施、政策等，组织实施中以城市定位为方向和目标，按照符合城市定位方向的要求发展新的产业。这条途径方向明确、目标突出，实施中力量容易集中，但受城市定位的限制，可能会影响多种产业的进入。第二种是先发展后定位。这种途径并不是说不搞经济转型规划方案，而是在规划方案中侧重考虑资源型城市的产业接续，暂不考虑城市的定位，而是敞开大门，放开准入条件，广泛吸纳各种资本，迅速形成企业集群规模。在企业自身的发展中，通过市场调节手段和企业的自组织过程，形成主导产业，成为转型城市的接续产业，到那时可能会自然形成转型城市的经济特色，从而在不自觉中完成了转型后的城市定位。这条途径的实现更多的是依靠市场的力量，比较符合市场经济规律，缺点是使一座城市在一定时期内没有准确的定位，可能会给城市的发展带来一定的盲目性。

（三）建立市场经济体制，实现体制转轨

建立和完善社会主义市场经济体制是我国现阶段经济体制改革的一项根本性任务。党的十六届三中全会做出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对深化经济体制改革进行了全面规划和部署。在这样的大趋势和宏观大背景下，资源型城市经济转型的一个重要任务就是建立和完善社会主义市场经济体制框架，实现体制创新。就资源型城市受计划经济影响的体制渊源来说，建立和完善社会主义市场经济体制的任务更重、更艰巨。但是资源型城市又必须在推进经济转型的同时同步建立和完善新经济体制，只有这样才有助于经济转型全部任务的完成。

1.国有资源企业的体制转轨

以煤矿资源型城市为例，目前在我国煤矿城市中，一般都存在国有煤矿、地方国有或集体煤矿、私营煤矿等多种所有制形式，多种所有制形式的煤矿在同一市场中激烈竞争，对国有煤矿构成冲击和威胁。国有煤矿则暴露出体制僵化、机制呆板的弊端。特别是一些老矿山，由于资源萎缩，更使其经营步履维艰。煤炭行业是一个民营资本进入相对容易的竞争性行业，外资和民营资本已经大量进入我国的煤炭行业。国有煤矿如不加快进行体制创新，则必然在竞争中居于不利境地。因此，资源型城市实施经济转型必须首先对国有资源企业的现存体制进行改革。

第一，对资源枯竭国有企业实施关闭破产。我国已经有一大批国有煤矿进入资源枯竭期，国家经贸委从2000年开始已经两次相继实施了资源枯竭矿山关闭破产的“1440”工程和“1660”工程，国务院还制定了有关资源枯竭矿山关闭破产的配套政策。实施关闭是国有煤矿深化改革的一项有效措施，它有助于国有煤矿减轻债务及减少亏损，提高资产质量，为进一步深化改革创造有利条件。被关闭的煤炭企业的存量资产和残余资源仍可以出售给民营企业或重组为新的企业，进行小规模的开采会使残余的资源得到有效的回收利用。

第二，对现存的国有资源企业进行规范的公司制改造。结合国有资产管理体制改革，搞好清产核资，使企业的产权明晰并量化，具有可融性，面向社会吸纳社会资本进入，实现投资主体多元化，降低国有资本比例。同时，进一步完善企业的法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的机制，并逐步建立起独立董事制度。

第三，主辅分离，减轻国有资源企业的社会负担。国有企业承担的学校、医院、公安、消防、环卫等社会职能要一律移交给当地政府和社会管理，对企业自办的房产、供水、供电、供暖等后勤服务职能要向经营性实体转变，成为自主经营、自负盈亏、面向社会提供服务的企业实体。对挂靠在国有企业主体上的各类集体企业也要采取股份制、股份合作制、出售等方式与国有企业彻底脱钩。

2．地方企业的体制转轨

一般来讲，在资源型城市中，除国有资源企业以外，还存在一些地方国有企业，由于计划经济体制色彩比较浓，资源型城市的国有企业比重都比较大。而企业规模普遍不大，大都属于竞争性、国有资本应予退出的行业。因此，地方国有企业的体制改革和机制创新问题也是资源型城市必须解决的问题。资源型城市在经济转型中要从整个经济布局、资源有效配置、结构趋于优化的战略高度，对国有企业的体制创新做通盘考虑。要以企业产权制度改革为中心，推进现代企业制度的建立，实现国有经济布局的战略性调整。采取出售产权、合资合作、兼并、关闭破产、股份制和股份合作制等多种形式对地方国有企业进行改组改制，实现企业机制创新和管理创新，转变企业内部经营机制，使这些企业切实成为独立的法人实体和真正的市场主体，增强企业的竞争能力和市场开拓能力，这也是资源型城市发展接续产业的需要。随着企业新机制的建立和活力的增强，为企业加快发展，做大做强形成了内部动力，这些企业有可能成为资源型城市新的经济增长点，成为发展接续产业的有效载体。

3．新企业、新机制

资源型城市经济转型中体制转轨的任务除了对老的国有企业进行体制改造之外，还必须坚持新企业、新机制。发展新产业、建立新企业是经济转型的必然要求，在引进资本引进企业的同时，还要注意引入新的机制。要引导和规范新办企业按照市场经济的要求建立现代企业制度，塑造与市场经济相适应的企业经营运行机制。

（四）生态环境整治和恢复

对于因资源开采而造成的地质灾害和地表环境的破坏进行整治，恢复和改善资源型城市的生态环境，是资源型城市经济转型的重要目标之一，也是资源型城市实现可持续发展的重要基础和前提。资源型城市实施经济转型必须树立新的发展观，坚持可持续发展战略，使经济转型、建立和发展接续替代产业不以浪费资源和破坏环境为代价，实现经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善和生态良性循环相统一。

以煤炭资源型城市为例，其地质灾害主要表现为由于煤炭开采而造成的地表沉陷以及由此引发的地面建筑物的险情、煤矸石排放占用土地以及造成的污染、露天开采所造成的周边地面滑坡等。煤炭资源的开采对生态环境的破坏是严重的，煤矿关闭后留下的是满目疮痍。治理地质灾害、恢复矿区生态环境的任务主要是以下几项：第一是对矿区的废弃地进行全面复垦，要对矿区占用土地进行详细调查，可进行复垦和可作为建设用地的，都要做好治理规划，纳入经济转型总体规划之中，分步实施进行治理。第二是对矸石山进行绿化覆被。矿区的矸石山占地面积很大，而且成为了城市的污染源。其表面是煤矸石的风化物，可以选择适宜的灌木和草类植物，对矸石山的表面进行绿化覆被，封闭若干年，使其草木茂盛，以此控制住对城市的污染。第三是对沉陷区的危险建筑物进行搬迁改造。采煤沉陷区在许多老的资源型城市都存在，使大量的民宅和地面建筑物成为险房。对沉陷区的治理要搞好调查，编制好治理规划，需要成片搬迁的要成片搬迁，可进行维修加固的要进行维修加固，要以对人民群众生命财产安全高度负责的态度，做好这项工作。治理地质灾害、恢复生态环境所需的投入应由国家出资，纳入资源型城市经济转型成本。

（五）保持社会稳定

处于转型期的资源型城市影响社会稳定的因素很多，大量的下岗工人在失去工作岗位的同时，也失去了精神家园，他们不仅物质生活贫困，精神也变得贫困，有的甚至走向颓废；困难群体心理脆弱，承受能力下降，群体上访频繁发生。诸多矛盾使资源型城市面临着既要转型又要稳定的双重任务，而保持社会稳定则是转型发展的前提和基础，也是必要的政治环境。只有完成好这个任务，资源型城市经济转型才能够顺利进行。

1．为困难职工和家属提供基本生活保障

这是我国建立社会保障制度的基本内容。对于下岗失业职工，应按规定及时发放失业救济金，城市中的特困群体、符合进入最低生活保障标准的，要及时予以登记核准，落实最低生活保障政策，及时发放基本生活费。对那些特殊困难的职工和家属，在保障基本生活的同时，还要注意关心和解决他们就医难、子女上学难等实际困难，这不仅是保持社会稳定的需要，更是各级党委、政府践行“三个代表”重要思想的根本要求。

2．及时化解各类不稳定因素

各资源型城市针对不稳定因素较多的实际，应建立一整套社会不稳定因素预警预报、信息跟踪反馈系统，及时发现和掌握各类群体的心态及带有苗头性的信息，将各种不稳定因素处理在萌芽状态。同时，应建立各种突发性事件及上访群体冲击党政机关、拦截国铁等恶性不稳定事件的处理预案，建立起有效的指挥、协调、调度系统，使各部门、各方面在处理不稳定事件中发挥合力，密切配合。

3．做好信访接待工作

做好信访工作是保持社会稳定的重要关口。实践证明，信访处置不当往往会使小访酿成大访，初访酿成常访。因此，各级政府必须高度重视信访工作，从保稳定促转型的高度认识做好信访工作的意义，认真、负责地处理各类信访案件，对信访问题不推诿、不敷衍，把矛盾和问题解决在初访中，解决在基层。

三、资源型城市经济转型的战略构想

资源型城市经济转型是一个战略性系统工程，既需要城市各个层面的协同运作，也需要时间上的长期努力。国外有的资源型城市已经用了几十年的时间进行转型而尚未完成，而我国在建立和完善社会主义市场经济的大背景下实施经济转型，需要同时完成城市经济转型和体制转轨双重任务就使得这一任务显得更加艰巨。不能期望一座城市在较短的时间内就可以完成转型任务，资源型城市更不能急功近利，做出不切实际的规划，指望在5～8年时间就使一座城市的产业完成转型。要树立科学务实的态度，认真分析经济转型的宏观背景、市场环境和主客观条件，把战略上的总体规划任务目标与战术上的分步操作实施统一起来，分阶段、分步骤做出周密的安排和部署，循序渐进，分步骤地推进经济转型。

（一）资源型城市经济转型的基本步骤

1．准备阶段

在资源型城市发展的不同时期，转型准备需完成的任务是不一样的。我国现阶段的资源型城市转型一般是在资源趋于枯竭、城市面临巨大困难时被迫转型。这时资源型城市往往理论准备、物质准备、精神准备并不充分，仓促上阵研究转型，因此需要完成大量准备工作。第一，要做好舆论准备，对市情、矿情进行深入的调研，认清资源面临的形势、资源萎缩的现状等；第二，做好精神准备，让广大职工群众了解资源型城市的走势和面临的形势，增强群众的心理承受能力；第三，精心编制经济转型总体规划方案，要邀请国家、省、市各方面专家参与论证和修改，使规划更加完善，符合国家产业政策，符合国内外市场经济发展的趋势，具有可操作性；第四，还要积极向上级特别是中央政府汇报，客观地反映资源型城市的现状、转型的必要和需要国家给予的支持，以期得到认同。

2.启动阶段

在必要准备的基础上，资源型城市经济转型的启动宜早不宜迟。启动资源型城市转型需要两个必要的条件：一是中央政府的认同和支持，因为许多转型任务的完成，非资源型城市自身能力所为，必须得到中央政府的支持才能操作；二是各利益主体的共识和联动，资源型城市的转型矿区的转型是主体。而现行的体制往往是市矿分离，形成两个不同的利益主体。从隶属关系上说，大型矿区并不隶属于所在城市，而是省级人民政府直属企业，如果与所在城市不能就经济转型形成共识联手合作，则该资源型城市的经济转型只能是一厢情愿，缺少一种重要的支持力量。资源型城市经济转型的启动需要在中央、省、市三级政府和矿区企业、资源型城市的社会各层面联动、互动的合力作用下才能实现。

3．非资源产业全面发展阶段

转型初期，资源型城市最紧迫的任务就是迅速发展非资源产业，创造就业机会，解决下岗职工转岗和扩大经济总量。在这一阶段，资源企业一方面要稳定资源生产，遏制因资源枯竭而导致的生产下滑；另一方面，要发展非资源产业，参与经济转型，资源开采区是经济转型的主战场，进入转型期的矿区必须坚持“两手抓”，而且要把主要力量放在非资源产业的发展上。资源型城市则要把非资源经济的发展作为转型的主要任务，扩大对外开放，积极招商引资，引导民间资本和下岗职工创业，放手发展民营企业，全面发展非资源产业，壮大地方经济实力，为培育接续主导产业打下基础。

4．接续产业形成阶段

在非资源产业全面发展的基础上，形成一批新企业，城市就业岗位稀缺的局面得到缓解，城市经济的骨干支柱企业已露端倪，资源经济的主导地位明显下降，矿区非资源经济的比重大幅上升，在矿区培育出若干非资源骨干企业，在资源型城市至少要培育出一个具有集群特征的支柱产业和若干较有规模的骨干企业。

5．城市初步转型阶段

进入该阶段后，资源型城市的经济转型已初见成效，接续产业稳定发展、壮大，矿区非资源经济的比重超过50%，城市经济的龙头骨干企业作用明显，牵动相关联的企业形成数个产业群体，构成城市财政收入稳定来源的支柱企业或行业初步形成，对资源经济的替代初步完成，城市经济开始进入平稳健康运行的轨道。本阶段的主要任务是巩固和发展转型的成果，进一步完善现代企业制度和经营机制，推进企业科技创新，支持骨干企业进一步做大做强，为主导产业的形成奠定基础。

6．城市深度转型阶段

经过较长时期的艰苦奋斗，资源型城市经济转型的诸多任务目标基本实现，城市经济中的新的主导产业已经形成，资源经济在整个城市经济中的比重已经微不足道，新产业、新经济成为城市经济的主体，城市经济结构得到优化，层次得到提升，第一、二、三产业协调发展，城市的可持续发展能力明显增强。

对一座资源型城市经过若干年的努力奋斗实现经济转型，人们是很难准确预期的，现在做出的描述只能带有浓厚的主观色彩。但有一条可以肯定，实现资源型城市的深度转型是不可能一步到位的，必然要经过若干阶段性任务目标的实现，每一个阶段性目标的实现都是向着总目标迈进的一步。应当承认在转型发展的过程中也依然会不断出现新的矛盾，即使资源型城市实现了经济转型的目标，也不是城市发展的终结，依然需要在不断解决新的矛盾中向着新的目标迈进。

第二节　资源型城市转型战略模式

借鉴国外特别是发达国家资源型城市经济转型的经验，总结中国资源型城市经济转型的尝试和做法，推进资源型城市经济转型，具体到每个资源型城市可能有所不同，因此，在具体操作当中，必须因城制宜、因时制宜、因地制宜。

一、多元发展战略

资源型城市要实行多元发展战略。首先，要加强地质勘察工作，挖掘资源潜力，增加资源储备，延长矿山服务年限，以便更好地促进资源型企业的持续发展。如云南个旧就是每年投资进行地质勘察，每年都能带来效益，一定程度上缓解了资源危机。辽宁阜新还有较多的资源未开采，主要是未重视勘探问题。其次，要延长资源型产品深加工链，最大限度地提高资源的附加值，这是一个重要的发展方向。如油城可以大力发展石油化工及石化产品深加工业，煤城可以实行以煤发电、以电炼铝，走煤、电、铝一条龙之路等。非金属矿矿产品深加工也可使产品大幅度增值。河南省禹州市大力发展煤炭深加工和综合利用，提高产品的附加值，实现城市跨越式发展，形成了煤、电、铝、热四大支柱产业齐头并进、相互促进的多元经济格局。最后，鼓励其他非资源型产业的发展，特别是鼓励第三产业的发展，以培育新的经济增长点。资源型城市要考虑自身特点，从各自的实际出发，扬长避短，寻求新的经济增长点，发展高新技术、化工、食品、纺织、医药等其他新的支柱产业。

实行多元发展还有另外一层含义，就是根据国家调整所有制结构的方针，大力发展非国有企业，尤其要注意大力发展民营企业，这对于发展接替产业、促进资源型城市持续发展具有重要意义。

二、产业创新与开发战略

产业创新与开发战略就是一个国家、一个城市突破既定的已结构化的产业约束，以产业先见或产业洞察力构想未来产业轮廓以及通过培养核心竞争力来使构想的产业成为现实的过程。产业创新是推动经济发展的核心动力。任何一个国家和地区，要保持长盛不衰的竞争力，就要不断突破原有的产业构架，开辟新的增长空间。深圳经济之所以能持续20多年高速增长，一个重要原因就是不断从产业创新中获得新的推动力量。从早期发展劳动密集型的出口加工业，到后来发展技术、知识密集型的高新技术产业，深圳实现了跨越式的产业升级，形成了潜力巨大的产业体系，从根本上推动了经济的快速发展。对资源型城市而言，产业创新是其经济转型的核心和最高目标。

（一）发展高新技术产业

高新技术产业是指技术密集或以现代技术为基础的产业，具有产品附加值高、更新速度快的特点。对资源型城市来说，发展高新技术产业是提升改造传统产业、提高其产业竞争实力、实现经济转型的重要战略措施。资源型城市经济发展得益于资源，也受制于资源，资源产业对高新技术的引进应用发展相对缓慢。近几年，有些资源型城市，比如山西大同市已将煤炭的加工转化和发展洁净煤作为煤炭产业结构调整的重点并付诸实施，其中比较突出的是开发水煤浆产品和上马煤炭洗选加工项目，实践证明是行之有效的。因此，资源型城市在经济转型中必须把发展高新技术产业摆在突出位置，用高新技术来改造传统产业，促进产业结构的优化升级。一方面，可以在资源深加工、拉长产业链上做文章，例如，发展煤化工或改变煤的能源形态，使之气化、液化成新型能源；另一方面，也可以发展坑口电厂，转化为电力，同时发展能源密集型产业等。

（二）发展特色产业

特色是事物所表现出的独特的色彩、风格等。经济特色是一个城市资源特征、发展模式、文化底蕴和人文内涵的综合体现，是城市经济的灵魂，是形成核心竞争力、持久影响力、强大支撑力和全面带动力的源泉。各地发展的现实表明，市场拒绝平庸，竞争呼唤个性。资源型城市的产业创新应坚持以特色求发展、靠特色创优势的工作思路，在发展特色产业上以求更大的突破。培育和发展特色产业是一项复杂的系统工程，必须抓住发挥优势这个关键环节。每个城市都不同程度地存在着发展某种产业的多种有利条件和要素，即凸显的或潜在的优势，包括人文、地理、资源、技术、观念等方面。这些优势概括起来有三种基本情况，即自然资源优势、社会资源优势和综合优势。自然资源优势是发展特色产业可以利用的最便捷、成本较低、启动较易的主要和首选途径。与自然资源一样，人力资源、科技、资金、信息等社会经济资源对特色产业发展有着同样重要的影响。如果自然资源不占优势，有了社会资源，照样可以发展起特色产业。因为市场经济条件下，生产要素的配置是在大市场中完成的，可以超越市界、省界甚至国界。因此，只要有组织生产要素发展特色产业的人才，没有资源可以引进资源，没有技术可以引进技术。无论是依托自然资源发展特色产业，还是利用社会资源发展特色产业，都应以市场为导向，变资源优势为产品优势、市场优势，进而转变为特色产业优势，使比较优势成为形成和发展特色产业的有利条件。

（三）发展循环经济

近年来，循环经济在国内外日益引起人们的高度关注。根据这一理念，自然界没有“废弃物”。科学家认为，“废弃物”只是放错了位置的资源。发展循环经济在资源型城市具有特殊重要的意义。这里仍以煤炭产业为例。煤炭作为一次性能源，产业链较短，生产过程排放“废弃物”较多，煤矿在生产中排放大量的煤矸石和矿井水，煤转化为电以后，电厂要排放大量的粉煤灰，这些废弃物成为煤矿城市的主要污染源。而从循环经济的角度看，煤矸石、粉煤灰是发展建筑材料的优质资源，矿井水则是发展任何产业都不可缺少的资源。国家为保护耕地，已经明令取缔黏土砖生产，鼓励发展以煤矸石为原材料的新型建筑材料的生产。煤矿城市利用现有的煤矸石、粉煤灰资源发展循环经济，恰恰是培育新的经济增长点，培育接续产业的理想选择。目前，利用煤矸石、粉煤灰生产空心砖、轻体砌块、珍珠岩保温材料以及做水泥填加材料等在技术上已经不存在任何障碍，需要解决的只是如何扩大产品运输半径，扩大市场覆盖面问题。发展循环经济除了可以产生直接的经济效益之外，还可以使城市的环境污染得到有效治理，从源头上解决污染问题。

（四）发展新兴第三产业

第三产业是城市经济的重要增长点，其发达程度也是衡量城市现代化水平的重要标志。当前，我国许多资源型城市第三产业的发展相对滞后，产业层次低。多数城市在金融保险、商贸流通、中介咨询、社会服务等方面还没有真正形成产业规模优势，新兴第三产业还没有发展起来，人流、物流、资金流、信息流数量少、规模小，城市还不够繁荣。因此，资源型城市在经济转型中要把发展第三产业作为产业创新的重点，以市场化、产业化、社会化为导向，建立与市场经济相适应的第三产业运行机制和管理体制，加快第三产业发展步伐。一是大力发展旅游业。旅游业是朝阳产业。近年来，一些煤矿城市依托当地资源发展旅游产业，带动地区第三产业的发展，改善了经济结构，取得了很好的成效，如河南的焦作、安徽的淮南等，为煤矿城市发展旅游业做了有效的探索。二是加快市场体系建设，发挥市场龙头带动作用。大力发展集商流、物流、信息流于一体的大型综合市场和各类专业批发市场，积极发展配送中心、连锁经营、仓储式商场、网上销售等新型业态，培育大型流通企业集团，推动现代物流产业发展。以流通业的发展带动第二产业的发展，促进加工工业与市场的对接。三是在积极发展社区服务、文化娱乐、体育健身、职业培训等传统服务业的同时，加快发展金融证券、保险、信息咨询、中介服务等现代服务业，努力提高第三产业整体水平。

三、集约经营战略

中国资源型城市的一个显著特征是资源型企业过小、过多，加拿大是个资源大国，但其资源型企业只有200多家，而中国有15万个。不少资源型城市都有几百个矿山。之所以造成这种情况，一是与中国小矿多、大矿少这个资源特点有关。二是与集约化经营程度有关。小而多必然造成资源管理难、资源浪费大、经济效益低、安全隐患多。

为了合理开发与保护有限的资源，为了适应加入世界贸易组织后国际竞争更加激烈的新形势，需要通过改革、改组和改造，组建一批具有国际竞争力的大企业集团来参与国际竞争，分享全球资源成果。资源型城市政府要从政策上鼓励集约化经营开发，下决心关闭那些浪费资源、破坏环境和安全生产无保障的小矿，这是资源型城市能否长治久安的关键所在。对于那些依法办矿的小矿，也要组织起来实行科学开采、集约化经营，并搞好安全生产。

四、资源优化与整合战略

资源型城市的资源优化与整合战略就是在原有的资源产业结构基础上，根据资源型城市的经济、社会环境基础，对原有产业结构进行优化和整合，以提升整个城市的竞争力。具体包括以下几个战略：

（一）结构优化战略

调整和优化经济结构，是资源型城市转型的重要途径和首要任务。资源型城市应当以市场需求为导向，以优化资源配置为重点，以资源型企业为主体，依靠科技进步，充分发挥市场机制的基础作用，正确发挥政策的引导作用，坚持资源条件的可行性、产销双方的一致性、经济效益的择优性、产品开发的科学性原则，调整优化经济结构。同时要巩固强化第一产业，加强农业的基础地位，调整农业结构，推进农业产业化经营，逐步提高农业经济效益和农民收入；优化提升第二产业，改造和提高传统产业，有选择地发展一批高新技术产业，提高工业经济的整体竞争力；大力发展第三产业，以市场化、产业化、社会化为方向，以服务生产、方便生活为重点，改组、改造传统第三产业，加快发展新兴第三产业，大力发展个体私营经济，实现经济结构的多元化。此外，还要大力推进资源型企业的组织结构和技术结构的优化升级，提高综合竞争力。

（二）城矿一体化战略

资源型城市因资源开发而兴起或得到新生。资源型城市形成之后，通过政策功能的发挥，为资源型企业的生产经营与发展又在多方面提供了有效的服务，并起着极为重要的促进作用。资源型城市与资源型企业之间存在着极为密切的相互依存、相互促进的关系。但是不少资源型城市在条块分割体制的格局中，工业和农业并存，二者相互隔离；城市经济和农村经济双轨运行，缺少配合；国家大企业和地方小企业生产力相差悬殊，二者互相封闭，形成了明显的二元结构。其实，无论企业和地方分属于哪一条、哪一块，在区域经济的棋盘上一起构成了相互依存的有机整体。地方经济不发达，企业也不会有一个好的环境；企业不发展，地方经济也没有活力。

此外，在这些城市中的大中型资源型企业，一般都居于重要地位，甚至居于主导地位；由于在管理体制上这些企业往往有中央企业和地方企业之分，所以企业与政府之间、中央企业与地方企业之间、企业与地方之间就有着不同的利益关系。这些利益关系的复杂性往往不利于城市和企业的发展。由于历史和体制等诸多原因，资源型企业在发展过程中积累了税赋重、社会负担重、离退休人员多等一系列困难和问题，再加上近几年在深化国企改革过程中实施企业改制、减员增效、下岗分流，又加重了企业的负担和困难。为了实施政企职能分开和减轻企业负担，国家决定通过改革把应由政府办的事交给政府来办，并在过渡期间继续给予一定补贴。但是，由于不少资源型城市政府本身财力也很有限，完全将资源型企业所负担的社会职能接收过来力不从心，所以，国家应帮助资源型城市理顺资源型企业与其所在城市政府之间的关系，将资源型城市与资源型企业视为一体，统筹规划研究协调促进共同发展问题，把产业发展政策与城市发展政策有机结合起来，制定有利于市矿（城企）双方共同发展的政策，既解脱资源型企业办社会的沉重负担，又能促进企业与城市各方面协调、持续发展。

（三）外向牵动战略

大力招商引资、积极发展外向型经济是资源型城市加速转型的重要途径。资源型城市要积极顺应经济全球化和中国加入世界贸易组织的新形势，在更大范围、更宽领域和更深层次参与国际分工和竞争，加速与国际经济的接轨。改善投资环境，采取灵活多样的招商引资方式，加大对外招商力度，提高利用外资质量和水平。优化出口商品结构，巩固传统大宗骨干出口品种，开发科技含量和附加值高的新产品，实现出口增长方式的转变。实施“走出去”战略，加强国际间经济技术合作与交流，构筑全方位、宽领域、多层次的对外开放格局。(www.xing528.com)

第三节　资源型城市转型的路径选择

资源型城市要想成功实现经济转型，必须紧密结合实际，发挥优势，扬长避短，选择适合自身的转型路径模式。

一、资源型城市转型的路径模式

（一）产业延伸路径模式

产业延伸路径模式，即在资源开发的基础上，发展下游加工业，建立起资源深度加工和利用的产业群。以克拉玛依市为例，该市的产业转型就属于典型的产业延伸模式。1955年在准噶尔盆地西北部发现了中国第一个大油田。1956～1960年，新疆石油管理局在此进行大规模的石油勘探开发，取得了重大突破。到1960年建成探明含油面积200多平方公里、年产原油163.6万吨的中国第一个大油田。1960年原油产量占当年全国天然石油产量的39%。新疆石油管理局所在的克拉玛依市随着油田的开发而兴起，该市在油气开发过程中建立了包括炼油、乙烯和下游深加工的石油化工体系，主导产业逐步由单纯的油气开采转变为油气开采和石油化工并重。虽然克拉玛依市的产业转型工作还远没有完成，但它的发展道路是十分清晰的。

资源型产业属于中间投入型基础产业，其产业关联特点是前向关联效应大，而后向关联效应小。产业延伸模式利用这一特点向前延伸产业链，其优点是在转型的初期能够充分发挥本地的资源优势，同时上下游产业在生产、管理和技术方面具有明显的相关性，实施转型的难度较小。随着下游产业的不断发展壮大，其竞争能力和自我发展能力将逐渐增强，将来即使本地资源逐渐枯竭，也可以从外部输入资源进行加工，维持该城市或地区的持续繁荣。随着产业链的延伸，下游企业和配套服务企业的数量不断增长，大量生产经营相关联的企业在一定空间内的聚集所带来的专业化生产、低运输成本、低交易费用、便捷的沟通和配套服务将导致聚集经济。从竞争的角度来看，产业链实质上是一条价值链，资源型城市在这一条价值链的源头已经拥有廉价资源的优势，加上产业聚集带来的聚集经济，使得这一价值链上的产业具有竞争优势，整个城市经济也将因此获得竞争优势。

我国资源型城市在历史上长期被视为资源产区，造成城市经济存在过于依赖资源型产业的突出问题，下游加工业薄弱，对外输出的主要是未经加工的初级产品，这不但使资源型城市的产业结构过于单一，也造成了全国产业结构布局的不合理。如“西煤东运”不但给铁路带来了巨大的压力，而且东部地区的企业分散消耗大量煤炭还造成了酸雨等严重的环境问题。由于历史的原因，一大批高耗能工业仍然主要分布在中心城市，较高的能源价格削弱了这些企业的竞争能力。如果在煤炭产区利用本地丰富、廉价的煤炭资源建设坑口电站，集中进行脱硫处理，对外输出电力；或建立起高耗能的加工业，如电解铝、氯碱化工等，不但有利于实现资源型城市的产业转型，对全国的产业布局优化也是极为有利的。

（二）产业更替路径模式

产业更替路径模式，即利用资源开发所积累的资金、技术和人才，或借助外部力量，建立起基本不依赖原有资源的全新产业群，把原来从事资源开发的人员转移到新兴的产业上来。以法国洛林为例，面对已经完全丧失竞争力的煤炭和铁矿开采业，法国政府采取了断然措施，目前铁矿已被关闭，煤矿也已于2004年关闭。为促使替代产业的发展，洛林采取了一系列措施，如制定优惠政策，大量吸引外资；建立企业园圃，培育中小企业；加强职业技术培训，促进劳动力转岗就业。发展汽车产业时，洛林首先引进了雷诺汽车公司在此投资建厂，并促进了大量配套企业在当地的发展，进而吸引其他的汽车公司在这里建厂。经过这种良性循环，洛林的产业转型取得了明显成效，汽车、电子和塑料加工已经取代了传统的煤炭和铁矿开采业。

产业更替模式无疑是最彻底的产业转型模式，它摆脱了对原有资源的依赖，但如何在以资源型产业为主导的产业基础上，发展有竞争力的替代产业群是该模式面临的最大挑战。吸引外来投资，包括国外投资和国内投资，是建立有竞争力的替代产业的有效途径，外来投资的进入不仅能带来资金，还伴随着先进的技术、管理和观念，这对资源型城市的产业转型同样重要。资源型城市一般具有以下优势：廉价的资源、充足的动力供应、大量空闲土地和劳动力，这是吸引外部投资的重要因素。但仅有这些条件是不够的，当前软环境的优劣越来越成为吸引投资的决定性因素，这包括廉洁高效的政府、良好的商业氛围、高素质的市民和文明的社会环境等。对资源型城市而言，提高政府服务质量将是改善投资软环境的有效措施。对于资源开发已进入衰退期但尚未建立起替代产业群的资源型城市，由于作为主导产业的资源型产业的衰退带来城市GDP和财政收入的下降以及失业人员的增加，导致城市投资环境恶化，缺乏对资金和人才的吸引力。此时，要解决这些问题，仅凭城市政府的努力或市场机制的调节已不可能，上级政府必须介入其中，通过必要的政策支持和及时的转移支付协助城市政府和企业实施产业转型，这也是国际上惯用的做法。

在吸引外来投资的同时，应推动本地企业尤其是中小企业的发展。中小企业不但在推动城市经济发展、保持市场繁荣、增加财政收入、促进劳动就业和维护社会稳定等方面发挥着不可替代的作用，而且通过中小企业间以及与大企业形成合作竞争的企业网络，使企业得以发挥自身优势和特长，通过纵向与横向的整合联系，使得企业与购买者和供应商之间的知识、信息和产品交流更加顺畅，形成具有内生发展动力的替代产业群。本地企业的发展还会增加外来投资在本地的购买，减少区域支出的漏出，不但能直接增加本地的GDP，而且能通过乘数效应拉动相关产业的发展，放大外来投资对城市产业转型的作用。总之，通过本地企业和外来投资的协同，推动替代产业群的发展，进而提升整个城市的竞争优势，形成产业转型与区域发展的良性互动。

（三）复合模式

资源型城市的转型路径不只是单一的模式，而经常是以上两种模式的复合，通常是在转型的初期表现为产业延伸模式，城市主导产业逐步由资源型产业转变为下游加工业；随着加工业的发展，城市功能逐步完善，新兴产业不断发展，城市逐步演化为综合性城市。休斯敦的发展过程是复合模式的典型代表。1901年休斯敦发现油田后迅速发展成为美国石油工业的中心；20世纪60年代，休斯敦的石油开采开始滑坡，但由于石油化工产业群已经形成，休斯敦的发展并没有因此而减慢。20世纪70年代以来，电子信息、仪器仪表、精密机械等行业以及第三产业发展迅速，休斯敦的石油工业虽然正在日趋衰退，但整个城市已转变为综合性城市，实现了持续繁荣。

在这种转型模式的初期，城市主导产业逐步由资源型产业转变为以资源深加工业为主导的产业群。大量加工企业在一定区域内的聚集除了导致聚集经济外，还有利于企业之间的技术外溢并促进技术进步和新产业的发展。资源型城市原有的资源型产业技术专用性强，从业人员流动性差，生产作业封闭，社会化程度低，主要由企业内部自我配套，与其他企业的协作交流少。而加工业要求不同的企业相互协作配套，企业间的技术相关性强，和资源型产业相比，加工业的技术通用性强，从业人员流动性大，新技术容易在上下游企业以及同行业企业中传播。

随着资源加工产业群的建立和发展，企业间的技术外溢和乘数效应日益加强，为其他产业的发展提供了条件。资源型城市要利用这一条件，推动不依赖本地资源的新产业的发展，在这一过程中，要充分利用国内外重大技术创新和技术创新群的出现所带来的新的投资机会，进行产业升级和产业替代，逐渐降低对资源的依赖程度，实现城市的产业转型。

二、转型路径模式选择的依据

资源型城市实施产业转型必须着眼于自身特点，选择适宜的转型模式，立足比较优势，再造竞争优势。虽然转型模式可能在转型过程中依靠市场机制得以自发解决，但如果能顺应市场机制，利用政府职能，在产业转型规划中选择适宜的转型模式，并为此前瞻性地处理和解决存在的问题，将会有力地推进资源型城市的产业转型。资源型城市在选择经济转型模式时应重点考虑以下几方面的因素：

（一）资源开发阶段

资源开发一般会经历四个阶段，即前期开发、增产期、稳产期和衰退期。增产期是资源型产业大发展的时期，在这一时期，产量不断上升，而生产成本基本保持稳定甚至有所下降，主导产业的大发展推动资源型城市快速成长。稳产期是资源开发的鼎盛时期，产量维持在一个较高的水平，但此时由于资源开发程度的加深，开发难度提高，生产成本开始上升。衰退期是产量不断下降而成本大幅上升的阶段，在这一阶段，资源型产业开始迅速萎缩。资源的开发处在增产期或成熟期，资源产量保持增长或基本稳定，开采成本较低，下游深加工业可以利用这一优势得以发展。如果处在衰退期，此时资源储备已经不足，产量持续下降，开采成本大幅增加，发展下游产业缺乏原料来源和竞争优势，此时就不宜选择产业延伸模式。

（二）资源开发规模

资源加工业一般有经济规模的要求，例如，炼油的经济规模为500万吨/年，乙烯的经济规模为30万吨/年，氧化铝的经济规模烧结法为50万吨/年。这就为资源开发规模较小的资源型城市发展下游深加工业设置了天然的障碍，较大的矿区才可能为下游产业提供充足的原料来源。另外，较小的矿区产量下降的速度也比较快，不利于下游产业的建立；而较大的矿区即使在资源开采的衰退期，也能维持相当的产量，这也给下游产业提供了继续发展及转型的时间。因此，资源开发规模较大有利于采取产业延伸模式。

（三）产业政策

产业政策的实质是政府采取措施干预资源在不同产业间的分配，出于全局角度的考虑，政府会在某些地区鼓励或限制某一产业发展，这将直接影响到资源型城市产业转型模式的选择。1955年，在准噶尔盆地西北发现和建成了中国第一个大油田，克拉玛依市随着油气勘探开发而兴起，但由于大庆油田的发现和建设，克拉玛依的地位随之下降，导致油气勘探一直局限于盆地西北缘。20世纪80年代后期，为满足国内市场对原油及其制品不断增长的需求，国家制定了石油工业实施“稳定东部、加强西部、发展海域”的发展方针。在这一政策的支持下，加大了克拉玛依周边地区的油气勘探力度，取得了重大进展：“八五”计划期间发现了中国第一个整装沙漠油田——彩南油田和石西、玛北、小拐等一批储量规模在5000万～1亿吨的油田；“九五”计划期间，又发现了石南、沙南、莫北、呼图壁和中拐等一批油田，从1996年起，每年探明油气资源1亿吨，是准噶尔盆地油气勘探史上储量增长最快、获得储量最多、发现区块最大的一个时期。据中国石油天然气总公司最新公布的资料表明，准噶尔盆地油气资源总储量为100亿吨，截至目前，发现了17亿吨，开采了10亿吨。总之，国家产业政策推动了克拉玛依市的产业延伸，将来即使本地的油气生产逐步萎缩，也可从周边地区输入原料进行加工，保证城市的持续发展。而同为石油城市的东营市临近齐鲁石化所在的淄博市，若在东营市发展石化工业将是重复建设。因此，该市拟建的乙烯项目、炼油扩建项目等重大石化项目均被上级否决。东营市虽然拥有年产原油2600万吨的胜利油田，也不能选择单一的产业延伸模式，而只能选择产业更新模式或复合模式。

（四）企业战略

资源开发企业在资源型城市的经济活动中发挥着极为重要的作用，其行为对资源型城市的产业转型有着重要的影响。在市场经济条件下，企业作为独立的行为主体，其经营目标是实现所有者利益的最大化，而不是资源型城市的产业转型和可持续发展，在选择产业转型模式时必须考虑到企业的发展战略。尤其是高市场集中度的产业，企业行为的影响更加突出，如我国陆上油气开采由中石油、中石化两大集团垄断，一个城市地域内的油气开采由一家企业主导，行为主体单一，企业战略在很大程度上决定了城市的产业转型模式。例如，盘锦市是我国第三大油田辽河油田的所在地，长期以来，一直将石油化工及其下游产业作为发展替代产业的重点，并为此进行了积极的努力。但在1998年，按照国务院机构改革方案组建的中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司两大集团公司不再担负政府职能，成为真正的经济实体。辽河油田的核心业务部分和非核心业务部分分别重组成为中石油控股的中国石油天然气股份有限公司的分公司和中石油的独资子公司。中石油为应对竞争挑战，提高企业盈利能力，最终选择了具有良好区位条件的大连，将集中投资把大连建成国内石油化工中心，而不是盘锦作为其发展石油化工的投资重点。这使得盘锦早先确定的发展思路难以实现，产业转型无法采取单一的产业延伸模式。

（五）区位因素

国内外城市发展的历史表明，传统的城市一般是在商品集散地基础上发展起来的，良好的区位也有利于城市规模的扩大和多元化产业结构的形成。而缺乏区位优势的城市，产业也较单一，城市规模也偏小。统计还显示，产业结构和城市规模存在明显的相关性。1997年，我国100万人以上的大城市第三产业比重高达43%，而20万人以下的小城市只有23%。因此，具备较好区位因素的资源型城市适宜采取产业更新模式或复合模式。以大庆市为例，经过40多年的开发建设，地处松嫩平原中部的大庆市已发展成为国内石油石化工业中心和黑龙江省仅次于哈尔滨市的经济中心城市，大庆高新技术产业开发区是53个国家级高新技术产业开发区之一。大庆市在继续发展石油化工及其后续产业的同时，应加快电子信息、机械及仪器仪表和第三产业的发展，使大庆市逐步转型成为综合性城市。

总之，资源型城市的具体情况千差万别，资源型城市的经济转型应坚持因地制宜、扬长避短的原则，选择有利于形成竞争优势的产业转型路径模式，实现资源的优化配置和替代产业的协调发展。

第四节　资源型城市转型的战略实施对策

资源型城市经济转型是一个系统工程，也是一个创新过程。因此，要实现资源型城市战略转型目标，其主要措施就是创新。

一、发展思路创新策略

思路决定出路。有新思路，才有新出路；有新观念，才有新作为。好的思路是成功的基础和前提。资源型城市经济转型的发展思路要以科学发展观为指导，实现传统发展观向科学发展观转变、封闭经济向开放经济转变、传统经济向循环经济转变、资源主导型经济向多元主导型经济转变四个转变。只有实现这四个转变，资源型城市经济转型才能摆脱传统经济与思维观念的束缚，遵循现代经济、社会、环境和人文现状与变化规律，走出一条全面、协调、可持续发展的良性循环道路。

（一）传统发展观向科学发展观转变

发展观对于整个城市的经济和社会发展起着全局性和根本性的作用。有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略。

传统的发展观偏重于财富的增长，忽视人的全面发展和社会的全面进步；简单地把GDP的增长作为衡量经济社会发展的核心标尺，忽视人文的、资源的、环境的指标；单纯地把自然界看做是人类生存和发展的索取对象，忽视自然界首先是人类赖以生存和发展的基础。这种发展观导致资源型城市在奉献资源的同时，造成了资源浪费、环境污染、生态破坏和经济发展缓慢、人们生活水平和质量下降的局面。科学发展观是在遵循马克思主义关于发展的基本原理和国内外发展经验教训的基础上，从新的实现出发，适应全面建设小康社会的需要，着眼于把握发展规律、丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题而提出来的。科学发展观突破了过去把发展简单理解为经济增长的局限，强调正确处理经济增长的数量和质量、速度和效益的关系，重视经济、政治和文化全面发展，重视人与自然的和谐发展，重视经济效益、社会效益和生态效益相统一的可持续发展，是人类发展、经济增长、环境和谐的系统集成。

资源型城市以科学发展观指导经济转型，就要重新调整发展思路，实现封闭经济向开放经济转变、传统经济向循环经济转变、资源主导型经济向多元主导型经济转变，从而跳出单纯依靠资源消耗促进发展的恶性循环怪圈，实现经济、社会、环境与人的协调发展和城市的良性循环。

（二）由封闭经济向开放经济转变

在计划经济体制下，资源型城市的经济都是封闭型经济，条块分割、各自为战，相互分离、自成体系。在经济转型过程中，要打破各种人为封锁，实现开放式发展。一是打破条块分割，实现城市经济融合发展。按照统筹规划、发展优势、合同分工、共同发挥的原则，建立起企业自主、条块一体、联合投资、共同受益的新机制，变“各自为战”为“协调作战”，变单体优势为整体优势，从而探索出一条矿城一体联动发展的新路子。二是加强区际协调，促进双赢发展。在互惠互利的前提下，利用能源和原材料的优势，与资源调入区或加工地区间垂直联合，引进资金、技术和人才，扩大矿产品的生产能力和提高经济效益；或者是着眼于互补性和规模效益，主动与同质资源区就近横向联合，共同克服限制因素和发展资源优势，提高联合双方在全国地域分工中的地位与作用，以带动整体区域经济的协调与可持续发展。

（三）传统经济向循环经济转变

传统经济的基本思路是生产性经济思路，即最大限度地生产、最大规模地销售以及推销寿命很短的商品。遵循的是一种由“资源消耗——产品工业——污染排放”所构成的物质单向流动的开放式线性经济。人们通过对资源的粗放型经营和一次性利用，实现经济的数量型增长，这种高消耗、高产量、高废弃的经济生产直接造成了对自然环境的恶化破坏，并对人类社会的长期生存与发展构成威胁。

循环经济是指循环自然生态系统的物质循环和能量流动规律，重构经济系统，使其和谐地纳入自然生态系统的物质能量循环利用过程，以产品清洁生产、资源循环利用和废物高效回收为特征的生态经济发展形态。它不同于传统经济的“高开采、低利用、高排放”模式，而是按照自然生态系统的循环模式，将经济活动高效有序地组织成一个“资源利用——绿色工业——资源再生”的封闭型物质能量循环的反馈式流程，保持经济生产的低消耗、高质量、低废弃，从而将经济活动对自然环境的影响破坏减少到最低程度，实现“低开采、高利用、低排放”的可持续发展目标。

资源型城市在经济转型过程中，运用循环经济理论，加快推进粗放型增长方式向集约型增长方式转变，强化资源管理，加大技术改造力度，大幅度提高资源的利用率和经济效益，实现经济、社会、生态综合协调发展的新的发展模式和发展思路，确保城市经济的可持续发展。

（四）由资源主导型经济向多元主导型经济转变

在计划经济体制下，资源型城市作为国家的能源、原材料基地，在国家的支持与约束下迅速建立起了资源主导型经济，资源产业是资源型城市的单一支柱产业。受产业生命周期与发展规律的制约，这种单一支柱的资源型产业很难保持城市的可持续发展，因而必须在发展资源经济的同时大力发展非资源经济，形成资源与非资源共同主导城市发展的多元经济体系，推动城市的可持续发展。为此，要实现两个转变：一是由资源导向型战略向市场导向型战略转变。不仅要发挥自然资源的优势，还要改变过去那种对当地资源的高度依赖状况，从资源导向型战略逐步转变为市场导向型战略，即从“我有什么（资源）就发展什么”转变为“市场需要什么我就生产什么”。必要时，还需要采取措施，积极引导消费市场，要预测市场发展趋势，市场可能需要什么就生产什么，由被动适应市场变为主动主导市场。二是由单一主导型结构向多元主导型结构转变。资源型城市的显著特征之一是经济结构单一，由此带来的一个突出问题则是结构的不稳定。一旦支柱产业或支柱企业出现衰退，则整个城市经济陷于困境，从而严重影响城市的持续发展。因此，资源型城市必须通过结构转型，实现由单一主导型结构向多元主导型结构转变，以增强城市发展后劲和活力。

二、政府管理策略

资源型城市经济转型是在市场经济体制下进行的。因此，必须打破计划经济体制框架，彻底抛弃计划经济体制下形成的管理方式和管理方法，重新构建市场经济体制构架。为此，政府管理体制与管理方式都要进行创新，以解决目前存在的政府管理“越位”、“缺位”和“错位”问题。

（一）条块结合、建立一体化的市矿体制

资源型城市在计划经济体制下，形成了市场分离、条块分割的局面。矿务局与市政府形成两套并行的管理系统和运行系统，矿物局成了“城中城”、“市中市”。如今，计划经济体制已退出历史舞台，市场经济体系逐步建立，形成一个有机结合的经济板块，以增强城市的整体竞争能力。在经济转型过程中，市矿必须同心协力，共促繁荣。市矿一体化体制的建立，关键在于深化矿务局体制改革。应将矿务局的管理权下放到市，并实行政企分离，使矿务局变成自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的法人实体和市场主体。

（二）转变职能、建立服务性行政体制

资源型城市在经济转型过程中，应按照市场经济的需求，转变政府职能，减少政府对微观经济的直接干预，建立服务性行政体制，为经济转型提供优质服务。

1．加快行政审批制度改革，结合政府机构改革，大幅度消减行政审批事项，使行政审批事项降至最低限度

规范审批内容和审批行为，制定科学、规范、高效的操作规程。减少审批环节、简化审批手续，改进审批方式，提高审批效率，监督审批行为，使必要的审批能够真正发挥作用。

2．坚决实行政企分开

切实改变政府主导结构调整和对经济运行直接干预过多的状况，把政府经济管理职能的着力点转到主要为各类市场主体服务和建立健全与市场经济相适应的体制、政策、法律环境上来，营造有竞争力的投资、创业和发展环境。积极发展独立自主、规范运行的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，更大程度地发挥市场在大资源配置中的基础性作用。

3．深化行政管理体制改革

不断完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，加快建立行为规范，运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制，不断提高行政效率和水平。

（三）依法行政、建立法制政府

我国资源型城市政府审批制度的大量存在，与计划经济体制下的法制理念有着密切的关系。这种法制理念的原则是：只有政府认定、许可、批准了可以做的事，才是企业和个人应该做的事；凡是没有规定或没有批准可以做的事，企业和个人要么不能做、无法做，要么做了却时刻有被“事后”宣判为非法的可能与危险。市场经济中法制精神的一个基本原则是：法律不规定什么是可以做的，而只规定什么是禁止做的；凡是法律没有禁止的，都是可以做的。资源型城市在经济转型过程中，应该遵循市场经济的法制精神，在政府管理经济的法制原则方面更新观念：一方面，在法律没有禁止的领域，明确各经济主体享有自由活动的合法权利；另一方面，对于政府规定“禁止做什么”，不能再像过去那样由一个政府部门或官员决定，而应当由一整套民主和法律程序来决定，从而使政府做到依法行政，提高行政效率，为经济转型创造良好的环境。

三、环境发展策略

环境也是生产力。资源型城市经济转型的环境建设主要包括两个方面，即“软”环境建设与“硬”环境建设。围绕经济转型的“软”环境建设，重点是政策环境、体制环境与文化环境。围绕经济转型的“硬”环境建设，重点是城市再造和生态环境。这里主要指“软”环境建设。

“软”环境是一种精神生产力。“软”环境建设的内容与范围很广。最佳“软”环境建设就是充分遵循市场经济规律与市场运行机制，进行政策法规、管理体制与思想文化的重塑，寻找一种市场“无形之手”与政府“有形之手”作用的最佳结合点。

（一）有利于经济转型的政策

市场经济是法制经济。资源型城市经济转型是在社会主义市场经济的基础上进行的。为了确保经济转型的顺利实施，就必须按照市场经济规律要求，创造公平、公正、公开的经济转型政策法规环境。通过政策推动资源型城市经济转型，通过法规规范资源型城市的经济转型。由于大的政策法规都是由国家和省级政府制定的，因此，国家应为资源型城市经济转型营造良好的“大气候”，资源型城市政府则应营造良好的“小气候”。上下齐心协力共同营造良好的政策法规环境。

资源型城市经济转型政策法规环境建设应根据其特殊矛盾和问题，进行专门的研究，提出针对性较强的政策法规。其中应包括矿山关闭破产、社会职能移交、劳动力转移安置和新兴产业的培育发展政策等几个方面，培育与发展新兴产业是经济转型政策的重心之一。①明确矿业是第一产业，应把矿业确定为以独立的基础产业，建立能反映矿业经济发展状况的统计与考核指标体系，制定扶持矿业发展的特殊政策，把矿业的振兴和可持续发展纳入国家宏观决策之中。②建立资源型城市可持续发展的补偿机制。面对资源型城市的转型困难，国家应建立矿山开采企业的反哺机制与资源型城市可持续发展的补偿基金。③建立减轻资源型企业负担的机制。国家应拿出切实可行的扶持政策，减轻矿山企业负担，帮助它们增强适应市场竞争的能力。④实行产业结构调整援助政策。支持大中型矿山企业进行技术改造和产业结构调整，支持资源型城市发展新兴产业，并从客观上对资源型城市的产业政策、财政政策、投资政策、社保政策和城市政策等多方面给予综合指导，通过强有力的政策支持推动资源型城市的结构调整与城市转型。

（二）有利于经济转型的文化环境

文化作为一种精神生产力，即文化力，已经成为经济发展的重要推动力。文化力不但是推动社会健康发展、协调各种社会关系的重要力量，而且是社会进步和文明发展的重要标志，其特殊作用和功能是不可忽视的。资源型城市在经济转型过程中，既要借助自然资源、资金和劳动力等物质生产力的作用，更要依赖科技、制度、文化等精神生产力的作用。通过物质生产力和精神生产力的共同推动，资源型城市经济转型才能顺利进行，目标才能顺利实现。

为了建立与市场经济相适应的文化环境，资源型城市应该重点倡导和塑造竞争文化。①竞争文化。增强人们的自信心，积极、主动参与竞争，变压力为动力，通过竞争，树立信心，重振昔日的辉煌。②自立文化。大力提倡自立自强的意识，自力更生，艰苦奋斗，在努力争取国家和省政府等有关部门的积极支持的同时，主要依靠自身的力量来做好经济转型的每一项具体工作，实现转型的最终目标。③信誉文化。增强企业与市民的信誉意识，杜绝各种短期行为，打击各种“假冒伪劣”，才能在经济转型过程中务实基础，积蓄力量，一步一个脚印地向目标前进。④自主文化强烈的自主意识和责任意识，以资源型城市经济转型为己任，正视困难，迎接挑战，积极主动地承担经济转型任务，满腔热情地支持经济转型工作，齐心协力实现经济转型目标，才能使经济转型顺利进行。⑤产权文化，即尊重产权、保护产权。上述文化是市场经济的文化精华。由于文化力建设是最为薄弱的环节，在经济文化化和文化经济化相互融合的时代，加强文化建设，借助文化力推动经济转型，既是一种客观需要，也是低成本转型之路的必然选择。

四、国企改革策略

企业是经济转型的主体，也是经济转型的载体。只有企业转型了，经济转型才有坚实的基础。企业专业主要指企业的所有制转型以及经营管理方式转型，目的是增强企业的市场适应能力和竞争能力。企业对资源型城市经济转型的推动力量主要表现在两个方面：一方面是推动产业转型，另一方面是推动劳动力转移。资源型城市主要依托资源型企业而发展起来的，资源型企业多是国有企业，而且是以矿务局为中心的国有大型、特大型企业。在转型过程中，必须加速国有企业制度创新，一方面对国有大型或特大型企业进行改制提升，另一方面要对国有中小企业进行优化重组、改制退出，以优化国有资产配置，不断增强控制力与保值增值能力。

（一）改制提升国有大中型企业

资源型城市经济转型过程中，必须完全推进国有大中型企业的股份制改造、公司制改革，化解大企业改制的难题。鼓励民营企业参与国有企业的资产重组，支持其对国有企业进行兼并、收购、租赁、控股和参股。因企制宜，建立多元化的产权体制。按照市场经济的要求，资源型城市原有的矿务局已不再适应社会主义市场经济体制，必须按照“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的基本要求，进行规范化公司制改革，以形成适应市场经济要求的企业产权制度、组织制度和管理制度。具体设想是将矿务局改组为国有资产经营集团公司，建立母子公司体制。母公司为国有控股公司或独资公司，具体负责国有资产的经营与管理，确保国有资产的保值增值。在此基础上，按照“精干主体、分离辅体”的原则，采取出售、国有民营、股份制、股份合作制、合资等多种形式，将矿务局所属集体企业、辅助企业和服务性企业进行改革，建立产权多元化的子公司。

（二）出售国有中小企业

在经济转型过程中，必须对国有中小企业进行改制退出，以集中有效国有资产，发挥出更大的效力。资源型城市国有企业转型与退出的基本方式可以归纳为以下几种：

1．产权出售方式

资源型城市在计划经济体制下，随着资源的开采与开发，培育和发展了大批资源型与非资源型国有中小企业。这些中小企业在社会主义市场经济体制下，适应能力较差，竞争能力不足。在经济转型过程中，这部分中小企业必然会被逐步淘汰。产权出售是淘汰这些国有中小企业的有效形式。产权出售的具体办法有两种，即一次性调整出售和分次渐次出售。

2．“赎买”退出方式

“赎买”退出方式就是对退出有特殊困难的国有企业，采用国家或相关企业对其设备等进行“赎买”后报废，以清除其退出困难，实现国有企业退出的方式。资源型城市国有企业“赎买”推出的方式主要有两种：一是由政府提供退出“赎买”，二是由受益者提供退出“赎买”，即国有企业退出必然使相关的非国有企业受益。

3．破产关闭方式

根据《破产法》的要求，对严重资不抵债、无法继续经营的资源型企业和非资源型企业进行规范性破产。对企业的债权债务、固定资产与流动资产、职工安置、社会负担等进行一次性综合处理、清理终结、关门了之。这种方式是一种特殊方式，尤其是和极少数资源枯竭、地理位置偏僻、附近没有其他资源可供开发的小规模矿山企业或矿井。

4．破产重组方式

破产重组方式也就是先破产、后重组的方式。这种方式适合于那些资源型企业虽然债务负担和人员、社会负担很重，企业经营异常困难，但还有部分可开采的资源和经营的优势资产，通过重组还能形成新的生产能力的企业，具体有两种方式，即破产就地重组和破产异地重组。前者适合于矿产资源比较丰富，资源可供开采的时间较长，通过破产处理后，对原有资产进行优化组合，还能继续发挥效益的国有企业。破产异地重组方式则适于资源型矿山企业的资源已经开采完了，而且矿山资源虽然在偏僻的农村，但在附近的城市有自己的基地，从而将优良资产转移到所在城市的基地或重新购置一块场地进行重新开发建设，在老矿区只留有极少部分职工或全部迁出。

五、产权结构策略

产权制度是市场经济的基础性制度。资源型城市在市场经济条件下进行经济转型，必须进行产权制度创新，建立现代产权制度。这里重点研究产权结构创新，即大力培育和发展非国有产权，壮大非国有产权基础，形成合理的产权结构。

（一）正确认识非公有制经济的地位和作用

社会主义经济是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的经济。构成这一经济制度的各种经济成分是一个不可分割的有机整体。离开处于主体地位的公有制经济，当然谈不上社会主义经济；缺少共同发展的多种所有制经济（其中主要是非公有制经济），同样构不成中国特色的社会主义经济。“公有”与“私有”，就是这样有机地结合在一起，组成了有中国特色的社会主义经济。

1．公有制经济有利于国有企业的改制与提升

在我国的社会主义市场经济条件下，不同所有制经济之间的关系在根本上不是互相对立、互相排斥的，而是互相依存、互相促进的。非公有制经济的发展，不仅不会阻碍、限制公有制经济的发展，反而会为国有企业的发展创造更好的内外环境。例如，它分散了财政对国有企业的压力。资源型城市以资源型企业为骨干，资源型企业是城市财政收入的主要来源。这种高度的财政依赖性，无疑会加重资源型企业的负担和压力。而多种经济成分共同发展，把财政的“蛋糕”做大了，政府就会减少对资源型企业的财政依赖，反而有更多的财力支持重点国有企业发展。

2．非公有制经济有利于劳动力转移与安置

在资源型城市经济转型过程中，转移与安置富余劳动力是一个事关城市稳定与转型顺利进行的基础性工程，也是转型的中心任务之一。在转型过程中，国有企业一般都是大量释放劳动力，而非公有制经济能够提供大量的就业岗位，缓解就业压力，维护社会稳定。

3．非公有制企业经营者同样是社会主义劳动者

一般来说，这些人原来的身份均是劳动人民，而且是劳动人民中的佼佼者。他们在改革大潮中响应党的号召，不捧铁饭碗，艰苦创业，创造财富，提供税收解决就业，为经济发展做出了突出贡献。他们是建设有中国特色社会主义的一支重要力量，而不是销蚀社会主义的异己力量；是社会稳定的积极力量，而不是消极力量，更不是威胁。

（二）营造非公有制经济发展的良好环境

非公有制经济的发展需要良好的环境与条件，消除非公有制经济发展的体制性障碍是目前资源型城市需要解决的中心任务。从根本上说，就是要按照与公有制经济一视同仁、平等对待的原则，下决心革除限制非公有制经济发展、妨碍非公有制企业做大做强的一切歧视性做法，放心、放开、放手发展非公有制经济。营造非公有制经济发展的企业和政策环境。

1．放宽市场准入

资源型城市要切实解决非公有制企业市场进入难的问题，原则上，凡是我国政府向外资开放或承诺开放的投资领域，都应向非公有资本开放；凡是国家法律法规没有禁止进入的包括基础设施、公共事业在内的一切行业和领域，都应允许非公有资本进入，使非公有制企业享有其他企业同等的投资机会。

2．改革审批限制

资源型城市要深入开展审批制度改革，改善政府部门对非公有制企业注册、经营、增项、转业等各个环节的审批限制，使非公有制企业得到与其他企业一样的政府行政服务，使它们能够与其他企业一样依法自主经营与发展。

3．消除政策歧视

资源型城市要切实采取措施，创造各类市场主体，平等使用生产要素的缓降，使非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇，使非公有制企业拥有与其他企业同样的市场环境。

4．依法保护私有财产

依法保持私有财产是非公有制企业健康发展的产权基础和体制条件。资源型城市在经济转型过程中，必须做到使私有财产和非公有制企业的正当权益得到有效保护。资源型城市务必按照党的十六大精神，切实依法保持私有财产，使非公有制企业实现与其他企业平等的权益保障，为非公有制经济的发展奠定良好基础。