资源型城市可持续发展：面临的挑战与战略

第二章　资源型城市可持续发展面临的挑战

资源型城市是伴随着矿产资源和森林资源的开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市。中国的资源型城市占全国城市总量的近1/3，在整个国家城市群体中占有相当大的比重。资源型城市依据所开发的资源种类又可进一步细分：油城（包括大庆、东营等20余座城市，构成了中国目前最主要的石油生产基地）；煤城（包括大同、抚顺等60余座）；钢城（包括鞍山、本溪、攀枝花）以及其他类型的资源型城市。这些资源型城市集聚了我国大部分战略性资源的大型国有企业，集中提供重要的矿产资源，是国民经济建设和发展的基础。在经济全球化的发展趋势下，资源型城市面对世纪之交资源短缺状况进一步加剧的新态势，其生存与发展不仅面临新挑战，而且直接关系到城市体系乃至区域和国家的持续发展大局。因此，对资源型城市可持续发展问题的研究不仅具有重要的现实意义，而且具有深远的历史战略意义。

资源型城市的发展越来越需要有一个科学的可持续发展战略作为城市发展的支撑。资源型城市不仅面临着替代型产业选择的问题，更重要的是需要做出城市发展战略的重新定位问题。相对于单纯的产业选择问题，城市战略的调整更为复杂，需要在理论上有所依据，在实践上有所借鉴。因此，对现有国内外有关资源型城市发展战略的成果进行比较分析，对有关资源型城市战略的实践问题进行对策研究显得尤为迫切。

第一节　资源型城市及其特征

不同的资源型城市由于其所处的地理位置、经济社会环境和条件及形成的原因和发展轨迹不同，其功能定位也略有差异，从而导致城市的性质也不尽相同。有些城市作为区域的政治中心，有的成为经济中心，有的兼而有之，形成了综合性城市。有些资源型城市随着经济、社会的不断发展，功能划分趋于更加专业化，如区域性的金融中心、加工制造中心、研发中心等。有些城市还根据生产产品的特性，细分为彩电中心、汽车中心等。还有的城市是根据城市形成的原因和对资源的依赖程度，而被定义为资源型城市。

一、资源型城市的界定

每个城市的产生和发展都有其特定的原因。一般来说，城市的产生和发展与水陆交通、地理位置、贸易（国内贸易或边境贸易）、军事、政治、文化、宗教、自然资源以及这些综合因素密切相关，从而形成了不同类型和特征的城市。

在世界各国特别是一些国土面积较大的国家，都有很多的资源型城市。根据资源种类的不同，资源型城市可以分为不可再生资源型城市和可再生资源型城市。前者主要是矿产资源型城市或矿业资源型城市，它们的主要功能或重要功能是为市场提供矿产品及其初加工产品，这类城市还可以具体分为石油城市、煤炭城市、有色金属城市、钢铁城市、化工城市、建材城市、综合性矿业城市等；后者主要是森林资源型城市、旅游资源型城市、生物资源型城市等，它们的主要功能或重要功能是为市场提供可再生资源品及其初加工产品和服务。由于前者在所有资源型城市中占有绝大多数比例，因此，我们在此所分析的资源型城市主要是指不可再生的矿产资源型城市。资源型城市的一般特征主要表现为：

（一）城市的功能单一性

一般来说，城市的综合功能决定了其带动其所在区域的全面发展的能力，且这种综合功能越强，其带动能力越大。资源型城市的突出表现为功能的单一性和不健全性。一个城市只有一种矿产资源，其主要功能就是为资源市场提供该种矿产资源品及其初加工产品，而城市的第三产业甚至第一产业的发展均是为该种资源生产提供服务而产生和发展起来的，并在整个城市国民经济中所占的比例极小。单一的资源、单一的产业形成畸形的经济结构，这种单一资源经济的发展使城市的功能受到了较大的限制。

（二）资源型城市的生命周期与资源产业生命周期相一致

资源的大规模开采以及资源市场网络的形成，相关的生产基础设施和生活服务设施等配套建设的展开，资源型城市逐步形成；随着资源产业的发展和壮大，城市的生产区（矿区）和居民生活区也不断扩大；资源经济的进一步发展使城市经济和社会事业逐步走向繁荣。但是随着资源衰竭、资源产业规模收缩和资源经济的衰退，城市的经济实力迅速下降甚至出现城市衰亡的情况。可以看出，资源型城市的兴衰是与资源产业的兴衰紧密结合在一起的，以那些不可再生的矿产资源如煤、石油等为经济发展基础的资源型城市的兴衰就表现得更为突出。当然，如果资源型城市通过产业创新、调整产业结构，则可以延长城市的生命周期。

（三）资源型城市在专业性资源市场、资源技术、资源制度方面具有比较优势

资源型城市的兴起和发展主要依靠特定的资源禀赋所形成的比较优势。这种比较优势主要体现在特定资源的专业市场规模及其所形成的竞争力优势、生产专业化分工所推动的资源技术创新优势、资源经济发展所形成的特定制度（如资源市场交易规则、资源开发与管理的政策、资源法则、特定的资源文化与道德观念等）优势。资源型城市的这些比较优势是其城市综合竞争力的体现，也是其实现可持续发展的潜力所在。

在中国，资源型城市作为城市体系中的一个重要组成部分（这类城市在我国有400多座，人口达3亿以上），它是依托矿产资源的开发逐渐兴起和发展的，在现代经济和社会发展中处于十分重要的地位。那么，如何定义资源型城市的基本概念或者说资源型城市的基本概念呢？研究这一问题必须从定性和定量两个方面给资源型城市赋予一个确定的内涵。

关于资源型城市的含义，在学术界和理论界认识不尽一致。诸多学者都提出了各自的看法，如“资源型城市是为国家经济建设和人民生活提供能源、原材料物质基础的基础性工业城市”；“资源型城市是指有40%以上的劳动力以直接或间接方式从事同种资源开发、生产和经营活动的城市”；“新中国成立后，西部诞生了一批以矿产资源开发为依托而发展起来的新兴城市，这种城市称为资源型城市或资源城”；“资源型城市是为国家经济建设和人民生活提供能源、原材料物资的基础性工业城市”；“资源型城市是以矿产资源为对象的采掘业及相关的社会生产达到一定规模后形成的地域，就此，有人称之为矿业城市或矿城”；也有人认为，“资源型城市一般是指凭借丰富的自然资源优势发展起来的工业城市”；还有人提出，“资源型城市就是依靠矿产资源发展起来的城市”；等等。

上述观点从不同角度对资源型城市的内涵和外延进行了界定和描述。从定性的角度看，资源型城市是指主要功能或重要功能是向社会提供矿产品或其初级加工产品等资源型产品的一类城市；而从定量的角度来分析，我国学术界提出了三种对资源型城市进行数量标准界定的观点。

俞滨洋、赵景海在他们合著的《资源型城市可持续发展战略初探》一书中认为：资源型城市的宏观经济结构中，以资源初级开发为主的第二产业占工业总产值50%以上，且工业产值结构中初级产品占了绝对优势。也就是说，矿业资源采掘业及初级加工业产值综合超过工业总产值50%的城市可定义为资源型城市。

而王元^[1]则认为应从劳动人口比例角度出发来界定资源型城市。这种观点认为，有40%以上人口以直接或间接方式从事资源开发、生产和经营活动的城市可称为资源型城市。

第三种观点是樊杰在定义煤炭资源型城市提出的，以煤炭采选业在工业总产值中的比重大于或等于10%作为煤城的划分标准。

我们认为，对资源型城市的定义要以发生学和动态学的原则为基础，考察城市的生产和发展与资源开发的关系程度和城市形成、发展的轨迹全过程，本着定性与定量相结合，以定量为主、定性为辅原则，选取采掘业产值占工业总产值的比重、采掘业产值规模、采掘业从业人员占城镇从业人员的比重和采掘业从业人员规模四项指标，界定资源型城市的范围。在此基础上再根据定性分析与判断，按照国际社会公认的分类标准界定资源型城市。

根据以上判断标准，中国有120个城市可确定为资源型城市。这些资源型城市主要分布在黑龙江、山西、吉林、山东、内蒙古、河南、辽宁等省，见表2-1。

表2-1　中国资源型城市按省、自治区的分类

注：*东胜市在2002年由原来的县级市改为鄂尔多斯市的一个辖区；**东川市1999年由原来的地级市改为昆明市一个辖区。因为这两座城市为国家做出了很大的贡献，本书所涉及之处仍按其原行政级别对待。
资料来源：《我国资源枯竭型城市实施经济转型的总体思路与政策建议》，国家发展改革委员会地区经济发展司，2003年4月。

在上述资源型城市中，通过分析采掘业产值占工业总产值的比重、采掘业产值规模、采掘业从业人员占城市从业人员的比重和采掘业从业人员规模四项指标值，同时综合考虑其他有关因素，界定60座城市为典型资源型城市，占中国资源型城市总数的50%。60个典型资源型城市主要分类见表2-2。

表2-2　典型资源型城市按省、自治区的分类

资料来源：《我国资源枯竭型城市实施经济转型的总体思路与政策建议》，国家发展改革委员会地区经济发展司，2003年4月。

二、我国资源型城市的分类

（一）按资源种类划分

我国资源型城市可以划分为以下几类：

在120座资源型城市中，煤炭城市65座，占54.2%；森工城市21座，占17.5%；有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他类型城市5座，分别占10%、7.5%、6.6%和4.2%，具体内容见表2-3、图2－1。

表2-3　中国资源型城市按资源种类的分类

图2－1　中国资源型城市按资源种类的分类

资料来源：《我国资源枯竭型城市实施经济转型的总体思路与政策建议》，国家发展改革委员会地区经济发展司，2003年4月。

在60座典型的资源型城市中，煤炭城市31座，占51.7%；森工城市10座，占16.7%；有色冶金城市8座，石油城市8座，黑色冶金城市3座，分别占13.3%、13.3%和5%，具体内容见表2-4、图2－2。

表2-4　中国典型资源型城市按资源种类的分类

图2－2　中国典型资源型城市按资源种类的分类

资料来源：《中国城市年鉴2002》，中国社会科学院、中国城市发展研究会，中国城市年鉴社出版，2002年11月。

（二）按行政等级划分

在120座资源型城市中，地级城市48座，占40%；县级城市72座，占60%，具体内容见表2-5。

在60座典型资源型城市中，地级城市36座，占60%；县级城市24座，占40%，具体内容见表2-6。

表2-5　中国资源型城市按行政级别的分类

资料来源：《中国城市年鉴2002》，中国社会科学院、中国城市发展研究会，中国城市年鉴社出版，2002年11月。

（三）按人口规模划分

根据我国城市规模的判定标准，120座资源型城市中，特大城市4座、大城市14座、中等城市45座、小城市57座，分别占资源型城市的3.3%、11.7%、37.5%、47.5%，见表2-7、图2－3。

60座典型资源型城市中，特大城市1座、大城市12座、中等城市26座、小城市21座，分别占典型资源型城市的1.7%、20%、43.3%和35%，具体内容见表2-8、图2－4。

表2-7　中国资源型城市按人口规模的分类

图2－3　中国资源型城市按人口规模的分类

资料来源：《中国城市年鉴2002》，中国社会科学院、中国城市发展研究会，中国城市年鉴社出版，2002年11月。

三、中国资源型城市的形成

按矿业与城市形成先后次序划分，矿业资源型城市可分为两种类型：一是“因矿而生的城市”。这些城市是由于较大规模大型矿产地的发现与勘查开发的成功，使新兴矿业城市拔地而起，如克拉玛依、大庆、白银、攀枝花、平顶山等均属这类城市。二是“依矿而兴的城市”，即城市或城市雏形已经存在，由于矿业开发而获得新生与发展的城市，如山西省的大同、新疆维吾尔自治区的库尔勒、江西省的德兴、安徽省的淮南和铜陵等城市，都是因矿业开发的成功而获得新的发展。

表2-8　典型资源型城市按人口规模的分类

图2－4　中国典型资源型城市按人口规模的分类

资料来源：《中国城市年鉴2002》，中国社会科学院、中国城市发展研究会，中国城市年鉴社出版，2002年11月。

我国的资源型城市较多，但是不同的资源型城市，其形成过程也有所不同。特别是在不同基础上以及在不同的时期所形成的资源型城市，其形成的过程差异性很大。

（一）资源型城市形成的一般过程

城市形成和发展的实质是对区域内生产要素的集聚、耦合、优化、调整过程。一般来说，它是随着区域经济、社会发展而逐步形成，大多数经历了“农业的持续发展—加工业的发育、发展、聚合、兴盛—服务业的兴起—城市的繁荣”这一漫长而复杂的历史演进过程。城市及其主导经济的不同形成过程造就了不同城市及其经济内在的本质特征。资源开发型工业的兴起与发展是资源型城市产生和发展的基础，资源型城市是资源开发型工业不断发展的产物。资源型城市工业的兴起和发展推动了资源开发型基地，而资源开发型基地的进一步发展就形成了“资源型城市”。城市的区别首先体现在城市的不同形成原因和过程，其次表现为城市的不同性质和功能，这是对城市进行深入研究的前提和基础。

1.有依托资源型城市的形成过程

考察我国资源型城市，其形成的过程就是城市功能的转型过程。这些城市在很早以前就存在着，它们和其他城市一样，大多经历了“农业的持续发展—人口的自然聚集（集镇形成）—手工业和商业的发展（城市初具规模）—其他服务业和工商业的进一步繁荣（城市规模扩大）—城市功能和性质趋于稳定”这样一个缓慢而复杂的过程。只是在历史上的某个时点上，因为发现并大规模开发矿产资源，迅速崛起的资源开发型工业逐渐成为城市经济的主体，城市的主要功能和服务围绕资源工业进行分布，与此同时原有的城市功能和性质发生位移和突变，转换成为资源开发工业服务的“资源型城市”。这类资源型城市在形成之前，其性质和功能是不尽相同的，有的是交通枢纽，有的是旅游城市，还有的是综合性城市。这类资源型城市的形成过程可以概括为“城市—资源开发型工业的兴起、发展、繁荣—其他产业的发展—城市的扩展和转型—资源型城市的形成”。

2.无依托资源型城市的形成过程

有依托资源型城市在形成之前，其所在区域的社会生产力已经在正常发展，生产要素的布局也是相对协调的。而资源型城市的形成过程实际上主要是对已有生产要素的调整、优化和重新组合。对于无依托资源型城市来说，其形成过程主要是受到“外界”社会生产要素的“进入”影响的。在资源型城市形成之前，这些地区基本上荒无人烟，生产十分落后，生产效率低下，有的甚至没有真正意义上的现代社会生产力。如果说与资源型城市有关的，只不过是沉睡了几千万年的矿产资源。没有“外界的强力介入”，无法改变当地的经济社会面貌，更不可能有资源型城市的形成。

这类无依托资源型城市的形成可以概括为“高山峡谷或荒漠戈壁—资源开发型工业的兴起、发展、繁荣—其他产业的发展—城市的扩展和转型—资源型城市的形成”。和有依托资源型城市形成的不同之处是它们的形成基础、起点和发展轨迹。

对于上述两种资源型城市的不同形成，有的学者将其概括为自然和非自然的两种过程。资源型城市的产生有其自身的客观性和必然性。

（二）我国无依托资源型城市的形成过程

在研究中我们发现，我国许多城市都有其各自不同的形成轨迹、模式和特点，功能差异较大。有的是在一定的地理位置、物产的基础上形成的，如交通中枢、物流中心形成的“商埠城市”，有的依托历史文物和自然景观形成的“历史文化名城”、“旅游城市”，还有一些城市的形成有其特殊的历史原因，如为了加强边防而形成的“边塞城市”（如云南的畹町市），也有从政治目的出发，在计划经济时期安排的经济布局重点或军转民工业而形成、发展起来的“产业城市”（如四川的绵阳市），等等。资源型城市的形成和发展也是有一定的特征和规律性的，特别是新中国成立后，我国无依托的典型资源型城市的形成具有独特的规律性。

我国无依托资源型城市的发展是一个渐进的过程。我国资源型城市大都是随着矿产资源的逐步开采而从无到有、从小到大逐渐发展起来的，大致经历了“矿产资源的开发—企业规模的扩张形成基地—镇区—资源开发主导产业的辐射和带动—服务业和农业的发展—小城市”这样一个过程，可分为三个阶段。

1.矿产资源的初步勘探和简单开采阶段——起步阶段

在这一阶段，一般是独立或者是合伙企业进入，主要是勘探、开采矿产资源。因为资源储量小、资源品位较低等原因，不宜大规模进行工业化开采。总之，资源开发企业很少加工生产销售原材料，只是进行粗选矿，然后销售原矿，企业和当地政府对所在地区的基础建设和配套服务很少进行投资。处在这一阶段的矿产资源开发工业的“载体”非常简陋，仅能满足最低的工业发展需求。当然，最终只有很少一部分发展成了资源型城市。

2.基地或“资源城”的形成阶段

“基地”的概念是比较好理解的，如煤炭基地、钢铁基地等，为一种产品的集中供应地。之所以称为“资源城”，是因为此时是有“城（建筑物）”无“市（服务业）”。随着我国一些重要的矿产资源的大规模开采、开发和建设，处在第一阶段“矿产资源的初步勘探和简单开采阶段”的一些地区，由于资源开发型工业逐渐突起并带动了本区域经济的快速发展，引发、促进了地方政府对区域经济和社会管理职能的强化，就初步形成了具有一定规模的经济中心——资源开发型基地（镇区）。“基地”和“资源城”的下一步发展仍然不是非常明确的，也还有一部分最终会随着资源开采的萎缩而荒芜了，这就是所谓的矿业营地或采矿营地。

3．“城”转为“城市”的飞跃阶段

“资源城”形成后，由于经济社会发展的需要，随着资源工业的进一步发展繁荣，政府及其部门以此为依托，并与资源开发产业相互作用、推动，资源工业的生产要素以及社会生产关系在更大范围和更高层次上进一步聚合、提升，依附于资源型工业的能源、化工、建材等产业相继形成，工业化进程明显加快，区域内原有的封闭、落后的经济社会状况得到了进一步改观，一个建立在矿产资源开发产业之上的，规划、协调、服务、监督资源开发产业发展的新的政府呼之欲出——城市形成的社会需求上升并得以强化。而与资源型工业相匹配的第一、第三产业迅速兴起、城市功能进一步完善，于是一个特色鲜明的资源型城市就渐渐浮出了水面。

综上所述，我国矿产资源的大量发现和陆续开发为资源开发型工业的兴起和腾飞奠定了坚实基础，加速了资源开发型工业的发展，形成了数百个资源开发型工业企业；而我国工业化初期巨大的原材料需求和国家宏观经济政策的安排，又推动了我国资源型工业的迅速发展。在这种作用下，其中一部分资源开发型工业企业逐步实现了从“资源开发基地”向“资源型城市”的飞跃。

国内外的研究成果也得出了相同的结论。著名经济学家鲁卡斯（Lucas）认为，资源型城镇的形成可以分为建设阶段、雇佣阶段、过渡阶段和成熟阶段四个阶段，而后的布来德伯里（Beadbury）和马丁（Martin）对此进行了印证、批判，发展和补充了第五、第六阶段：下降阶段和关闭阶段。

四、中国资源型城市的基本特征

中国资源型城市基本都是因开发矿产资源而兴起，依托矿区建设发展起来的（森工城市则依托木材基地建成）。许多资源型城市都是伴随矿产资源的开发而经历矿区小镇—县城—小城市—市辖区—中等城市的发展过程，甚至有的发展成为大城市。由此形成了不同于一般城市的特点，主要表现为以下九个方面，即经济结构的单一性、主导产业的上游性、形成的突发性、布局的分散性、管理的条块分割性、区域城市功能不健全、企业社会负担沉重、社会文化的多样和融合性以及都同时面临矿竭城衰的难题。

（一）经济结构的单一性

1.产业结构单一

采选业及其关联原材料工业成为资源型城市产业体系的主导产业，从而形成了产业单一、矿业独大的产业结构。如大同、阜新、辽源、鸡西、鹤岗、七台河、淮南、淮北、萍乡、平顶山、六盘水、铜川12座煤炭城市，煤炭采掘业占工业总产值的比重平均为38%，其中黑龙江省七台河市高达80%；12座煤炭城市电力工业占工业总产值的比重平均为13%，其中安徽省淮南市高达32%；12座城市煤炭和电力工业占工业总产值的比重平均达51%，其中黑龙江省七台河市高达82%。再比如铜陵、东川、攀枝花、白银4座冶金城市，采掘业及其加工业占工业总产值的比重平均为51%，其中云南省东川市高达85%。石油城市大庆和东营的石油采掘业占工业总产值的比重分别为73%和78%，占石油加工业的比重分别为20%和8%，两者合计分别达到93%和86%。森工城市伊春市的木材采伐与加工业占工业的比重分别为36%和14%，两项达50%。从上述19个城市的情况看，资源开采及其加工业占工业总产值的比重均在30%以上，很多城市在50%以上，有的甚至达90%以上。

2.劳动力结构单一

由于中国资源型城市产业结构单一，使大量劳动力集中于资源开发、加工与经营的企业，导致从事第二产业的劳动力比例明显高于全国城市的平均水平，如大同、阜新、辽源、鸡西、鹤岗、七台河、淮南、淮北、萍乡、平顶山、六盘水、铜川12座煤炭城市的煤炭采掘业及其加工业的从业人员占全市城镇职工的1/3。铜陵、攀枝花、白银等冶金城市采掘业及加工业的从业人员占城镇职工的比重为34%，其中攀枝花市高达45%。大庆市和东营市的石油采掘业从业人员所占比重分别为25%和55%。伊春市木材采伐业从业人员的比重为49%。

3.所有制结构单一

中国资源型城市基本上都是在计划经济体制下建设和发展起来的，所有制结构基本上以国有和国有控股为主，尤其是大中型国有企业在城市经济结构中占有举足轻重的地位，非公有制经济成分总量较小、比重不大。国有及国有控股工业企业总产值高于全国平均水平。大同、孝义、阜新、北票、辽源、鸡西、鹤岗、七台河、淮南、淮北、萍乡、平顶山、六盘水、铜川14座煤炭城市，国有及国有控股工业企业总产值的比重平均为71%，其中贵州省的六盘水市居各市之首，高达91%。冶金城市的情况也相似，铜陵、冷水江、东川、攀枝花、白银5个有色冶金城市，国有及国有控股工业企业占工业总产值的比重平均为83%。在大庆和东营两座石油城市，国有及国有控股工业企业占工业总产值的比重分别为92%和85%，伊春市为70%。

（二）资源型城市形成的突发性

一般说来，资源型城市都是在开发资源基础上发展起来的，城市发展时间较短，少则几年，多则几十年，在这短短的时间内兴起的城市和一般城市相比必然缺少历史的积淀和文化内涵，其城市建设也往往是粗线条的，仅仅是为了开发而开发，这样就使资源型城市很难形成自己的城市特色和风貌景观。

中国绝大部分资源型城市都是在矿产资源勘探、开发利用的基础上由矿区演化而来的。为了尽快形成矿山生产能力，国家在较短时期内将大量的人力、物力和财力迅速注入矿产地，即所谓的“会战体制”，使原来只有几户人家的小村子或一个荒无人烟的地方骤然变成了几万、几十万人口的集聚地和一个地区的政治、经济、文化中心。因此，这些城市的形成具有突发性，并且大多是因矿建城。以油都大庆为例，20世纪50年代大庆地域总人口不足两万人，到了90年代，在短短的四十几年的时间里，大庆已成为人口近百万的举世瞩目的大城市。又如河南省的平顶山市，原来也是一个没有人烟的地方，有了平顶山煤矿之后，才发展成为拥有90万城区人口的著名大城市。虽然超常规的城市建设速度为资源的开发和利用提供了便利的条件和生产服务基地，但这样的建设速度在当时的建设条件下，必然使城市建设缺少全面的规划和统筹安排，从而使生产和生活产生越来越明显的冲突和矛盾。

（三）资源型城市布局的分散性

由于资源型城市本身就是由于资源开发而兴起的，因而城市建设很难体现其个性特征，“点多、线长、面广”往往是资源型城市建设存在的共性问题，从而造成缺乏现代化城市应有的聚集效应，难以形成城市精神生活氛围的状况，同时也给市政设施建设与合理利用带来了诸多问题。中国资源型城市多数是缘矿而建，而资源分布一般具有不连续性的特点，这种特点决定了资源型城市的布局具有分散性特征。另外，为了避免地表建筑物压矿，城区建设要避开地下矿产资源区，这进一步加大了资源型城市布局的分散性。

（四）资源型城市管理的条块分割性

中国大多数资源型城市都是依托于少数几个大型资源型企业形成的。在管理体制上，资源型城市普遍经历了“先企业、后城市”的演变过程。在城市发展初期，无论是石油、煤炭、冶金城市，还是森工城市，基本上都是采用“企政合一”的管理体制。随着企业的不断壮大，职工家属的数量不断增加，城市不断扩展，在矿区的基础上又划入了一些县由城市管理，城市的功能逐步健全，城市与企业逐步分离。城市的大多数基础设施由城市负责建设与管理，但仍有供水、供气、公交等一些基础设施继续由大型企业建设与管理。在这种情况下，大型企业与城市之间的利益主体地位逐步分离。无论是“企政合一”，还是“企政分离”，都存在条块分割的矛盾，有的还存在着发展战略和发展目标不同向的问题。资源型城市中的大企业追求的是专业化生产、高效化经营、集约化管理、最大化利润，而城市政府追求的是环境优化、功能齐全、设施完备、多业并举、协调发展。由于发展目标不同，导致城企双方战略不同。大企业重条轻块、重外轻内、重主导产品轻综合开发；城市政府重部门齐全轻结构趋向，忽视发挥大企业的依托和骨干作用。

（五）区域城市功能不健全

城市功能的异化是指资源型城市在建立之初，往往仅仅是一个“工业基地”，城市功能很薄弱。随着矿业及原材料工业的持续不断发展，城市功能趋向于“服务”资源型工业的发展，这时的城市功能很单一，而且不完善、不健全。资源工业进一步发展和鼎盛，城市功能逐步健全，城市定位逐渐明晰和准确。随着矿产资源的减少乃至枯竭，资源工业出现萎缩和衰败，城市就无一例外地面临“转型”的问题。有的资源型城市由于种种原因，未能成功实现结构调整和升级转型而最终走向矿山关闭，城市消亡。有的资源型城市决策者审时度势，科学把握了矿业和资源型城市的生命周期，在矿业鼎盛时期积极进行资源工业的优势转移和扩散，大力发展接续产业和替代产业，主动进行产业结构的调整，主导产业群稳步实现了“非资源化”，城市也由“专业的资源型”城市转型为“综合的服务型”城市。这一类资源型城市的功能转换轨迹为“专门为资源工业服务——为各行各业的协调发展提供良好平台”，城市由资源工业的附属和配角转变为按照自身发展规律稳定发展。

（六）企业社会负担沉重

从资源型城市工业经济的发育形成过程看，有相当多的城市表现为“先企后市”。“先企后市”即资源型城市的发展经历了先有资源开发企业而后再有城市（政府）的演变过程。这种形成模式受资源型城市工业发展普遍性的影响，但更重要的是受我国计划经济体制的影响。

资源型城市的形成和发展大都经历了“企业开发资源—形成产业基地—企业成群、产业膨胀—城市形成”的过程。资源开发建设初期，一般是先有一个开发矿产资源的大型企业，然后才有服务企业生产、生活的地方政府，城市依附和“脱胎”于这些企业。

资源型城市政企关系大致有两种体制模式：一是政企合一型。“政企合一”体制对于以大企业为依托，加速资源开发是非常有利的，也是必要可行的，特别是在初期、大规模建设时期，实行这种管理体制都很成功，它排除了条块分割、相互制约的干扰，决策快、实施快、见效快。但在大企业规模形成、城市百业待兴之际，仍采用和维持这种体制对于城市的发展就增加了许多风险。二是政企分离型。绝大多数资源型城市都采用这种管理体制，或在经历了“政企合一”后，最终走向了“政企分离”。“政企分离”的原因是城市、企业追求的战略取向和发展目标不尽相同。正是由于“先企后市”的制约，这种类型的城市高度依赖于资源工业甚至一个具体的企业，城市的发展是伴随工业的发展而进行的，城市政府是为企业服务的，企业的兴衰存亡就是城市工业的兴衰存亡，以至于直接影响到城市的兴衰存亡。

（七）社会文化的多样和融合性

资源型城市的社会文化多样和易融合是指新中国成立后我国发展起来的资源型城市大多是“移民城”，社会文化背景纷繁多样，具有不同的民族文化，不同的传统心理和教育、习俗、思想、观念以及思维方式等，意识形态相互交织，不断冲撞和影响。这样，一方面表现出复杂、多元的社会文化，另一方面也更容易接受外来的、新的思想观念，使城市更富有活力。

（八）主导产业的上游性

在产业链条中，有上游产业与下游产业之分。资源型城市都是以能源或原材料工业为主，这些工业均属于上游产业，由此导致资源型城市的工业基本上都以上游产业为主。前面提及的12座煤炭城市的煤炭和电力工业及4座冶金城市的采掘业和加工业占工业总产值的比重平均都超过了50%；两座石油城市采掘业及其加工业的比重分别高达93%和86%。如果将全部能源、原材料工业统计进来，资源型城市上游产业所占比重则更高。

（九）面临矿竭城衰的难题

城市可能随着矿产资源的枯竭而衰退，这是资源型城市的基本特征，也是其可持续发展面临的主要问题之一。这主要是矿产资源可耗竭性作用的结果。资源型城市在形成初期是以矿业的专门化发展作为城市的主要功能的。矿产资源的特点决定着它参与城市经济运行的特有作用和规律。

可耗竭性和不可再生性是矿产资源的基本特点。随着城市的发展和矿产资源的逐渐耗竭，资源型城市面临着资源的不断耗竭和城市逐步衰退的威胁。矿产资源的基础和总量关系决定了资源工业企业的生产规模和企业的服务年限，也决定了城市存在的周期。从一般意义上考虑，矿产资源的开采在30年左右或者更多。但资源开发型工业企业所依赖的资源基础自然消失后，企业的生产能力也就可能随之消失，如果此时城市新的替代产业尚未形成，城市主导产业则出现“断档”的危险局面，“矿竭城衰”的问题也就随之而生，这必然会引起城市及其劳动力的转移和扩散。“矿竭城衰”是某些资源型城市自然发展过程中的规律，结果到底会是怎样，关键还是要看城市产业的转型升级是否及时和得当。

第二节　资源型城市发展的生命周期

城市是社会生产力发展到一定阶段的产物，是人类文明的结晶。伴随着工业化进程的加快，城乡融合并最终走向城市化是人类社会发展的根本趋势。资源型城市经济转型是资源城市发展的必然过程。在这个过程中，资源型城市的发展既要适应城市发展的一般规律，又有不同于一般城市的特殊生命周期。

一、城市发展的一般规律

对城市发展的研究是城市学和城市经济学的范畴。20世纪80年代，中国的经济理论界开始重视城市经济问题的研究，一方面探讨城市经济学的基本理论，另一方面研究城市经济存在的大量现实问题。其目的是在科学地总结中国和世界城市经济发展经验的基础上，阐明城市经济中的生产关系和城市经济关系，揭示城市的发展规律及其历史趋势。有学者认为，城市发展中的以下现象具有规律性，可以构成城市发展的一般规律。

（一）在城市化的中前期阶段，大城市是不可避免的现象

由于大城市、中等城市、小城市、农村的经济发达程度及社会生活水平的巨大差异，农村人口及小城市人口在流动过程中必然首先向大城市集中或者向比较好的中等城市集中，使得大城市逐步发展为特大城市，中等城市发展为大城市，大城市的数量不断地增长，这就是城市化进程中的大城市化。当人们把百万人口以上的城市称为大城市的时候，超过100万人口的城市很快就出现了。20世纪30年代以后，人口超过1000万的城市在世界各地也陆续出现了。1980年，全世界超过1000万人口的城市有6个，到1997年已经增至14个。根据专家们分析，这种城市规模不断扩张的趋势还会在一定范围内继续下去。

（二）工业化、农业现代化、区域经济的综合发展是城市经济发展和城市化的动力

工业化是城市经济发展的原动力，并形成了城市对农村人口的巨大吸引力。农业现代化是城市化的外部推动力。农业现代化的过程就是用现代生产技术改造传统农业，促使农业生产率不断提高，农业剩余劳动力不断转移成为工业人口和城市人口的历史过程。区域经济的综合发展是城市经济发展和城市化的综合动力。

（三）城市区位、社会历史背景、市场发育、政策与政府行为是城市和城市经济发展的条件

城市区位、社会历史背景是城市和城市经济发展的空间条件、自然条件、历史条件和社会条件。这些也是城市生成的客观条件，决定着城市产业的选择和开发，决定着城市的定位和发展方向。市场发育是城市和城市经济发展的保障条件。市场发育是否健全、迅速，直接影响着生产要素是否合理、畅通地流动，影响着城市的兴衰和区域经济的发展。政策与政府行为是调动城市经济发展的多种因素能否发挥最大作用的重要条件。

（四）城市经济的“自组织”现象对城市发展的影响力

“既竞争又合作是现代经济的本质特征，也是现代经济‘自组织’的两个方面，是经济发展的内在动力。”“自组织”现象是市场经济规律在城市经济领域发挥调节作用的结果，是在价值规律的作用下通过城市经济的聚集和集中形成对城市发展的影响力，其后果是，大城市以它优越的生产条件和生活条件，不断地吸引着其他城市和农村的人口。由于聚集效益和规模效益的存在，使得大城市比经济效益中等城市更好，中等城市比小城市更好。

（五）城市经济的新陈代谢是城市发展过程中的重要规律

城市是一个有机体，在它形成和发展的过程中必然会有一些新的、充满活力的经济细胞在滋生、增长，同时也会有一些陈旧的缺乏生机的经济细胞在衰败、死亡。城市要发展就必须不断地培养新的经济细胞，淘汰落后的、即将死亡的经济细胞，实现城市的新陈代谢。培养新的经济细胞，就是培育新的城市经济增长点。具体地说，就是要在充分发挥现实优势的基础上，挖掘城市的潜在优势，创造和开拓城市新的优势。

二、资源型城市发展的特殊规律性

对于城市发展规律的认识，人类还远未穷尽，还需不断深入地研究和探索，但已取得的成果是难能可贵的，这对于我们深刻认识资源型城市，在推进资源型城市转型中注意适应城市发展规律，克服盲目性，避免走弯路具有重要的指导意义。

城市与资源型城市是一般与特殊的关系。从根本上说，资源型城市也是城市，其形成和发展的轨迹符合城市发展的一般规律，但资源型城市既受主导产业——矿业经济的影响，又有自己的特殊性，所以城市发展规律在资源型城市又有一些特殊的表现方式。例如，在城市化的中前期阶段，大城市化的现象在我国资源型城市是同样存在的，研究我国资源型城市的发展道路也基本符合这一城市发展规律。但在许多资源趋于萎缩的资源型城市，大城市化的进程却日渐缓慢。在这些城市中，不是城市的规模已经发展到“极限”，也不是城市化的任务已经完成，而是这些城市的城乡二元结构和城乡差别还相当严重。这种特殊的表现不是大城市化规律的尴尬，而恰恰是城市经济发展和城市化动力不足的结果。

在城市发展的动力问题上，学者们提出的工业化、农业现代化、区域经济综合发展的动力，无疑也符合资源型城市发展的规律。资源型城市的中前期城市化原动力是以资源采掘业以及相关产业为基础的低水平的工业化，这种低层次的工业化已经完成了历史使命。当前资源型城市面临的突出问题是再工业化问题，只有再工业化才能使资源型城市获得持续发展的动力。资源型城市的经济转型不能脱离城市化的轨道，经济转型的根本目的是为城市化寻找和培育新的动力源。工业化、农业现代化、区域经济综合发展，三种动力的核心是工业化，城市发展规律表明，没有工业化就没有城市化，工业化还是农业现代化和区域经济综合发展的基础和前提。城市发展动力学说为资源型城市经济转型解决了方向的定位问题，即必须实现资源型城市的再工业化。

在城市发展的条件方面，资源型城市除政策与政府行为属于主观方面，取决于城市领导层的素质、水平和能力外，客观条件方面的城市区位、社会历史背景、市场发育也都并不优越。资源型城市的区位，只能“因资源设市”，其交通条件只能靠投入来改善，其气候、水源、地形、土壤、植被等也只能顺其自然；在社会历史背景方面，资源型城市一般都是靠建矿兴市，靠大量的移民完成人口的聚集，因而城市的历史文化积淀不深，而一座城市的历史文化积淀对于这座城市的发展是至关重要的；资源型城市是受计划经济影响最深的一块领地，因而其市场发育必然是缓慢的。

城市经济的“自组织”现象对资源型城市来说既有正面影响，也有负面影响。资源型城市由于矿业资源产业链条较短，对周边地区的经济辐射能力较弱，“自组织”的聚集与集中作用不强，而在一个更大的城市群系统中，受大城市经济“自组织”作用的影响，资源型城市经济要素在“自组织”中的流出要大于流入。生产要素的聚集和集中，使资源型城市与其他发达城市相比处于不利地位。近年来，许多资源型城市人才外流严重，剩余劳动力也纷纷到外面去打工，而资本的进入则非常缓慢，这是城市经济“自组织”规律作用的结果，这种结果对于资源型城市发展的负面影响是不可低估的。

三、资源型城市发展的生命周期

资源型城市的生命周期与其资源产业生命周期是一致的。这是因为资源型城市是在自然资源开发利用的基础上形成和发展起来的，因此，资源型城市的演化是以其资源型产业的演化为转移的，资源型城市的演化规律在很大程度上也是资源型产业的演化规律，资源型产业的演化规律便成为资源型城市演化规律的核心内容。由于不可再生资源的有限性，任何地区不可再生资源的开发都会经历一个由盛到衰的过程，一般可划分为四个阶段，即形成期（或称为开发期）、扩张期（或称为增产期）、繁荣期（或称为稳产期）和衰退期（或称为萎缩期），如图2-5所示。也正是这种生命周期在很大程度上左右着城市的发展轨迹，即由于受不可再生资源储量的制约以及资源开采过程的影响，资源型城市发展表现出明显的阶段性，资源开发的这一特点决定了资源型城市产业转型、走可持续发展之路的必要性。

图2-5　资源型城市发展的生命周期

（一）形成期

资源型城市的形成期是指资源开发前的准备时期。资源型城市的形成和发展是资源开发、自然地理条件及经济技术条件等多方面因素综合作用的结果。资源开发是资源型城市存在和发展的最基本条件。在前期开发阶段，主要工作包括矿藏储量、品位、地层条件的详细勘探、开采方案的制定与选择、城市发展规划及城市基础设施和服务设施的建设等。

不同地质构造单元分布有不同类型矿产，我国的矿产资源从总体而言，已知的各种矿产的探明储量主要集中于某些局部地区。资源禀赋是资源型城市得以发展的前提条件，资源城市是在“缘矿建镇、连镇成市”的基础上发展起来的新兴城市，在发展过程中对矿产资源有强烈的依赖性。在资源开发阶段往往孕育着一个新城市的产生。我国的资源状况决定了资源型城市的空间分布，即资源型城市一般偏离经济发达地区和中心城市。

一种产业是否形成的主要标志有两个：一是有无一种全新的产品的出现，而这种产品又具有广泛的发展前景和较大的市场潜力；二是有无独立从事此种产品生产的企业出现。而只有当两个条件同时具备才意味着一种新兴产业正在萌芽和初步形成。产业在形成期的主要特点是：产品很单一；生产企业只有一个或少数几个；产品销售半径较小；收益水平较低；对原有产业在资源、管理等方面有很大的依附关系，没有形成独立的生产体系；产品知名度不高，用户对此还很陌生；产品自身还处于改进和完善之中。

（二）扩张期

一般来说，从全面投产到生产达到设计规划阶段称为资源型城市的扩张期。扩张期是资源型产业大发展的时期，勘探工作结束后，大规模工业化开采逐步兴起。在这种情况下，常常是几个矿区逐渐建成，形成规模生产能力，生产产量呈上升趋势。

这个阶段的主要特征是企业生产能力不断扩大，产量不断上升，而生产成本基本保持稳定，甚至由于生产规模的扩大而有所下降。一方面，企业规模的扩大带来了产量的持续增加；而另一方面，规模经济效应和学习曲线效应则开始起作用，随着生产规模的扩大，开采成本降低，经济效益增高，伴随而来的是企业销售收入和增加值迅速上升，这种趋势一般将持续到企业进入稳定的繁荣期之后。扩张期需要集中大量的人力、物力和财力的投入，在我国，这主要是由政府，尤其是中央政府的投入而实现的。大量外部投资的涌入往往使资源开发地区成为区域经济的增长点。

一种产业是否进入扩张期，其主要标志是是否有能够相互协作、相互补充、配套生产的企业群体出现；而扩张期是否结束的主要标志则是该产业的骨干企业建成与否，即全部主要的资源产品和产品的主要附属品能否实行独立生产、资源开采能力和配套生产能力是否基本一致。

（三）繁荣期

资源型城市的繁荣期是指正在兴盛和壮大的时期，也是该城市最辉煌的时期。这一时期的主要特点是资源的主导功能突出、产业结构单一。主要表现在：一是主导资源产业产值所占比重高，支柱地位明显；二是产业结构畸轻畸重，以开发农牧业资源为主的产业结构轻型化突出，以开采矿产资源为主的则重型化突出；三是劳动就业畸高畸低，第二产业的就业人数远远高于第一、第三产业；四是产业内部结构严重失调。

成长期由于资源型产业自身的发展规模已相当庞大，市场占有率高，在该地区国民经济中所占的比重和所起的作用都较大，因而呈现出一片兴旺景象。这一阶段使产业从规模到产量等各方面都达到了发展的顶点和极限。

资源型产业是否进入繁荣期的判定标志和扩张期结束的标志一样，即该资源产业的骨干企业建成与否，即全部主要的资源产品和产品的主要附属品能否实行独立生产、资源开采能力和配套生产能力是否基本一致。至于产业繁荣期的结束则以资源产品产量停止增长为主要标志，即产量在繁荣期内全部生产能力充分发挥而达到极限之后或者资源利用已达到极限，产量不再增长。换言之，繁荣期的结束也就是整个产业上升期的结束。

在繁荣期内，产业的发展一般具有如下特点：首先，产业扩张的规模渐渐稳定下来，企业数目基本固定，投资者涌入这一产业的步子慢慢趋于停止，整个产业的再生产开始基本上在重复的规模上进行；同时单独企业的生产已开始从外延的再生产转向内涵的再生产，企业之间主要在资源产品品种、质量和价格等方面展开竞争，而这种竞争又促使该产业更加成熟和完善。其次，主要资源产品的产量增长幅度变得平缓稳定，产量的增长率急剧上升的趋势基本停止。再次，较之扩张期，市场需求量尽管在总量上仍很大，但从趋势上已接近饱和，产品销售开始出现困难。最后，一种产业在繁荣期内，由于分工的发展，必定会再孕育出不少新的产业。例如，电子计算机的迅速发展就孕育出了软件开发等新兴产业，而这时新兴的产业在原有的产业内部以高于整体速度的趋势发展壮大。产业的繁荣期在产业的发展演变过程中起了一种承前启后的作用。没有某一产业的充分发展，与之相关的其他产业就不可能得以产生和发展。

（四）衰退期或萎缩期

资源型城市的衰退期是指由于资源的枯竭，导致生产或加工能力出现减弱之势，而且日趋明显。资源型产业的发展一旦充分成熟以后就步入了衰退期。这一时期的主要特点有：一是出现了大量的富余人员，且转岗困难。主导产业的衰退必然导致大量职工下岗，但由于非主导产业十分微弱，很难担负起众多下岗人员亟须再就业的重任；二是亟须进行结构调整，培育接替产业；三是社会问题突出。主导产业的衰退必然引起相关产业及部门的衰退和不景气，与此相伴而生的是居民收入减少、就业困难、社会不稳定和犯罪率上升等；四是政府宏观调控困难。主导产业衰退导致的社会和经济问题必然给政府的宏观调控带来困难和挑战。

一般来说，处于衰退期的资源型城市即为资源枯竭型城市。这类城市大致可分为三种类型：一是资源已经枯竭或基本枯竭；二是资源濒临枯竭；三是仍有一定储量，但由于开采、开发难度大、成本高，继续开采、开发已不具备经济效益和市场竞争力。当前我国的资源型城市已有12%进入资源枯竭期。

四、资源型产业经济寿命影响因素分析

制约资源型产业经济寿命的主要因素可分为内部、外部两种。

（一）内部因素

1.资源储量

以煤炭产业为例，煤炭是一次能源，也是不可再生资源。因此，煤炭储量是决定煤炭产业经济寿命的首要因素。煤炭资源是煤炭产业形成的基础，我国煤炭资源总量丰富，但地区分布不平衡。我国煤炭资源分布存在着东贫西富、北多南少的格局，煤炭资源多集中在山西、陕西、内蒙、新疆和贵州等7个省（区）。

2.产业技术

产业技术既可以缩短煤炭产业的经济寿命，又可在一定程度上延长煤炭产业的经济寿命。一方面，产业技术的进步可以提高劳动生产率，推进高产高效矿井开采，从而缩短煤炭产业经济寿命；另一方面，产业技术的进步能够提高煤炭资源回采率、提高可采储量（降低开采成本），从而延长煤炭产业经济寿命。

（二）外部因素

1.市场需求

市场需求是影响产业经济寿命的主要外部因素。一般来说，只要存在着对某些产业所提供产品的市场需求，该产业的经济寿命就会延续。煤炭产业在不超过储量的市场需求前提下，市场对煤炭需求量越大，煤炭产业经济寿命就越长；反之，市场需求越小，则产业经济寿命就越短。

2.国家经济政策

国家经济政策具有强制性和诱导性，它可以诱导某些产业的发展，同时也可以限制某些产业的发展。经济政策除了直接作用于各个产业外，还可以通过波及效果间接地影响产业的变化。我国实行的对现有国有重点煤炭进行重组的政策将有利于煤炭产业经济寿命的延续。

3.替代能源与节能

从消费角度分析，经济发展对煤炭增长的弹性系数明显下降，改革开放前，煤炭增长的弹性系数为0.5左右，2000年降至0.32。据专家估计，仅节能措施的采用，一年少消耗煤炭5000万吨左右。其他能源的替代降低了对煤炭的需求。天然气、液化石油气以其方便、洁净的优点正逐步取代煤炭。

4.国际间产业关联

随着世界经济一体化的进展，国际间的产业联系日益密切。某产业在一个国家的衰退和发展既可能引发该产业在其他国家的衰退和发展，也可能反过来推动其他国家的某一产业的发展和衰退。此外，进口物资对煤炭需求也会产生影响，钢材、化肥等能耗产品进口的增加降低了对煤炭的需求；相反，出口焦炭的减少也降低了对煤炭的需求。

第三节　资源型城市可持续发展的影响因素分析

资源型城市要实现可持续发展，在制定和实施产业及城市政策时，应综合考虑国内、外各方面的因素，从发展战略的角度观察和思考问题。资源型城市可持续发展战略的实现需要充分考虑政治、经济、社会环境、人口及结构、技术发展、政府的地位与作用等以下几方面的环境因素。

一、政治环境因素

政治环境是指直接或间接影响经济发展的一个国家的政治制度，也是一个国家的国体和政体状况、政治文化状况、国家的法律制度等。政治环境对经济发展的影响是直接的，经济政策的过程实际上是一个政治过程，其运行的体制、原则等都直接取决于政治法律制度。任何一个国家的经济发展都必须有一个合适的国内、国际政治环境。一个政局不稳、动荡不安的国家，其经济很难获得发展。同样对于资源型城市的经济发展，也需要一个良好的国内、外政治环境。

（一）国内政治环境

政治对于一个城市或地区发展来说影响是巨大的，甚至是具有决定性的。一国的政治总是为经济发展指引方向。而对于资源型城市的发展来说，在其进行转型实现可持续发展时更是如此。政治环境在某种程度上决定了资源型城市转型的方向和目标。政治的制约作用具体体现在以下几个方面：

1.一定时期的政治目标和纲领决定了当前和今后一段时期的经济发展状况

我国基本国策的改变对整个国家各地的发展产生巨大的影响。1978年以前的20多年中经济的发展受到严重的阻碍，整个国民经济的发展水平低、速度慢，到70年代中期甚至到了崩溃的边缘。1978以后国家的中心工作转移到经济建设上来，一切工作都围绕这个中心进行。这种情况下，我国的经济发展水平和速度显著提高，在这以后的20多年的时间内，我国的经济无论从总量到人均水平都比改革开放前增长了几倍，人民的生活水平得到了极大提高，并且解决了温饱问题。这些都说明政治对于经济的影响是巨大的或者说是决定性的。作为一个国家内的资源型城市，它的可持续发展同样要受到国家大政方针的制约，必须在国家的大的政策框架内谋求发展。

2.国家产业政策对经济发展有着重要的影响

产业政策是政治性的，虽然它的影响力总是超出政治范畴而指向经济领域，但是它属于政府行为范畴。产业政策的目标总是追求国家与国民的全局利益、长远利益和政治利益，总要超越纯经济理性的局限性，兼顾效率和公平，谋求经济目标和社会目标、政治目标的协调；产业政策是一种政治性的制度安排，它的制定和执行总是以行政主权为基础，由政府主导，并致力于政府经济职能的发挥，在本质上它是一种政治手段。

3.政治体制的影响

1978年中国开始体制改革，同时确立对外开放为基本国策，走上了开放型经济发展的道路。为探索适合中国国情的开放型经济发展的有效途径，也为了加快中国改革开放的步伐，首先进行了一些政治体制上的变革。如我国先后设立了多种类型的经济开放地区，主要有经济特区、开放城市、沿海经济开放区、经济技术开发区和保税区等。还有从上到下的政府机构改革、中央和地方的权限重新划分等，这些政治体制上的改变也对一个地方的经济发展产生了重大的影响。资源型城市也是在这样一个体制下生存和发展，同样也要受到这种改革的冲击。

（二）国际政治环境的影响

一个国家的经济发展必然要受到来自国外的政治环境的影响。国际政治环境包括国际政治格局、国际政治形势等。当前国际政治格局趋向多元化，和平是世界发展的主题，但其变化仍然存在着很多的不确定因素。这些情况都要求一个国家和地区在制定政策的过程中更加慎重，要符合客观环境的变化，增强应变协调能力。

国际政治形势是国际政治格局的外在表现，是国际政治环境最活跃的因素。制定政策时，必须及时跟踪国际政治形势的新特点、新趋势，这样才能做到科学决策。随着开放时代的到来，国家之间的矛盾更加尖锐，所以国际政治形势的发展对于每个国家来说都是有重大影响力的。与周边国家和发达国家的关系好坏都直接关系到国内的局势稳定与否，从而对经济产生有利或不利的效果。国际政治环境对于我国的资源型城市的发展也会产生很大的影响，这也是我们在实施资源型城市可持续发展战略必须要考虑的重要因素。

二、经济环境因素

（一）宏观经济状况

1.国民经济发展状况

社会经济状况或发展水平是一国或一个地区制定实施经济发展政策的最重要的依据。地方政府要想制定出合理的政策方案，并取得预期的效果，必须从本国或本地的社会经济发展的现实出发。一个地区的经济发展将难以脱离国家的宏观经济发展状况的影响。从一定意义上讲，一定时期的宏观经济形势，决定了一个地区的整体经济发展水平。任何一国的经济发展总是有一定周期性的，在不同的周期内国家采取的干预经济的方式也各有不同。当经济发展过热时，国家就会采用紧缩的货币政策或减小政府支出等经济手段，抑制经济增长的速度，保持经济健康发展。当经济低迷的时候，国家就会出台一些积极的方式，刺激经济发展，如实施积极的财政政策，增加政府消费，拉动国内需求；增加货币投放，用于因投资需求增加而出现的货币需求增加，从而使经济加速增长。

资源型城市的经济转型就应当分析国家的宏观经济发展状况用以研究产业的发展。资源型城市的转型最大的障碍就是资金和扶持政策。因此，当国家的宏观经济发展处于低谷时，就要利用这一时机从国家和银行筹措资金，利用好国家的扶持政策；而当国家宏观经济发展处于高峰时，应考虑到资金筹措的难度和政策面上的限制，就要谨慎决策。

2.经济体制

不同的经济体制下，经济的发展状况和发展水平是完全不同的。市场经济条件下，市场的成熟程度已经成为影响地方经济发展的重要条件。一是市场需求影响产业的发展，无论哪一种产业，都必须以一定的市场对产品的需求为前提；二是市场的需求量和需求结构影响产业的结构和规模；三是市场竞争可以促进生产专业协作和产业的合理聚集，使产业布局指向更有利于流通的合理区位。市场体系的完善与否对产业的发展有重大的影响。市场体系包括商品市场、信息市场、人才市场等。这些市场的完善对资源型城市的转型是至关重要的。

（二）区域经济发展状况

资源型城市是区域经济的构成要素，其发展离不开区域经济发展的环境，同时区域的经济发展状况为其提供了基础。第一，区域的经济发展为资源型城市提供了资金、技术和劳动力；第二，区域内的分工为改造传统产业，导入新产业以及发展第三产业等提供了良好的条件；第三，通过在区域内部的充分交流，可以更好地利用区域内外的各种资源，完善市场，增强自身的竞争力。(www.xing528.com)

（三）本地的经济发展环境

经济发展是具有历史继承性的，已经形成的经济基础对现有的产业发展有重大影响。任何地区的经济发展都是建立在过去的基础上的。这是经济发展的规律。这种基础可能是有利的，也可能是不利的，在继承时要加以选择。

资源型城市的经济转型必须立足于自身的实际，主要依靠本地的经济积累来实现。所以本地的经济基础是至关重要的。本地的经济基础主要包括：①农业经济的发展状况。②传统产业的基础（设备、技术、劳动力等）。同样，资源型城市的转型必然是在现有的本地的经济基础之上进行。现有的基础是在过去的生产力水平下形成的，肯定会存在许多问题，如结构不合理、环境污染、设施落后等。所以在产业转型中要根据具体情况，充分利用积极因素，改变其不利的方面，使转型顺利进行。

（四）国际经济环境

国际经济形势是指国际上重要经济力量之间的实力消长和关系调整所导致的各种现象和态势。随着科学技术的迅速发展，经济全球化已经是不可逆转的大趋势，市场经济体制已成为金球化的经济体制。国际经济形势是国际经济环境中变化最快的因素，各国各地区在制定经济政策时必须充分考虑世界经济走势，并要根据新的情况对政策进行调整。贸易、投资、金融全球化使各国经济相互依存程度加深，利益关系趋于复杂，经济竞争加剧，经济安全问题也凸显出来。许多国家的政府都在集中精力出台政策以应对经济全球化，通过迅速调整本国的产业结构，更好地参与国际分工，在经济全球化过程中趋利避害，提高本国产业的国际竞争力，确保本国的经济安全。

国际分工也是国际经济环境中的一个方面。随着生产专业化程度日益提高，国际分工越来越深入，从原来的垂直分工向水平分工和产业内部的分工扩展。随着国际分工的纵深发展，相互投资、联合办厂成为新的趋势，各国的生产和投资政策也都相应做出了调整。

我国加入世界贸易组织（WTO）后，加快了融入世界经济一体化的进程。我国的资源型城市也面临着国际市场更加激烈的竞争，其经济转型会受到很大的冲击。所以我国的资源型城市经济转型及可持续发展战略的制定和实施必须要认真研究当前我们所处的国际经济环境，只有这样才能使资源型城市在经济转型过程中，更好地调整本国的产业结构，参与到国际分工中来，提高自己的经济竞争力，摆脱困境，实现可持续发展。

三、社会环境因素

（一）制度环境

制度实质上是指制定一系列规则的总称，包括正式的约束和非正式的约束两类制度。制度通过提供一系列的规则界定人们的选择空间，约束人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，减少交易费用，保护产权，促进生产发展。新制度经济学认为，生产要素的结合与经济资源的配置不仅是一种技术关系，而且还取决于一定的社会关系和制度安排。制度对经济发展既有促进作用，又有阻碍作用。有效的制度安排就能促进经济发展，而无效的制度安排反而对经济发展起着反作用。舒尔茨认为，制度是为经济服务的，这种服务分为四类：一是制度用于降低交易费用，如货币、期货市场等；二是制度用于影响生产要素的所有者之间的配置风险；三是制度用于职能组织与个人收入之间的联系；四是制度用于确立公共品和服务的生产与分配的框架。中外各国的经济发展史都表明，制度创新是促进经济发展的重要因素，如工业化的过程就是制度变迁和创新的过程。有效的制度一旦建立，就会极大地推进经济的发展速度。我国的经济体制改革实质上就是制度的变迁与创新，从农村的家庭联产承包制到打破公有制一枝独秀的局面，实现民营经济迅速发展，这一系列的制度变迁及创新对我国的国民经济发展做出了巨大的贡献。

同样，对于资源型城市来说，要进行经济转型，实现资源型城市的长期可持续发展，就必须考虑进行制度创新，从而为当地经济发展提供有效的制度保证，以制度来促进资源型城市的经济转型。

（二）法制环境

市场经济的本质是信用经济，而信用需要法制来保障，良好的法制环境会产生良好的社会秩序。好的社会秩序就会使人们有安全感，利益有保障。同时，会对外部资金技术和人才产生吸引力，这也会促进资源型城市的转型。

当前缺乏法制环境是阻碍资源型城市经济社会和环境可持续发展的重要因素。在计划经济体制下，无论是对国家的治理，还是对经济过程的调控，无论是对规范的扬弃，还是对公民行为的指导等，都是以人治为主，结果造成了经济发展的波动性。中国法制不健全不仅表现在法律法规体系的不完善，更多地表现在执法无力或执法的主观随意性很大，结果失去了法律应有的权威，无法做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。由于法制不健全，致使资源合理开发及利用不能走上正常的法制化道路。

（三）政府的办事效率和服务态度

资源型城市经济转型及可持续发展任务的完成主要依靠当地政府的领导。转型的成功与否不仅需要具备资金技术等硬资源，更要创造一种良好的“软”环境。政府的服务和办事效率就是其中的一个方面。

政府的办事效率高，就能够及时抓住时机发展经济，否则会错过有利的时机。同时政府的办事效率高、服务态度好，会更好地吸引外部资金和技术，引来新的产业入驻本地，从而为经济转型起到进一步的推动作用。

（四）社会保障能力

社会保障是一项社会事业，政府介入是义不容辞的职责，一方面是对市场失灵和缺陷的弥补；另一方面是减少资源型城市经济转型的实施成本，增强抗拒风险的能力，还可以调节经济的运行。对于资源型城市来说，实施经济转型，就会出现职工转换技能、下岗、退休，就会涉及职工的一系列培训、安置问题。社会保障是社会的稳定器，解决这个问题不仅是社会问题，而且也是资源型城市经济转型、顺利实现可持续健康发展的重要条件。

（五）文化环境

文化事业的发展在现代经济发展中发挥着越来越重要的作用。虽然这不是完全意义上的社会公共需要，但是政府应当和社会共同营造一个良好的文化氛围。优先发展教育事业，加快科技进步，全面提高人口素质。另外，一个城市的文化建设可以提高其知名度，为引入外部资金和技术、发展第三产业等创造一种良好的人文环境。此外，良好的文化环境也可以吸引和留住各种人才。因此，资源型城市要实现经济转型及可持续发展，建立一种和谐进步的文化环境是必不可少的。

我国大多数资源型城市的现实情况是，在资源型城市建设初期，百废待举，资源是当时国家发展重工业的命脉。企业往往视经济发展为其第一要务，片面注重“经济力”在企业乃至国家经济中的重要地位，忽视“文化力”的后续推动作用，缺乏对企业文化培育的投入，致使城镇居民先天精神消费需求“贫血”。即使在文化生活日益繁荣的今天，政府也没有采取积极措施正确引导居民的文化消费，城镇文化基础设施建设明显缺失或落后，人均拥有量偏低。资源型城镇居民工作之余，难以找到合适的地方排遣劳累的心情。

四、人口及结构因素

（一）人口数量

人口数量对市场规模和产业发展程度有较大影响。一般来说，充足的人口提供了充足的劳动力资源，为经济增长提供充足的劳动力供给。但同时人作为消费者，其数量增长会增加对消费资料的需求，从消费方面来讲，会促进本地经济的发展。在一定的经济条件下，如果人口过快增长或数量过大，一方面会对本地就业产生压力，影响技术进步和劳动生产率的提高，不利于本地经济的长远发展；另一方面，人口的增长如果超过了经济本身的发展速度，必然会影响到人们生活水平的提高，减少了用于扩大再生产的资本积累，也会对本地消费水平的提高产生长远的不利影响。人们的生活消费既是经济活动的起点，又是经济活动的终点。人口通过消费制约着一个地方的经济发展状况。人不仅要工作，更重要的是要生活。

资源型城市在进行产业转型时，要充分考虑这一点，根据各地的人口数量、消费水平和消费结构，有针对性地选择替代产业及其规模，最大限度地满足人们的各种层次的物质文化生活需要，这样才能保持生产生活的顺利进行。此外，人口数量还会对本地的资源、环境、生态产生较大影响，也会制约经济的长远发展。总之，人口的数量会影响到本地的生产要素投入的结构和产业结构的类型。如劳动力资源丰富的地区，会大力发展劳动密集型的产业，这样就发挥了人力资源的优势，减少资金方面的投入。

（二）人口质量

人口质量或者说人口的素质也会对产业发展产生重大影响。人口的素质与一定的生产力水平相联系，高质量的人口和劳动力在单位时间内能够创造出更多的价值，生产效率高。高技术高质量的产品往往由高素质的劳动者才能生产出来，这是技术密集型产业的重要基础。技术密集型产业对人的要求甚至比对机器设备的要求更高。因此，发展高技术产业的首要前提就是要有充足的高素质的人才。高素质人群，培训费用低，节约企业的生产成本，同时适应力强，便于各种产业迅速进入。人口和劳动者素质的提高是实现资源型城市转型的前提条件。

（三）人口和劳动力的构成

人口和劳动力的构成对本地经济的发展也会产生较大影响。人口结构包括年龄结构、性别结构、职业结构、空间结构等。一般来说，在年龄结构中，中青年人数越多，则表明本地的劳动力供给充足，反之则供不应求，会影响本地的经济发展。在平等的社会条件下，男女的就业机会也平等，人口的性别结构对当前的劳动力供给没有根本性的影响，可是会对未来产生重要影响。如果妇女比例高，就意味着育龄妇女多，人口的自然增长就快，未来劳动力供给就充分。人口的职业结构反映了一定的经济结构和经济发展阶段。

（四）人口流动

人口的流动会对地区的经济发展产生有利或不利的影响。从全国范围来看，人口的充分流动会积极地促进经济的发展，但是对于一个城市来讲，本地以外的劳动力流入当然会对经济的发展起到推动作用，当城市留不住青年和有较高素质的劳动者时，对本地的经济发展而言就是个致命的打击。

五、技术因素

科学技术是构成生产力的重要组成部分，是推动一国产业结构调整的最重要的因素，是影响经济发展与资源型城市转型及可持续发展的重要条件。在现代社会中，科学技术突飞猛进、日新月异，已成为经济发展的必不可少的条件。现代经济的迅速发展充分体现了“科学技术是第一生产力”的正确性。科学技术对地区经济的推动作用表现在以下几方面。

（一）技术进步能够改善产业本身的分布状况

由于生产工艺、运输技术、信息技术、送电技术等的进步，极大地降低了企业的生产成本，拓展了企业的时间和空间范围，也因此改变了产业分布的面貌，这为新产业的进入提供了方便条件。有了这样的条件，在资源型城市的经济转型中对新型产业的导入便有了更大的选择余地，扩大了转型发展的思路。

（二）技术进步能够改变产业内部的结构

新的工业部门不断涌现出来，老的工业部门在新技术武装下被赋予了新内涵，它们所消耗的能源、原材料也发生了很大的变化。因此，在产业的区位选择上，也出现了有别于以前的情况。一些在本地原来不能发展的产业也就有机会进入，为资源型城市转型中替代产业的选择增加了更多的机遇，扩大了范围。同时，随着技术进步、生产力水平的不断提高，三大产业结构也不断变化，使得人们的生产、生活方式和地域出现了大的变化，导致城市化水平不断提高。

（三）技术进步使自然资源原有经济意义有所改变

技术进步不断拓展人们利用自然资源的深度和广度，使自然资源获得了新的经济意义，扩展了产业分布的地域范围，改善了各类矿产资源的平衡状况及其地理分布，从而使产业布局的自由度更大。例如，由于选矿、冶炼技术的进步，使品位较低的矿产资源有了工业利用的价值，这将使原料、能源不断丰富。同时，技术进步也使资源的综合利用率大幅度地提高，使单一产品市场变为多产品的综合生产区，从而使生产部门的布局不断扩大。在这种条件下，资源型城市转型及可持续发展的选择余地就更大，不再受资源和原材料的限制，能够充分利用区域外的各种资源，发展本地经济。

（四）原有产业设备和生产技术的再利用

资源枯竭型产业中原有的设备和生产技术虽然代表了过去的生产力，但是对于资金紧张的资源型城市来说，无疑是一项很大的财富。因为这些技术条件是非常成熟的，虽然有些落后，但针对有些产业的进步仍有较强的推动作用，如果在此基础之上进行技术改造，能节约很多的资金，降低资源型城市经济转型的各项成本。

六、政府的地位与作用

在世界各地，政府正成为人们关注的中心，经济全球化的影响使人们再次思考关于政府的一些基本问题：政府的作用应该是什么、政府能做什么和不能做什么以及政府如何才能做好这些事情。

人们对政府作用的重新关注是因为经济全球化发生的一些事件从根本上改变了政府运作的环境。经济全球化已使得政府行政干预的可能性变小。各国的市场规则和经济政策必须对经济全球化的影响及时做出反应。技术变革已为服务业的发展开创了新的机会，便于市场发挥配置资源的基础性作用。这些变化意味着政府要发挥新的作用，人民要求政府行为和政策更具有透明度，要求政府强化达到目的的能力。这些在一个国家或地区的发展战略中都要有充分的反映。

东南亚金融危机波及日本和韩国，显示出政府行政主导型市场经济的一些弊端。在定位政府经济职能时，须认识所选择的模式与相应的国际环境变化的关系，但减少和淡化政府的作用不是改革的终点，淡化的是行政性干预作用，即经济发展直接提供者的作用，而强化的是政府作为促进者、协助者、规则制定者、宏观管理者、监管者特别是金融监管者的作用。应该说政府经济职能的转变是对政府提出的新的更高的要求，为了使人民的福利增加，政府能力必须增强，政府能力包括有效地采取并促进集体化行动的能力。

政府作用的决定因素是政府的有效性。一个有效的政府对于提供服务、制定规则和强化机构的职能是必不可少的，这些服务可以使市场繁荣，使人们过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。有效性和精明强干不是一回事，精明强干是指有效地实施并推动集中行动的能力，它保护法律与秩序、公共卫生以及基础设施等。而有效性是指利用这些能力以满足社会需求的效果。

对于我国的资源型城市，政府在推动资源型产业转型、实现城市可持续健康发展方面应起到积极的引导作用。因为，在我国的资源型城市中，由于资源型产业一般都由国家垄断，所以城市政府在其中起着决定性作用，企业代表政府来完成生产经营过程。既然企业是政府的企业，那么，企业中的资源型产业转型和升级当然要有政府参与。企业的经济效益一方面决定自己的命运，另一方面是城市税收的主要来源和解决城市就业的主要途径，具有维护城市社会稳定和解决城市贫困的重要作用。资源型产业转型和升级以后所产生的效益对于城市政府和企业都大有裨益。

因此，在资源型城市的资源型产业转型升级及可持续发展的过程中，城市政府起着重要的作用，但由于产业升级转型具有外部性，并且政府对此非常重视，因此，政府在升级过程中始终具有高涨的积极性。由于政府在经营产业方面是低效率的，因此，仅靠政府的投资而缺少企业参与的产业升级转型是不会成功的。虽然产业升级需要政府投资，但投多少非常重要，投资过多并不一定有好的效果，因此，资源型城市中企业在产业升级转型中的积极性是受政府投资额的大小影响的，产业升级转型并不是不需要政府投资，但投资过多，反而会影响企业积极性的发挥。这就要求政府在制定预算决策时一定要把企业的反应考虑在内，如何发挥政府投资的牵动效应，调动起资源型企业的积极性是最为关键的。

当前，在资源枯竭型城市中，政府的主要作用是对于因资源即将枯竭而生产困难的行业，应采取特殊优惠政策，如减免企业税费，提高企业自我发展能力，并对新办企业给予财税方面的支持；对下岗分流人员提供额外津贴，保障他们的基本生活，并通过技能培训等，积极为再就业创造条件；利用企业原有的闲置资产如土地，政府给予的财税优惠政策，吸引国内外投资者兴办新兴产业。政府的产业政策要充分考虑资源地区特点，把产业政策区域化和地区政策产业化有机结合起来。例如，辽宁省对于像阜新、抚顺、本溪、鞍山等依托资源产业发展起来的矿业城市，在加强技术改造，搞好资源、原材料深加工的同时，还应采取特殊的区域政策与产业政策，发展高新技术产业，促进城市功能和结构调整，实现资源型城市的可持续发展。

第四节　资源型城市发展的主要障碍

资源型城市的快速发展既促进了城市本身经济、社会事业的发展，也促进了城市所在区域经济以及整个国民经济的发展。但是资源型城市有其特定的建立、发育、成长、扩展直至停滞、衰退的发展周期和发展规律。一般说来，资源型城市的可持续发展遵循着形成期—扩张期—鼎盛期—衰退期—产业调整期—繁荣发展的可持续发展过程。在前三个阶段，资源型城市的问题还不突出。在经历了鼎盛期之后，受多种主观、客观原因和条件的变化或限制的影响，资源型城市在其发展后期所遇到的障碍或问题将日益增多且日趋严重，这些发展中的障碍主要表现为以下几个方面。

一、资源依赖性强

资源是资源型城市得以产生和发展起来的最重要的物质基础和条件，资源型城市经济对资源的过度依赖性、资源的不可再生性和资源逐渐枯竭的不可逆转性共同决定了资源型城市在发展中所面临的最大问题是资源问题。如果资源递减速度加快，则更会加速和加剧资源型城市所面临的发展难题。然而，长期以来我国资源型城市大都抱着“靠山吃山、靠水吃水”、“有水快流”的思想，这种急功近利的掠夺式开采方式，不仅导致资源的极大浪费，而且加剧了我国后备资源供给不足的危机。因此，我国资源供给将逐步出现短缺的情况，资源型城市发展的经济基础将出现危机。

这里以石油资源型城市为例，我国石油城市的经济主要依靠石油资源的开发。目前，许多石油城市的石油和天然气开采仍占全市工业总产值和增加值的大多数，石油资源的递减是石油城市实现可持续发展的严峻问题。从全国石油城市来看，石油资源的不断递减是必然的客观事实。大庆油田已开采了17亿吨石油，占可采储量的70%，剩余可采储量仅有5.7亿吨。在连续稳产5000万吨的二十几年后，自2002年起每年减产250万吨，预计到2020年，油田年产量将减少到2000万吨。石油城市经济对石油资源的过度依赖性、石油资源的不可再生性和石油产量减少的不可逆转性成为今后石油城市可持续发展面临的最大问题。

和国内其他同类型城市一样，白银市在为国家经济建设做出巨大贡献的同时，由于资源枯竭和市场环境的变化，使其传统产业正面临生存危机。20世纪90年代以来，由于主体资源的锐减，有色金属工业在工业经济中的比重从白银市建市初的65%左右下降到22.4%。白银公司目前自有铜资源最多可持续供给5～8年左右；铅和锌可持续供给15年左右；与铜资源相关的7个二级单位已进入破产程序。年产10万吨铅锌的西北铅锌冶炼厂锌系统一直没有正常生产。甘肃稀土公司近年来由于资源受制于人和出口配额限制，企业经营困难重重。靖远煤业公司部分矿区资源已经枯竭，宝积山和红会三矿已于2001年2月关闭，有些矿区塌陷造成大面积的土地与草场破坏，环境和社会问题日益突出。

二、产业结构单一

资源型城市往往是因为矿产资源的大规模开发利用而兴起的。在产业结构中，第二产业是主体，采选业以及关联原材料工业为城市的主导产业，从而形成了较为单一的产业结构，城市经济发展对资源具有高度的依赖性。城市与其工矿业、采掘业构筑成“牵一发而动全身”的纽带关系。在外国一些城市的发展过程中，曾出现过由于城市经济过分依赖于某一特定产品而造成经济实力整体恶化的情况，这种教训应该吸取。长期以来，我国大多数资源型城市产业结构也客观或人为地朝此方向畸形发展。

这里以煤炭资源型城市为例，在计划经济体制下，由于产业发展目标的单一性，煤炭产区大都走上了追求煤炭开采数量的扩张、忽视煤炭资源的保护和集约化开发的道路，导致主导产业单一，而有利于提高资源综合利用效益、有利于区域经济可持续发展的相关产业长期得不到开发，难以形成综合发展能力。

在煤炭开采青春时期，煤炭产业确实给矿区经济带来了勃勃生机，但也导致了区域经济对资源的过度依赖性。一旦煤炭资源锐减甚至枯竭，区域经济失去了支撑，结构单一的矛盾就突出地暴露出来了，再加上由于国有经济过于集中，非国有经济的发展空间相对狭小，使得这些城市和地区经济结构自我调整的弹性很小。由于经济结构单一，调整弹性小，随着煤炭产业衰退而出现的剩余劳动力则很难在煤矿所在城市向其他部门转移，从而使就业难及其所带来的一系列社会矛盾相当集中地表现出来。另外，煤炭产区普遍存在着对自然生态环境的“高消耗”，加之计划经济时期习惯的先生产、后生活的指导方针，致使城市基础设施建设严重滞后，历史欠账很多，已经很难适应经济社会发展的需要。环境是经济发展的重要因素，而要改变这样一个长期以来积累了众多问题的环境，煤炭产区的基础设施建设较之其他城市或地区要付出更多的成本。随着市场竞争的加剧和可采资源的减少，过去的平衡将随之打破，而这种失衡必然要带来经济结构、人口、劳动力转移、生态等经济和社会问题，使煤炭产业转型面临很大的压力。

从上面的例子可以看出，我国资源型城市经济结构不合理主要是由于高度依赖单一的工矿企业、片面发展资源产业、使资源经济在整个城市国民经济中占有绝大比例所致。具体体现为：一是将资源产业作为主要、重点或支柱产业发展，忽视了其他产业的发展，导致三大产业结构不合理，第二产业“一枝独秀”，第三产业规模小、发展滞后，水平较低；二是政策上重点支持单一工矿企业发展而形成不合理的资源产业组织结构，资源市场垄断程度较高，不利于增加竞争以提高资源生产效率；三是存在着明显的城乡二元结构问题，资源型城市强调对其所拥有的资源的开发经营，忽视了对城市所在区域的农村经济的发展，城乡经济发展的差距不断扩大；四是在所有制结构上也存在着不合理的现象，由于资源的特殊性及由此形成的垄断经营，导致城市国民经济中国有经济所占的比例过于偏大，我国资源型城市在这方面表现得尤其突出。

中国资源型城市在计划经济体制下，按照国家计划的安排，集中发展资源产业，形成一条以资源产业为主导、关联度高的产业链。这种资源产业长期独立支撑着城市的发展与繁荣，接续产业与替代产业一直没有引起足够的重视，多元产业结构一直没有形成，表现为主导产业单一、产业结构畸形的总体特征。这种产业结构在短期内难以改变，成为资源型城市发展的主要障碍。制约我国资源型城市发展的产业结构问题主要表现为以下几方面：

（一）产业结构单一

计划经济将资源型城市限定在能源原材料基地的专业化范围内发展。长期以来，在资源型城市，高度依赖不可再生资源的单一主导产业把握着城市的经济命脉，影响着城市的经济运行，主宰着城市的兴衰命运。例如，阜新市以煤炭采选业和电力工业为其主导产业，这两项产业占全市工业总产值的比重在20世纪90年代末仍达到50%。

（二）三大产业发展不平衡

经济发展水平的提高、工业化进程的推进、日新月异的科技创新及其应用推动产业结构不断优化升级。其总体趋势是第一产业比重迅速下降，第二产业比重缓慢下降，第三产业比重迅速上升。而资源型城市在三大产业结构上表现为以第二产业为主，第一产业和第三产业比重较低。无论是从GDP还是从从业人员的比重来看，资源型城市的第二产业都占有绝对分量。

石油城市是因油而建和因油而兴的，我国绝大多数石油城市都存在着产业结构发展不平衡的问题，基本上是以石油和化工为主体，石油和天然气“一柱擎天”，一、二、三产业结构极不合理，特别是第三产业相当薄弱，如2001年东营市三大产业的结构为6.5∶81.6∶11.9。一旦石油和天然气资源递减到一定程度，新的替代产业尚未形成，经济和社会问题就会相继出现，到那时，城市不仅不能发展，还可能会油尽城衰，甚至是油尽城亡，这是石油资源型城市实现可持续发展面对的重大挑战。

（三）产业结构整体层次水平低

资源型城市以资源初加工为主，技术含量低，竞争力差。从生产要素的密集程度来看，资源型城市以劳动密集型和资源密集型为主，技术密集型工业少，表现出整体产业结构的层次水平低，资源型城市产业结构对城市经济的支撑能力和推动能力都较弱。

这里以石油开采产业为例，根据经济学理论，石油作为矿产开采业，属于成本递增和效益递减型产业，经过近40年的开发建设，大庆地区的石油生产能力已达到顶峰。随着较高开采量的持续，石油存量下降，生产难度加大，产量递减和成本提高已成必然趋势。然而，由于石油资源在国民经济中的特殊地位以及在国家强调国内石油尽可能替代进口的宏观背景下，使大庆在目前较高成本的情况下仍维持较大的开采量。同时，作为资源品生产基地，大庆输出产品中大部分处于产业链的前端，主要为原油、初级化工原料及有机合成材料。为了保证东部地区下游产业的稳定性，国家对石油及初级石油制品的价格采取限制性定价政策，造成大庆大部分产品价格低、成本高，缺乏竞争力，在产品所得较低的同时，又不得不花高价从东部地区购得产成品，造成本地财力的进一步流失。

（四）替代产业竞争乏力

在长期的计划经济体制和粗放式经济增长方式之下，资源型城市的功能就是为国家提供矿产品及其初加工产品，因此，城市的资源替代产业始终处于次要发展的地位。以大庆市为例，建设大庆市的主要目的就是要在尽可能短的时期内，为国家提供最大量的石油资源以支持国民经济的发展。因此，大庆市从建市之初就存在着产业结构单一、城市服务功能及基础设施建设先天性不足等问题。由于长期依赖本地石油资源的比较利益优势，石油部门单一畸形发展，产业结构单一化且内部体系庞杂，投资巨大，从业人员众多，形成超强的支柱产业体系。不仅自身的发展地位难以动摇，而且其影响力几乎遍及大庆市所有的产业和部门，进一步加剧了资金、技术、人才等市场要素向石油产业倾斜，造成产业结构的单一性特征难以改变，同时新兴产业的发展在很大程度上受制于石油产业发展状况，从而给结构转型造成了困难。目前，大庆市地方工业不足百亿元，且大部分都依赖于大庆的石油企业，与上千亿元的全市增加值相比极不协调，而一旦石油产业锐减，将很难起到替代作用。

三、管理体制滞后

由于我国长期实行高度集权的计划经济体制，资源型城市又是计划经济管理的重点对象。因此，资源型城市的管理体制和运行机制，甚至人们的思想观念和思维方式都深深地打上了计划经济的烙印。计划经济是“权力经济”或“统制经济”。在计划经济体制下，一切经济活动均由中央政府直接统管，并且按照“指令性计划”来组织社会经济活动，用行政机构的政治权力来“指挥”社会经济的运行，社会经济活动大都按照事先规定好的计划指标进行。其直接后果是地方政府没有自主权，企业成了全国生产系统的加工车间，其突出特征表现为资源配置行政化、产权结构单一化、收入分配平均化、劳动就业统包制、调控方式指标化等。正是这种计划经济的管理体制，加深了资源型城市的主要问题，加速了资源型城市经济衰退的步伐，同时也加大了资源型城市经济转型的难度。改革开放以来，特别是确立社会主义市场经济体制目标以来，虽然计划经济体制在加速打破，市场经济体制在加速完善，但资源型城市由于是计划经济的“重灾区”，因而市场化进程相对缓慢，在发展思路、城市管理、产权结构、国有企业体制等方面的体制积弊仍然制约着资源型城市的发展。

（一）管理体制的条块分割

以煤矿采掘业为例，长期以来国有重点煤矿作为中央直属企业，其发展完全由国家煤炭工业部定盘，地方无权过问。随着国务院政府机构改革的开展，目前各大矿务局虽然已经下放到省，但没有一步到位下放到企业所在市，条块分割的问题仍然存在，煤炭产业的改革发展只是在煤炭企业内部封闭进行。

以当前的煤炭产业转型为例，煤炭产业转型是一项复杂的系统工程，它不仅涉及地区性产业结构、产品结构、企业组织结构和所有制结构的调整，而且涉及各综合部门利益的再分配。以辽宁省为例，辽宁省的几大煤城如抚顺、阜新、铁法等，大都是因煤而立，依煤而兴，煤炭产业长期以来是城市经济的支柱产业，从一定意义上讲，煤炭产业发展同城市经济的可持续发展息息相关。一方面，由于煤炭企业总体技术水平较低，为劳动密集型企业。煤矿退出生产后，将有大量的劳动力需要重新安排工作岗位或重新培训，安置和培训的费用又相当高。同时，由于煤矿职工劳动技能比较单一，进入新产业较困难，需要政府给予支持。另一方面，由于养老、保险等社会保障制度不完善，煤炭产业转型退出后，如不能及时进入另一产业，煤矿职工就会流入社会，并且由于缺乏必要的社会保障，将造成社会的不安定。再者，由于煤炭产业长期在计划经济体制下生存，经营战略不适应市场经济的发展，始终没有摆脱煤炭生产的小圈子，资本经营意识没有树立起来，导致煤炭产业转型后发展替代产业在一定程度上会受到抵制。

这些客观因素都决定了煤炭产业的转型发展必须要由矿务局和地方政府共同来完成。但由于受条块分割管理体制的影响，割断了它们之间的内在联系。抚顺、阜新、铁法等几大矿务局原来都是隶属国家煤炭部的中直企业，现在虽然已归属到省煤炭管理局，但企业的人、财、物、产、供、销甚至包括企业的技术改造项目都由煤炭行业主管部门直接审批，不归地方政府管理，各矿务局的行政级别往往同所在地区政府一样，煤矿在一定程度上成了“城中城”、“市中市”，长期以来封闭运行，造成了煤炭和地方的相互脱节。因此，在煤炭产业转型发展问题上，地方一些部门和单位普遍存在着“煤炭产业转型是国家和省煤炭管理部门的事，是矿务局自身的事，与地方政府和自己无关”的想法，人为地割断了煤炭企业与当地经济发展的内在联系，使煤炭产业转型难以按区域经济可持续发展规律的要求来进行，必然不会取得好的效果。

（二）市场竞争意识普遍比较薄弱

在计划经济时期，资源性产品同其他产品一样是采取计划调拨的形式统一组织生产和供应，产品的开采和销售是分离的。我国的改革在工业内部是从轻工业开始放松指令性计划的，轻工业由于摆脱了计划的藩篱，长期被压抑的消费需求迸发出来，造成了对能源、原材料的强劲需求，在整个20世纪80年代，资源性产品一直处于供给瓶颈。80年代末期，我国首次出现了“市场疲软”，此次的需求不足是从煤炭、石油、电力的供过于求发轫的，它使我们第一次领略了市场经济的滋味，但这次的市场需求不足只持续了很短的时间。从1992年起，我国又进入了新一轮的经济增长周期，此后，我国的市场化改革大步推进，大多数产业已面向市场组织生产和销售，这些产业经营者的市场意识大大增强了，而能源、原材料工业又再度处于供给的“瓶颈”，并被列为优先发展的重点产业，国家的计划控制依然很严，资源性产品仍属生产型。“九五”时期，国家才放开对资源性产品的计划管理，让其自主经营，同一般加工业企业相比，从事资源开发的企业进入市场至少晚了10年。当资源性企业仍处于国家襁褓之中时，加工业企业驾驭市场的能力已大大提高了。资源性城市的政府职能转变不到位、企业面向市场组织生产经营的意识和产业工人的市场经济意识薄弱，“等、靠、要”的思想仍很严重，面对持续的通货紧缩，种种不适应就暴露无遗。

（三）产权结构的单一性

由于资源是国家计划控制，不允许个人或集体开采，因而资源型企业都是国有企业。而且国家计划一般不允许资源性城市发展非资源产业，致使资源型城市的一切经营活动都是围绕资源的开采来进行。国有经济不断发展壮大，而非国有经济却没有起步，城市产权结构的单一性日益明显。

以辽宁省的煤炭企业为例，目前辽宁省煤炭企业沿用的单一全民所有制模式是在传统计划经济条件下，依靠自上而下无所不包的经济计划和高度集中的行政权力来推动经济运行的，企业长期形成了只是被动地接受和执行上级主管部门的命令，没有什么独立性和自主权可言。这种单一的传统国有体制使煤炭企业不可能真正实现自主经营，特别是不可能成为市场经济的主体。也正是这种传统国有体制，使得所有权和经营权难以真正分开，国有资产难以流动，企业平均主义色彩严重，企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”，企业发生亏损，国家补贴，企业不承担经营责任，处在生产经营第一线的企业干部和职工无论干与不干、干好干坏，都按国家规定领取工资。传统国有煤炭企业体制的这些弊端给地方煤炭产业的改革发展带来了相当大的障碍。

（四）发展思路的片面性

各级地方政府和生产经营者往往把开发项目局限在本地现有资源的眼界内，缺乏对市场需求趋势的研究，“资源优势—优势产业—产品优势”成了一种思维定式。由于发展思路的片面性，导致资源型城市形成单一的资源产业支撑，呈现出一种不稳定的经济结构。同时也使区域贸易条件趋于恶化，更重要的是使产业发展失去了对市场导向的反应能力，对新的、更具有需求弹性的市场机会反应迟钝，无能为力。

（五）城市管理二元化

在我国，绝大多数资源型城市的管理体制是政企分开的。资源型城市的资源型大企业是强大的经济实体，其使命在于强化企业行为，追求生产专业化、规模集约化、经营高效化和利润最大化。城市的使命是完善配套功能，营造良好的人居环境，同时追求产业多元化、设施完备化。由于价值取向不同，导致大企业与城市之间的向心力、聚合力不断减弱，而离心力、外向力不断增强。资源型大企业实际上成了城中之“城”，将本是一体的资源型城市人为地一分为二或一分为三，致使城市整体规模难以形成，整体功能难以发挥。

四、经济效益和技术水平低下

资源型城市的经济增长是外延粗放型的。在这些城市中，劳动密集型企业居多，知识密集型企业较少；加工项目多，技术改造项目少。而这些企业大都投资规模大、建设周期长、投资回收期长。产业成长以资源为单一指向，配套产业群难以形成规模。同时，矿产品加工深度不够。资源利用程度不够，附加值低，从而导致经济效益低下。这些归根到底是由生产力水平的科技含量决定的。大多数资源型城市的主导产业装备起点较低，主要工业部门和生产技术结构基本处于中等水平，辅助行业中技术水平偏低，新技术应用程度不高，导致经济发展后劲不足。

资源型城市是依托资源型企业而形成和发展的，资源型企业在资源型城市中的经济地位举足轻重，其工业产值、税收、从业人员等指标基本都在40%以上。因此，经济效益和技术水平的低下使资源型企业的生产经营陷于困境，必然直接影响城市的经济增长活力，导致城市经济增长缓慢。

资源性产品的开发同一般制造业产品生产的一个最大不同点在于，前者受自然条件的约束更强，开采成本总体呈不断上升的趋势，其主要原因是不可再生资源埋藏在地下，而开采顺序一般是自上而下、由近而远，由于提升、运输距离增长，为资源生产准备的巷道和井筒延伸，为通风和抽水的线路增长等都会增加投资和成本，这会增加人工、生产服务性成本。如曾以拥有露天矿闻名的本钢，随着可供开采量的下降，“九五”期间仅仅为保持原有能力和产量，就需要投入12亿元人民币去“扩帮”，即便如此，矿山开采前景也只有5～7年。这样，这类城市就处于一种进退两难的境地：抛弃资源开采，城市将会消亡；继续从事开采，又无经济效益可言。而制造业产品生产一般存在规模经济，随着生产规模的扩大，单位产品成本呈不断下降趋势（如图2－6、图2－7所示）。

图2－6　资源开采成本曲线

图2－7　制造业产品成本曲线

图2－6是资源开采成本曲线，在资源开采初期，由于先期需要大量投入，开采成本很高，在Q0点达到最大C0；随后进入优势开采区（Q0～Q1），开采成本不断下降，在Q1点成本最低；在成熟期（Q1～Q2），生产条件比较平稳，开采成本相对稳定在一个水平。随着可供开采量日益减少，开采条件不断恶化，资源品位下降，当进入衰退期（Q2），开采成本持续上升，企业经济效益将会大幅下降。

而与此不同的是，制造业产品生产普遍存在规模经济，如图2－7所示。在既定的技术水平下，单位产品生产成本曲线如图2－7中的C0，在Q0点成本最低，超过Q0点，在收益递减规律作用下，单位生产成本呈上升趋势。但随着技术进步，生产成本曲线将会不断移动，在更高的技术水平上，生产成本曲线将依次移动到C1、C2、C3……，最低成本点C0、C1、C2、C3……的包络构成了长期成本曲线C，C是产量的递减函数。显然，资源性产品开采和制造业产品生产具有明显不同的成本变动规律，最终的结果只能是资源开采型城市和加工制造业城市间的经济效益差距越拉越大。

此外，技术水平落后是导致资源型企业失去竞争力的主要原因。如白银市的资源型企业多数建于20世纪五六十年代，普遍存在着设备老化、工艺落后的突出问题，工人劳动强度大，企业生产成本高，环境污染严重，主导产业的生存和发展遇到严峻挑战。由于没有资金投入，在新产品及高附加值产品开发方面非常困难，现有生产条件和装备难以形成规模化。技术水平的落后直接造成白银市的支柱性资源企业经济效益低下，进而使白银市的经济发展缺少了强大的动力。

五、失业及再就业失衡

资源型城市在经济转型发展过程中，由于资源产业的逐步衰退和资源企业的逐步退出，必然产生大量的下岗失业工人。这些下岗失业人员主要由三部分组成，一部分是由于资源的枯竭或资产组建而造成的企业减员，另一部分是因资源型企业的萎缩而造成的关联企业和缺乏竞争力的其他企业所产生的失业人员，还有一部分则是因城市经济缺乏新的增长点而形成的新增长劳动力的失业。这些职工素质较低、观念落后，安置起来成本高、困难大。

我国20世纪50年代开始兴建的矿山企业大多存在着用人成本过高的历史问题。人员效率低下的问题在其他资源开发行业中也普遍存在。另外，因为资源型城市畸形的产业结构使就业主要集中于资源开发、加工与经营的企业。这种情况在综合化程度较低的城市尤为明显。随着矿业开发进入中后期，就业矛盾日益严重。城市功能的单一化使其无法容纳城市产业结构调整带来的再就业问题，造成资源型城市失业率高，社会问题突出。资源型城市的再就业问题主要有以下三个特征：

（一）劳动力数量巨大

资源型城市需要转移的劳动力数量巨大，主要有两个原因。一是计划经济体制造成的冗员过多。在传统计划经济体制下，由于实行充分就业和计划分配的劳动用工制度，企业劳动力与实际用工需求不相匹配。特别是资源型城市的资源企业，成了计划安排就业的重点，造成企业职工数量远远超过企业经济规模所需要的实际数量，企业冗员很多。二是资源产业的衰退造成失业人员剧增。资源型城市以资源产业为主导产业，其就业结构自然呈现出单一特征，职工相对集中于1～2个行业。正是由于从业人员相对集中于资源产业，因而资源产业的衰退必然会导致资源企业及相关企业大量裁减富余人员，资源型城市面临巨大的再就业压力。仍以白银市为例，全市现有职工14.66万人，其中，工业企业职工9.5万人，企业富余人员2.3万人，登记失业人员9712人，未就业的大中专毕业生5000多人，每年新增大中专毕业生3200多人。白银市10万产业大军有近一半将经历企业破产的阵痛。由于部分企业生产经营比较困难，就业和再就业形势十分严峻，离退休人员增多，养老金支付压力加大。

（二）劳动力素质低

资源型城市劳动力是在计划经济体制下，为了资源的大规模开采和开发需要，按照计划方式从全国各地和附近农村调集和招募来的。除企业的经营管理人员和技术人员素质较高外，占劳动力绝对比重的普通职工的素质普遍较差，文化程度和技能水平都很低。

（三）就业观念落后

资源型城市的国有企业职工对政府有强烈的依赖感和归属感，形成了传统计划经济的惰性文化和依赖文化。受这种文化思想的影响，国有企业职工对政府和国有企业怀有难以割舍的“大锅饭”情结。传统性思维牢牢控制着人们的思想观念，逐步形成了一系列不适应市场经济要求的落后的就业观念，职工中“等、靠、要”的思想非常严重。他们宁愿守着日益衰落的矿山企业挨饿，也不愿离开企业去开拓另一片天地；顽固地坚持“会什么、干什么”的传统观念，不愿离开旧岗位去积极寻求新的就业岗位；过分依赖政府和国有企业来解决他们的再就业问题，将国有企业作为“避风港”，认为只有在国家机关、事业单位、国有企业和集体企业工作才算是就业，而大量的非全日制、临时性、个体及从事服务性的工作则不视为就业。

现阶段辽宁省煤炭行业生产经营出现困难的重要问题之一就是企业职工冗员太多，历史包袱太重，这个问题现在也已成为煤炭产业转型发展的难点。产生这个问题的原因是多方面的，但最主要的是由于传统的用工制度不合理，就是企业的发展跟不上企业职工人数的增长。新建一个煤矿，要逐年招收许多农民工转为正式工人，工人在矿井下作业2～3年因种种理由要求在井面工作，同时要安排家属子女来煤矿生活工作，井下又要通过招收新的农民工来补充缺员。这样每2～3年就要招来一批新工人，时间一长，必然使煤矿人满为患，企业根本谈不上效益和发展。辽宁省几个大的矿务局从成立之初到20世纪80年代初期发展集体企业，在劳动力就业安排方面基本上走的是安置型道路，职工进矿定终身，矿务局从工资、福利、住房、劳保直到离退休一包到底。经过几十年的恶性膨胀，企业职工越来越多，企业也由此背上了沉重的包袱。面对日益激烈的市场竞争，一方面企业要减人增效，提高市场竞争力；另一方面为保证社会稳定，还要想方设法广辟渠道安置下岗人员重新就业，在双重压力下，煤炭产业苦不堪言。

以抚顺、阜新矿务局为例，抚顺煤炭产业现有职工15万人，占抚顺市区人口的30%，离退休职工近5.8万人，随着煤炭产量的逐年减少和煤矿的关闭，在未来10年中每年都将有大量的职工下岗失业，1998年全局全民下岗职工为8087人，2000年为15867人，另外还有13713名依赖煤炭生存的集体职工将失去工作岗位。再比如阜新矿务局，截至1998年6月末，全局共有职工146826人，其中，国有企业62328人，在职51769人，下岗10599人，全民负担的离退休人员55940人；集体企业职工74469人，其中在职44587人，下岗29882人，负担离退休人员10029人。就目前而言，当全局煤炭产量下降到800万吨以下时，富余人员将达到3万多人。这样庞大的职工队伍和失业大军，如果不能通过转产给予妥善安置，势必会给地区经济发展和煤炭产业转型带来重大的影响。

另外，资源型城市随着特定资源的大规模开发利用而兴盛，也随着特定资源的衰竭而衰落。在特定资源的开发利用进入递减期后，主导资源型城市发展的资源型企业因效益下降或盈利规模减小，资源经济出现零增长甚至负增长，这必然会带来诸多的社会问题。

如资源型城市政府的主要税收会随之减少，财政功能受到影响，城市的公共基础设施以及教育、科技、文化、社会事业的发展均受到财政支出减少的重大影响，人力资源外流尤其是资源专业人才流失会加剧。如果缺乏有效的保障机制和化解矛盾的途径与措施，资源型城市社会发展就会陷入日益严重的危机之中，资源型城市能否保持可持续发展就成为一个严峻的现实问题。

六、城市功能缺位

我国的资源型城市由于历史原因，一般都建立在矿产资源的开采加工地区，往往地理位置偏远，建设和发展城市的成本高昂，制约了城市功能的进一步完善。而且资源型城市一般地域辽阔，人口密度较小，城市的聚集功能较小，不利于城市集聚功能的培育和辐射作用的扩大。同时，适应市场经济需要的市场很少，文化、医疗、教育、街道建设等都相对滞后，除了资源企业自身在矿区建设一些基础设施、拥有相对完善的社会职能以外，整个城市的功能相对欠缺，并且存在与资源型企业之间的分割和重复建设现象。

另外，我国资源型城市的经济主体为资源型企业，它们负担着资源的开采及对这些资源进行加工的任务。这些企业基本上为国有大中型企业，大多数经营期在40年以上，现在相当一部分企业已背上了沉重的负担。主要包括离退休人员多、企业办社会支出大、企业税负过重、历史欠账多等难题。

像辽宁省抚顺、阜新等矿务局就是这方面的典型例子。矿务局成立之初，受传统管理体制的束缚，由于政企职责不清，从一开始便承担了一部分本应由地方政府负责的社会职能。随着煤炭开采量的逐步提高，矿务局承担的社会职能也越来越多，直到煤炭生产达到鼎盛时期，矿务局自身也已成了一个小社会。整个矿区不仅有学校、医院、食堂、浴池、托儿所、娱乐园，有的矿区甚至有自己的公安局、检察院、党校，真可谓部门齐全，社会功能具备。在过去的计划经济条件下，这个问题似乎还没有给矿务局带来什么大的压力，但随着计划经济向市场经济转变，煤炭市场竞争日益激烈，经过几十年的开采，煤炭资源又近枯竭，国家对企业的补贴也越来越少，企业办社会的问题也开始越来越突出。由于企业承担了过多的社会服务职能，转移了企业大量利润，淹没了企业效益，像阜新矿务局，每年仅支付学校、医院、后勤服务等承担社会职能部门的补贴就达近7000万元，抚顺则高达9000万元以上，不仅使企业背上了沉重的包袱，对于急需大量资金实施煤炭产业转型的矿务局而言更是雪上加霜。

以大庆市为例，大庆市石油管理局、大庆市石化总厂及中省直国有大中型企业长期以来一直是大庆市经济的主体，石油资源更是大庆地方政府财政的主要来源，城市发展高度依赖企业，企业功能与城市功能高度同构。在过去相当长的时间内，企业功能实际上就是城市功能，企业代替政府管理着城市。随着经济体制改革的深入，这种高度同构的现象虽已有所改变，但由于长期以来国有企业自身已形成了庞大的自我服务体系，本应由城市提供的公共品一直由企业负责，这反过来又导致了城市功能发育迟缓。同时，随着市场经济进程的发展，企业的各种矛盾如效率低下、机制不活、冗员过多、社会负担沉重等逐渐凸显。作为资源型城市的经济主体及支撑体，国有大中型企业发展的迟缓严重制约了资源型城市的发展和市场化的改革进程。

再以西北地区的资源型城市白银市为例，2001年以来，白银市从城市道路入手，不断加大基础设施建设步伐，实现了市政建设的新飞跃。但是由于历史欠账多，城市功能仍不完善。随着招商引资工作的全面展开，城市功能缺陷日渐暴露，白银至今没有博物馆、科技馆、大型体育中心、传染病专科医院等，市内无正规的高等教育院校，这与白银市的地位很不相称。而与此同时，企业办社会职能分离任务却十分艰巨。白银市辖区内现有11家大中型工业企业，目前，企业办有学校55所、医院13所。白银公司所办学校、医院，加上承担的供水、供气、供暖、公安、环卫等社会职能，年投入达1.3亿元以上，企业负担很重。靖远煤业公司每年支付企业办社会费用8000多万元。银光公司、稀土公司等6户大中型企业在剥离企业办社会职能方面都面临一些亟待解决的问题。

七、资源开发与城市建设的矛盾性

资源型城市是随着矿产资源的开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市，因此，资源型产业的发展对于资源型城市来说起着举足轻重的作用。然而，随着资源型城市的不断发展和完善，资源开发与城市建设之间的矛盾必然会日益凸显，这种矛盾主要体现在以下几个方面：

（一）资源开发各个历史阶段的现实要求与城市建设的矛盾

资源型城市资源开发的过程往往呈现出明显的阶段性，一般来说，在资源开发前期即创业期，条件较为艰苦，城镇建设主要为生产服务，其特征往往是资源生产与农业生产相结合的布局分散的小集镇形式，其城市形态是较为模糊的，虽然有些城市在此阶段也曾进行统一规划（如大庆的工农村规划），但这种规划往往是粗线条的短期行为，因此很少遵循城市规划的一般准则，这必然与城市的长远发展产生一定的冲突。

资源开发中期是资源型城市经济增长最为迅速的时期，资源型城市在此阶段一方面为国家提供了石油、煤炭等生产资源；另一方面，经济的增长为城市建设带来了机遇，因而其城市建设的力度也开始加大，大型居住区、商业区逐渐形成，但由于城市初期所形成的分散式布局的弊端随着城市生活性的增强而逐渐显露出来，生产和生活的矛盾日益突出，如何协调这两方面关系直接关系到资源型城市未来的生存和发展。

而到了资源开发的末期，资源开发和城市建设的矛盾更加尖锐，主要因为这个时期随着资源的减少，经济下滑，城市建设需要的资金相对减少，这必然影响和限制城市的进一步发展，另外，原来仅靠资源开发而形成的单一产业结构面临着向多元经济转化的过程，这个过程若不能顺利进行，城市赖以生存的经济命脉就会随着资源的枯竭而切断，城市建设便无法顺利进行，其后果可能直接导致城市的萎缩乃至荒废。

（二）资源开发的分散性与城市建设的集中性之间的矛盾

任何一个资源型城市，其资源分布都不可能是均衡的、集中的，开发资源过程也是分散的，这就容易使城市发展与布局形成“点多、线长、面广”，过于分散的态势。这种城市形态相对于资源开发来说，在相当一段时期内是有利的，因为其便于生产服务，但从城市建设的角度来看，这种城市形态的弊端是十分明显的。首先，“点多”使城市空间布局过于分散，无法形成城市中心的聚集效应，建设重点不突出，无法突出城市形象和风貌特色；其次，“线长”必然造成城市交通的混乱和水、暖、电等基础设施的浪费；最后，“面广”使城市建设的摊子铺得过大，建设资金分流严重，不便管理且缺少城市应有的生活氛围，因此，这种空间布局是不适合城市长远发展的。

（三）资源开发与城市环境建设之间的矛盾

这种矛盾对资源型城市来说是不言而喻的，而且资源开发对城市环境的影响是多方面的，特别是在生产和生活分区并不十分明确的城市。因为在资源型城市中，工业生产用地占城市建设用地的比例较大，在某些城镇中甚至达到50%以上，大面积的工业用地在城市中若得不到合理规划、长远安排，它所造成的空气、噪声、水质等方面的污染必然严重影响城市环境质量，从而给资源型城市的未来发展带来负面影响。

（四）资源开发与城市建设管理之间的矛盾

在我国大多数的资源型城市，资源开发与城市建设的行政管理部门是不同的，双方管理部门的管理权限又互有交叉，各部门往往从各自利益出发，各自为政，缺少必要的协调和统一，从而给资源开发和城市建设之间带来人为的矛盾。

八、生态环境的不可修复性

资源型城市在快速大规模开发利用其特有的资源的同时，产生了严重的环境污染、生态破坏的现象。大气污染是普遍现象，由于矿产资源开发出现的地表塌陷、海水入侵、水质污染、占地等也是常见的环境问题。矿产资源的开采还造成了对城市生态环境和土地资源的破坏，废弃物污染严重，植被破坏，噪声污染也较严重，某些疾病发病率、死亡率偏高，地表层损坏严重，林地、草地退化、沙化、碱化，大气污染、水体污染、生物污染加重；煤炭开采后，水源受损，建筑物构筑遭到破坏，城市环境受煤矿石、粉煤灰污染，郊区农田大面积塌陷。

这些现象的产生是因为，不可再生资源的大量开发开采既会消耗大量的不可再生资源和可再生资源，也会破坏一些可再生资源的再生能力，还会产生大量的废渣等固体废弃物污染环境、破坏生态。

如大同市地处我国山西北部干旱少雨的黄土高原上，植被稀少，环境脆弱，而煤炭资源的大规模生产导致了煤炭资源的破坏、生态破坏和环境污染加剧；矿井废水全部外排，使本来严重缺水的矿区的水资源紧张局面更加突出；随处开采挖煤，随处堆放煤矿石，修建储煤场，而不重视复垦恢复植被，破坏了矿区景观，造成了水土流失以及地表塌陷；旧的污染源没能控制，新的污染源又产生，矿区环境质量下降，污染加剧。可以说，生态环境问题始终是困扰着资源型城市可持续发展的重大问题。

再以石油开采业为例，我国的石油城市普遍存在草原退化、土地碱化和沙化、工业污水处理率较低、城市地表水污染较重、地下水严重超采而水量不足等一系列生态环境破坏的问题。例如，经过40年大规模的石油开采，目前大庆市草原退化、沙化、盐碱化面积已占总面积的84%，油田开采区草原荒漠化比重达到95%，地下水年超采量近1亿立方米，在城市西部已经形成5500平方公里的区域水位降落漏斗。石油城市长期的粗放式开采导致生态环境的严重破坏，不仅制约了石油企业的正常生产经营，而且严重影响了石油城市的建设和形象，给石油城市居民的正常生产生活带来了不利的影响和威胁。

九、城市转型成本过高

资源型城市经济转型需要支付相当巨大的转型成本，这是不可回避的客观现实。对中国资源型城市来说，由于传统计划经济体制影响，经济与社会发展所积累的问题与矛盾更深、更多，解决起来难度更大，需要支付的成本自然也会更多。

（一）劳动力转移成本

劳动力转移成本是资源型城市在经济转型过程中，将劳动力由衰退的资源产业转移到非资源产业就业所进行的必要投入以及对广大人力资源进行深加工、全面提升城市劳动者素质的投入，大体包括三部分：一是政策性投入。该项成本投入是指引导、鼓励劳动力向非资源产业就业的各种政策性投入成本。二是再就业中介成本投入。该项成本指通过对资源型产业劳动力进行深加工，全面提高素质，实现其就业等中间过程的投入。三是社会保障体系建设成本投入。该项成本是指资源型城市在经济转型过程中，建立与完善城市社会保障体系所进行的各种投入。

（二）产业退出成本

产业退出成本是指资源产业退出过程中发生的费用，主要包括企业破产、兼并、合并和关闭成本，企业陈欠资金清理成本，分离社会职能成本等。这里仅对分离社会职能成本进行简单介绍。分离社会职能支付的成本是指资源企业实行主辅分离，将企业承办的社会职能机构移交给地方政府，为确保改造和交接的顺利进行而支付的过渡时期的费用。在计划经济体制下，我国资源企业在建矿初期就开始建设相应配套的社会职能机构与部门，包括中小学、技工学校、职工医院、矿区检察院、法院、公安分局、消防队等。在经济转型过程中，无论是企业破产关闭还是破产重组，都需要对这些社会职能进行分离，逐步移交给地方政府来管理。由于地方政府财力有限，完全接受这些职能部门和机构比较困难，因而需要资源企业支付过渡期的费用。

（三）替代产业形成成本

替代产业的形成是以项目建设为基础的，是各种生产要素投入的结果。这些成本主要包括替代产业形成前期成本（投资机会研究成本、可行性研究成本、评价决策研究成本等）、风险成本（项目风险、信用风险、利率风险、汇率风险）、融资成本、新产业进行成本、产业改造升级成本、传统基础产业链的剔除成本等。

（四）环境改善成本

环境改善成本是指改善生态环境与投资环境所必须支付的成本。资源型城市受传统经济发展观和发展模式的影响，片面注重资源开发与利用，忽视资源开发与利用过程中造成的环境污染和生态破坏的治理。可以说，资源型城市经济的发展是以牺牲环境为代价取得的。这种环境代价与成本主要包括两部分：一是恢复已破坏的生态环境需要的成本。该项成本主要是指对因资源开发所破坏的生态环境进行各种修复工作而引起的支出，具体包括对开采资源产生的大气、水和固体废弃物污染修复的成本；因开采资源产生的岩溶塌陷、采空区塌陷、水土流失、土地沙化等防治成本。二是城市综合环境建设成本。该项成本主要指加强城市综合环境建设而进行的各种成本投入，具体包括城市硬环境建设即城市基础设施建设投入和软环境建设投入即各种配套、管理、服务设施与功能建设投入。这两种成本都是相当巨大的。

第五节　资源型城市转型及结构调整的必要性

资源耗竭地区的衰退是一个世界性现象和课题，是区域生产力发展的一种特有空间运动规律。我国目前有390多座单一资源型城市，其中20%处于成长期，62%处于成熟期，18%处于衰退期，近期有400多座矿山要闭坑，“十五”期间关闭国有煤矿180多个，有色金属矿约100个，核工业、非金属、其他金属也有矿山要关闭，涉及职工300多万。因此，研究资源型城市中资源型产业的转型及结构调整问题，不仅对目前处于资源枯竭地区摆脱经济衰退有着重要的现实意义，而且对于目前处于资源开采成长期和成熟期的地区进行经济结构的超前调整、避免陷入全面衰退也有着重要的指导意义。

一、资源型城市的经济转型

资源型城市经济转型包含于转型之中。所以，在探讨资源型城市经济转型概念的内涵与外延时，首先要把转型的内涵与外延探讨清楚。

（一）“转型”概念的内涵与外延

转型问题是随着社会的发展和进步，人类遇到的一个跨越世纪、超越国界的重要课题。自从第二次世界大战结束以来，人类社会便进入了一个全面发展的新阶段，一大批殖民地半殖民地国家在政治上取得独立后，随即谋求经济上的迅速发展。因此，有的学习了前苏联20世纪30年代工业化的经验，建立了计划经济管理体制；有的模仿了德、日19世纪后的做法，采取了政府推动经济发展的方式；有的照搬了英、美盎格鲁—撒克森的传统，形成了自由市场竞争的格局。应该说，在整个20世纪50年代，无论是实行计划经济管理体制、模仿政府推动经济发展的国家，还是照搬自由市场竞争的国家，对全球经济恢复和经济增长都起到了积极促进作用，收到了明显成效，尤其是实行计划经济体制和政府推动经济发展战略的国家和地区更加突出。但是，到了60年代，由计划经济管理体制和政府推动经济发展所实现的“增长第一波”出现了明显的递减趋势，被高速增长所掩饰的体制弊端逐渐显露出来。于是，社会主义国家的传统经济理论受到了挑战，西方国家的凯恩斯主义理论受到了挑战，发展中国家的结构主义理论受到了挑战，新古典主义经济学重新占了上风。与此相应，开始出现了全球范围的改革浪潮。如前苏联、东欧国家也先后出现了市场导向型的经济改革，不同国家采取了不同的体制转型方式。

近年来，转型（transition）一词已经在国内外经济文献中大量出现，成为经济学研究的热门话题。然而，对转型概念的内涵理解和转型研究的范围界定并不完全相同，大致可分为阶段转型、体制转型、综合转型三种。

1.关于三种不同的转型内涵

（1）阶段转型

将转型解释为从较低层次的经济发展阶段向较高层次阶段的转变过程。即所谓的由较低层次阶段向较高层次阶段转变的“阶段转型论”，简称阶段转型。主要是从生产力角度来研究，强调的是经济形态的转型。

（2）体制转型

将转型解释为从计划经济体制向市场经济体制的转变过程。即所谓的计划经济体制向市场经济体制转变的“体制转型论”，简称体制转型。主要是从经济体制角度来研究，强调的是制度形态的转型。

（3）综合转型

既把转型解释为生产方式的转变过程，又把转型理解为经济体制转变的过程，即所谓的生产方式和经济体制同时转变的“综合转型”。主要是从社会形态来研究，强调的是特定历史条件下特定对象的社会经济形态（包括发展阶段和经济体制）的根本性转变。

从上述三种情况可以看出，国际上对“转型”概念的内涵与外延的认识并未统一。这是因为转型涉及面宽，相关的问题多。在学术界，不同的学者都是依据不同的理论，从不同角度、不同领域对转型展开研究，进而形成不同的概念解释和理论体系。例如，发展经济学主要研究的是农业国向工业国的转变，强调增长方式的转型；过渡经济学主要研究的是计划经济向市场经济的转变，强调经济体制的转型；现代理论主要研究的是传统社会向现代社会的转变，强调社会形态转型。

2.中国关于“转型”的内涵

中国对转型问题的研究早已有之，而正式提出并全面研究转型问题始于20世纪90年代初。中国的转型不同于前苏联和东欧国家的转型。一方面，中国作为一个发展中大国，正在从一个落后的农业国向先进的工业国转变，开始从传统增长方式向现代增长方式转变，即前面所提到的阶段转型；另一方面，中国作为一个自我完善其生产关系和上层建筑的社会主义国家，正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，已经开始了相应的经济体制改革，即前面所提到的体制转型。这两种转型在中国已经是在同一时间和同一空间出现了并存。因此，目前中国正在实施着前面提到的第三种转型，也就是综合转型。无论是哪种转型，关键是要与本国实际相结合，只有与本国的实际相结合，才能少走弯路，获得成功。通过上述分析，对转型概念的内涵和外延可以概括如下：

首先，从广义的角度讲，转型可以涵盖经济、政治、法律、社会、文化等诸多领域。换言之，广义的转型概念是一个复合的概念，是一个复杂的系统，是一个有机的综合体。随着社会的发展进步，任何领域都存在转型问题，但任何单一领域的转型都不可能孤立存在，也不可能真正实现。

其次，从特定的角度来说，不同国家或不同历史时期的转型有其不同的特定内容，或者说其转型各有不同的侧重点。就现阶段的中国而言，转型问题主要是双重转变同时并存。因此，研究中国转型问题既不能就经济体制改革谈经济体制改革，也不能就增长方式谈增长方式，而必须综合二者的关系进行研究。进一步讲，在中国转型的系统研究中，还必须综合考虑政治体制、意识形态、文化传统、外部环境等因素。

最后，在中国当前面临的增长方式和经济体制的双重转变中，体制转型具有决定性意义。也就是说，在当前影响中国社会经济发展和变化的诸多矛盾中，传统体制的约束或新旧体制的摩擦仍然是主要矛盾；在研究解决中国面临的诸多经济问题时，推动和深化体制改革仍然是主要手段，改革是社会发展的动力。作为中国经济形态的转型能否成功，关键在中国经济体制转型能否成功，经济体制转型决定并推动经济形态的转型。

（二）资源型城市转型的内涵与外延

资源型城市的经济转型是指资源型城市为了寻求新的城市发展空间，以产业结构调整为核心，以劳动结构调整为重点，以科技进步为先导，以城市自力更生为主，将城市的主导产业从不可再生资源（多是指自然资源）的开采、加工转向其他产业，使城市逐步摆脱对原有资源产业的依赖性，寻求新的主导产业，实现跨越式发展和可持续发展的一种大规模经济发展战略转移，它是一项系统工程，涉及政治、经济、社会、文化、法律等诸多方面的系统演变，从某种角度上讲是一个城市再造、社会再造的过程。经济转型的根本目的是通过重振城市经济，最大限度地满足市民的物质文化生活需要。

资源型城市经济转型，特别是资源枯竭型城市经济转型，是20世纪下半叶以来工业高速化给人类留下的一个世界性难题，也是一个需要认真破解的世界性经济理论和实践的难题。从前面对转型的内涵与外延的分析中不难看出，资源型城市的经济转型无论是其转型时间，还是其内涵与外延，均包含于转型之中。资源型城市经济转型可以理解为增长方式的转变，也就是阶段转型，或称为经济形态的转型，如德国鲁尔、法国洛林等地区的经济转型。若就资源型城市转型而言，它不仅是阶段转型，还可解释为体制转型或综合转型。目前中国资源型城市经济转型与中国的转型同时进行，具有双重使命。既要完成中国转型之使命，还要完成资源型城市经济转型之任务，而且这个转型不是一般性阶段意义的转型，与世界其他国家资源型城市经济转型不同，具有鲜明的特色。从20世纪80年代初以来，中国政府和资源型城市及其企业从不同角度对经济转型进行了不同程度的探索。但随着中国转型的步步深入，资源型城市尤其是资源枯竭型城市经济转型问题越来越突出，并且在中国具有普遍性，鸡西、双鸭山、淮北、金昌等一大批资源型城市都面临这一难题。2001年12月14日，原国务院副总理李岚清、吴邦国主持会议，听取了辽宁省阜新市等资源枯竭型城市经济转型试点工作情况汇报。会议明确提出，要通过辽宁省阜新市经济转型试点工作分析资源枯竭型城市存在的共性问题，研究制定资源枯竭型城市经济转型的根本措施和相关政策，探索出一条符合中国国情的资源枯竭型城市经济转型的路子。由此可以看出，中国资源型城市特别是资源枯竭型城市的经济转型不是盲目照搬国外的经验，也不是套用国外的做法，而是重在结合本国实际进行试点、探索、实践。

如何在资源逐步枯竭的情况下实现城市转型是众多资源型城市发展过程中不可避免的问题之一，其主要原因之一在于城市发展对某一资源的依存度过高，这是一种资源优势的集中体现。但是随着自然资源存量的不断递减，资源不可逆转的逐步枯竭，以往的资源优势逐渐丧失殆尽，城市的发展支柱随之发生倾斜，其活力日衰。从一定意义上说，资源型城市转型是城市发展的自我扬弃、自我否定和自我创新的过程。资源型城市转型的最终目标是实现城市、产业、企业可持续发展，塑造一个适合经济发展、适宜人们居住的舒适环境。

二、资源型城市转型的客观必然性

举世公认的是资源型城市为人类和社会做出了突出贡献。在中国，资源型城市在国民经济格局中起着举足轻重的作用，为中国的经济发展、社会进步、人民的富裕幸福做出了特殊的贡献，是中国经济建设和发展的功臣。新中国成立以来，在极端困难的条件下迅速建立起工业体系，离不开资源型城市提供的大量能源、原材料，如工业的血液——石油、工业的骨骼——钢铁、工业的粮食——煤炭以及电力、有色金属和大量的石化产品。资源型城市吸纳了中国各地大量的劳动力到那里就业，维护了社会的稳定，改善了人民的生活。以煤炭开采为主的城市不仅为国家提供了大量的原煤，而且有力地支援了电力、冶金、建材等行业的发展及华东、中南、华北、东北等大经济区的建设。以原油开采为主的城市除了为中国工业发展提供动力能源之外，还为国家出口创汇做出了重要贡献。正是石油出口的贡献，才使中国外贸从20世纪80年代中期开始扭转了亏损局面。50多年来，中国资源型城市为国家提供了94%以上的煤炭、80%以上的铁矿石、70%以上的天然气和90%以上的石油。此外，资源型城市还为国家贡献了巨额利税，加工工业城市也从资源型城市获得了数量可观的收益。所以中国经济发展、社会进步、人民生活总体达到小康水平，都凝聚着资源型城市人民的心血和智慧，记载着他们的辛劳和奉献。然而，由于矿产资源具有不可再生性，随着社会的发展进步，依托资源开采发展和建立起来的资源型城市迟早都要面临经济转型的问题，而且资源型城市经济转型，对于全面推动中国经济结构战略性调整、维护社会稳定、健全和完善社会主义市场经济体制、实现可持续发展、全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化具有重要的现实意义和长远的历史意义。

（一）转型是推动中国经济结构战略性调整的需要

首先，资源型城市的经济转型是顺应全球城市化浪潮，贯彻国际上关于可持续发展共识，并尽快实现从概念到行动的迫切需求。综观全球经济态势，经济重心主要集中在城镇集聚区，因而只有城镇及其集聚区的持续发展，才会有区域的持续发展、国家的持续发展乃至于全球的持续发展。自然资源的合理开发利用和保护是可持续发展战略得以实施的重要保障，可持续发展的经济体系和社会体系必须是建立在可持续利用的资源和环境基础上的。面对21世纪全球性资源短缺的严峻形势，资源问题更成为可持续发展最为关注的主题之一。

其次，经济结构的战略性调整是中国今后相当长时期内国民经济和社会发展所面临的一项重大任务。由于资源型城市是资源产品的生产基地，对发展原料工业和整个国民经济运行具有重要的支撑作用，所以，在整个经济结构战略性调整的过程中必须把促进资源型城市经济转型摆上重要位置。资源型城市一般以资源的开采利用为主，结构上具有明显的资源依赖性，其经济转型涉及区域经济整体格局的调整，这与其他城市产业结构的局部调整有本质的区别，因此，要把资源型城市作为中国今后经济结构战略性调整的重点地区。另外，许多资源型城市存在资源枯竭、下岗失业人数多、历史遗留问题多、生态环境破坏严重等突出问题，因而这些城市又是中国进行经济结构战略性调整的难点地区。资源型城市在中国城市中占有一定的比例，据有关资料统计，中国资源型城市有120座，占全国城市总数的18%。可以说，这些城市的经济转型涉及面较大，关系到国民经济的总体布局和发展进程。因此，促进资源型城市经济转型，实现资源型城市经济结构的调整优化，对于中国的国民经济结构战略性调整具有重要意义。

（二）转型是维护社会稳定的迫切要求

大部分资源型城市是在矿产资源勘探、开发利用的基础上，由矿区演化而来的。新中国成立初期，为尽快形成矿山生产能力，国家在较短时期内将大量的人力、物力和财力迅速注入矿产地，即所谓的“会战体制”，使原来只有几户人家的小村子或不毛之地骤然变成了几万、几十万人口的居住区。因此，这些城市的形成具有突发性。与那些在社会分工发展的基础上，由于人口的集中、商品经济活动的集中、科技文化的集中以及交通便利等因素形成的一般城市不同。这些城市的产业结构畸轻畸重，劳动力的就业格局畸高畸低，特别是城市主导产业以资源开发及初级原料加工输出为主，劳动力主要集中在资源开发及初级原料加工输出领域，所以其矿产资源型产业发展规模直接决定着劳动力的就业程度。经过长期的开采，由于资源出现不同程度的枯竭，再加上历史上没有形成必要的积累，欠账较多，资源型产业出现严重的萎缩，不仅区域经济不景气的现象难以避免，而且必然导致大量矿工需要转岗就业。然而，由于资源型产业一直处于城市经济的主导地位，其他非主导产业力量薄弱，很难担当起吸纳众多转岗劳动力的重任，以至于出现大量职工下岗失业、收入下降、基本的生存和生活条件得不到保障的局面，形成了一个不容忽视的社会困难群体。资源型城市弱势群体具有数量多、分布集中的特点，容易引发频繁的群体性事件，越来越成为影响社会稳定的一个重要因素。因此，促进资源型城市经济转型，创造更多的就业岗位，大力促进下岗失业人员再就业，不断提高人民生活水平，是保障社会稳定的迫切需要。

（三）转型是完善社会主义市场经济体制的重要步骤

加快健全和完善社会主义市场经济体制是中国当前面临的一项紧迫任务。它要求各种产业的市场发育必须逐步达到相当完善的程度，进而从整体上建立起完备的市场体系。由于资源型产业是支撑整个国民经济运行的重要产业，所以，资源型产业的市场化程度直接影响到中国社会主义市场经济体制的健全与完善。目前，中国资源型产业受计划经济体制影响较深，市场发育状况还很落后，市场体系很不完善。一是国家对资源型产业中的开采业、加工业垄断程度较高，而生产经营领域竞争比较开放，由此产生了一种弊端，即市场结构不合理，一些地区的矿业存在着“大企业不大”的问题，规模效益较差；二是市场竞争机制不健全，大部分资源型产业仍然存在着较高的“进入壁垒”，新的企业无法进入资源型产业，影响了市场竞争和部分企业做大做强，这些“进入壁垒”成了资源型产业发展的“瓶颈”，导致资源封锁经营、低效配置；三是能源市场发育相对迟缓，严重滞后于经济社会发展步伐，尤其是各种要素资源的流动缺乏市场机制的调节，能源产品市场处于相互分割状态，不仅价格偏低，而且秩序混乱，加之能源基地建设尚未完成从“计划扶持”到“市场创新”的转变，与社会主义市场经济体制的要求相比极不适应。中国资源型产业市场发育方面的缺陷直接影响了众多资源型企业的运行，这些企业出现的各种困难与资源型产业的市场化程度不高有很大关系。在发展社会主义市场经济的新形势下，国家和企业必须付出新的努力，采取新的措施，大力推进资源型产业的市场化。作为与此关联密切的资源型城市，也是任务艰巨、责无旁贷。资源型城市往往计划经济烙印较深、思想观念落后、历史包袱沉重、体制和机制僵化，如果面对新形势继续因循守旧、被动应付，将越来越没有出路，势必被市场所淘汰。可以说，资源型城市经济转型既需要以资源型产业市场化为条件，也需要以其资源型企业的市场化反过来支持全国资源型产业市场体制的形成。

（四）转型是促进资源产业及资源型城市可持续发展的有效途径

资源型城市的发展建立在过度依赖其特定资源的基础之上，而这些特定资源又具有不可再生性和减少衰竭的不可逆转性，因此，实现其特定资源的可持续开发利用即延长资源的生命周期既是促进资源可持续利用的客观要求，又是促进资源产业和资源型城市可持续发展的现实需要。

资源型城市由于面临资源萎缩和枯竭问题，在资源型产业出现衰退的情况下，整个城市经济增长乏力，同时由于对资源的粗放式开采，必然导致资源大量浪费和生态环境的破坏，严重影响城市居民的生产生活，甚至危及居民的生命及财产安全。资源型产业的低加工度和粗放型特征等，都使资源型城市更需要也更难转入可持续发展之路。资源型城市约占中国城市总数的1/5，在国民经济发展中占有重要地位。资源型城市如何走上可持续发展之路并取得突破，关系到中国可持续发展的大局。所以促进资源型城市经济转型，增强城市发展活力，提高资源利用效率，逐步改善生态环境质量，对于全面实施城市的可持续发展战略具有重要的现实意义。

资源型城市制定和实施可持续发展的经济转型战略，其重要内容就是要制定资源合理开发利用的中长期发展规划，将资源产业和资源经济的长期可持续发展作为其实施转型战略的目标。

（五）转型是全面建设小康社会的需要

改革开放以来，中国城乡人民收入增长和消费水平提高的速度居世界前列，也是新中国成立以来发展最快的时期。20世纪80年代基本解决了温饱问题。进入90年代，城乡市场繁荣，商品供应充裕，居民生活质量提高，衣食住行都有较大改善，社会保障体系建设成效明显，人民生活总体达到小康水平。但是中国现在的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。特别是东西部地区的差距还很大，城市与城市之间的差距还很大，即使在一个城市内部，也存在着发展不平衡的问题。大多数资源型城市都处于中西部地区，经济相对落后，发展上的不平衡表现得十分突出，尤其是资源枯竭型城市低水平、不全面的小康更为明显。在资源型城市中，工农之间、城乡之间、不同社会阶层之间的收入和生活水平存在着比较大的差距；在人民物质生活和精神生活的诸方面以及小康社会建设的各个领域，进展状况和达到的水平很不平衡。在全面建设小康社会的进程中，资源型城市起点低、任务重、压力大，同时还肩负着加快本区域经济发展、推进工业化、加快实现现代化的重要使命。为此，资源型城市一方面必须更大规模地开发优势资源，努力提高科技含量；另一方面要大量开发各种替代资源和大力发展替代产业，以改善单一的产业结构，提高自我增长能力。也就是说，这类城市要想在较低的起点上实现全面建设小康社会的目标，不拖全国的后腿，就必须实施经济转型，推进产业转换，逐步发展新兴产业，用新兴产业逐步取代采选业及其关联原材料工业的主导地位，并吸纳因矿业萎缩而代谢下来的人员实现再就业，从而保证人民的收入水平和生活质量不断提高。正因为全面小康社会不是局部的小康社会，所以没有资源型城市的全面小康社会，也就没有全国的全面小康社会，或者不能称之为全面小康社会。

（六）转型是加快推进社会主义现代化的需要

在中国乃至世界，无论是经济的发展，还是人民的生产生活，都离不开资源开采。中国的工业化与现代化仍需要大量的资源产品作保证。在工业化进程中，经济发展对资源型产品的需求在不同时期将有所不同。随着工业化的推进，对资源型产品的需求逐渐增大，发展到一定水平后，则逐渐趋于稳定，并逐渐转向下降。据专家研究，在人均GDP由300美元提高到1500美元的进程中，对资源型产品的需求最大，而这一时期也是经济结构、产业结构、消费结构调整变化最迅速的时期。从目前中国的经济发展水平看，中国已经处于这样一个时期，对资源型产品的需求将维持在较高的水平上，即要求资源型产品的供应有一个较长的增长期。与此同时，产业结构的调整、消费结构的变化将对资源型产品的品种、规模、质量、价格、供应方式等提出更高的要求，所以资源型城市继续肩负着支持加快社会主义现代化建设的历史重任。在加快社会主义现代化进程中，资源型城市一方面仍将继续为中国的能源、原材料工业的发展做出重要贡献，为国民经济持续快速健康发展、实现工业化和加快推进社会主义现代化提供保证；另一方面，资源型城市还必须探索经济转型成功之路，推进自身的现代化建设。所以资源型城市经济转型是自身现代化的重要步骤，是中国社会主义现代化建设的重要基础。

（七）转型是改善城市生态环境，促进区域经济协调发展的必然要求

资源型城市通过有效实施可持续发展的经济转型战略，能够从长期发展的角度处理好资源经济发展与生态环境改善的关系，不断加大污染源的控制力度、防治现有的污染和不断减少污染程度，维持并逐渐恢复生态环境，从而使资源生产和居民生活的生态环境质量持续提高。

除此之外，转型还可以促进区域经济的协调发展。资源型城市是其所在区域的经济增长极，是区域交通、信息、文化教育、技术、政治中心，对于带动整个区域城乡经济与社会发展起着十分重要的促进作用。资源型城市的有效经济转型可以协调区域城乡经济与社会的发展，推动整个区域经济的持续增长和发展。

重要的是，转型还能延长城市的生命周期，促进城市的人口与社会发展。资源型城市的生命周期与特定资源开发利用的周期相一致，资源型城市人口与社会再生产受到资源开发利用规模和周期的限制，资源型城市实施可持续发展的转型战略有利于维持和延长其人口与社会再生产的周期，保持资源型城市长期的繁荣和发展。

最后，资源型城市的经济转型还可以促进资源经济制度的变迁和创新。资源开发利用制度安排的不合理是影响资源型城市可持续发展的根本因素，而资源型城市的发展则是整个国家经济社会发展的重要组成部分。资源型城市在国家可持续发展战略的指导下，根据当地的资源特征和社会经济发展状况制定适合当地发展要求的转型战略，必然会促进资源型城市，包括资源经济制度在内的一系列经济制度的变迁和创新；而资源型城市有关资源经济制度的变迁和创新有可能促进整个国家相关制度的变迁和创新，从而节省自上而下制度变迁的成本，提高资源配置效率。

【注释】

[1]王元：《重视单一产业性城市可持续发展》，载《人民日报》，2000年1月11日。