社会保障综合研究：实现社保强国

从社保大国转变为社保强国

国际劳工组织2011年发布的《世界社会保障报告》中指出， 在全世界范围内， 几乎所有的国家都提供了一定程度的社会保障，但只有少数国家建立了门类齐全的社会保障制度， 许多国家的社会保障仅局限于少数几个保障项目。据估计， 全世界只有20%的劳动年龄人口 （及其家庭） 真正被综合性社会保障制度所覆盖，实际享受到比较健全的社会保障。

中国作为一个发展中国家和世界上人口最多的国家， 建立覆盖全民的社会保障体系的目标任务十分艰巨。 尽管如此， 经过长期的社保改革与发展， 特别是“十二五” 时期在社保领域深化改革与超常发展， 我国已经建立了比较健全和非常庞大的社会保障体系， 基本上涵盖了国际劳工组织的上述公约所涉及的各类社会保障项目。 目前， 我国已经形成以社会保险、社会救助、 社会福利为基础， 以基本养老、 基本医疗、 最低生活保障制度为重点，以慈善事业、 商业人身保险为补充， 并且包括社会优抚、 军人保险、 住房保障等在内的社会保障制度体系。

在社会保障法制建设方面，我国已经形成以 《社会保险法》《收养法》 《职业病防治法》 《军人保险法》 为基本法律， 以 《失业保险条例》 《工伤保险条例》《城市居民最低生活保障条例》《社会保险费征缴暂行条例》《农村五保供养工作条例》 《廉租住房保障条例》 《社会救助暂行办法》 等相关法规和规章以及规范性文件为配套的社会保障法律体系。 我国社会保障体系建设正在逐步纳入法制化轨道。

我国社会保障制度体系的核心是社会保险。 我国早在2009年就已经基本实现全民医保， 各项基本医疗保险制度（包括新农合）覆盖人数总计达到12.31亿人。 到2015年末，全国各项基本医疗保险制度覆盖的总人数超过13亿人， 参保率保持在95%以上，全民医保继续得到巩固和发展。 同时， 参加各项基本养老保险的总人数达到8. 56亿人，参保率达到82%以上。此外，城镇职工工伤保险参保人数达到2.13亿人， 失业保险和生育保险参保人数分别达到1.73亿人和1.78亿人。 全年各项社会保险基金总收入4.7万亿元，基金总支出3.9万亿元，基金累计结余超过5万亿元。 就覆盖人数和基金规模而言， 我国已经成为名副其实的社保大国。

与此同时， 我国在社会保障发展方面还存在着一些问题， 在社会保险领域主要表现在以下几个方面：

一是近年来各项社会保险基金支出增长率持续超过基金收入增长率， 不少统筹地区特别是中西部地区养老保险当期征缴收不抵支， 需要依靠财政补贴和动用历年累积结余确保养老金发放。在今后一段时期内，基金收支失衡状况将进一步加剧。

二是中断缴费或蓄意少缴费现象相当严重。 近年来， 每年都有3000多万参保人员中断缴纳养老保险费；在职工养老保险参保人员中， 实际缴费人数占比约为85%左右；还有一些用人单位少报缴费基数和参保人数、 逃避或拖欠缴费的问题也相当严重。

三是由于改革初期没有妥善解决转制成本或历史债务问题，导致城镇职工基本养老保险费率过高。

四是在城乡居民基本养老保险、 医疗保险 （包括新农合） 的筹资与待遇之间失衡。80%以上参加城乡基本居民养老保险的人选择最低档次缴费，过度依赖政府发放的基础养老金； 在城乡居民医疗保险筹资结构中，80%左右来源于财政补助， 个人缴费占比过低。

五是城镇职工退休年龄较低，提前退休的现象比较严重。 同时，在职人员与退休人员之间的抚养比逐年提高。

六是尚未建立兼顾各类群体、合理的养老金调整机制。(www.xing528.com)

七是多层次养老保障体系建设严重滞后， 作为第二支柱的企业年金在绝大多数企业都没有建立， 成为三支柱养老保障体系中的一个短板。

八是城乡居民基本医疗保险仍然处于制度分设， 不仅出现重复参保、 重复补贴的现象， 而且加大了政府管理成本和负担， 不利于社会公平， 不利于人口跨城乡流动。

九是降低社会保险费率的压力增大。 目前， 由于不少企业生产经营比较困难， 企业以及政府都迫切要求降低人工成本， 包括降低社会保险费率。 但是，在目前不少地方的养老保险、 医疗保险基金当期收不抵支的情况下，如果降低费率， 将进一步加大基金收支失衡的压力。

十是失能、 半失能人员老年人口不断增多， 对这类人员的长期护理问题日益突出， 目前还缺乏相应的保障制度。

上述问题反映了目前我国社会保障制度运行质量并不高， 在多年来追求外延式的大规模扩张过程中， 在某些方面一定程度上未遵循社会保障发展的客观规律，出现超常规发展、超能力保障的现象， 不利于社会保障公平可持续发展。

在 “十三五” 时期， 我国应当从社保大国逐步转变为社保强国。 作为社保强国， 应当具有以下基本特征： 一是社会保障制度基本健全和比较完善，并且全面纳入法制化轨道， 实现依法参保和依法管理。 二是各项社会保障制度覆盖法定人员， 基本实现全覆盖。 三是各项社会保险基金收支基本平衡和可持续发展， 特别是养老保险基金能够实现长期收支平衡，保持必要的基金累计结余， 具有较强的基金支撑能力。四是筹资来源多渠道， 形成合理的筹资结构和水平， 能够实现稳定的筹资保障和可持续发展。 五是统筹层次较高， 特别是基本养老保险全面实现全国统筹，各项基本医疗保险制度实现统一， 各项社会保险关系转移接续畅通便捷。 六是保障待遇基本满足社会需求， 并且随着经济增长和社会发展而不断提高， 形成合理的待遇确定机制和调整机制。七是社保经办管理服务体系基本健全，全面实现规范化、 专业化、 信息化， 社会保障卡基本普及， 依托“互联网+” 运行系统的网上经办管理服务模式成为主流， 社保经办管理机构实现法人化、 社会化，并从社会管理转向社会治理。 八是建立强大的社保基金监管体系，以行政监管为主， 并与内控监控与社会监督相结合，实现智能监控、 实时监控、 阳光监控， 建立基金运行预测预警系统， 建立严密的反欺诈机制， 并依法惩处违法行为，确保基金安全。

为实现从社保大国转变为社保强国的发展目标， 在 “十三五”时期， 要按照党的十八大提出的关于社会保障发展要坚持实行“全覆盖、 保基本、 多层次、可持续” 的方针， 以增强公平性、 适应流动性、 保证可持续性为重点，根据十八届三中、 四中、 五中全会和中央经济工作会议以及全国人社工作会议精神， 在 “十三五”时期要全面推进实施各项社保改革措施，健全和完善社会保障体系， 基本实现法定人员全覆盖，建立更加公平、 更可持续的社会保障制度， 使全体国民都能依法公平享有社会保障。

在 “十三五” 的开局之年，要重点推进以下工作： 一是全面实施全民参保计划， 进一步加大扩面征缴力度， 促进各类符合社保覆盖范围的法定人员都能依法参保。二是全面实施机关事业单位养老保险制度改革， 妥善解决改革所涉及的各种实际问题。 三是制定比较合理、 周密的职工基础养老金全国统筹方案并发布实施， 进一步扩大基金调剂范围，提高基金使用效率，增强基金承受能力。 四是建立基本养老金合理调整机制。 五是全面实施城乡居民大病保险制度。 六是积极推动城乡医保制度与管理的整合，各级政府要依法， 将新农合与城镇居民基本医疗保险进行整合，由人社部门统一管理，建立城乡统一的居民基本医疗保险制度。七是健全医疗保险稳定可持续筹资与待遇调整机制， 适当调整城镇职工基本医疗保险的筹资结构。八是大力加强医保支出总额控制，推进医保支付方式改革，并积极倡导和推广按疾病诊断相关分类（DRGs） 付费方式， 严格规范医疗服务行为； 同时， 通过建立医保智能监控系统，对医疗机构的医疗服务行为实行实时监控， 努力实现医保基金收支的基本平衡。九是通过加大财政对职工养老保险的投入、 探索划转部分国有资本充实城镇职工基本养老保险基金、加快推进职工养老保险基金市场化的投资运营和提高基金投资收益率。 十是探索建立长期护理保险制度。

从社保大国转变为社保强国，是我国社会保障改革与发展的必然趋势。 各级政府有关部门以及社会各界应当积极促进社会保障领域的改革与发展， 力争在我国社会保障领域实现建成社保强国的中国梦！

（作者:人社部社会保障研究所所长）