研究专家：完善社会保障综合视角

宋晓梧：完善社会保障体系六论

按语：2016年6月6日，《财经》杂志刊载了中国社会保障学会顾问、中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧的文章。文中从六个方面提出完善社会保障体系的观点。现转载在于此，供学习讨论。

一个国家社会保障制度建立与完善的历程应与本国经济社会的发展阶段、发展水平相适应。社会保障项目应当提高公平性、共济性，以平抑一次分配的差距

适应社会主义市场经济的中国社会保障体系，经过近30年的艰苦努力，从制度层面看，已经覆盖了全体国民。

截至2014年底，职工和城乡居民养老保险参保人数分别达3.1亿和4.7亿，比2010年底增长34.8％和319.6％。职工医保、居民医保和新农合三项基本医保参保人数超过13亿，总参保率在95％以上，这是里程碑式的历史性进步。

面临人口加速老化、经济发展降速、财政增长趋缓的压力，完善中国社会保障体系的任务仍然十分艰巨。在讨论“十三五”时期社会保障改革面临的重大问题时，涉及社会保障的许多理论问题还存在重大分歧和争论。

例如：“十三五”时期社会保障面临的突出问题是不是防止高福利陷阱？基本社会保障作为政府立法实施的二次分配是不是应当缩小一次分配差距？多缴多得是不是激励人们参加社会保险的主要手段？

精算平衡是不是社会保险的基本原则？扩大个人账户规模是不是完善职工基本养老保险制度的正确方向？退休人员缴纳医疗保险费是不是完善职工基本医疗保险制度的必要举措？等等。对于许多涉及具体政策建议的分歧意见，我们主要对上述六个有重大分歧的理论问题谈谈看法。

“十三五”时期社会保障面临的主要问题不是高福利陷阱

全世界社会保障支出占财政支出比重高的国家是瑞典、挪威等北欧国家和德国、英国、法国等。多年来，德国的这一比重约在45％左右，瑞典等北欧国家约为40％左右。而这些国家在2008年以来的世界经济危机波动中表现还算良好，经济较为稳定，社会较为和谐，创新较为突出，“工业4.0”就是德国发起的。至于拉美一些国家曾长期徘徊的“中等收入陷阱”，更不是什么高福利陷阱，而是收入差距过大的陷阱。

中国社会保障支出长期以来是不足的。中国社会保障支出占财政支出的比重多年低于10％。

据财政部数据，2015年财政总支出是175768亿元，其中社会保障和就业支出为19001亿元，只占10.8％。如果将社会保障基金收入视 同税收列入财政收入，那么加上社会保障基金支出约3.8万亿元，再剔除其中财政投入的约0.9万亿元，大致可计算出全社会的社会保障支出约占财政支出的 23％，还低于发达国家15个到20个百分点。以社会保障支出占GDP的比重分析，中国还低于土耳其、俄罗斯、墨西哥、伊朗、智利等国，略比印度高一点。这说明无论是从社会保障支出占财政支出的比重，还是从社会保障支出占GDP的比率看，中国社会保障支出水平都是属于很低的国家之列，“十三五”时期，中国合理提高社会保障的支出水平还有相当空间。

有学者说，近年来中国社会保障支出压力陡然增长，如2015年就增长16.9％，大大高于GDP6.9％的增速，因此是不可持续的。我们认为: 尽管这几年社会保障支出增幅高于GDP增幅，中国的社会保障支出仍低于世界其他国家，说明前阶段这方面欠账过多；在经济下行时期，合理控制社会保障支出的增速是必要的，但不能因此得出中国社会保障已经面临高福利陷阱的结论。

基本社会保障在内的基本公共服务均等化，对于防止过高福利是极为重要的。如果说在社会保障体系构建初期人们主要关注自己所在的群体“有没有”被覆盖，那么当社会保障体系基本覆盖全社会后，人们更加关注的是不同群体享有的社会保障待遇“公不公”。“十三五”时期，与其靶向不清地泛泛讲什么防止高福 利陷阱，远不如踏踏实实地推进基本社会保障均等化，提高和保障农民工、退休人员在内的整体社会保障更符合国情民意。

当前社会保障制度面临的主要问题是再分配功能弱化

社会保障制度的基本功能，一是实行普遍关联原则，为包括鳏寡孤独及残疾者等弱势群体提供生活保障，这主要表现在社会救助项目上；二是实行就业关联原则，为就业人员暂时或永久退出劳动力市场时提供生活保障，这主要表现在社会保险项目上；三是作为政府立法实施的基本社会保障，发挥二次分配的作用，缩 小一次分配的差距，使社会各阶层在分享经济发展成果方面更加公平和谐；四是随着社会保障制度的发展，社会保障基金，主要是部分社会保险基金的积累和使用，对促进经济发展和平抑经济波动发挥了积极的作用。第四项功能本来是派生的，但在中国前阶段把GDP高速增长作为主要目标的背景下，社会保障制度激励经济增长的功能被过分强调，而社会保障制度作为二次分配应缩小一次分配差距的功能则被忽视或弱化。

根据世界银行WDI数据库和联合国大学世界收入不平等数据库、世界概况数据库、经济合作与发展组织数据库提供的资料，18个欧盟国家市场收入的 基尼系数为0.443，这与中国的初次分配基尼系数相差并不太多，但是在社会保障的作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29，远低于中国的 0.47左右。从下降幅度看，欧盟国家政府的社会保障政策使其基尼系数的平均值下降了40％，相比之下，中国仅下降了12.3％。

实际上，中国的基本社会保障在一些项目上还存在“逆向转移”问题。如城乡社会保障的差距、城镇职工基本养老保险金双轨制等，都不仅没有缩小一次分配的差距，反而扩大了一次分配的差距。

职工基本养老保险制度设计是一个典型案例。中国在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，上世纪90年代初探讨并建立了个人账户与社会统筹 相结合的基本养老保险制度。改革初期，城乡合计的基尼系数不过0.3。因此，80年代到90年代初，分配制度的改革重在打破平均主义。在这一大背景下，曾提出把一次分配的效率原则引入二次分配中，在基本养老保险制度中引入个人账户，因为个人账户是以职工在职时的一定工资比例缴纳的，体现了多缴多得的原则。 90年代初，主张在基本养老保险中体现激励原则的同志设计了16％的个人账户。经过激烈的争论并总结不同省份探索个人账户的实践，国务院在1997年统一 了职工基本养老保险制度，全国企业职工统一按11％建立个人账户，个人缴纳8％，企业按职工本人工资缴纳3％。其后，这项制度又逐步加以修正，个人账户降低到8％，完全由职工个人缴纳，同时提高了养老金计发的社会统筹所占份额。

一个国家社会保障制度建立与完善的历程应与本国经济社会的发展阶段、发展水平相适应。中国城乡合计的基尼系数在十多年前就超过了国际0.4的警 戒线，逼近0.5。在新的经济社会发展阶段，面临一次分配差距过大的现状，基本社会保障项目应当提高公平性、共济性，以平抑一次分配的差距。作为基本社会保障最重要的项目之一，基本养老保险制度提高公平性、共济性的方向也应当明确。

社会保险项目不宜过分强调多缴多得的激励作用

社会保险是国家依法强制实施的，更应强调依法行使权利。一次分配要贯彻多劳多得的按劳分配原则，充分发挥市场配置劳动力资源的决定性作用；二次分配则应强调社会共济公平原则，更好地发挥政府的作用。如果在二次分配中仍片面强调多缴多得，一次分配的差距就难以缩小。

社会保险项目有多种，除了养老保险，其他险种都很难与多缴多得挂钩。例如，职工缴纳了失业保险，不失业的一分不得，这本来是毫无争议的各国通行规则，居然现在中国发生了从事失业保险工作的人员，为如何在这一险种中贯彻多缴多得而大费脑筋的怪事。再如职工基本医疗保险，只能是大家按一个标准，即职 工工资的某一百分比缴费，谁得大病谁多得。如果能设计出一种个人缴费多就多报销医疗费的制度，还不如直接交给商业医疗保险去承担。又如工伤保险，按不同行业的职业安全风险设计不同的费率，依国际惯例完全由企业负担，与职工多缴多得更无关联。

唯一与多缴多得挂钩的是职工基本养老保险。在依法实施的前提下，为鼓励职工参加这一险种的积极性，在方案设计时，可以考虑一定的激励因素，大致有两种办法可供选择：一是从一生缴费年限上鼓励多缴多得，个人缴费时间越长，领取的养老金越多；二是从当年缴费数量上鼓励多缴多得，个人缴费越多，领取的 养老金越多。第一种方法已经在实践中了，当然还有进一步调整的余地。第二种方法需要慎重权衡利弊，因为职工基本养老保险按职工工资的一定比例缴纳，不可能像居民养老保险那样设计5个到10个档次由投保人自由选择，在现行制度框架下，只能扩大职工基本养老保险个人账户的规模。而扩大个人账户规模意味着缩小这一最重要的社会保障项目的共济性，这与“十三五”时期应扩大社会保障共济性的方向相悖。

在社会保险制度设计中正确运用精算技术(www.xing528.com)

有的官员和学者，对作为社会保障核心项目的社会保险，如何发挥其缩小一次分配差距的主要功能闭口不谈，却把精算平衡夸大为基本原则，引起诸多困惑。

社会保险包括多个险种，医疗、失业、工伤、生育这四大险种如何达到精算平衡，谁能说得清楚？例如失业问题，既要预测经济增长速度又要估算就业弹性，仅经济增长速度这一项，是可以精算出来的吗？对“十三五”时期的经济潜在增长率，从10％到5％有各种预测，哪一个是精算？医疗保险方面，如不解决 “以药养医”导致的大处方高价药问题，精算如何达到自我平衡？这说明，社会保险的本质是社会政策，没有一个国家把社会保险列入金融保险范畴。

社会保险的五大项目中，由于人口基数庞大且相对稳定，基本养老保险基金的支出确定在法定退休年龄之后，不会出现即时支付的情况，所以在这一项目的设计中较好地借助精算技术，以便尽可能达到收支平衡。但社会保险制度自1883年俾斯麦政府开始创立时，就明确其筹资原则是三方共担，国家财政要承担适当补贴和兜底责任。这就决定了社会保险不能与商业保险简单类比，达到完全的“精算平衡”，更应强调其原则、方向与作用，必要时国家财政出资。

精算很重要，但它的作用也是有限的。瑞典1994年实施17％的名义账户制，2008年精算结果是2020年才会出现负债大于资产的情况，实际 情况却是当年名义账户的负债就开始大于资产，只能降低退休待遇水平才可保持制度平衡，否则就需要增加财政投入。即便是商业养老保险，精算也并不一定能平衡。美国按税法401K条款建立的各种养老基金是完全市场化运作的，多少精算师天天在精算，无一人事前精算出了2008年金融危机对这一类基金的影响。如果没有美国的联邦社会养老保险垫底，次贷危机还不知道会给美国社会造成多大的震荡。

此外，鉴于社会经济发展的不确定性，以不同的边界条件为假设或预测，就有不同的精算结果。以中国职工基本养老保险个人账户隐性债务为例，世界银行、原国务院体改办、原劳动保障部社会保险研究所等单位的精算结果从2万亿元到12万亿元人民币，大约有十几种。有的一个课题组就提出多种测算边界，假设投资回报率平均为4％是一种，假设为6％又是一种，再加上退休年龄延迟情况的多种假设，组合起来就有多种结果，请问哪一个是“精算中性”？作为国家立法强制实施的基本社会保险，绝对不能根据不同边界条件精算出的不同结果出台不同的政策措施让公众自行选择。

扩大个人账户规模不是制度方向

党的十八届三中全会指出：“建立更加公平可持续的社会保障制度，坚持社会统筹和个人账户相结合，完善个人账户制度”，明确了养老保险制度改革的方向。其中关于完善个人账户制度，始终存在“做空”与“做实”两种观点的争论，在多年“做实”试点停滞不前的情况下，名义账户制成为一种比较务实的选择。 但如何设计名义账户，学术界仍存在很大争议。2015年机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后，如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈。

有的学者提出将单位（工资总额的20％）和个人（工资收入的8％）缴费全部纳入个人账户，实行28％零统筹的名义“全账户”职工基本养老保险制 度，并一再声称，只有扩大个人账户才符合党的十八届三中全会决定的精神。在这种制度设计中，用人单位将以职工个人工资近2.5倍的数额缴费，计入个人账 户。举一个浅显易懂的例子：北京市2014年度平均工资是7.7万元，按现行规定，以3到0.6倍为缴费上下限，甲职工年薪20万元，这在许多企业尤其是 金融业高管中并不鲜见，单位将每年为他个人账户打入4万元；乙职工年薪4万元，许多农民工还达不到这一水平，单位将每年为他个人账户打入8000元。单位为工资高的打入的年养老金缴费额等于工资低的年薪，这是雪中送炭还是锦上添花？再经过30年至40年的积累和复利，无疑是把初次分配的差距大大扩展到基本 养老保险这一再分配领域，如前所述，这完全与现阶段应提高基本社会保障的公平性、共济性南辕北辙。

除了名义“全账户”方案与当前社会保障制度应提高共济性相悖这一方向性错误外，其方案本身的内在逻辑也被许多社会保障学者质疑。

一是在借鉴国外经验方面，只谈瑞典17％名义账户的优点，而无视其存在的问题。2015年瑞典政府请欧盟专家对大名义账户进行诊断，结论是这一模式还远不完善，有待改进。我国的收入分配差距比瑞典高一倍，却偏要设计比瑞典还要大10多个百分点的名义个人账户，如此不顾及国情，实有邯郸学步之嫌。

二是设计“全账户”、“大账户”的学者和支持这一观点的部门领导一方面竭力宣传“全账户”对职工的激励作用，一方面又坚决反对个人账户继承。如果一种制度设计要求职工一生中近三分之一的收入积累额不能继承，职工在退休前或退休后几年内去世，至少几百万元的积累都交公了，那人们为什么不把这笔钱存 银行或购买商业保险呢？他们还有参加这一制度的积极性吗？再说，个人账户规模扩大就能提高职工参保的积极性也并没有被实践证明。包括智利在内的所有实行个人账户改制的南美国家，十多年来其职工参保率都是下降的。瑞典实行名义个人账户后，65岁以前提取退休金的人所占比例，从1999年的10.3％反而上升 到2005年的18.1％。对职工来说，扩大个人账户规模不如提高账户利率更有激励作用，正如存款利息提高比多存款的激励作用大得多。

我们认为把现在职工缴纳的8％个人账户改为名义账户就可以达到较平稳过渡的效果，如果能将个人账户缩小到5％，则社会共济性还可以进一步提高。同时应坚决实施基础养老金的全国统筹，推进分步式延迟退休年龄，夯实缴费基数，加快农民工市民化进程以扩大缴费基数。现阶段完全没有必要大动干戈去搞 28％的零统筹 “全账户”，那样既缩小了职工基本养老保险的共济性，又与现制度衔接难度极大。

退休人员缴费不是完善职工基本医疗保险制度的必要举措

2016年初，有官员撰文，提出要“研究实行职工医保退休人员缴费政策，建立与筹资水平相适应的医保待遇调整机制”。人力资源和社会保障部新闻发言人则表示，是否实行退休人员缴纳医疗保险费并未确定。本人认为，在实行统账结合的职工基本医疗保险制度框架内，退休人员再缴费并非必要举措。

2011年实施的《社会保险法》明确规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇。”这一规定是依照1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中相关内容写的。《决定》提出建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，既可以发挥统筹基金的互助共济功能，解决当前老职工的医疗费用负担问题，又可以发挥个人账 户的积累作用，使职工在年轻健康时为将来年老多病时做必要的积累，缓解将来人口老龄化所带来的医疗费用支出压力。

这说明，退休人员不缴纳医保费，是统账结合职工医疗保险制度设计的初衷，当时的制度设计者就考虑了中国人口老化的紧迫性，也做了多次人口老化趋势及其对医疗费用增长的预测分析。从1998年至今，关于医改的各种争论不绝于耳，但直到2015年并未听说过社会保障学界有人否定退休人员不缴费的规定。

为何现在提出要研究职工医保退休人员缴费问题？看来不是制度不公平，而是职工医疗保险基金支出压力增大了。2008年之后，“新医改”启动，取 得了许多重大进展，但也出现了 “泛福利化”倾向。一些统筹地区，没有考虑到劳动力人口结构的变化及实际缴费水平，过分扩大报销范围，过快提高报销比例，本来可以为商业保险留下发展空间的一些小概率大病保险，也纳入职工基本医疗保险基金支出范围。近年来职工医疗保险基金虽然在全国范围仍有结余，但许多地方已经出现当年收不抵支的情况。

《中国社会保险发展年度报告(2014)》提供的数据显示，2014年底，职工基本医疗保险参保人数28296万人，比上年增加853万人，增 长3.1％；比2009年增加6359万人，年平均增长5.2％。职工基本医疗保险基金收支总规模达到14735亿元，比上年增加1843亿元，增长 14.3％；比2009年增加8685亿元，年平均增长19.5％。2014年，职工基本医疗保险统筹基金累计结存5537亿元，比上年增加731亿元， 增长15.2％；比2009年增加2876亿元，年平均增长15.8％。

但是这些基金主要积累在广东、江苏、浙江、山东等东部省份及其他经济发达地区，同时108个统筹地区，主要是老工业基地和中西部一些地区的职工 医疗保险基金出现当年亏空，有的甚至花光了积累。考虑到中国经济发展整体处于转型期，许多省市财政支出压力陡然增大的背景，有些人想出让退休人员再缴纳医保费的主意似乎也在情理之中。问题是这一措施能解决问题吗？

首先，退休人员按什么标准缴纳？显然，不可能让用人单位再按他们6％或8％的退休金缴纳医疗保险费，因为他们已经与单位解除劳动关系了，不是计划经济下的“单位人”，而是社会主义市场经济下的“社会人”。关于职工医疗保险缴费不能实行“双基数”的问题，20年前在镇江、九江职工医疗保险试点时就已经讨论过了。那么退休人员最多只能按他们退休金的2％缴费，这能起多大作用？退休了个人所得税都免除，非增缴职工医疗保险费，又收不了多少，还惹得七八千万退休人员怨声载道，何苦呢。

其次，当前职工医疗保险基金总体结余，一些统筹地区收不抵支，是区域结构性问题。职工基本医疗保险作为“十二五”规划中明确列为国家基本公共服务的项目，改革的方向是逐步实现基本公共服务均等化，而基本公共服务均等化绝不是指某一统筹地区的均等化，只能是全国的均等化。在这一大方向下，如果全国 统一实行退休人员缴纳医疗保险费，东南沿海地区的职工医疗保险基金将进一步结余，老工业基地和中西部困难地区的职工医疗保险基金也增收不了多少。如果允许各地根据各自的基金收支状况自主确定退休人员的医疗保险缴费水平，那么与基本公共服务均等化的改革方向相悖，也必然进一步扩大地区间的收入分配差距。

更重要的是，缓解因老龄化带来的职工医疗保险基金压力，光开源不节流显然不够。2008年开始了新一轮医改，但至今公立医院逐利性质基本没变， 许多省市大建五星级、六星级高标准干部病房，医疗服务中的诱导性消费不降反增。另外，高级干部医疗、一般干部医疗、普通职工医疗费用的支出与增长情况应做结构性分析，不能笼而统之地把医保费用过快增长的原因都归咎广大普通职工和退休人员。建议相关部门公布我国医疗资源和资金在不同群体中使用的结构数据和人 均水平，为职工医疗保险基金节支明确主攻方向。保持基本医疗保险资金收支平衡的重要因素，应包括改变公立医院的逐利性、建立分级诊疗和双向转诊制度、降低虚高药品价格和天价医疗设备检查费用，以达到医疗资源和职工医疗保险基金在不同地区、不同人群之间的合理均衡使用。

退休职工缴纳医疗保险费不是应对人口老龄化的关键，能起到的财务作用也十分有限，而带来的社会成本可能很大，应当慎之又慎。