西安市生态建设和环境保护研究成果

西安市生态建设和环境保护思路研究

课题承担单位：北京工业大学　　　　

　课题负责人：李　坚　北京工业大学

　课题组成员：郭秀锐　北京工业大学

　　　　　　　梁文俊　北京工业大学

　　　　　　　刘　佳　北京工业大学

　　　　　　　陈东升　北京工业大学

　　　　　　　金毓荃　北京工业大学

“十二五”时期是深入实践科学发展观、全面落实党的十七大提出的战略目标的重要时期，也是全市积极应对国内外发展环境重大变化，加快城市价值兑现，建设人民满意城市的关键时期。为促进西安市社会经济全面协调可持续发展，依据《西安市城市总体规划(2008年—2020年)》和西安市创建国家模范城市、文明城市确定的目标和原则，制订本市“十二五”时期环境保护和生态建设规划。通过本规划的实施，对正确处理“十二五”时期经济建设、人口增长、资源利用与环境保护的关系，努力在发展中解决环境问题，提高资源环境承载力，实现经济社会可持续发展具有十分重要的意义。

第一部分　环境保护规划思路研究

一、环境保护形势与环境状况

“十一五”期间，在西安市县经济平稳较快发展的同时，本市认真落实科学发展观，坚持可持续发展战略和人与自然和谐原则，建立起市委、市政府领导下的环保部门统一监管、有关部门团结协作、广大市民积极参与的长效工作机制，环保工作以改善环境质量为中心，以防治大气污染为重点，进一步得到拓展和加强;主要污染物排放总量控制计划基本完成，城市环境质量逐步改善，城乡生态系统趋于良性循环。但总体上，城市快速发展和区域生态退化给全市生态环境造成较大压力，环境质量和生态状况与国家标准、“模范城市”和“文明城市”要求相比还有一定距离。

(一)“十一五”环境保护工作回顾

1.大气污染防治取得显著成效

空气质量明显改善。通过对城市大气污染的有效控制，2005年，市区空气质量二级和好于二级的天数为290天，占监测总天数的79.45%;2008年，市区空气质量二级和好于二级的天数为301天，占监测总天数的82.2%，较之2005年有了明显提高;截止到2009年12月17日，2009年市区达标天数已达到300天。2005年，市区大气中二氧化硫(SO₂)、二氧化氮(NO₂)、可吸入颗粒物(PM₁₀)年均浓度分别为0.044、0.032、0.129毫克/标立方米;2008年，市区大气中二氧化硫(SO₂)、二氧化氮(NO₂)、可吸入颗粒物(PM₁₀)年均浓度分别为0.050、0.044、0.113毫克/标立方米，与2005年相比，二氧化硫和二氧化氮分别增加了13.6%和37.5%，可吸入颗粒物降低了12.4%。2009年一季度SO₂、NO₂和PM₁₀季均浓度分别为0.058、0.046和0.142毫克/标立方米;二季度分别为0.031、0.037和0.080毫克/标立方米;三季度分别为0.028、0.037和0.088毫克/标立方米，除了一季度浓度值略高于2008年外，其余季度浓度值均低于2008年。

“十一五”期间，西安市的工业废气主要来源于燃煤，工业废气排放情况见表1—1。工业生产过程中使用的燃料煤和天然气量都有较大的增加，导致二氧化硫排放量略有增加，2007年较之2005年增加4.0%;但烟尘排放量呈现逐年下降的趋势，2007年较2005年烟尘排放量减少了15178.55吨，减少38.4%，这也是拆改燃煤锅炉，推广使用洁净煤技术的优势所在。

表1—1　“十一五”期间工业废气污染源排放状况表

机动车污染防治取得成效，认真落实《西安市机动车排气污染防治管理办法》，加强了汽车尾气治理工作和机动车尾气检查工作;积极发展公共交通，实施公交优先、发展轨道交通等途径;不断加大扬尘污染控制力度，强化工地扬尘监管，规范施工工地扬尘污染控制措施，加强露天堆放煤堆、渣土、煤渣等物料的覆盖等一系列防尘措施，提高车行道机扫、冲刷和喷雾压尘面积，加强城市绿化等;城市餐饮洗浴业油烟和烟尘污染治理工作不断推进。

2.环境污染防治工作全面推进

“十一五”期间西安市工业废水的主要污染源仍为造纸行业、石油加工、燃料加工、化学原料及化工、食品制造行业，工业用水使用及排放情况具体见表1—2。2007年与2005年比较来看，工业废水排放量增加，由于废水处理能力的提高，排放达标率有所提高。

表1—2　“十一五”期间废水排放情况表

生活污水排放情况见表1—3。2007年与2005年对比，城镇生活污水排放量增加6214万吨，但是COD和氨氮去除量都有明显增加，分别增加了328%和249%，这与“十一五”期间增加污水处理厂数量，提高污水处理能力密不可分。与2005年对比来看，“十一五”期间，污水处理能力有了大幅度提高，2006年及2007年污水处理率接近2005年的2倍。

表1—3　生活废水排放情况

地表水环境方面，2005年度10条河流24个监测断面的水质均未达到功能区划分类别。在24个监测断面中，有5个断面达到IV类水质，5个断面达到V类水质，其余断面均为劣V类水质。2008年西安市10条河流的24个监测断面中，除灞河的灞河口断面水质达标外，其余断面水质均未达到其功能区划分类别。在24个监测断面中，有1个断面达到Ⅲ类水质，12个断面达到IV类水质，其余11个断面均为劣V类水质。河流水质污染状况由重至轻依次为：皂河＞零河＞新河＞浐河＞渭河＞涝河＞灞河＞潏河＞沣河＞黑河。河流整体水质有所好转。2008年度西安市河流的主要污染物依次为：氨氮、石油类、挥发酚、生化需氧量、高锰酸盐指数和化学需氧量，其污染分担率分别为：24.30%、21.21%、16.78%、10.17%、9.37%、8.50%，6项主要污染物的污染负荷为90.33%。

在水环境保护方面，进一步加大城市饮用水源地的监管力度，根据西安环境监测站的实际监测，到2009年第三季度止，西安市饮用水源水质全部达标。加快城镇污水处理厂和排水管网建设。加快已开工的长安、航空基地、高陵、户县、蓝田、周至和北部泾渭组团污水处理厂建设，2009年开工建设灞桥污水处理厂、国际港务区污水处理厂和北石桥污水处理二期工程，加快排水管网建设。对35家重点污染企业实行限期减排治理;扎实推进重点流域水污染防治，改善城市河流水环境质量。关闭不能稳定达标的排污企业，“十一五”末，全市造纸企业控制在20家以内。通过这些措施的实施，对有效改善西安市城区水环境起到促进作用。

切实加强城市噪声控制。“十一五”期间西安市功能区噪声变化情况见表1—4。从2005年到2008年，五大噪声功能区各噪声值基本持平，并无太大变化，昼间噪声基本达标，夜间噪声全部超标，主要是由于交通噪声对声环境影响较大，2008年夜间噪声值较之前几年有所降低。道路交通噪声监测见表1—5，平均车流量略有增加，噪声监测值基本持平。随着城市建设的逐年加快，人民生活水平的逐年提高，交通噪声、施工噪声、社会生活噪声越来越影响到人们的正常生活。

表1—4　西安市功能区噪声变化情况

表1—5　西安市道路交通噪声监测结果

完善固体废物管理。“十一五”期间，西安市固体废弃物的综合利用率和无害化处理取得了显著成绩，为缓解资源短缺，减少环境污染，提高经济增长速度，保障国民经济持续、快速、健康发展发挥了重要的作用。“十一五”期间西安市固体废弃物利用和无害化处理情况见表1—6。工业固体废弃物主要来源是电力、煤气生产供应业，以粉煤灰和炉渣为主。从2005年到2007年，工业固体废弃物产生量呈上升趋势，综合利用量也随之增加，其利用能力大幅度升高，综合利用率均在88%以上，生活垃圾无害化处理率保持在80%以上，但较之2004年有所下降。对于危险废物的处理大大提高，2007年比2005年处理能力提高了33.2%。

表1—6　西安市固体废弃物利用和无害化处理率情况

3.生态保护与建设促进了城市发展

“十一五”期间，西安市以创建国家环保模范城市及文明城市为目标，加大生态环境建设的力度，城市园林绿地面积、建城区绿地率有了较大提高，见表1—7。

表1—7　西安市生态保护与建设情况

到2007年底，西安市园林绿地总面积已达到8670公顷，建城区绿化覆盖率达到39.71%，建成区绿地率达到31.11%，比2005年有明显提高。内陆水域面积三年无明显变化。城市环境综合整治、污染防治和环境卫生工作成效显著。2007年垃圾无害化处理率为81.23%，污水处理率达到61.56%。到2009年年底，共计有11个污水处理厂投入实际使用，为提高周边水体环境质量，改善生态环境作出贡献。

4.环境管理能力不断增强

“十一五”期间，本市坚持可持续发展战略，坚持将环境污染防治和生态保护建设纳入为群众办实事年度计划，在新修编的《西安市城市总体规划(2008年—2020年)》中，生态与环境保护内容得到充实和突出。进一步完善环境与发展综合决策机制，改革城市管理体制，基本形成部门联合执法与协作机制和适应市场经济体制的城市基础设施投融资机制，不断增强城市可持续发展能力。从群众安全健康出发，着力改善环境质量，解决一批环保热点、难点、重点问题。

在践行科学发展观的过程中向全市环保部门提出环境管理“科学化、制度化、规范化、经常化”的要求。各区(县)环保部门迅即行动，紧密结合辖区环保实际，贯彻落实“四化”要求，在保护好当地生态环境的同时，有力促进辖区经济的发展，不断改善人民群众的生活环境。2009年，西安市环保局长安分局组建了环境监管动态管理系统，该系统是在加强环境管理“四化”建设中，积极探索、不断完善，逐步建立起来的。系统利用分局内部建立的局域网，通过信息化来形象、直观、及时、动态地反映分局环境管理“四化”建设的成果，并由此建立一个环境监管指挥、控制和信息中心。“十一五”时期，进一步理顺了领导支持、部门协作、企业负责、公众参与的管理机制，加强了区县政府和有关部门、单位的目标责任制和环保绩效考核，各类环保政务全面上网公开，科学民主决策机制初步确立。新闻媒体广泛报道环境信息，揭露环境违法事件，为改善环境质量营造出良好的舆论氛围，全社会环境意识进一步提升。

(二)存在的问题

尽管“十一五”以来本市环境质量和生态状况明显改善，但与国家标准、“环保模范城市”和“文明城市”要求相比，还有较大差距。问题突出表现在以下几个方面：

1.大气污染呈现复合型特征

多年来，西安市环境空气首要污染物是可吸入颗粒物，西安市地处关中平原，毗邻黄土高原，气候干旱，地面土壤尘颗粒很细，易于扬尘，另外冬季采暖、工业生产燃煤排放的烟尘和工地扬尘等致使PM₁₀监测值常年偏高。其次是二氧化硫，由于燃煤导致其浓度很高。再次随着城市机动车保有量数量的不断增加，机动车尾气特别是氮氧化物污染也逐渐加入大气污染的行列中，致使大气污染呈现复合型特征。

2.水资源短缺和水环境污染并存

“十一五”以来西安地区常年干旱少雨，导致西安地区水污染程度更为严重。根据西安市环境监测站2008年对西安市河流的监测结果，10条河流的24个监测断面中，除灞河的灞河口断面水质达标外，其余断面水质均未达到其功能区划分类别。在24个监测断面中，有1个断面达到Ⅲ类水质，12个断面达到IV类水质，其余11个断面均为劣V类水质。年度西安市河流的主要污染物依次为：氨氮、石油类、挥发酚、生化需氧量、高锰酸盐指数和化学需氧量，污染物仍以有机类污染为主，重金属类污染相对较轻。地表水环境的普遍污染，严重威胁到主要靠地表水补给的城镇、乡村饮用水地下水质的安全。

3.其他环境污染问题亟待解决

城市功能区环境噪声和道路交通噪声平均值相对保持稳定，昼间噪声值各功能区基本可以达标，但夜间监测值全部超标，特别是交通干线两侧区的夜间噪声超标问题严重。建筑施工工地噪声、社会生活噪声污染问题日益突出。噪声污染防治的有关法律法规和标准相对滞后，不能完全适应目前噪声污染防治的需要。

西安市垃圾收集站建设过缓，垃圾分选能力较低，回收利用能力差。主要的处理工艺几乎为填埋，资源化水平较低，另外，卫生填埋场建设速度过慢，很多垃圾不能及时得到无害化处理。

放射性和电磁辐射污染源种类多、数量大、增长快，安全隐患较多。对辐射环境的监管机制亟待完善。

由于人类活动的影响，对生态环境的破坏趋势仍未得到有效遏制，水源涵养和水土保持能力较低，城市绿化率仍有待进一步提高。郊区环境污染治理及生态建设面临的形势依然比较严峻。郊区环境基础设施建设相对滞后，城市化进程加快造成的环境污染有上升趋势。

(三)发展趋势预测

“十二五”时期，本市经济社会发展进入新的阶段，环境保护面临着重要的历史机遇。在修订后的《西安市城市总体规划(2008—2020年)》中，明确提出了要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好西安市城市规划、建设和管理的各项工作。要加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，有重点地发展特色产业，按照合理布局、集约发展的原则，不断完善公共服务设施和城市功能，逐步把西安市建设成为经济繁荣、社会和谐、设施完善、生态良好，富有历史文化特色的现代化城市。在创建环保模范城市和文明城市的带动下，可有效地改善西安市生态环境质量，而参加这些活动也必将为实现环境质量跨越式改善创造了重要契机，也将进一步提升全社会的生态文明素养。

随着社会经济的较快发展，环境保护面临着严峻挑战。目前环境质量与各方面的要求和期望差距很大。预计“十二五”时期城市建成区面积、人口规模、能源与资源消费总量、机动车保有量、施工规模等可能影响环境质量的诸多因素，仍将继续增长，改善环境质量的压力继续增大。由于城市快速发展，进一步大幅控制和削减污染物排放总量的难度加大。同时，由于自身存在的不利自然条件以及区域生态退化带来的负面影响，环境污染不会在短期内显著缓解，生态状况不会在短期内有效改善，环境保护工作任重道远。

二、指导思想和规划目标

(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕建设生态文明和污染减排的中心任务，坚持保护环境与经济增长并重、环境保护与经济发展同步，以环境保护优化经济增长，努力在发展中解决环境问题。以污染物总量控制为原则，削减存量、限制增量;以加强区域生态保护建设为重点，提高环境承载力;综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，加强环境保护监管;推进思想道德建设，加大创建诚信和谐文明行业力度，全面提高环保队伍文明素质，提升公众环境素养。动员和发挥全社会力量，为推动科学发展、促进社会和谐、确保西安市创建环保模范城市和全国文明城市各项目标任务顺利完成提供强大的环境保证。

(二)总体目标

以西安市国际化、市场化、人文化、生态化的四化为理念，牢固树立可持续发展的总体思路，紧紧围绕实现创建环保模范城市和国家文明城市的目标，坚持不断地优化适宜经济社会发展和生活居住的生态城市环境，实现人居环境质量明显改善，城市环境质量总体良好。

大气环境质量──进一步提高城市清洁能源比例，改善能源结构，加快城市供热、供气能力建设。大力发展公共交通，鼓励开发和使用清洁燃料车辆，逐步提高并严格执行机动车污染物排放标准。加大城市绿化率，加强各类建筑施工及道路运输环境管理，有效控制扬尘污染。到2013年，全年环境空气优良天数(空气污染指数API)达85%以上，空气质量全年优良天数占全年天数的85%以上，中心城区大气环境质量达标，二氧化硫、二氧化氮年均浓度达到国家二级标准，到2015年可吸入颗粒物年均浓度达到国家二级标准。

水环境质量──到2013年，将城市生活污水集中处理率提升至80%，污水再生利用率提升至10%，到2015年，将生活污水集中处理率提升到≥95%，而将污水再生利用率提升到≥20%，达到环保模范城市指标的要求。市区内无劣V类水，城市饮用水源地水质达标率继续保持100%。通过加强污水处理厂深度处理回用工程的建设，采取增加排水设施服务，建立和完善供排水系统等措施，以供水、蓄水、调水为依托，规划治理西安外围八条河流，使其与城区内的兴庆湖、未央湖、浐灞生态园、曲江水面、环城河及城市公园和绿地中的水面形成一个水质良好，环境优美完整的河湖水系，增大城区内陆水域面积，改善周边水环境质量。

声环境质量──城市建成区区域环境噪声和城市主要道路交通噪声基本稳定，局部地区声环境质量有所改善。按照国家和西安市制定的有关标准和规定，加大对工业噪声、建筑施工噪声、社会生活噪声、交通运输噪声的污染防治和治理，“十二五”期间，改善城市噪声污染状况，达到相应功能区标准，区域环境噪声昼夜平均值小于60分贝和交通干线噪声昼夜平均值小于70分贝。

固体废物──2013年城市生活垃圾无害化处理率达到85%，工业固体废弃物综合利用率达到90%，危险废弃物达标处置率达到100%;2015年城市生活垃圾无害化处理率要大于85%，工业固体废弃物综合利用率达到95%，危险废弃物达标处置率继续保持100%;

辐射环境──电离辐射、电磁辐射环境质量保持在正常水平，电离辐射、电磁辐射公众照射水平均控制在国家标准限值之内。尽快制定和完善有关法律法规，建立专门监管和专业的监测机构，形成一定的监测能力，将辐射管理和监测工作纳入正轨，实现动态管理。

生态建设——以建设“生态化”城市为目标，切实保护和改善生态环境，大力提高城市及周边地区的绿化覆盖率，完善城市绿地系统，继续开展生态示范创建工作。扩大生态示范区(县)创建范围，围绕新农村建设，全面启动环境优美乡镇、生态村创建工作;结合“百镇”建设，加快农村地区小型污水处理建设，建立畜禽养殖示范工程，加强规模化畜禽养殖环境管理，鼓励乡镇建设小型垃圾处理设施，提倡新能源利用，改善西安生态环境。对城区内重要遗址保护地如大明宫、汉长安城遗址、未央宫遗址不进行开发，而是对其进行绿化处理，保护其周边生态环境。2013年城市建成区绿化覆盖率达到42%;人均公共绿地面积平均达到9平方米; 2015年城市建成区绿化覆盖率达到45%;人均公共绿地面积平均达到10平方米。

三、环境污染防治重点工程

“十二五”期间，全市环保工作要以科学发展观为统领，以贯彻落实国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为核心，紧紧围绕构建资源节约和环境友好型社会，坚持环境保护基本国策，坚持在发展中解决环境问题，坚持经济社会与环境保护协调发展，以污染防治化解环境压力，以资源节约优化经济发展，以环境友好促进社会和谐，实现以环境换取经济增长向以环境优化经济增长转变，持续改善环境质量，使全市环保工作再上新台阶。总体思路是：实施污染物排放总量控制;强化经济结构调整、能源结构调整和技术进步，促进经济增长方式的转变;发展循环经济，降低资源消耗，实现废物减量化、再利用、资源化;加强环境监管，消除污染隐患，重点解决群众关心的环境问题;加强环境执法，强调企业自律，确保污染源稳定达标排放;推动区域、流域协调与合作，促进环境质量同步改善。

(一)大气污染防治

“十二五”期间，通过改善能源结构、控制燃煤总量、减少机动车排放、加强环境综合整治等措施，全面削减大气污染物排放。

1.煤烟型污染控制

(1)调整能源结构和燃烧方式。扩大集中供热覆盖面，加快建设大庆路区域调峰锅炉房等集中供热工程、大唐灞桥热电厂热电技改工程以及提高天然气等清洁能源的使用率。大力引进电力、天然气等优质能源。天然气优先满足居民生活和公共设施用气，鼓励以天然气替代工业、采暖用煤。逐步取消老城区内低矮燃煤面源，力争在2015年前用清洁能源替代。

(2)推广节能技术和可再生能源。加大建筑节能和供热节能力度。严格执行建筑节能有关法律法规和设计标准、施工规程，进一步完善居住建筑节能标准，新建建筑强制推行供热节能措施。加强供热系统节能管理，建立管理体系，完善政策法规和终端能耗标准及检测体系，强化供热能源需求管理，开展节能审计和能效标识，运用市场机制并辅以激励政策推进供热管网系统节能技术改造。同时，逐步推广燃气锅炉节能。

加大工业节能力度。通过优化产业结构和产品结构，限制高耗能工业的发展，用低消耗、少排放的高新技术产业替代现有高耗能、高污染的产业。修订工业产品能耗标准，建立节能产品认证和市场准入制度，提高工业能源利用效率，降低万元GDP能耗指标。

提高能源利用技术水平，开发利用煤清洁燃烧技术。在查明地温能地质资源基础上，重点研究鼓励城市污水、中水、浅层地下水为热源的热泵技术，其中新建建筑推广地埋式热泵系统。鼓励开发利用太阳能、生物质能等可再生能源。

积极推动农村能源利用方式转变，推广液化气、清洁煤、天然气的使用，推广太阳房建设和太阳能热水器的使用，建设大中型沼气设备，支持生物质能的集中利用。

(3)强化燃煤烟尘和二氧化硫排放治理。对“禁止燃煤区”和“限制燃煤区”内的燃煤锅炉强化烟尘污染监管及工程脱硫措施;完善在线监控系统，对灞桥和户县第一、第二热电厂及西郊热电厂安装烟气自动在线监控设施，加大重点排污企业的监管;对重点污染企业(西郊电厂、灞桥电厂、户县电厂等)限期完成脱硫工程，确保重点工业企业污染物排放稳定达标。

(4)氮氧化物的控制。对锅炉排放的氮氧化物排放要求逐年提高，建立地方性大气污染物排放法规，逐步严格氮氧化物的排放要求。

2.机动车污染控制

(1)实施公交优先战略。完善公共交通系统，实施公交优先发展战略。发展轨道交通、地面快速公共交通系统，提高公交客运量，扩大公交专用线路，使公共交通成为城市主导交通方式。

(2)控制新车污染排放。提高机动车新车排放标准。在油品保证的情况下，2010年轻型柴油车新车执行国家第IV阶段排气污染物排放标准，2011年轻型汽油车、轻型燃气汽车、重型柴油车执行第IV阶段排放标准。

鼓励生产使用低油耗、低排放的混合动力车、电动车、天然气车及其他替代燃料车。积极研究制定更科学的节能环保排放标准。

(3)严格控制油品质量。制定严格的地方油品标准，加强油品质量管理，2011年前发布施行与第IV阶段机动车排气污染物排放标准相适应的车用燃油标准。加强对销售油品添加清净剂的监督管理，保证油品质量;采用经济手段鼓励销售使用低硫优质车用燃油。

(4)加强在用车管理。实行车辆检查/维修制度。完善监控系统水平，实现定期检验、路检、维修过程的监控和信息共享。制定与《西安市机动车排气污染防治条例》(以下简称《条例》)相配套的管理办法。主要有实施遥感监测、实行环保分类合格标志管理、推行检测与强制维护(I/M)制度等管理办法，深化《条例》落实，推进依法行政。

全面加强在用车年度定期检测工作。全面采用先进的“简易工况法”检测，实现年度定期检测工作的透明化检测、实时性视频监控和数据传输，有效识别高排放、高污染车辆。同时，强化机动车排气污染首检关，排气检测不合格的车辆，不得进行安全性能检验和综合性能检验。

积极推行在用车环保分类合格标志管理制度。实行在用车合格标志分类管理，并适时出台污染物排放车采取限制通行区域、通行时间的交通管制措施。以此控制主城区内机动车污染排放，加速高排放、高污染车辆的淘汰更新。以后，根据污染控制需要适时扩大限行范围。

切实加大在用车路(抽)检执法检查力度。启动较为先进的遥感监测方法，对道路上行驶的车辆实施快速检测，识别和筛选出高排放、高污染车辆，提高路(抽)检执法能力和检查效率。近年内，逐步在城南、城北、城东、城西四个方位形成遥感监测网络，建立起人工检测与遥感监测相结合的路(抽)检执法检查模式。

逐步建立在用车检测与强制维护制度。逐步建立检测与强制维护网络体系，促使超标排放车辆得到有效维护和治理，实现达标排放。

加快建设机动车排气污染综合信息管理系统。建立由环保、公安、质监、交通等部门联网的机动车排气污染综合信息管理系统，整合部门间信息资源，实现对新车挂牌、在用车定期检测、道路抽检、维护治理、标志发放、淘汰报废等环节的机动车排气污染控制与防治工作全方位、全过程的监管。同时，运用该系统开展数据查询统计、投诉举报受理、对外信息发布、污染状况评估等工作。

努力形成“冒黑烟”车辆社会监督与查处机制。不断扩大“冒黑烟”车辆社会监督力量，形成一支训练有素的社会监督员队伍;建立由环保、公安联动的“冒黑烟”车辆查处机制，坚决遏制“冒黑烟”车辆上路行驶。

不断加速老旧车辆淘汰更新。对达到使用年限的机动车，经维护治理或者采用排放控制技术后，排放污染物仍超过规定标准的，不予延缓使用年限，促使其淘汰报废。

采取污染控制断然措施。在特殊情况下，为保障环境空气质量，我市可采取机动车排气污染控制断然措施。对高污染排放机动车扩大禁行范围;对高排放、高污染车辆划定标准范围，予以提前报废。必要时，可采取周边城市联动的办法。

通过采取以上措施，预计到2015年，在新车继续增长的情况下，与机动车相关的大气污染物排放量将有所减少。

3.尘污染控制

控制扬尘污染，降低可吸入颗粒物的排放总量。加强建筑施工工地、市政施工工地、房屋拆迁施工工地、园林绿化施工工地管理，有效控制扬尘污染。

(1)加强环境综合整治。全面加强城市管理，按照市政府关于“门前三包”责任制和城市绿化的有关管理规定，全面消除建成区裸露地面。加大城市地区裸露地面综合整治和绿化执法检查工作力度，对闲置和未开发土地及时进行临时绿化;加大对露天焚烧、烧烤和油烟污染以及垃圾乱堆乱放等违法行为的查处力度，减少低空污染排放。采取洒水、覆盖或喷洒覆盖剂等措施，防止街道和庭院内煤堆、料堆、土堆二次扬尘。

(2)严格控制工地、道路扬尘。通过开展“绿色工地”创建等活动，以企业自律为基础，搞好工地扬尘管理。严格执行施工现场环境保护标准规定，加强对施工工地及单位的施工资质管理。加强执法检查，启用施工工地扬尘污染监视系统，对扬尘污染严重的工地依法处罚或停工整顿，确保施工工地环保达标。

加强道路修缮。扩大市区道路机械化清扫和洒水面积，增加道路机扫和洒水频次，提高道路保洁度。充分利用中水冲刷路面，喷淋人行道、裸露地面，减少道路扬尘。城市主要车行道机械化清扫率力争2013年达到40%，2015年达到50%。加强对工程渣土运输车辆在运输途中的遗撒、滴漏等污染行为的检查和处罚;沙尘天气后及时实施道路清扫、洒水。

(3)加大工业粉尘、扬尘治理。治理工业粉尘、扬尘，减少无组织排放，提高粉尘治理、回收效率。建材行业要推广使用高效布袋除尘器，减少工业粉尘排放量。中心城区严格控制建材切割加工作业，现有加工作业点要逐步搬迁出城镇建成区。

4.加大秸秆禁烧工作力度，实施农作物秸秆综合利用工程

积极推广秸秆综合利用机械，增大购置补贴力度。对农户购置秸秆综合利用机械优先进行补贴，积极支持秸秆综合利用技术的开发。

5.大力发展循环经济和清洁生产;把好项目引进和环保审批关，坚决杜绝重污染项目建设

按照西安市循环经济发展“十一五”规划中的建议，大力发展循环经济产业优先领域，以短缺资源的循环利用为突破口，采取激励政策和强制技术标准为手段，促进资源的循环利用和节约使用;围绕先导产业、主导产业和支柱产业，鼓励低消耗、低污染和高产出产业发展;以水资源的高效利用为目标，加快高技术、旅游、文化、金融等节水产业的发展;以高能源消耗和重点污染产业为主要控制对象，降低资源和能源消耗强度，控制污染物排放;加快循环经济技术体系的研究、开发和转化，培植再生资源利用产业;调整农业发展模式，促进生态农业、有机农业、绿色农业的集约化发展，减少化肥及农药使用，控制农业面源污染。重点发展的产业包括高技术产业、现代装备制造业、软件、材料和生物工程与新医药产业和环保产业。

6.大气环境管理

(1)制定和修订大气污染防治等地方法规。制定、修订并实施大气污染物排放总量控制、机动车污染防治等管理办法或实施细则。制定、修订燃料燃烧排放、生产工艺排放、工地扬尘等有关大气污染物排放标准，加严排放限值。建立健全大气污染物无组织排放管理指标体系。

(2)制定并完善有效的经济激励政策。利用多种经济手段，促进重点工业污染源治理、老旧机动车提前报废更新、重型柴油车尾气治理、交通方式调控、清洁能源及可再生能源推广使用等。

(3)完善空气质量监测系统。2015年前，增加城区及郊区环境空气监测子站数量(现有8个)，开展空气中细粒子产生与人体健康关系研究，机动车监控体系与标准化程序研究，重污染事件与突发污染的应急监控、预警体系研究与建立等研究工作。

(二)水污染防治

“十二五”时期，继续做好饮用水源保护、城市污水处理系统建设、水系综合整治、生态用水补给、污水资源化等工作，努力缓解水资源短缺与水污染严重并存的矛盾，为城市可持续发展创造条件。

1.强化饮用水源保护工作

继续强化饮用水源地保护工作，确保饮用水源地水质达标率100%，定期对饮用水源地水质监测结果进行通报。认真贯彻执行《西安市城市饮用水源污染防治管理条例》，做好城市饮用水源保护工作。对已划定有“保护区”范围的饮用水地表、地下水源地，在规划城市建设、经济建设及旅游休闲设施等建设时应严格执行;对尚未划定保护区的饮用水源地须立即按有关规定划定保护区范围;对已明确的备用水源地也应按常规划出足够的范围。

开展污染控制工作，加强对城市水源的巡查工作，掌握水质变化，及时发现和纠正影响水质的问题。

2.加强水污染防治设施建设

(1)确保水污染排放达标。全面推进节水减排工程，进一步加大对电镀、印染、化工等污染严重企业的监管力度，对生产工艺落后、高耗能、高污染的企业逐步依法淘汰或关闭，对建成区内的高污染企业逐步进行搬迁或逼退。进一步加强餐饮业污水整治力度。在大学园区开展污水治理、中水回用工程建设。到2013年，将城市生活污水集中处理率提升至80%，污水再生利用率提升至10%，到2015年，将生活污水集中处理率提升到≥95%，而将污水再生利用率提升至≥20%，达到环保模范城市指标的要求。市区内无劣V类水，城市饮用水源地水质达标率继续保持100%。

(2)加快城市生活污水处理设施。加快我市第一(即邓家村)、第二(即北石桥)、第三、第四污水处理厂二期及第五、第六(即六村堡)、第十(即草滩)、第十一(即国际港务区或新筑)、第十二(即灞桥)污水处理厂及其配套市政污水管网建设步伐，同时加强已建成污水处理厂的监督管理。到2015年，还将有蓝田县污水处理厂、周至县污水处理厂、西安航天基地污水处理厂等几个污水处理厂投入使用，全市共计11座污水处理厂投入使用，合计日处理能力155万吨。鼓励在市政污水管网尚未覆盖的地区建设小型污水处理设施，实现达标排放或就地回用，减少对河湖的污染。

3.提高污水资源化水平

(1)加快再生水处理设施建设。中水回用系统按集中处理，统一回用的污水回收利用原则，由大型污水处理厂处理后的污水做深度处理达到回用标准后，通过中水回用管道输入城市及市区河道的上游，作为河道景观、绿化、消防、环卫、工业冷却、住宅卫生洁具冲洗用水等。到2015年，污水再生利用率达到20%以上。

(2)加强用水和节水管理。实行计划用水和定额管理，压缩主要用水大户供水指标。限制用水效益低、耗水高的工业的发展，继续提高工业用水重复利用率。

控制城市生活用水。全面推广、普及节水器具，新建城镇公共建筑和民用建筑，强制安装节水设备，到2015年家庭节水器普及率达到90%以上。

发展节水农业，提高节水灌溉技术水平，到2015年全市灌溉农田、果园等全部实现节水灌溉。

4.调整产业结构，发展循环经济模式

快速发展高新产业技术，全面推行清洁生产技术，调整产业结构，淘汰落后的工艺设备，推广新技术、新工艺、降低产品能耗、水资源消耗，提高资源利用率，实行污染全过程控制，减少或者避免生产、产品使用过程中污染物的产生和排放。在重点工业企业中全面开展清洁生产审核，关闭高能耗、高污染企业，以减少污染物的产生和排放。

以造纸行业为例。造纸工业是污水排放量大户。根据西安市产业发展规划，造纸工业重点是调整结构，淘汰落后的生产工艺、设备，进行黑液碱回收利用，适度发展废纸造纸企业。

5.进行重点流域水污染防治，确保渭河水质达标

扎实推进重点流域水污染防治，认真落实《西安市人民政府关于渭河流域(西安段)水污染防治工作实施意见》。严格执行环境影响评价、“三同时”及排污许可证制度，严格流域内污染企业的准入条件。加大环保执法力度，严肃查处或提请政府关闭一批违法排污企业。为保障各入渭河流达标入渭，可建立在线监测系统，以便有效掌握各流域的水质状况，同时可扩大污染源在线监控的范围，包括重点行业如造纸、化工、城市污水处理厂及垃圾填埋场在内的重点污染源都可安装流量及水质自动监控装置，实施24小时监控并与环保部门实现联网。另外，还可实施排污许可证和排污收费制度。所有排污单位必须持证排污并要缴纳排污费，禁止无证排污及超标、超总量排污。对无证排污或无故不缴纳排污费企业，将按相关环保法律法规进行严肃查处。

6.水环境管理

颁布或修订水污染防治、饮用水源保护等地方法规，颁布、修订和实施水污染源监管、再生水回用、取水许可、水资源费征收使用等管理办法或实施细则。开展河湖水质改善与生态用水补偿研究。2015年前建立水环境容量总量控制体系，规范污染源、排污口管理与监测，完善水污染物排放总量控制和排污许可证工作。

增建水质自动监测站，建设城市污水处理厂和重点水污染源自动监测网络系统，以及集中式地下饮用水源防护区内重点污染源周围的地下水环境监测系统，加强污水处理设施监管。定期发布水环境质量公报。

(三)噪声污染防治

西安市噪声控制重点首先为交通噪声，尤其是夜间交通噪声，其次是建筑施工和社会生活噪声。“十二五”期间，在加强建设项目规划的前期管理情况下，通过修订实施本市噪声防治办法，进一步理顺各有关部门噪声监管职责，加大监管力度，解决一批重点噪声扰民问题，使重点道路的交通噪声、建筑施工噪声和社会生活噪声等污染得到缓解，城市声环境整体有所改善。

1.交通噪声防治

加强对新建道路建设的规划管理，合理规划道路和敏感建筑物集中区之间的防护距离及绿化带距离。将交通噪声影响评估纳入建设项目规划方案，控制噪声污染措施投资纳入工程预算，在道路建设的同时，同步实施噪声治理。合理规划道路两侧用地功能，提高道路两侧噪声敏感建筑物建筑外窗隔声性能，使道路两侧新建居住区室内声环境质量达到国家相关标准，开发商在售房前公布有关部门认定的建筑物所在地的声环境状况及建筑隔声情况。

对城市中心区规划道路进行噪声影响评估。政府每年安排专项补助资金，通过推广低噪声路面、采取微地形绿化和道路绿化复层结构降噪以及设置隔声屏障、更换隔声窗等措施。

加强机动车辆噪声排放控制和交通组织管理。实施汽车定置噪声检测，严格控制并逐步降低机动车特别是大、重型车辆的噪声排放水平。对处于噪声敏感建筑物集中区域内的道路，合理划定重型、大型货运车辆行驶路段或时间，实施限速、禁鸣等措施，对公交车、重型载货车等高噪声车辆的排气、刹车等部位进行降噪治理。

建设大运量快速公交线，落实公交专用道，大力发展城市快速轨道交通，诱导人们使用大众交通方式，优化出行结构，抑制私人机动车数量的增加。

对穿越居民文教区的交通干线，强化车流疏导，强化道路路面两侧降噪措施。

2.社会生活噪声防治

结合“和谐社区”建设和管理重心转移，鼓励社区业主委员会、居民委员会和物业管理者配合政府部门加强对居民装修和居民区内秧歌、跳舞、健身等群众性文体活动的管理，有效降低社会生活噪声影响;加强管理，禁止任何单位或个人在居住区、文教区、商业区使用高音喇叭。

加大对商业、餐饮娱乐等噪声扰民的整治，严格控制一、二类声环境功能区内的商业噪声扰民现象，开展居民住宅公用配套设施低频噪声、固体声的治理。对汽车防盗报警器进行规范管理，加强对居住区内居民室内装修的管理，防止居住区内噪声扰民。

3.建筑施工噪声防治

严格管理施工工地噪声。推广应用低噪声混凝土振捣棒、低噪声空压机与动力机组、低噪声装卸工艺、建筑工地隔声和建筑声屏障等施工工艺和机械设备，隔声降噪有关费用纳入工程预算。在中、高考等特殊时段，限制或禁止特定区域内的施工行为。

进一步规范夜间施工许可证的发放程序和条件，严格控制夜间施工，加大夜间无证施工违法行为的查处。在保证市政重点工程进度的情况下，严格控制城市建成区范围内夜间施工。

4.工业噪声防治

严格按照城市环境噪声功能区管理各类企业厂界环境噪声，城市建成区内的各类企业厂界噪声全部达标排放;对于城市建成区内有固定边界的其他单位，其边界噪声也应按照相应环境噪声功能区的工业企业厂界噪声标准达标排放。

5.声环境管理

制定环境噪声污染防治地方法规，开展民用建筑隔声质量验收管理。健全各有关行政主管部门在环境噪声防治中的协调机制，加强声源控制和城市规划管理。重点开展交通噪声、社会生活噪声控制对策和城市声环境质量达标研究，研究制定城市声环境监测及评价方法、振动和固体声标准等研究。对于城市新建区，要进行其适用《城市区域环境噪声标准》的划分工作，实现对噪声有效的管理监督。

(四)固体废物污染防治

1.促进废物减量化

(1)推广垃圾分类，实现源头削减。以城市生活垃圾中不可回收的(如不可降解的一次性饭盒、超薄塑料等)、价值小的(如玻璃)及所占份额大的(如餐厨垃圾等)垃圾作为主要消减对象。坚持从源头抓起，重点通过替代燃煤、控制一次性物品使用、简化商品包装、净菜进城、倡导健康消费方式、制定合理的垃圾收费价格等措施，制定针对垃圾源头减量的政策法规，实现商业垃圾和居民生活垃圾的源头削减。建立分类收集和利用体系，突出餐厨垃圾的分类收集和处理利用。在“十二五”期间，要增加垃圾转运站的数量，以较大程度的对垃圾进行分选，在六村堡以西建一座生活垃圾焚烧发电厂，在北郊泾河工业园区“医疗废物处置中心”基础上扩建生活垃圾焚烧热电厂，南郊长安工业园区以北建一座生活垃圾焚烧热电厂，另在临潼区、阎良区及户县新建三座生活垃圾填埋场，建成后可使西安市城市生活垃圾无害化处理率达到95%。

(2)减少工业固体废物产生量。调整产业结构，关闭能源消耗量大、生态破坏严重的煤炭及非煤矿山开采企业，实施生态恢复，削减煤矸石和尾矿产生量。实施清洁生产，改进工艺，替代原材料，促进源头削减工业固体废物产生量。

(3)加强生活垃圾分选，实现垃圾减量化。增建垃圾分选站，加强生活垃圾在填埋、堆肥前的分选工作，分选后的垃圾可分别进行焚烧、堆肥以及填埋处理，以减少土地的占用以及二次污染的可能性。

2.推进废物循环利用

按照国家有关产业化精神，鼓励开展工业固体废物、建筑垃圾等综合利用技术的研发和推广。研究制定相关激励管理体制，制定有利于废物回收利用的经济政策，逐步建立以特许经营为核心的市场准入制度，鼓励和引导社会资源积极投资兴办固体废物再生资源利用企业。建立固体废物交换信息平台，促进废物的循环利用。

继续鼓励生活垃圾分类收集。新建、改建和扩建的小区、大厦、工业区，必须配套建设相应的垃圾分类收集设施，老旧住宅区增建垃圾分类收集设施，逐步减少混合垃圾直接处理。由于西安市是旅游城市，宾馆旅店数量较多，应加强这些场所废弃物的回收利用率，尽量减少一次性物品的使用，提倡绿色消费、清洁旅游。

推进清洁生产，建设环境友好企业。广泛利用太阳能、沼气、低热等新能源。加强现有综合利用系统管理，大力支持工业固体废物综合利用设施建设，力争2015年工业固体废弃物综合利用率达到95%。制定电子废物收集、利用的管理政策，建立电子废物综合利用示范生产线。建立固体废弃物网络交易平台，加强企业间信息的交流，促进工业固体废物的循环利用合理分配。(www.xing528.com)

3.加快固体废物处理处置设施建设

(1)生活垃圾。按照“城乡统筹发展，打破行政区界”的原则，推进区域型的生活垃圾综合处理设施建设，提高郊县地区垃圾收集、清运能力，努力消除生活垃圾无序处置现象。建立全市垃圾调配监控平台系统，尽可能的实现全市各垃圾处理站的统一调配，极大限度地实现生活垃圾零排放的目标。建立垃圾处理补偿机制，对各区县之间的垃圾处理调配通过经济手段予以补偿。

“十二五”期间，要增设垃圾转运站数量。新建一座生活垃圾焚烧发电厂，扩建生活垃圾焚烧热电厂，新建一座生活垃圾焚烧热电厂，在临潼区、阎良区及户县新建三座生活垃圾填埋场，建成后可使西安市城市生活垃圾无害化处理率达到95%。增设餐厨垃圾处理厂，提高餐厨垃圾处理能力。

(2)危险废物。实现全市危险废物的安全无害化处置。陕西省拟建危险废物综合处置中心，项目建成后西安市工业危险废物可全部送往处理，处理利用率可达100%。“十一五”期末，西安市医疗废物处理中心顺利建成，对处理西安市管辖范围内医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及相关活动中产生的具有直接或间接感染性、毒性以及其他危害的医疗废物进行全面的处置。在“十二五”期间，应扩大该中心处理能力，以有效应对医疗事业发展而带来的医疗废物数量增加的问题。

(3)工业废物。鼓励建设煤矸石及尾矿综合利用设施，暂时难以综合利用或属于危险废物的采矿废弃物应按环境保护标准要求建立贮存、处置设施。加强对粉煤灰和煤矸石的综合利用。

4.防治二次污染

开展非正规垃圾填埋场或堆放场的环境风险评估，提出治理方案和管理对策;对现有生活垃圾处理设施污染地下水、垃圾渗滤液和焚烧尾气超标排放、恶臭等二次污染，进一步采取有效治理措施。

建立专门渠道收集居民家庭日常生活中产生的危险废物，如废药品、含汞日光灯管、废镍镉电池等。收集的危险废物送至有资质的单位进行集中处置，避免混入生活垃圾。

通过实施危险废物综合利用经营许可证制度，规范危险废物综合利用设施的运营管理，强化环境治理措施，防止二次污染。

5.固体废物管理

制定本市生活垃圾焚烧污染控制标准，严格控制垃圾焚烧过程中二?英等有害气体排放。加强环境监管，建立生活垃圾处理处置设施的长期监测制度。规范生活垃圾填埋场地下水监测井的设置，定期对填埋场渗滤液排放、填埋气体排放以及周边地下水水质进行监测，生活垃圾焚烧炉全部安装大气污染物在线监测设施。

制定危险废物环境污染防治条例、危险废物焚烧污染控制标准、场地污染评估技术导则、电子废物管理等法规标准。落实危险废物排污申报登记制度、转移联单制度、经营许可证制度、行政代处置制度等，加强对危险废物产生、利用及处置单位的监督，保证危险废物的无害化处置;自行处置、利用危险废物的，应符合相关法规标准要求，确保环境安全。对危险废物集中焚烧处置利用设施，安装大气污染物排放在线监测系统。加强对垃圾卫生填埋场异味的收集和控制，减少对周边环境和居民的影响。

(五)放射性和电磁污染防治

1.放射性污染防治

实施放射源的全过程管理，重点加强对γ辐照、移动探伤、含源仪器销售和废源暂存库等安全隐患较大的涉源单位的监管。全市所有放射性同位素与射线装置单位建立健全安全保卫制度，完善安全防护和事故应急措施，防止放射性污染和伤害事故的发生，使公众照射水平控制在国家标准限值之内。

在陕西省完成放射性废物库建设工作的基础上，尽快落实将西安市辖区内的放射源收贮至该库中，保障西安市闲置废弃放射源和放射性废物的适时、安全收贮。

尽快制定和完善地方性相关法律法规，加强放射源的管理工作。明确每日放射源使用和安全防护情况、运输监管情况，另要加强对放射性污染事故的应急管理。

在定期报送辐射环境监测数据的基础上，2015年前完成放射性废物库的在线监控平台建设，并实现网上管理与数据共享制度。

2.电磁污染防治

严格电磁辐射设施选址和建设的环保要求。严格控制广播电视发射塔周边的建设项目，对已引起周边居住区电磁辐射水平增高的广播电视发射设施实施搬迁和综合治理。

进一步优化、规范移动通信基站建设和布局，对不符合要求的移动通信基站进行整改，努力减小移动通信基站电磁辐射影响。

建立对地处城区内居民密集地的变电站、110KV以上高压输电设施进行改造计划;开发建设项目或新建集中居住区的永久性配电设施，要同其他市政设施同期规划、选址，同期设计施工，同步实施验收。

3.辐射环境管理

贯彻落实《中华人民共和国放射性污染防治法》和《放射性同位素和射线装置安全和防护条例》，建立市、区(县)两级监管体系，在市、区县环保部门设置专门的监管机构和监督员，配备必要的仪器设备和装备，实现放射性同位素和射线装置安全和防护的统一监管。建立健全辐射突发事件应急响应体系。

研究制定本市放射性同位素和射线装置安全和防护条例实施细则、移动通信和高压输变电项目电磁环境保护规定、城市放射性废物库废物接收标准、放射性医疗废物清洁解控技术要求等法规、标准。实行放射性同位素和射线装置辐射安全许可证管理、放射性同位素备案管理和放射源编码身份管理等制度，通过对放射源生产、进出口、销售、使用、运输、贮存、废弃与处置等全过程监督，实现放射源动态跟踪管理。

加强辐射源申报登记、监督管理和安全隐患排查。建设辐射事故应急监测系统、辐射环境自动监测系统、核设施周边环境辐射预警监测系统和辐射源动态管理信息系统，构建辐射环境管理综合信息平台。开展辐射防护技术、放射性废物处置技术、辐射事故应急技术研究，提高辐射污染防治和辐射事故应急技术水平。

四、规划实施的保障措施

“十二五”期间，环境管理的总体思路是：以在发展中解决环境问题为前提，围绕全市社会经济发展重点工作强化环境管理，促进城市可持续发展;加强市场经济手段，改善行政引导和法制管理的效率;依法强化环境监管，努力消除污染隐患，坚决查处违法行为;完善环境管理机制，提高相关部门管理环境的能力，疏通全社会参与环境事务的渠道;做好基础性工作，为领导决策、部门管理和社会参与创造条件。

(一)严格环境准入，促进增长方式的转变

1.贯彻落实环境影响评价法

认真贯彻落实环境影响评价法的规定，推动区域规划和专项规划环境影响评价，强化建设项目的环境准入管理。按照城市总体规划、限建区规划、区县功能定位等要求，对全市区域开发、新城发展、项目建设、企业搬迁等提出环境要求。实行资源环境优先原则，对生态环境脆弱、环境污染严重的地区限制开发建设。进一步优化审批程序和权限划分，优化具体建设项目环境影响评价。开展环境影响后评估，提高环境影响评价质量。

2.促进技术进步和生态工业园区建设

根据改善环境质量和促进城市发展的需要，加强环境标准和有关技术规范的研究和制定。2015年前制定完善区域开发、工业园区建设等相关资源环境指标体系，提高准入门槛;根据国家规定，及时淘汰违犯法律法规、环境污染和生态破坏严重、原材料和能源消耗高的落后生产能力、工艺和产品，制止低水平重复建设。

鼓励新增和搬迁改造工业项目按照产业类别和技术层次向工业园区集中，鼓励同类产业及配套产业集中发展。在条件较好的企业，推动“国家环境友好企业”创建。鼓励企业开展ISO14000环境管理体系认证。

3.推动循环经济和清洁生产

以发展循环经济为契机，制定相关规范以及产业用地、水耗、能耗、环保等方面的标准，大力提倡绿色消费，提倡低碳、低能耗经济，促进资源节约和源头削减。

全面开展清洁生产审核，成立环境工程专家咨询中心，加强环境宣传教育，强调全过程控制和源头削减，降低污染物排放总量。对污染物排放超标或不能稳定达标的工业企业以及使用有毒有害原料或在生产中排放有毒有害物质的工业企业，强制实施清洁生产审核。每年确定和支持一批清洁生产示范项目，减少污染物排放量，促使消耗高、污染重的产业和企业逐步退出。

对于周边生态环境良好的地区如周至县应限制其进行重污染工业生产，针对现有工业企业进行清洁生产审核，推动循环经济的开展，实行污染物减排补偿机制，执行政府财政补贴政策，引导其发展循环经济产业，建立生态园区，以尽可能地减少对于周边生态环境的破坏。

(二)坚持依法行政，强化环境监管

1.大力推进法治建设

制定本市地方环保法规标准体系，结合实际制定完善本市环保法规、规章和管理办法。制定和完善技术规范和环境标准，根据改善环境质量需要，不断加严排放限值。继续做好依法行政工作，完善部门联合执法机制，深入开展环保专项行动，坚决打击环境违法行为。

2.健全环境执法监督体系

加强“环境监察网络体系”，实现市、区(县)两级环境执法部门的联动、共管。按照环境监察标准化要求，配齐市、区(县)两级环境监察队伍的车辆、办公设备、取证设施(摄录像)、通信设施及应急现场办公设备，配备环境监察应急监测仪器。健全环境污染、核与辐射等突发性事件应急机制，完善应急响应预案。相应建立调度指挥系统、应急事故处理系统、执法信息与污染源数据及监测信息的管理系统。到2015年，逐步形成职责明确、程序健全、反应迅速、能力一流的环境监管体系和执法队伍，确保环境监察能力满足日常污染源监管和突发事件处理的需要，对环境突发性事件做到及时妥善处理。

3.严格实行环境管理制度

实行污染物排放总量控制制度，把主要污染物排放总量控制指标分解到各区县和重点排污单位，定期公布排放状况。总量超过环境容量或控制目标的区域和行业，严格限制增加污染物的新建项目。完善限期治理、排污申报登记和排污许可证、排污收费等环境管理制度，对不能稳定达标或不符合总量要求的排污单位实行限期治理，逾期未完成治理任务的，责令停产整治;落实重点污染源的排污申报登记和排污许可证制度，完善监控手段，实行动态管理;努力发挥排污收费的经济杠杆作用，促进重点污染源治理和城市污染集中处理设施建设。

(三)强化信息公开，提高环境科研监测能力

1.大力推进环境信息公开

加强信息公开的规范化管理，为政府决策、企业管理和公众参与创造条件。完善环保系统网络建设、官方网站信息发布审查制度与程序，增强环境信息发布的准确性、及时性和系统性，保证信息公开的质量。充分利用新闻媒体公布环境信息、公示重大决策，加大违法单位、违法行为及整改效果等内容的信息发布。推进企业环境信息公开，保障公众的环境知情权。建立和完善污染源、环境质量和生态状况等各类数据库系统;建立部门间数据共享管理体系。

2.完善环境科技管理

发挥西安作为省会城市科技优势，加强与其他省、市以及发达国家大城市之间的合作与交流，建立环境咨询和科学技术委员会，为环境保护宏观与综合决策提供支撑。规范科技项目的程序管理、招投标管理和信息化管理，建立环境保护科技专家库与科研机构信息库，组织力量开展环境重点问题的研究和技术攻关，积极推进环境科研成果的推广及转化。

3.完善环境监测体系建设

加强监测队伍建设，提高环境监测技术水平和管理水平。加强环境监测网络建设，扩建空气质量自动监测站，建立主要污染物区域总量和区域传输监测系统及空气质量即时预测预报系统，健全废气污染源在线监测系统;建立全市地表水环境质量自动监测系统、地下水监测系统和废水重点污染源在线监测系统;形成全市声环境自动监测系统;初步建立电离辐射、电磁辐射环境自动监测网络和辐射环境实验室。通过扩建和完善自动监测系统，优化手工监测方法，形成环境质量、重点污染源、区域污染物传输“三位一体”的环境监控体系，及时、准确、全面地为环境决策、环境管理和污染防治提供依据。

(四)完善环境经济政策，建立多元投资渠道

1.建立高效、实用的环境经济政策体系

充分发挥经济政策和手段在环境保护中的作用，尽快建立符合西安市发展需要和市场经济特点的环境经济政策体系。加强有关环境政策的调查研究，结合城市的性质和功能，积极探讨资源环境优先的财政税费政策。对清洁能源使用、机动车提前淘汰等继续实行财政补助政策;按照高于治理成本的原则，逐步调整提高排污费征收标准，对机动车尾气和城市污水处理厂排放征收排污费。实施秦岭地区生态补偿机制，拓展水源保护、生态移民、矿山开发生态修复等方面的补偿渠道。

2.建立稳定多元的资金投入渠道

加大环境保护资金投入力度，建立和完善环境保护公共财政体制。重点保障环保监管、监察、监测、科研、宣教等经费。按照事权、责权划分的原则，把环境保护和生态建设纳入各级政府财政预算。充分发挥财政资金的集聚作用，多渠道吸引社会资金，加快建立投资主体多元化、投资渠道和投资方式多样化的稳定的环境经济政策体系，吸引和鼓励多种投资主体参与环境保护和生态建设。

(五)强化全社会参与，完善环境管理长效机制

1.完善环境绩效考核机制

坚持和完善各级政府环境目标责任制，完善环境综合整治目标管理考核体系，将环境质量改善幅度、污染物排放总量削减率等指标纳入考核评估的重要内容。建立干部离任核查机制，对因决策失误造成环境重大事故和严重干扰环境正常执法活动的领导干部追究责任，避免急功近利，克服短期行为和地方保护主义。

2.强化企业自律和内部环境管理

结合污染物排放总量控制要求，继续鼓励工业企业自觉开展ISO14000环境管理体系认证、清洁生产和环境污染深度治理。健全企业环保管理机构，保证污染防治资金纳入企业预算，开展环保岗位业务培训。加强企业污染防治设施的安全、稳定运转，完善监控系统，确保达到设计要求和达标排放。完善操作规程和管理制度，在安全生产基础上努力杜绝污染隐患，制定应急预案。鼓励企业公开环境信息，做好环境统计和排污申报登记，及时报告与环境污染相关的生产计划变动和生产事故。

3.完善公众参与机制

广泛开展环境宣传教育，充分发挥新闻媒体、网站的主导作用，确保各类环境信息及时、准确发布，保障公众的环境知情权。完善各级环境教育体系，不断增强各级干部和广大群众的环境意识。借助西安市申报国家文明城市和环保模范城市的契机，加大环保宣传力度，让更多的市民参与到保护环境、监督违法行为的活动中来。

进一步完善公众参与的程序和规则。对可能造成重大环境影响并直接涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，采用听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，接受群众监督。鼓励和引导公众参与环境保护，充分发挥“12369”环保举报热线的作用，保证公众反映问题渠道的畅通，形成社会监督氛围。广泛开展绿色社区、绿色学校等创建活动。充分支持和发挥群众组织和非政府环保组织的作用，推动环境文化的普及，监督评价政府部门民主决策，架构政府与社会沟通的桥梁。

(六)加强区域合作和国际合作，促进环境改善

加强与周边市县在防治区域污染等方面的沟通与合作。加强防治大气污染、水污染、生态环境影响控制研究，共同采取控制措施，改善区域整体环境质量，保护城市及其周边生态环境质量。广泛开展与国际的环境合作，引进国外先进技术，淘汰国内一些落后生产工艺，通过一些优惠政策吸收国外资金，有力推动我市环保产业的不断向前发展。

第二部分　生态建设规划思路研究

西安的地貌和水系呈现出纵横交错的网状格局，以秦岭北麓浅山丘陵地带、关中平原综合发展地带、渭河干流河谷低洼地带、渭北黄土台塬地带构成东西方向延伸的地貌特征带，以灞、浐、沣、潏及黑河等渭河支流构成南北方向的水系特征带。西安的生态建设要以此为基础，与古文化遗址、林带绿地、山水名胜等系统有机交融为一体，形成具有西安地域特色的生态化建设模式。

一、生态环境

(一)城市生态环境现状

西安市位于黄河流域中部关中盆地，东经107°40'～109°49'和北纬33°42'～34°45'之间。东以零河和灞源山地为界，与华县、渭南市、商州市、洛南县相接;西以太白山地及青化黄土台塬为界，与眉县、太白县接壤;南至北秦岭主脊，与佛坪县、宁陕县、柞水县分界;北至渭河，东北跨渭河，与咸阳市区、杨凌区和三原、泾阳、兴平、武功、扶风、富平等县(市)相邻。辖境东西长约204公里，南北宽约116公里。西安市现辖新城、莲湖、碑林、灞桥、未央、雁塔、阎良、临潼、长安九个区和蓝田、户县、周至、高陵四个县，面积10108平方公里，人口753.11万。

西安城区跨华北准地台与秦岭褶皱带两大构造单元，包括渭河地堑和北秦岭褶皱带的部分地貌。全市区内地貌大体可以分为两大类：即平原与基岩山地。平原包括冲积、洪积平原与黄土台塬等。平原约占全市总面积的46%，基岩山地约占全市总面积的54%。骊山以低山为主。西安城区主要分布在渭河以南的一、二级阶地和部分黄土台塬上，海拔410米—420米。西安属暖温带半湿润的季风气候，四季分明，年平均气温15摄氏度，年平均降水量600毫米，多集中在7、8、9三个月。

西安地区自古有“八水绕长安”之美称。市区东有灞河、浐河，南有潏河、滈河，西有沣河，北有渭河、泾河，此外还有黑河、石川河、涝河、零河等较大河流。其中绝大多数属黄河流域的渭河水系。渭河横贯西安市境内约150公里，年径流量为25亿立方米。

近年来，西安市以创建国家园林城市为目标，加大生态环境保护和建设力度，重点实施城市绿化生态保护林带、秦岭北麓天然林保护及加强对秦岭北麓旅游开发的环境管理，确保秦岭北麓生态环境污染和破坏的局面得到有效遏制，建立生态环境保护的长效机制，促进区域经济与生态环境协调发展。城市绿地系统不断完善，城市及周边的绿化覆盖率有所提高。目前森林覆盖率达44.9%，建城区绿化覆盖率39.71%，人均公园绿地面积7.61平方米，受保护区面积共1647.26平方公里(其中自然保护区943.23平方公里，国家级森林公园294.73平方公里，水源保护地面积221.81平方公里，文物保护面积187.47平方公里)占国土总面积的16.3%。保护区的建立，有效保护了市域内的珍稀动、植物物种。

(二)存在的主要问题

尽管近年来西安市生态保护与建设工作取得了较大进展，但由于自然地理、气候条件的限制和人为污染源的影响，西安市生态状况仍存在一些问题。

一是城市生态环境比较脆弱，城市缺水少绿依然存在，生态调控功能差。全市绿化总体水平有待进一步提高，林木绿地养护管理也亟待加强。城区特别是中心区绿地不足，直接影响了城市生态系统的良性循环，如城市热岛效应比较突出。另外，作为城市生态系统重要组成部分的城乡接合部，在环境面貌、绿化美化、基础设施等方面的建设任务仍很繁重。

二是农村存在面源污染，以家禽养殖为主。

三是山地、台塬、丘陵植被破坏较严重，全市水土流失面积过大。城市化进程中城市空间地域的扩张，耕地面积大幅减少，土地利用类型的变化，导致以土地为支撑的城市生态系统服务功能减弱。

四是生态保护管理有待加强与完善。

预计今后一个时期，城市建成区面积、人口数量、能源与资源消耗总量、机动车保有量、城市需水量、建设规模等影响环境质量的诸多因素，将有所增长或维持在较高水平，只有采取积极措施加强生态保护与建设，区域生态状况才能迅速改善。

二、指导思想和目标

(一)指导思想

调动全社会各方面的积极性，坚持从西安市的市情出发，遵循自然规律和经济规律，树立和贯彻科学发展观，坚持可持续发展的原则和以人为本的原则，均衡发展原则。从本地资源、环境、经济现状和特点出发，紧紧围绕西安市生态环境面临的突出矛盾和问题，以经济建设为中心，通过对资源的有效保护和合理开发利用，产业的合理配置和优化布局，推进城市生态化建设，坚持污染防治和生态保护并重，以控制污染改善生态环境，把生态环境建设与区域经济发展有机结合起来，加强生态文明建设，促进西安经济、社会和环境的协调发展。

(二)规划目标

坚持生态保护与生态建设并重、城市与农村生态保护并举;以生态示范建设为先导，为实现西安市城乡社会经济和生态环境协调发展，创建国家环保模范城市和国家园林城市奠定基础，并向生态城市目标迈进。

三、生态保护与建设

改善城市环境质量，不仅要开展以城市地区为重点的环境污染防治工作，还要加强全市生态保护和建设，要实现城市环境质量长期稳定改善的目标，必须依靠区域生态系统的良性循环。因此，西安市的生态环境保护和建设工作不仅包括市区环境污染防治的内容，还涉及郊区和山区乃至城市周边区域、流域的生态保护与建设。

在开展生态调查的基础上，制订西安市生态环境保护规划和生态功能区划。加强绿化和城市综合整治;开展生态农业建设，使农业生产转变为城市生态保障型农业;调整用水结构，保证生态用水，最终实现创建生态良好城市、人与自然和谐的目标。

(一)生态功能区协调共存的分区模式

根据西安市水土流失敏感性评价、生态环境敏感性评价、地表水敏感性评价，进行综合后得到西安市生态环境敏感性五个区，即极敏感区、高度敏感区、中度敏感区、轻度敏感性和一般敏感区。

①极敏感区位于最南部的秦岭北麓的中高山区;

②高度敏感区主要是骊山丘陵和浐河、灞河上游区段;

③中度敏感区是极敏感区以北的秦岭北麓区;

④轻度敏感区是建成区以外的平原区;

⑤一般敏感区是建成区，以城市生态系统为主。

对水、土地、森林、草场、矿产、水产渔业、生物物种、旅游等重点资源开发区实施强制性保护，在地下水严重超采区和生态系统脆弱地区划定禁采区、禁垦区和禁伐区。

另外，西安的生态建设还可以按照不同生态功能区协调共存的分区域模式进行规划，分为自然生态功能区、城市生态功能区以及农业生态功能区。根据区域本身的特点、发展基础，因地制宜地制定以政策调控为主的区域城市化与生态协调发展战略，构建一个经济、社会、环境全面发展的和谐社会。

(1)自然生态功能区包括秦岭山区和渭、泾、灞、浐、沣、潏、涝、黑等河流生态系统

秦岭山区以自然山水林地生态系统为主体，是国家级生态功能保护区的中段。秦岭北麓水资源是黄河第一大支流渭河的主要补给水源，连同其他河流下游河段都必须加强保护，实行严格的开支控制。涵养水源是秦岭生态功能区的主要作用，为保证水源安全，要严格控制采矿、旅游等开发的规模和强度。秦岭北麓山前洪积扇是西安平原区的地下水源区，应禁止新上房地产项目开发，连同台塬丘陵及河流沿岸都要以林草植被恢复和保护治理为主。渭河以南严禁高污染企业进入，沿山一带要严格控制地热资源开发，建立环山路生态走廊。

(2)城市生态功能区以西安城区为主体，辐射阎良、长安、临潼、高陵、蓝田、户县、周至等卫星城镇

通过调整城市功能和产业布局，着力培育旅游、教育、商贸、会展等产业，实施清洁生产，控制烟尘和工业废物排放，有效进行污水与生活垃圾无害化处理。加快园林绿化和环保设施建设，加大噪声、汽车尾气及视觉污染的治理力度。

(3)农业生态功能区包括西安广大平原和台塬、丘陵区，是城乡居民粮、油、菜、瓜果的主要供给基地

台塬、丘陵区要大力营造水土保持林、经济林，实施退耕还林和节水灌溉，进行林、果、粮、草综合开发。平原区要进行点、带、片、网造林绿化，严格保护基本农田，建设绿色村镇，发展城郊型现代生态农业。在河流及环境脆弱地带严禁建设工业项目，限制项目的开发强度。抓好远郊区县创建生态示范区和生态农业县的工作，发展高效型生态农业，实现生态良好地区社会经济持续发展和生态系统良性循环。

(二)水资源合理开发利用

水资源合理开发利用的基本原则为最大限度地保存地表和地下水库的清洁水源，最大限度地利用降水和再生水源，尽量保证生态用水需求。发展节水型农业、节水型工业，建设节水型城市。

2007年市区工业废水排放达标率为96.24%，比上年上升了3.09个百分点;工业用水重复率达到75.60%，比上年增加8.36个百分点。结合城市污水处理厂的发展，建设出水回用设施，2007年污水再生利用量为372万吨，比上年略有增长。继续加强节水工作，合理上调用水价格，开展城市节水，推行居住小区和单位中水回用。

制订合理开采地下水计划，逐步恢复潜水水位，重点控制工农业取用地下水的数量。开展平原地区各类地下水资源开发利用调查研究。重视保护现有湿地生态系统，在适宜地区建设人工湿地。积极开展雨水利用工作，做好汛期雨洪的拦截及回灌工作，结合山前绿化、片林绿化、沙石料场整治、绿化铺装、郊区湿地系统建设等，补充、涵养地下水源。开展污水回灌地下水应用研究和适宜地区地下水回灌与储存应用研究。大力利用再生水的同时，完善各类再生水水质标准。

(三)持续发展林业，促进建设生态西安

依照不同地区对林业发展的要求，采取因地制宜、分类指导的原则，进行林业生产力的优化配置，形成以生态建设为主线、重点工程为载体、发展与保护相协调的林业发展态势。

加快森林培育是解决当前林业主要矛盾的主要方面，是缓解森林供需矛盾、加强生态建设最重要和最有效的措施。林业建设要优先考虑水源涵养林的保护，稳定森林涵养水源的生态体系，加快秦岭北坡水源涵养林建设，实现量的快速扩张。同时要高度重视现有资源的保护，不断提高森林质量。

结合西安的特点，林业发展的思路应该为：①在城市南部的秦岭山区，以全面封禁为主，实施天然林保护和自然保护区建设工程、退耕还林工程，通过人工造林、封山育林等措施，保护和建设水源涵养林、水土保持林，建成以水源涵养林为主的公益林生态系统;②在西安的城市周边的平原地区及境内河流沿岸，以片、路、河和农田林网植树造林为主，坚持人工造林，栽花种草，实施大绿、实施“三北”防护林和湿地保护区建设工程，建成平原和城市生态保障系统。③在丘陵、台塬地区，大力营造水土保持林，实施退耕还林和丘陵台塬绿色工程，实行乔、灌、草结合，实现台塬添绿，建成水土保持生态系统。

(四)防沙治沙

推进“三北”防护林体系工程，启动实施丘陵台塬绿色工程，改善城市周围环境，集中治理生态灾害，有效遏制扬尘对城市的污染，提升城市形象和品位。

(五)加快农业结构调整，积极发展生态农业

加快农业结构调整步伐，使农业生产不断向资源优势突出、市场比较优势明显的生态农业产业集中，大力发展安全食品、绿色食品、有机食品生产，实施标准化管理，形成全省和全国生态农业产业和绿色食品加工基地。

结合农业结构调整和生态农业建设，强调农业生产在保护水、大气、土壤等方面的作用，控制谷物种植面积，减少水田种植面积，控制郊区农业面源污染和畜禽养殖业污染，大幅度减少化肥、农药施用量。完善农业土地利用规划，调整种植结构，积极发展绿色产业，贫瘠土地退耕还林还草，郊区不再开垦荒地用于农作物种植。采用种植越冬作物、加强农田林网建设、“留茬免耕”等各种形式的降尘措施，推广保护性农田耕作技术，发展优质高效农业和生态农业。

积极发展生态农业。生态农业是指在经济和环境协调发展的原则下，总结吸收各种农业生产方式的成功经验，结合本地资源结构，着眼于人、动物、植物及土壤之间的有机联系，形成生态和经济的良性循环，实现农业的可持续发展。生态农产品可以解除消费者对食品安全的担心，这是生态农业发展的最大市场动力。生态农业具有环保、高效、优质的特征，生态农业将成为世界农业的主流和发展方向，是面向未来农业发展的必由之路。

(六)生物多样性保护

根据山区、平原、城市的地理特点，区别各个地区相对独立的生态系统，制订并实施针对性的生态保护和建设计划。完善围绕市区的绿化放射状系统，重视平原过渡地带的生态建设，初步形成城市中心与外部联系的自然及半自然的生态廊道。

高度重视野生动物保护及自然保护区工程建设，通过完善周至国家级自然保护区和大熊猫保护区建设、启动西安泾渭湿地省级自然保护区建设，重点保护和抢救大熊猫、金丝猴等濒危珍稀物种，巩固提高现有自然保护区管理水平，切实保护好西安市的野生动植物资源、湿地资源和生物多样性。

(七)城市绿化美化

以城市林带绿地系统绿化美化为重点，主要包括古城墙林带、唐城墙遗址林带、二环绿化林带、三环绿化带、绕城高速公路绿化带、铁路、公路沿线林带及沿河林带，同时包括兴庆宫公园绿地、曲江绿地以及神禾原、白鹿原、少陵原、乐游原等九原绿地。并建设园林单位和园林小区，实现建成区绿化覆盖率达到45%以上、人均公共绿地达到10平方米以上，逐步实现城市生态化，创造一个人居优美、舒适的生活和工作环境。

广泛开展立体绿化，有条件的墙体、立交桥进行垂直绿化，实施拆墙透绿、拆违还绿措施。保护和适当增加市区水面，完善水面景观。

西安具有丰富的植物资源，这是城市绿化事业的宝贵财富，为城市绿化奠定了雄厚的物质基础，为丰富的植物景观提供了有力的保障。基于此，就更应大力提倡在城市绿化中尽可能多的挖掘利用乡土树种，积极用乡土树种营造具有本地特色的城市景观，避免目前我国城市绿化建设中出现的“千城一面”，绿化树种使用跟风的局面。

另外，要突出古都西安的历史文化特色。西安是举世闻名的世界四大古都之一，有着悠久的历史和深厚的文化底蕴。历史上，汉唐两代都非常注重城市绿化，绿化树种作为一种载体也可以体现西安古城的特色风貌。对西安历史上久负盛名的特色花木，应逐渐恢复其种植。竹子和牡丹在唐代曾盛极一时，还有曲江池畔的竹林，沉香亭边的牡丹，都能够引发人的思古之情，使西安符合汉唐古都的地位。同时，在对历史遗留景观进行绿化时，应充分结合上述文化因素，着重选用历史上所种植的树种，尽量还原其本来的景观风貌。但同时也应避免雷同，应富于特色。例如，灞桥的垂柳，大唐芙蓉园中的杏园，莲湖公园的荷花等，形成不同景区的主要景观。

城市绿化是城市生态环境建设的核心内容。绿化树种种类的选择，是最为基础的环节，决定着城市绿化系统的生态效益、景观效益与社会效益能否充分、有效地发挥。总之，必须尊重科学，实事求是地对待城市绿化树种的选择与应用问题。不同绿地类型，因地制宜，合理配置树种，形成具有良好的生态效益的城市绿化景观。遵循适地适树，以乔木为主，乔、灌、草、藤比例合理配置;注重速生与慢生，常绿与落叶搭配，重点是合理性与科学性，突出季相变化;大量开发应用乡土树种等原则。在保持西安地方特色的基础上，丰富城市绿化景观的多样性，取得良好的生态效益，让城市绿化更好地改善城市环境，提高城市居民的生活质量，早日实现创建国家级生态园林城市的目标。

(八)生态与人文景观有机融合的地域特色模式

古文化遗址保护系统主要包括蓝田猿人遗址、半坡遗址、丰镐遗址、阿房宫遗址、汉城遗址、大明宫遗址、华清池遗址、曲江池遗址、昆明湖遗址和秦始皇陵及众多汉陵等，可通过绿化形成不同的生态化大遗址景观区。

山水名胜系统包括秦岭北麓诸森林公园、自然保护区、风景名胜区等大型自然观光游览区和沿渭水干支流形成的许多旅游度假、观光游览区。这些区域的开发建设应突出生态效益，保证自然资源的永续利用，形成自然景观与人文景观有机融合。

加强自然保护区建设，加强有关文化遗产和自然遗产的环境保护工作，加强旅游业统一规划管理，开展生态旅游，强化森林公园和风景名胜区建设。制定生态环境保护制度及相应的生态环境保护标准和评价指标体系，建立严格的生态保护监管体制。

三、建立西安市城市生态化指标体系

根据西安市自身情况，建立生态化水平评价指标体系。生态指标体系应用于监测、评估和管理生态系统，是一种有效方法和工具。

指标体系由三个层次构成，一级指标是生态化综合指标;二级指标由结构指标、功能指标和协调度指标组成;二级指标下又由若干个代表性指标项目组成，构成了第三级指标。如结构指标包括土地类型、水资源、生物资源、绿地环境等;功能指标可包括工业人均产值、农业人均产值、第三产业人均产值、废物处理及利用率、万元产值综合能耗、万元产值耗水密度、能耗密度等;协调度指标可包括人均居住面积、建筑密度、千人拥有医务人员数、人均文化消费等。

四、生态建设补偿机制方法

生态补偿主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。区域补偿包括两层含义：其一是基于生态功能区划，开发区域对于生态功能区的发展机会的补偿;其二为资源输入区对于资源输出区的补偿。从区域上可划分为开发区、有限开发区、限制开发区、禁止开发区，在产业上可划分为优先开发区再生资源、可循环利用资源、可综合利用资源。综合利用技术不成熟的尽可能少开发，禁止严重影响环境的资源开发。要建立环境保护和生态恢复的经济补偿制度。特别是对生态环境好不适宜开发的地区，要制定特殊的补偿政策，使这些地区的权益得到实实在在的维护。

针对西安市的实际情况，可考虑首先在周至县实施生态补偿。周至县地处西安市区西南78公里，北濒渭水，南依秦岭，东西和户县、眉县接壤。域内西南高，东北低，山区占76.4%，为千里秦岭最雄伟且资源丰富的一段。北部是一望无垠的关中平川，土肥水美。南部是重峦叠嶂、具有神奇色彩的秦岭山脉。山、川、塬、滩皆有，呈“七山一水二分田”格局，是一个传统的农业大县，以“果品、刺绣、养鸡、养猪、牛肉”为五大支柱产业，历史上被称为“金周至”。但近十几年来周至县域经济发展相对滞后于西安市其他郊县。

尽管周至县域秦岭北麓沿线拥有楼观台国家森林公园、“太白山积雪六月天”等极高品位的自然生态旅游资源，以及以猕猴桃果园为主的现代化农业旅游资源，但是由于没有充分地合理开发利用，旅游业对县域经济的贡献并不大。

另外，周至县域工商业基础薄弱，还没有形成规模，工业经济总量小，发展缓慢，是西安唯一没有工业园区的县。西安市区位投资方向的变化影响周至县域经济发展。随着西安城市传统产业的战略调整，高新开发区和经济技术开发区的创立，给邻近市区的郊区和郊县带来了发展机遇。如长安区、临潼区、高陵县和户县充分利用邻近西安市城区区位优势积极进入了西安市日常经济活动圈，吸引外资和大量资本进入，为其地区争取了发展机会，进而带动了县域经济的发展。而周至县属于西安市的远郊地区，处于西安城市经济辐射的最外圈，再加上基础设施建设相对落后。因此，投资的区位指向性决定了其不大可能大量吸引国内外资金，使其借助外力发展的可能性很小。

周至县域经济发展现有的最重要约束条件应是区位因素和环境保护因素。其中，占其面积70%的山区作为西安城市水源地保护区的功能，禁止发展大规模开采型和污染型产业，而保护其生态环境的总体定位，对经济发展的约束作用十分明显。在这些约束条件下，依靠周至县域自身的力量走出“经济低地”可能性不大。因此在这样的前提下，既要县域老百姓富裕起来，又要保护好山区的生态环境，必须依靠外部资金的大量注入。采取“生态补偿”机制应是一个较好的选择。

由于周至县已经并将长期继续为西安城市的优质水源地放弃山区丰富矿产开采与加工工业而带来的发展机遇，由此造成了极大的正外部效应。这个效应大致上可以以周至县域的人均收入与西安县域的人均收入的差距来衡量。所以，该正效应的西安市应将这个效应补偿给周至人民。通过这个生态补偿机制，在一定程度上有助于改善周至地方财政的拮据和资本形成不足的状况，以及资金短缺对县域经济发展的制约作用。

实际的补偿方式可以采取资金补偿、税收补偿、实物补偿、智力补偿、政策补偿等。

1.区域间补偿方式

这种补偿方式是我们在本思路研究中所提倡的。如前所述的区域之间发展的不平衡是由先天资源禀赋不同、政策环境差异、地理区位优劣以及历史文化条件不同等原因引起，对于区域之间存在的环境资源和社会经济发展的不平衡问题，解决的关键在于完善区域间生态补偿机制的建立和切实运用。

区域间生态补偿机制的基本表现形式有两种：第一种是传统意义上的环境资源利用和受益的相对发达区域向承担了环境资源保护职能的欠发达区域之间协商的补偿;第二种是同属发达区域的相邻不同行政区之间的双向生态补偿机制，可以通过排污权市场交易、不同行业间转移支付等来实现。

生态补偿计算的基本思路是：先确定区域之间环境资源问题的载体，再按照“谁受益谁补偿”的原则，对受益的时间、范围、程度、人群、项目及行业领域等方面进行受益的总量计算和相对区域的损失总量(产业调整损失、使用环境资源的机会成本等)或环境保护投入量进行计算，来确定补偿的数量。

2.政府“赎买”方式

“禁止商品性采伐”使得“靠山吃山”的林地农民失去了赖以生存的基础。针对这部分农民的补偿问题，国家应实行“赎买”的办法。如生态公益林由政府赎买，变为国有，这是理想的解决办法。但政府“赎买”要充分考虑林地的产权及土地价值，进行合理估价，解决农户在林地被收购后的生存基础问题，为他们的生产生活方式和生态分工的实现埋单。

3.政府补偿方式

一是政府财政转移支付资金。政府应根据生态功能区不同的生态功能(如水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等)实施财政支持，以达到保护生态系统服务功能的目的。由此，必须建立具有可操作性的机制确保资金来源的可持续性。

二是设置生态税种，开征生态税。生态效益具有外部性和公共产品的特性，通过设置生态税，政府可以向生态效益受益地区的公众或企业强制征收生态税的方法来补偿生态保护和生态经营者。生态税的征收对象主要包括在生态效益中受益、从事生产经营活动的单位和个人。征收范围包括有经营收入的大中型水库、大中型水力发电厂、大中型城市自来水厂、以森林景观为依托的风景旅游区的经营单位和个人。

三是设立生态补偿基金。遵循“谁投资，谁收益”的原则，动员社会各界积极参与生态保护，利用国内和国际两个市场，广泛吸收社会资金，建立生态补偿基金，用于特定地区总体生态环境的生态补偿。这是一种长效的、积极的生态补偿机制。

四是实施技术项目补偿政策。政府及相关科研技术机构对生态保护区实施项目扶贫计划，通过对项目进行技术指导，引导农民在保护好生态环境的同时主动调整产业结构，发展生态产业，发展多种经营，培育造血机能，增加农民收入。

对于周至县，除了实施生态补偿机制外，还可以采取一些措施促进其发展。在保证生态的原始性的基础上，适度进行旅游开发，积极建设公共系统，建设好山好水的新农村。

根据其区域特点，建设无公害、绿色、有机农产品生产基地，在秦岭北麓及主要公路、河流沿线，结合旅游景点开发，建设生态农业、旅游观光农业。建设生态农业综合开发区，有利于做大做强生态农业，加快改变周至县经济发展相对滞后的现状，有利于全市区域经济的合理布局和均衡发展，有利于统筹城乡经济社会协调发展，实现构建和谐西安的发展目标。在保持、改善生态环境的前提下，增加农民收入、改善农民生活。

积极建设公共系统，加快农村能源建设步伐，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、太阳能、风力发电等清洁能源技术;以沼气池建设带动农村改圈、改厕、改厨;加强村庄规划和人居环境治理;引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。