西安市十二五期间经济体制改革研究（下册）成果出炉

西安市“十二五”期间经济体制改革研究

课题承担单位：陕西东西部经济研究院

　课题负责人：张文进　　　　　　　

　课题组成员：王彦峰　　　　　　　

　　　　　　　李国亮　　　　　　　

　　　　　　　王　超　　　　　　　

　指　导　员：王翠萍　　　　　　　

一、“十一五”期间西安市经济体制改革情况回顾

(一)“十一五”期间西安市各项改革取得新进展

“十一五”期间，在西安市委、市政府的正确领导下，全市深入贯彻落实党的十七大精神，按照科学发展观的要求，加快转变经济发展方式，加快推进经济体制的根本转变，通过深化改革，顶住了由于国际、国内经济环境剧变带来的重重压力，经济社会发展取得了巨大成就，各项改革工作都取得了重大进展。

1.国有企业改革工作取得重大进展

通过股份制改革、兼并重组、破产关闭、资产整合等多种形式，2006年至2009年，西安市共完成了189户国有企业改制，国企改革完成面已达到98.5%，实现了全市国企改革工作目标。其中，我市公用行业最大的国企改制项目——秦华天然气有限责任公司已于2006年11月18日挂牌;中央及省属40多家企业下移我市管理，顺利实施了资产整合，妥善安置了人员;切实推进了以陕鼓集团、标准集团等优势企业为龙头实施的产业整合;圆满完成了唐华集团政策性破产工作，2009年确定了三棉、四棉等五户企业整合、搬迁改造方案，设立了西安纺织集团有限责任公司;以西安市自来水厂公司改制为基础，整合了城市供水及污水处理企业资产资源，由市供水集团公司、市污水处理有限公司等单位整合组建的西安水务(集团)有限公司挂牌运营;实施了经发集团重组交大博通、紫薇地产重组东新电碳、曲江文化产业集团重组赛格三星的资产重组与产业整合工作，开创了我市优势国企“借壳上市”的新局面。

2.行政管理制度迈出重要步伐

按照国务院和省政府关于推进行政审批制度改革的要求，“十一五”期间西安市继续大力推进行政审批制度改革，制定印发了《关于对我市行政审批项目进行清理和规范改革的指导意见》，完成了对市级各工作部门和13个区县行政审批事项的清理规范。

2009年完成了市政府机构改革工作。改革后，市政府设置工作机构41个，较改革前减少4个;共划转、撤销事业单位70个，清理规范了171家议事协调机构。围绕市上重点工作，调整完善相关机构和体制机制，成立了西安沣渭新区管委会和市政务服务中心，组建了西安建工(集团)公司和西安水务(集团)公司，整合了市机电化工和市轻纺建材国有资产管理公司，调整了西安城墙景区管委会管理体制，成立了市统建城乡发展工作领导小组及办公室。完成了市属422家事业单位“十定”工作，共精简内设机构1287个，科级领导职数103名。完成了全市7个区县87个乡镇机构改革，共核定乡镇行政编制2464名，较改革前增加了290名;事业编制2464名，较改革前精简了468名;行政内设机构较改革前精简了85个，乡镇事业站所精简了183个，共分流富余人员831人，清退临时人员138名。

3.非公有制经济发展势头良好

继“十五”期间颁发了《关于进一步加强非公有制经济发展的若干意见》后，“十一五”以来市委、市政府先后出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》、《西安市2007—2010年小企业创业基地建设规划》和《西安市2007—2010年中小企业公共服务平台建设规划》，为中小企业和非公有制经济发展提供了多方位的服务;拟定了《西安市关于鼓励和促进中小企业发展的意见》、《西安市非公有制经济发展的研究谋划》和《关于加强中小企业融资服务工作的指导意见》，为促进非公有制经济发展创造了良好的环境;召开了加快非公有制经济发展研讨会，为促进非公有制经济的健康发展理清了工作思路。加大了对中小企业的支持，建立了中小企业重点项目建设项目库;加大解决中小企业贷款的协调力度，为户县国维淀粉厂、临潼石羊集团等企业协调资金3.8亿元，争取部、省级财政支持265万元，安排了乡镇企业扶持资金200万元;举办了“中国西安·德国莱比锡阿尔腾堡地区中小企业合作发展论坛”，组织全市近百户中小企业参加了论坛。2009年制定了《西安市关于促进中小企业又好又快发展的指导意见》，积极实施中小企业成长工程，建立了中小企业重点项目库，共征集各类项目310项，总投资32.3亿元。为四家区县工业园申请陕西省县域工业园区发展专项资金400万元;为168户中小企业申请贷款贴息8500万元。在加强政策扶持、进一步解放思想的基础上，我市非公有制经济发展势头良好，全市非公有制经济完成增加值占全市的经济总量由2005年的42.4%增至2009年的48%。

4.社会保障体系不断完善

以扩大社会保险覆盖面为重点，不断深化社会保障制度改革，提高社会保障功能，全市参加养老保险人数2009年末已达到123.08万人，养老金社会化发放率保持100%。积极做好退休人员社会化管理服务工作，2007年末企业退休人员社会化管理人数41.89万人，社区管理人数33.4万人，社区管理服务率达到79.7%。稳步推进被征地农民社会保障工作，城六区及三个开发区共培训、安置被征地农民就业19988人。到2009年，将10万被征地农民纳入养老保障范围。市政府出台了《西安市城镇居民基本医疗保险暂行办法》，启动实施了全市城镇居民基本医疗保险工作，2009年全面启动实施了大学生参加城镇居民基本医疗保险工作;积极推动我市政策性关闭破产和依法关闭破产国有企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险工作，落实了中央、省、市补助配套资金3.21亿元，123户企业的26889名退休人员享受了这一政策。截至2009年末参保职工总数166.07万人，基金征缴率达到95%。失业保险不断完善，全市参保人数达127.4万人，失业保险金社会化发放率达100%，年内为6.8万名失业人员按时足额发放了失业保险金。全市工伤保险参保人数达104.11万人，全市14320名老工伤人员的待遇得到有效保障。积极做好生育保险参保扩面工作，2009年末全市已参加生育保险职工80.25万人，生育保险已实现制度性全覆盖。

5.财政体制改革继续深化

财政体制改革继续深化，“十一五”期间，西安市建立了预算编制项目库，采用新的专项资金管理软件，建立起部门单位和财政的项目库，并实行滚动管理，成功实现了网络化数据传输。在市级部门全面实行了收支脱钩，制订了行政事业性收费、罚没收入超收激励办法，保持了各征收部门积极性，确保了全面实行“收支脱钩”后非税收入预算的稳定执行。稳步推进预算改革，各区县结合实际，制订了行政事业单位基本支出和项目支出管理办法，建立了部门预算定额标准体系，2009年制定印发了《西安市市级项目支出预算编报部门分工指导意见》和《西安市市级预算管理系统业务流程规范》，形成了以“e财”预算编制软件和计算机网络系统为支撑的部门预算编制体系，基本实现了部门预算编制精细化、规范化目标。继续深化国库集中支付改革，我市已将所有包括差额、自收自支等与市本级有财政拨款关系的单位全部纳入国库集中支付制度管理范围，单位数达到459家。市本级所有部门已全部纳入公务卡制度管理范围。继续加强行政事业资产管理改革，制定印发了《西安市行政事业单位国有资产管理暂行办法》和《西安市行政事业单位国有资产有偿使用及处置和收益管理暂行办法》。

6.农村综合改革扎实推进

西安市农村综合改革工作先在高陵县、阎良区推行，各区县都制定了“乡财乡用县监管”实施方案，同时加强对周至县、长安区和临潼区三个区县工作的督促指导，实现县乡财政信息网络化管理，提高管理水平。市税改办和市财政局联合下发了《关于清理核实乡级债券债务的通知》，对全市10个涉农区县乡级债务进行了清理，完成了乡级债务清理核实工作。深化和完善了“乡财乡用县监管”改革工作。大力完善农村义务教育经费保障机制，将贫困县的免杂费和补助公用经费标准提高到其他区县的同等水平，将农村义务教育段中小学预算年均公用经费补助提高，对山区学校未享受到免费教科书的困难学生，市财政全部给予免费教科书补助，化解农村义务教育“普九”工作。积极推进高陵县统筹城乡综合配套改革工作，制定了《西安市统筹城乡综合配套改革专项资金管理暂行办法》，完善了《高陵县统筹城乡综合改革资金管理办法》、《高陵县统筹城乡综合改革项目管理办法》和《高陵县统筹城乡综合配套改革部门职能分工办法》等制度，重点支持了高陵县鹿苑健康农业体验园、崇皇药惠现代农业示范园、失地农民劳动技能培训中心等17个建设项目，审核下拨资金1820万元，撬动社会投资2.6亿元。

7.卫生体制改革不断深化

为推进卫生体制改革，市政府先后出台了《西安市乡镇卫生院机构设置和编制标准实施意见》、《西安市村卫生室建设标准》及《关于创建甲级卫生院工作的实施方案》、《西安市深化医药卫生体制改革近期工作方案》，成立了西安市深化医药卫生体制改革领导小组。各涉农区县政府明显加大卫生事业投入，在全市10个区县(除城三区)的200个新农村重点村各建了一所设施齐全、功能齐备的甲级村卫生室。西安市新型农村合作医疗协调小组办公室制定下发了《关于调整全市新农合运行方案的几点意见》，指导各区县调整完善新农合补偿方案。并在临潼区、长安区等五个区县开展门诊统筹试点工作，完成了33家政府举办的社区卫生服务中心标准化建设任务，将新型农村合作医疗试点县(区)扩大到10个，完成了新型农村合作医疗制度全面覆盖工作目标。截至目前，全市参合人数382.39万人，实际参合率达96.77%，完成了确保参合率稳定在90%以上的既定目标。完成社区卫生服务中心设置72所，以街道办事处为单位覆盖率达98.4%，完成社区卫生服务机构标准化建设70所。2008年5月1日起，全市所有符合设置规划的社区卫生服务机构对就诊的所有患者实行“五免”，即免收就诊患者的普通门诊挂号费、普通门诊诊查费、门诊肌肉注射费、住院诊查费、Ⅱ级护理费，所免费用由市、区两级财政承担。积极推进社区卫生服务机构全额预算和社区卫生服务适宜技术试点工作，对全市148所社区卫生服务机构的598人进行了社区适宜技术培训。全面启动了医院等级评审工作，制定了《西安市医疗机构等级评审(复审)工作方案》。推行无假日门诊制度，在市级医疗机构间实行检查、检验结果互认、实施单病种限价、规范临床用药、医疗收费公示、住院一日清单等一系列措施，为市民提供了方便、快捷、安全、温馨的医疗服务，取得了良好的社会效益。

8.小城镇发展改革试点工作取得长足进步

在“十五”已开展试点小城镇的基础上，“十一五”以来，市委、市政府坚持规划先行、政策引导、统筹发展、讲求实效的工作方针，加快了试点小城镇的建设数量和建设规模。国家先后批准了西安列入全国发展改革试点镇四个，先后批准了两批28个市级发展改革试点镇，在推动西安市小城镇健康稳定发展方面取得了长足的进步。加大了对试点镇建设与发展的指导力度，开展了制定小城镇经济社会与产业发展规划的工作，制定了《西安市发展改革试点小城镇经济社会与产业发展战略规划》和12个试点镇经济社会和产业发展规划。积极开展西安市发展改革试点十强镇活动，选定了西安市关中百强镇，13个试点镇被列为省级重点小城镇。配合国家发改委小城镇中心为新筑、草堂镇制定了土地挂钩改革试点方案。

9.集体林权制度改革全面启动

为全面贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，西安市组织开展了全市集体林地情况的调查摸底工作，研究制定了全市集体林权制度改革实施方案。2008年，西安市完成了户县集体林权制度改革试点工作主体，其中户县试点工作已取得初步成效，探索制定了林木活立木、林地流转管理办法和森林资源采伐管理办法，积极筹划建立林木产权交易中心和森林资源资产评估中心。2009年，召开全市集体林权制度改革动员会议，制定并下发了《中共西安市委西安市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施方案》，明确了我市集体林权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、政策措施、方法步骤。区县林改工作稳步推进，各区县及时成立了林改领导组织和专门办公机构，顺利完成了第一阶段各项工作及下阶段有关准备工作。

10.行业协会商会改革取得明显成效

为贯彻实施《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，加快推进西安市行业协会改革和发展，优化经济社会发展环境，2008年9月，市政府印发了《关于加快推进我市行业协会商会改革和发展的实施意见》、《关于成立西安市推进行业协会商会改革和发展领导小组的通知》、《西安市行业协会与行政机关实行政会分开指导意见》，全面展开了西安市行业协会商会改革工作。通过摸底调查，经确认市本级行业协会有64个，涉及政会分开行业协会36个。经督促检查，涉及政会分开的36个行业协会都已明确落实脱钩任务，其中有22名局级领导和21名处级干部，市建委、市卫生局、市司法局和市交通局都已顺利完成了脱钩任务，其余行业协会主管部门也都制定了整改实施方案，并完成换届选举和重新注册登记工作。

(二)突出矛盾与主要问题

总体来看，“十一五”期间西安市经济体制改革取得了显著成绩，在健全社会市场经济体制方面取得了长足进步。但是，我市面临的矛盾和主要问题仍比较突出，制约经济社会发展的体制性、机制性障碍仍没有根除，市场化程度与发达地区还有一定差距。这些突出矛盾与主要问题主要体现在：

1.产业结构不合理问题更加突出

西安市产业结构不合理问题在“十一五”期间更加突出，主要表现在：一是产业结构优化调整步伐较缓慢，经济增长过分依赖投资拉动的局面没有根本扭转，工业缺大少强、缺重少轻，带动和支撑力偏弱。二是国企在西安市经济机构中所占比重较大，完成增加值占全市经济总量的50%以上，远高于发达城市国企所占比重，而非公有制经济发展存在小而散、竞争力不强的问题。三是服务业比重较低，吸纳就业人数有限，在全球金融危机严重影响的大形势下，使全市就业形势更加严峻。四是产业结构与资源条件不相适应，加大了环境资源压力，影响经济整体素质和效益的提高。

2.非公有制经济发展缓慢

西安市非公有制经济发展缓慢主要表现在：一是总量不大、比重过小，西安市非公有制经济占全市国内生产总值的比重由“十五”末的42.4%增至48%，增加了5.6个百分点，与发达省市相比，西安市非公有制经济总量不大，比重过小。二是在金融服务、公用事业、基础设施建设等领域还没有充分发挥其作用。造成西安市非公有制经济发展缓慢的原因主要包括：缺少龙头企业带动，企业技术创新能力不强，知名品牌产品少，银行对非公有制企业资金贷款扶持力度不够，贷款限制较多、程序复杂，企业资金短缺等。

3.农村体制改革滞后于城市改革

西安市城乡一体化由于面临诸多问题而进程缓慢，主要表现在：一是城乡二元结构格局尚未根本改变，城乡在基础设施、公共服务设施等方面差距很大，乡镇企业缺乏竞争力，普遍陷入困难境地;农村土地和资产等要素股份化改革滞后。二是城乡社会保障制度的差别导致城乡居民的严重不平等，现有的社会保障制度不能适应城乡一体化和农村人口城市化要求，不利于农村的稳定和持续发展。三是区域经济协调力度不够，生产要素的区域可流动性较差，缺少辐射带动作用强的大镇强镇，产业向园区集中，土地向集约化经营集中，农民向城镇化社区集中的改革步伐缓慢。四是农村产业结构和农村生产结构调整速度较慢，缺乏规模大、竞争力强的龙头企业和农产品品种，农民增收方式和渠道单一，统筹城乡协调发展任务艰巨。

4.现代市场体系建设不够完善

金融市场发育不健全，企业直接融资的比重偏低，融资成本偏高。本地化的金融机构少、服务功能不完善，诸如科技创新投资银行、新兴产业投资公司、城镇建设投资公司、村镇银行等亟须设立。农村信用社改革滞后，农民融资难的问题难以得到根本解决。区域市场内部流通不畅，中介组织和行业协会的发展不规范制约市场机制的有效发挥和政府职能的转变。

5.法律法规有待健全

西安市经济体制改革进程中，一些法律法规还不健全，法制建设还不配套，市场秩序还比较混乱，这些问题影响着投资创业环境。在贯彻实施《西安市改革创新促进条件》过程中，明显存在着宣传力度不够，执行力度不够、职责和工作没落实到位的问题。一些不适应市场经济发展的地方立法文件有待清理撤销，比如《室内装饰装修条例》等。

6.民生社会领域的问题更加突出

西安市加快推进以改善民生为重点的社会建设取得了较大成绩，但是，由于政府行政管理、财税、社会事业、就业收入分配、社会保障等诸多方面改革的相对滞后，一些涉及人民群众切身利益的问题还没有根本缓解，民生和公共服务领域存在不少亟待解决的问题，城乡、区域发展差距仍在扩大。

二、“十二五”期间西安市经济体制改革的指导思想、基本原则与基本思路

“十二五”期间西安市经济体制改革总的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、十七届三中全会精神，继续实施西部大开发战略，围绕保增长、扩内需、调结构、促民生，切实推进重点领域和关键环节改革，着力消除束缚生产力发展的体制障碍，进一步形成有利于科学发展与社会和谐的体制机制，进一步提升城市综合实力，按照建设创新型城市的总体要求，充分调动全省各地和广大人民群众的积极性与创造性，形成全省上下、社会各界共同推进改革的良好局面。

“十二五”期间西安市经济体制改革总的基本原则是：一是以人为本的原则。改革要适应社会矛盾的变化，有效满足广大社会成员的基本需求，充分保障广大社会成员的基本权利，使多数人能不断地分享改革发展的成果。要使改革政策的制定与抉择立足于多数人的利益。要把以人为本作为判断改革、评价改革的基本标准。二是统筹协调原则。正确处理改革、发展、稳定的关系，充分考虑改革的力度和社会可承受的程度，把握好改革的时机和节奏，用最小的波动换取改革的推进和社会的稳定。三是市场化方向原则。坚定不移地推进市场化改革，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，在更大程度、更大范围内发挥市场的基础性作用。四是规范完善原则。注重把行之有效的改革措施规范化、制度化，加快改革创新立法进程。由探索型改革转向目标型改革，更加注重改革的理性指导和自上而下推动。保持体制与制度设计的先进性，经济规则体系与国际通行做法相适应，全面增强制度环境优势。

“十二五”期间西安市经济体制改革的基本思路是：坚持立足当前和着眼长远相结合，抓住时机消除制约当前经济社会发展的突出矛盾和影响长远发展的深层次体制机制障碍;坚持改革与发展相统一，激发发展的内生动力深化改革;坚持经济领域的改革与社会领域的改革相协调，更加重视社会体制改革;加快推进以经济增长方式转型为主线的经济体制改革，进一步完善社会主义市场经济体制;加快推进以政府转型为主线的行政管理体制改革，形成有中国特色的社会主义行政管理体制;加快推进以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革，实现公平正义、社会和谐;将应对挑战与把握机遇结合起来，统筹出台改革措施的时机、力度和节奏，推动西安市经济和社会事业健康持续发展。

三、“十二五”期间西安市经济体制改革的目标

目前，西安市进一步完善社会市场经济体制的任务仍然非常繁重。经济发展方式亟待转变，产业结构不合理问题突出，国有企业改革与非公有制经济发展仍是“十二五”经济体制改革的重点和关键点;推进金融体制改革、统筹城乡发展、加快城乡一体化进程、加快社会管理体制改革、健全相关法律法规等问题，都需要在“十二五”期间着力加以解决。到2015年，力争在我市建立起相对完善的社会主义市场经济体制，主要目标为：

(一)加快转变政府经济管理职能，全面激发投资活力

全面完成政府机构改革，理顺部门职责关系，完善部门间协调配合机制，使政府经济管理职能发生根本转变;充分发挥政府对社会投资的引导带动作用，吸引更多国内外资金进入投资领域，使投资的产业结构和地区布局得到优化。

(二)建立促进经济发展方式转变的体制机制

深化财税体制、投融资体制、资源要素价格体制、环境保护及节能降耗等方面的改革，实现经济发展由主要依靠投资、出口推动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，实现由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。

(三)调整所有制结构，大力发展非公有制经济

进一步增强公有制经济活力，完善国有资产监管力度，落实国有资产保值增值责任，全面完成大中型国有企业股份制改造;使混合经济成分比重在“十一五”基础上有所增加;促使金融、税收、信用担保、技术创新等方面的政策不断完善;鼓励非公有制经济进入金融服务、公用事业、基础设施建设等领域。

(四)统筹城乡发展，加快城乡一体化进程

促进县域经济取得长足发展，小城镇建设规模效应增强。不断深化农村改革，稳定和完善家庭承包经营制度，建立健全农业科技和社会化服务系统，构建出适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。建立健全既城乡一体，又反映农村特点的农村社会保障制度，真正实现公共资源和公共服务城乡均等配置。

(五)建立健全现代市场体系

大力发展资本市场，引导和鼓励企业在国内外证劵市场上市;积极稳妥地推进资源性产品及各类要素价格改革，建立反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制;建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度。

(六)大力完善社会保障体系

加快社会管理体制改革和创新，建立社会利益的协调机制;建立与市场经济体制相适应的就业政策体系，实现城乡就业的良性互动;理顺收入分配关系，更加注重社会公平;扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，缩小收入差距;完善多层次社会保险体系，大幅提高保障水平;将失地农民纳入新型农村养老保险制度，完善以新型农村合作医疗制度为重点的农村社会保障体系;健全城镇住房建设体制和供应结构，完善城镇住房保障体系。

(七)加快科技体制创新

基本形成高新技术成果转化及高新技术产业培育机制，完善科技创新投融资体系，建设科技创业创新平台，加强知识产权创造、应用和保护，大力挖掘西安科教优势。

(八)建立完善人口、资源、环境协调发展的机制

建立以人为本、资源节约、环境保护，人口、资源、环境协调发展，人与自然和谐共处的体制和机制。发挥市场机制的作用，建立资源性产品和最终产品之间合理的比价关系，促进资源的高效利用。建立可持续发展目标管理责任制，加强监督考核，把人口资源环境工作纳入法制轨道。

四、“十二五”期间经济体制改革的任务

(一)建设公共服务型政府，优化经济发展环境

1.深化行政体制改革(www.xing528.com)

继续推进政府组织体系和运行机制创新，转变政府职能，打造以“服务”为核心的法治型、责任型政府。第一，重点打造服务型政府。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督职能相协调的要求，在已有“大部制”改革的基础上，继续优化组织结构，减少行政层级，理顺职能分工，划分好事权、财权，降低行政成本，提高行政效率。推行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，加强各类信息的公开透明度，使政务信息进一步规范化、公开化、透明化，把政府经济工作的注意力和着眼点放在为全社会提供良好的公共服务上来;大力推进电子政务建设，改革和创新行政执法体制，强化公共服务职能和公共服务意识，认真履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，切实构建起统一、公开、公平、公正的现代服务型政府。第二，着力打造法治型政府。全面完善与国家法律相配套的地方法规，及时制定应对新问题的政策意见，及时修订或废止不适应经济和社会发展要求的法规和规章，切实保证行政工作中有法可依;继续推进依法行政，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制;继续推进政府工作法制化，进一步规范政府职能编制、行政程序、行政审批、行政收费、行政处罚、政府采购、政府投资、行政执法责任和政府内部管理;继续完善社会听证制度、咨询论证制度和审批责任追究制度，完善审批信息反馈机制，健全科学民主决策机制和行政监督机制;实行行政执法责任制和评议考核制，重点抓好“两制”向县、乡两级的延伸。第三，积极打造责任型政府。加快政府的经济管理职能由权力政府向责任政府转变的步伐，建立健全应急反应机制及应付各类突发事件的预警机制，提高保障公共安全、处置突发公共事件和维护社会稳定的能力;切实加强安全生产监管工作，健全安全生产监管体制，将安全生产纳入政绩考核系统并严格执行，加大安全生产责任追究，严肃查处忽视安全生产工作的行为;加强对重大危险源的管理与监控，加强对各种自然灾害预测预报，切实营造出和谐有序、安全健康的社会环境。

2.深化事业单位体制改革

积极稳妥推进事业单位机构改革，按照社会主义市场经济体制的需要，继续对事业单位实施分类改革，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应，符合事业单位自身发展规律和特点，布局结构合理，资源优化配置，公益目标明确，微观运行高效，监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制。第一，合理界定事业单位职能。要严格按照政事分开、事企分开的要求，继续对现有事业单位职能进行清理，依据事业单位的职能和特点，分类定性，采取不同的改革和管理措施，让不同类型的事业单位各归其位、各行其道。按照“一件事情原则上由一个机构负责、一个机构可承担多项工作”的要求，合理划分行政机关与事业单位之间、事业单位与事业单位之间的事权关系，以实现事业单位职责权限和机构编制的统一。第二，科学制定分类改革的方式。按照“减两头、调中间”(即逐步减少行政执行类和经营服务类事业单位，适时调整社会公益类事业单位)的改革思路，采取“撤销、合并、改制”等方式，将事业单位所承担的公共事务管理职能、企业生产经营业务和社会中介事务分别划入行政机关，交给企业组织和中介机构。第三，重点发展公益类事业单位。今后5到10年，事业单位发展的重点就是公益类事业单位，除法律、法规明确规定外，不再批准设立新的行政类事业单位，不再赋予现有事业单位新的公共事务管理职能;加强政府举办公益事业的主导地位和责任，加大政府投入，改进投入机制，创新投入模式;拓展公益服务领域，鼓励、支持和引导社会力量参与公益服务，合理调整事业单位布局结构。第四，深化人员聘用制度。进一步完善人员公开招聘和考试制度，切实提高事业单位各类人员的素质;在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位与个人的聘用关系;继续强化岗位管理制度，变身份管理为岗位管理;通过分配制度改革，逐步建立起竞争与激励相统一的新型用人机制。

3.深化行政审批制度改革

第一，进一步优化审批流程。整合各相关部门内设机构的审批职能，归并非法定审批环节，尽可能将本部门的审批职能向一个处室集中;建立和完善部门内部审批工作监督，制定新审批流程图;进一步扩大集中办理并联审批事项，尤其是对与经济社会发展密切相关、企业和群众高度关注的事项，要通过集中办理并联审批等方式明显提速;结合政务信息资源共享、业务协同和行政审批制度改革，加强电子政务建设，整合电子政务信息网络，完善投资项目网上审批平台，完善网上联审室的功能;加快市行政服务中心与县(区)中心的联网，通过联网简化审批、提高效率;对市、区两级审批的事项，能简化为一级的要简化为一级，或以区级审批为主。第二，进一步规范行政审批事项。对虽有法定设定依据，但与现实管理要求不相适应，难以达到管理目的的，应予以取消或调整;对通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的，应予以取消或调整;对通过市场机制、行业自律能够解决的，以及通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的审批事项予以取消或调整;对基层可以实施的审批事项，按照方便申请人、便于监管的原则，下放管理层级;严格按照《行政许可法》的要求，对行政事业性收费主体、收费依据、收费标准、收费范围等内容予以明确并统一公示。第三，切实加强行政审批的监督。继续深化行政执法责任制，进一步规范行政执法行为，严格执行行政赔偿制度;进一步实行对行政审批项目的受理、承办、批准、办结和告知等环节进行全程监督制度;以多种形式向社会公开，接受群众监督;按照“谁审批，谁负责”的原则，强化责任追究，建立健全审批责任追究制，严格责任追究。

4.深化财税体制改革

第一，深化预算制度改革。强化预算的管理和监督，着重完善政府收支分类;全面实行部门预算和国库集中收付制度，建立健全预算编制、执行、监管三分离的运行机制;深化部门预算改革和国库集中支付改革，进一步完善政府采购制度;加强预算审计监督，提高预算透明度。第二，完善财政支出制度。优化财政支出结构，确保公共支出向经济社会发展的薄弱环节、新农村及困难群体倾斜，将中小学生免费教科书、药品、农机具等关系群众利益的项目纳入政府采购范围;健全财政支出监督机制，加大财政执法监督，严肃财经纪律，加强政府性债务管理，构建政府性债务预警体系，切实防范地方财政风险;建立财政支出绩效考核评价体系，形成财政资金分配与使用的互动制约机制。第三，完善乡镇财政管理体制。加快推进“乡财乡用县监管”制度，完善缓解县乡财政困难的激励和约束机制。第四，健全非税收入收缴管理制度。实施非税收入“收支脱钩、收缴分离”管理。同时全面实施新的企业所得税法。出台相应配套措施，妥善处理总分机构税收分配及地区间税源转移问题。

(二)继续深化产权制度改革，增强经济主体活力

1.加大国有企业改革力度

“十二五”期间，西安市国有企业改革要以产权制度改革为核心，以产业升级、企业重组为重点，以建立现代企业制度为目标，重点做好五个方面的工作：第一，继续深化国有企业公司制、股份制改革。积极推行股份制，鼓励企业员工、经营者和社会资金参股、控股，实现企业产权多元化;引进战略投资者，优化企业产权结构;依法规范企业国有产权交易行为，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转畅通的现代产权制度。第二，国有企业战略性重组。争取用5年左右的时间，通过改革和调整，使国有资本逐步从旧机制造成的经济困境中退出，从一般竞争性领域中退出，实现西安市国有经济的战略性调整;推动国有资本向重要行业、关键领域和优势企业集中，培育发展一批具有较强竞争力的大公司、大集团;加大国有企业在文化、出版等重要行业发挥的作用，大力增强国有经济的影响力和控制力。第三，深化国有企业领导人员管理体制改革。取消国有企业的行政级别和可视作的行政待遇，建立对市属国有企业领导人员实行分别由市委、市国资委、党委及市委授权有关部门党委(组)管理，以及以产权为纽带的国有企业领导人员分级管理的企业领导人员管理体制。逐步建立由董事会直接选聘、考核与管理经理班子的新机制。第四，积极培育、推动企业上市。逐步完善上市服务体系，坚持实施境内、境外、借壳、引进“四轮驱动”的上市策略，创业板、中小板和主板市场并重;积极引进战略投资者投资，开拓国际证券市场，鼓励和帮助有条件的企业实现境外上市;支持市场前景好、成长性高的中小企业的发展，积极培育股份有限公司，壮大上市后备资源。第五，加大国有企业改革发展支持力度。完善退休人员社会化管理政策、土地房产政策和资金支持政策，加大资金支持力度;继续完善企业内部劳动用工、人事和收入分配制度;继续加强企业民主管理，切实维护职工合法权益。

2.完善国有资产管理体系

进一步完善国有资产监督管理体制，建立以预算管理为中心的国有资产综合管理平台，健全国有资产监管的法规体系，加大对国有资产授权经营主体的监管力度。进一步完善国有资产经营业绩考核评价体系，通过调整布局、优化结构、控制数量，整合国有资产营运机构，促进国有资产跨行业流动和重组，优化资源配置，落实国有资产保值增值的责任;进一步完善规范国有企业改制和国有产权转让行为，积极探索建立国有金融性资产、非经营性资产和资源性资产的监管制度，防止国有资产流失。建立健全产权多元化基础上的法人治理结构，实现授权经营管理从国有独资条件下对企业法人授权向产权多元条件下对产权代表授权的转变，完善国有股权代表的激励机制，落实好出资人代表、董事会、监事会、经理层的权、责、利。

3.积极促进非公有制经济发展

按照以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，大力促进和积极引导非公有制经济在社会主义市场经济制度下健康发展，保障非公有制经济的合法权益，优化非公有制经济发展的体制和政策环境。第一，鼓励非公有制经济扩大投资领域，进一步优化协调国民经济结构。贯彻“平等准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入国家允许外资进入的所有行业和领域，在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、人才引进、职称评定、证照办理、收费标准、对外贸易和经济技术合作等方面实行同等待遇;在地方电力、电信、铁路、民航等行业和领域进一步引入市场竞争机制，吸引和鼓励非公有资本以独资、合资、合作、项目融资等方式进入垄断行业和领域;支持鼓励非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水处理等市政公用事业和基础设施领域的投资、建设与营运，引导非公有制企业参与军工生产和科研项目的竞标以及军工企业的改组改制，参与军民两用高技术开发及其产业化;大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式参与国有和集体企业的改组改制;支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业，支持非公有制经济参与公有制社会事业单位的改组改制，重点支持城市非公有制医疗机构到农村办医。第二，引导非公有制经济发展方向。在产权制度上发展股份制，在经营管理上从粗放型经营转到集约化经营上来，推进非公有制经济向现代管理制度转变;面向广大中小企业的投资项目信息网，引导非公有制逐步向专业化、特色化方向发展;支持非公有制中小企业与大企业、大集团协作与配套，延伸产业链条，发展产业集群;引导分散化、独立化的非公有制经济相对集中，发挥群体优势和聚集效应。第三，完善与非公有制企业发展相配套的社会服务协作体系。加快咨询、评估、会计、律师、招投标代理等中介服务的标准制定的管理工作监督机制建设，加大对中介服务机构的支持力度，坚持社会化、专业化、市场化的原则，支持发展创业辅导、筹资融资、市场开拓、技术支持、认证认可、信息服务、管理咨询等各类社会中介服务机构，积极为初创小企业提供各类创业服务和政策支持;按照市场化原则发展和规范各类行业协会、商会等自律性组织，促进非公有制经济优势互补、协作发展，提高企业在整个社会中的组织化程度。第四，切实维护非公有资本投资主体的合法权益。要切实保护非公有资本投资主体的合法经营权、财产权、知识产权和其他合法权益，对非法改变非公有制企业财产权属关系的依法予以纠正;建立和完善保护非公有资本和非公有制企业合法权益的法规、规章体系。逐步建立规范有序的市场经济秩序，严格规范执法行为，保护平等竞争，严格治理对非公有制企业乱收费、乱摊派、乱检查、乱代理、乱指定;加强对非公有制企业的法律知识普及教育，建立和完善维护非公有制企业合法权益的法律咨询、法律服务及法律援助体系。

4.深化城市公用垄断行业改革

配合国家统一部署，稳步推进石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的改革。进一步推进城市公用事业市场开放，加快产权多元化改革;加快城市供热、污水处理、垃圾处理等市政公用事业的市场化进程，形成多元化城市公用事业投融资体制;积极推进市政设施管养、公房管理和环卫绿化体制市场化改革，建立政府购买服务的有效运作机制;继续推进城市公交、养路费等改革，理顺管理体制，加强后续监管;促进政企分开，通过招商引资吸引国内外有实力的社会法人和非公有制企业参与市政公用行业企业的改制和重组。

(三)完善要素配置机制，健全现代市场体系

1.加快资源要素价格体制改革

坚持资源价格形成机制改革的市场化方向与原则，充分利用价格杠杆等经济手段，完善资源节约、替代与合理开发的激励、约束和补偿体系，形成反映资源稀缺程度、污染排放数量和市场供求关系的价格形成机制，以加快形成建设资源节约型和环境友好型社会，增强可持续发展能力。完善差别电价和阶梯式水价调节机制，加快建立城市阶梯式水价制度和企业超额用水计价制度，加快建立民用电阶梯式计量收费和高耗行业差别电价制度，建立用电负荷指标等紧缺要素的市场化交易机制;加快推进城镇生活垃圾处理、医疗垃圾处理和污水处理市场化步伐，通过市场形成价格;建立环境资源化、资源有偿化的有效机制，开展排污权交易、水权交易等试点;建立绿色GDP核算体系和“环境保护问责制”，形成节约型社会的导向机制，进一步健全环境监管体制，提高环境监管能力，实施排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度。建立健全生态补偿机制，建立完善生态补偿的市场化机制，制定落实生态补偿的产业扶持政策，积极推进生态市建设进程，促进区域协调发展;健全生态补偿的公共财政制度，抓好生态补偿专项资金使用管理，提高资金整体效益;建立健全生态补偿的行政责任制度，加强生态效益评估，构建有效的生态补偿实施保障体系。

2.深化金融体制改革

大力发展资本市场，完善金融服务体系。重点做好拟上市企业的上市工作，推进具备条件的已上市企业进行再融资;加强证券市场管理，积极引导成熟企业股份制改造，争取更多企业通过海内外证券市场上市融资;大力培育上市后备资源，抓住国家推出创业板的契机，培育扶持一批中小型创新型企业到创业板上市;创建金融服务平台，争取在西安市设立西北片区同城票据交换中心，将同城票据交换业务覆盖到整个西北片区;不断规范和完善西安市产权交易市场，努力将其建设成为区域性的产权交易机构，建立健全多层次、多形式的产权交易体系，实现产权交易网络化。继续加快金融体制改革。稳步发展多种所有制中小金融企业;稳步推进地方金融机构和保险组织改革，进一步完善金融企业治理结构和内部风险控制机制;进一步完善创业投资机制，加快设立西安市创业投资引导基金，积极鼓励民间资本和外部资金进入创业投资领域，促进创业投资企业的健康运作;积极推动和支持国有资本、民营资本参股或参与组建在西安的法人保险公司，鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类金融企业在西安设立分支机构;鼓励和支持商业保险公司积极参与社会保障体系建设;进一步深化农村信用合作社改革，完善法人治理结构，强化为“三农”服务的功能;加快金融创新，不断推出适应市场各种需求的新产品;完善金融监管体制，防范和化解地方金融风险。

3.推进人才、劳动力、土地等要素市场发展

加快构建统一开放的人才市场体系。创新人才工作机制，制定和采取有利于引进高层次人才的政策措施，解决高层次人才的后顾之忧;完善人才评价和激励机制，营造人才辈出、人尽其才的良好环境;加强人才人事公共服务体系建设，消除人才市场发展和人才流动中的体制性、机制性障碍，改革户籍、人事档案管理制度;疏通党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍之间，公有制与非公有制组织之间，不同地区之间的人才流动渠道。充分发挥劳动力市场在人力资源配置、工资形成及城乡统筹就业中的基础性作用，完善劳动力资源市场工资指导价位制度，健全劳动关系协调和劳动争议处理机制;加快建设城乡统一的劳动力市场，改革劳动就业管理制度，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，取消各种对农村劳动力就业的歧视性规定，促进农村富余劳动力合理有序转移;落实关于解决农民工问题的若干意见，逐步建立健全农民工劳动权益保障制度。加快建立健全土地权利体系，推动土地确权立法，完善土地调查和登记制度，建立土地权属争议调处机制;规范土地使用权交易行为，统一市场准入条件，完善市场运作程序，运用地价杠杆调控土地市场;推进土地等资源市场建设，完善土地市场管理制度，规范发展土地使用权市场，继续严格执行经营性用地“招拍挂”出让制度;严格控制划拨用地范围，全面落实经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度;健全土地收购储备制度，提高土地资源的使用效率;加强土地市场监管，综合采取法律、经济、行政手段，规范和调节供地政策，推进土地节约集约利用，提高政府调控土地市场的能力。

4.加快推进价格体制改革

继续深化价格体制改革。按照建立社会主义市场经济体制要求，建立与社会主义市场经济相适应的价格形成机制，运用价格杠杆，促进经济结构调整;加快调整基础产业、基础设施、城市公用事业中的一些不合理价格，逐步理顺资源性产品价格，解决初级产品价格偏低的矛盾;进一步规范和完善政府价格决策听证会制度、成本监审制度、公示制度、论证制度，改进政府定价的方式和方法，完善现行政府定价、政府指导价目录，提高政府价格决策的能力和水平;加强价格监督检查，加大涉农价费监管力度，逐步建立健全防止农产品价格过度波动的价格保护和调控机制。

5.推进社会信用体系建设

信用是现代市场经济的基石，加快推进社会信用体系建设以满足社会主义市场经济体制要求。要按照政府监管、行业自律、企业内控和社会监督“四位一体”的社会信用体系建设总体要求，加快建立信用记录制度、信用警示制度、信用评估制度、信用公示制度、失信惩戒制度等信用制度体系，加快建立以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系。加快政府、企业、个人三大信用主体建设，强化政府信用，进一步提高政府公信力;加快公共信息开放、信用征集、信用披露、信用监管、信用担保、信用评估等地方性法规和规章的立法。建立信用信息数据交换中心，以联合征信的方式整合信用信息数据资源，搭建西安市信用基础平台和信用监管平台，为信用体系建设提供技术支撑和规范的运行机制。营造良好的信用文化，增强社会诚信意识，提高全市公民的思想道德素质和信用法制观念。

6.深化投融资体制改革

进一步放开社会资本投资领域，打破地区和行业垄断，推行投资主体招标制，大力推进社会事业投融资体制改革。加快基础设施建设的市场化进程，稳步开放基础设施建设项目投资、建设、管理和运营市场，鼓励社会资金、外国资金采取融资、合资、合作等多种形式，参与我市基础设施建设，形成多元投资结构;积极推行多种形式的基础设施项目经营权收益权项目的有偿转让，政府通过规范的制度设计，授权项目主管单位以基础设施项目收益权作为质押，获取新的建设资金，用于对社会公众提供服务的给水排水、园林绿化、环境卫生、公共交通等公共基础设施建设;积极稳妥地运用收益权质押方式增强融资功能，扩大融资渠道，并为这类项目采取BOT、TOT等方式融资提供现金流支撑。加快卫生事业领域的投融资体制改革步伐，坚持“管办分离、政企分开、分类管理”原则，加快建立政府对医疗卫生项目的“拨改投”管理制度，积极探索所有权和经营权分离的医院法人治理结构，加快引入市场机制，形成医疗卫生多元化投资格局，改革医疗管理体制。稳步推进文化领域的投融资体制改革，积极鼓励社会资本投资、捐助文化产业和文化事业，实现其投资主体的多元化;除国家现行法律禁止进入的文化领域外，其他领域都应允许社会资本投资，积极调整政府性文化投资结构，重点扶持体现西安古都文化特色的重大文化项目和艺术剧团，加大对重要文化遗产和优秀民间艺术的保护工作。深入推进教育领域的投融资体制改革，在坚持有利于扩大优质教育资源，有利于满足人民群众日益增长的教育需求的前提下，进一步扩大教育市场准入范围，畅通教育融资渠道，增强教育机构的融资能力，调动和提高民间资本对教育投资的积极性。对非政府投资项目区别不同情况采取核准或备案，加快制定《西安市非政府类投资项目登记备案制实施办法》，确定项目登记备案原则、范围及具体实施办法。同时建立健全社会投资的监测和以规划、产业政策、行业准入为基础，以土地和环保为约束的调控体系，到2015年，基本形成企业自主决策、银行独立审贷、政府宏观调控的新型投融资体制。

(四)推进农村综合改革，加快城乡一体化进程

1.加快土地流转，推动现代农业发展

坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，大力发展现代农业。在严格保护耕地的原则下，进行农村土地使用制度改革，探索建立农村集体用地使用权流转制度。首先要创新土地流转体系。建立乡镇土地流转信息库，根据信息库流转存量和农户的流转愿望定期和不定期进行信息发布，及时促成农民实现土地流转愿望。第二，创新土地流转模式。在常规流转模式的基础上，成立股份合作社，农民将土地承包使用权入股，经营者和农民实现双赢，为推动农村土地的适度规模经营奠定基础。第三，积极而稳定地推进农村社会保障制度改革。逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度，降低农民对土地的依赖性，使土地流转加快。第四，出台鼓励政策。从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜，鼓励农户把土地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合。第五，提高农民的认识。通过大力宣传使广大农民认识到土地流转是提高土地资源的配置效率和规模效益的重要措施，符合其长远利益和根本利益。

2.加快农村金融体系改革

按照明晰产权、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，坚持以需求为导向、分类指导的原则，坚持多予、少取、放活的原则，坚持多项政策协同的原则，深化农村金融体系改革，着力解决“三农”问题。一是进一步创新农村金融组织体系。大力发展农业保险，尽快组建以地方政府为依托的政策性农业保险公司;吸引和鼓励社会各方力量投资设立农业保险机构，对经办农业政策性保险的保险机构适当减免所得税;正确引导和鼓励民间私人借贷机构等有规范组织形式的农村民间金融业健康发展，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求;对投机性民间金融组织和以民间金融为幌子进行非法金融活动的要予以严厉打击。二是创新农村金融市场体系。推动以农村资金价格形成机制市场化为中心的改革，加快利率市场化进程;逐步建立起更加广泛的金融市场，包括农村的货币市场和资本市场，实现正式的农村信贷市场与非正式农村金融市场间的有机联系。三是加大对农村金融的扶植力度。加大政策扶植力度，积极推动农村金融的立法工作，为农村金融的改革和发展奠定法律基础;对于支持“三农”发展的农村信用社应当在税费方面给予适当的优惠，如减免营业税等;对于因保值储蓄导致的农信社挂账损失应比照商业银行的政策予以补贴，为农村信用社减负上阵提供条件。到2015年基本建成资金充足、运行安全、功能完善的农村金融体系。

3.全面推进集体林权制度改革

坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权;坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护;坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权;坚持依法办事，确保改革规范有序;坚持分类指导，确保改革符合实际。用5到7年的时间，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。在林权制度改革中主要做好五个方面：首先是明晰产权。在保持集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，把林地使用权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位，并依法保护农民承包和延包的权利。已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回;分包到户的责任山，要保持承包关系稳定;目前尚未确权到户的集体山林，应以农户为单位，按人口折算人均山林面积，确权到户，实行家庭承包经营;已经依法流转的集体山林，应依法保护经营者的合法权益。二是确权发证。产权明晰后，要及时进行林权勘验，核发全国统一式样的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。核发全国统一式样的林权证后，原有山林权属证明要依法予以变更或注销。三是放活商品林经营。在坚持森林采伐限额管理的前提下，放宽对商品林的采伐管理。对生态公益林、防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育或更新性质的采伐。四是鼓励林地使用权和林木所有权的合理流转。除权属不清、有争议以及法律有明确规定的集体山林外，其他集体山林的林地使用权和林木所有权均可按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则进行流转。五是切实减轻造林经营者负担。农户经营自留山的收益，归农户所有;逐年降低育林基金和维持简单再生产费用的征收标准，直至全部免征。

4.优化城乡空间布局

把城乡经济社会作为一个整体统一规划，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡互补、融合、协调发展和共同繁荣。深化中心镇综合改革，推进乡镇村区划调整，促进农村人口集聚，扩大强镇、中心村规模，充分发挥中心镇在吸纳农村转移人口、促进城乡融合发展中的重要作用;编制市域总体规划，以市域总体规划为龙头，修编市域城镇体系规划、城市总体规划、各功能组团规划及各类专项规划，合理布局居住建设空间、产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置;完善城镇职能等级体系，形成以中心城区—副中心城区—中心镇为主体，梯次鲜明、功能协调、布局合理的城市发展框架;积极推进城中村、城郊村改造，实现村落变社区，村民变市民的身份转换;加大农村环境治理力度，建设新型农村社区，率先建成城乡一体化示范区。

5.健全城乡统筹发展机制

在推进城市化发展的过程中，建立完善以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展机制。首先要健全城乡产业统筹发展机制。把工业化、城市化和农业农村现代化结合起来，优化一产，提升二产，突破三产，推进产业联动，形成一、二、三产相互促进、协调发展的现代产业体系。二是促进城乡基本公共服务均等化。统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置，把社会事业建设的重点放在农村;加快推进城乡社会保障一体化，积极完善城乡养老保障制度，围绕人人享有社会保障的目标，构建与经济社会发展水平相适应的多层次的社会保障和救助体系，到2015年，使城乡保障项目基本同有，保障差距逐步缩小，基本实现人人老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济;完善农村义务教育经费保障机制，严把农村教师准入关，加大农村教师培训力度，提高农村教育师资水平，促进城乡义务教育均衡发展;加强农村医疗卫生基础设施建设，全面改善农村预防保健和医疗救治条件，完善新型农村合作医疗制度，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。三是健全城乡劳动就业发展机制。完善劳动就业管理、服务体系，健全市县(区)镇三级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息库，把就业管理工作延伸到农村社区，构建社区、农村与劳动部门、公共职介机构联网的劳动保障信息系统，实行信息共享，跨区服务。积极鼓励农民进城经商务工，农村劳动力在城镇自主创业享受与城镇居民同等的优惠政策，逐步消除户籍壁垒，加强对城乡就业者特别是进城务工的农村劳动者的权益保护。四是建立健全城乡基础设施统筹建设机制。加快城乡一体化的公共服务设施建设，重点加强农村供水、供电、供气、通信、信息等网络建设和垃圾、污水处理设施建设，促进城市公共服务设施向农村延伸，实现公共设施的城乡对接和共享。五是建立健全以城带乡、以工补农新机制。完善财政支农保障机制，实现各级财政支农投入增长幅度高于经常性收入增长幅度;调整政府投资、土地出让收益和耕地占用税新增收入使用结构，大幅度提高用于“三农”的比例。

(五)健全社会保障体系，平衡多元利益关系

1.深化社会保障体制改革

继续深化社会保障体制改革，建立与社会主义市场经济相适应的社会保障体系。首先要着力构筑多层次社会保障体系。建立由国家普惠性的基本保障、企业福利性的补充保险和个人商业保险构成的多层次社会保障体系，满足不同收入水平人群的保障需求;健全城乡居民最低生活保障制度，积极推进机关事业单位养老、医疗和失业保险制度改革，依法扩大各项社会保障覆盖面;实行企业在职职工门诊医疗统筹，解决企业职工门诊医疗负担重、看病难的问题。加快实施城镇居民医疗保障全覆盖;研究解决外来务工人员最基本的医疗保障问题，建立“低标准缴费、低标准享受”养老保险制度，扩大外来务工人员参加社会保险的覆盖面;继续完善征地农转非人员的社会保障制度，切实抓好政策落实工作，不断提高保障水平。二是大力建立健全社会救助体系。进一步健全四级帮扶救助网络，完善城乡最低生活保障制度，逐步推进农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养制度，不断提高保障和救助水平;继续落实教育资助券和人民助学金制度，实施中小学生医疗困难救助办法;继续完善医疗救助体系，进一步加大救助力度;重视保障妇女儿童权益，积极发展残疾人事业;加强社会福利事业建设，完善优抚保障机制和社会救助体系，支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动。三是继续加大社保投入力度。随着经济发展和财力增强，加大财政资金向社会保障事业投入力度，继续做实基本养老保险个人账户;积极发挥公共财政的转移支付功能，提高财政补充社保资金的预算比重，完善国有资产收益和国有土地有偿使用收入充实社保资金的办法，努力增加公共财政的社会保障投入;鼓励有能力有意愿的企业建立规范的企业年金制度。

2.稳步推进收入分配制度改革

坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平。规范收入分配秩序，缓解城乡、地区、行业之间收入差距扩大趋势;继续落实国家收入分配的政策，合理调节收入分配，着力提高中低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势;在经济发展基础上逐步提高最低生活保障和最低工资标准，认真解决低收入群众的住房、医疗和子女就学等难题;落实公务员工资制度，建立公务员工资分配新机制，深化事业单位内部收入分配改革，逐步建立与事业单位人事制度改革相适应的分配激励机制;建立企业欠薪追究制度，加强对垄断行业收入分配的监管和调节。

3.大力推进社会结构转型

建立健全社会领域各种常规性的协调机制。健全社会利益博弈机制，营造法律、政策、市场经济规则所保障的机会均等与公平的社会环境，确保社会不同阶层和利益群体特别是社会弱势群体享有平等地表达意愿和维护自身权利的机会。创新利益矛盾调解体制，完善处置社会矛盾调解载体，探索建立集体诉讼制度，支持和引导由律师等依法发起组织的维权行为。完善社会分层结构，不断扩大中等收入群体的比重。

(六)深化公共事业体制改革，推进和谐社会建设

1.加快科技体制创新

坚持科教兴市战略，推进科技创新体制改革，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，统筹科技资源，突出发挥高等院校、科研机构和开发区的重要作用，着力构建城市创新体系，推动科学技术跨越式发展，全面推进创新型城市建设。按照《西安市科学技术进步条例》的要求，大力完善科技资源的统筹配置机制，建立健全绩效优先、鼓励创新、竞争向上、协同发展、创新增值的资源分配机制和评价机制，提高科技资源配置效率，健全科技成果转让和产业化发展的综合政策体系，从税收优惠、政府采购及保护知识产权等方面，营造推动企业自主创新的政策法规环境。进一步建立起企业主体、市场导向、产学研结合的技术创新体系，激发企业创新活力，促进企业真正成为研发投入的主体、创新活动的主体和成果应用的主体;进一步引导、鼓励和支持高校、科研院所面向我市优势产业、面向社会，开展关键和共性技术、应用基础研究和高新技术应用研究，进行技术转移与成果产业化;进一步推进和完善公益类科研机构管理体制和运行机制改革，增强社会公益类科研院所的公益性服务能力。加大科技孵化器发展的规划引导和扶持激励力度，推进各类开发区(园区)、城区、企业三个层面的孵化器平台建设，形成一大批多形式多层次的科技企业孵化器;鼓励高校、科研机构与企业开展合作，建立多种形式的产学研联合体，促进产学研合作的深入开展，带动相关行业提高创新能力;继续加大市属技术开发类科研院所的改革和发展力度，提升转制类科研院所的开发研究实力和持续创新的能力。整合、优化我市现有大型科学仪器、科技文献、科技信息、知识产权和标准数据库等科技基础资源，建设专利和技术标准信息数据服务、科技资源文献、行业特色数据库、科技成果转化、大型科学仪器设备协作共用等公共科技基础条件平台。建立支持自主创新的科技投入体制，加大财政投入力度，鼓励和引导社会资本投向科技创新;建立健全科技创新投融资保障机制，完善提高企业自主创新能力的政策体系;发展多种形式的风险投资机构，形成较为完善的科技风险投资机制;发展科技开发公司和中介机构，建立和完善技术创新社会服务体系。建设以专利、商标、版权等为主要内容的知识产权体系，构建全市知识产权监管、保护、服务平台和利益激励机制;采取有力措施，鼓励原创性发明和有产业化前景的科技创新。

2.推进教育体制改革

继续推进教育体制改革，将改革农村义务教育体制作为重中之重。完善农村义务教育投入保障机制，健全农村义务教育助学制度，强化政府对义务教育的保障责任，巩固和提高义务教育水平;加大对农村教育的扶持力度，深入实施农村办学条件提升工程、教育资源共享工程、教育结对帮扶工程、农村中小学教师素质提升工程、贫困生资助工程，促进城乡教育均衡、优质、协调发展。引进市场化竞争机制，优化公共教育资源配置，提高公共教育资源使用效率，建立公共教育资源公平分配体系。进一步落实“政府统筹规划、宏观管理、高校面向社会依法自主办学”的高等教育管理体制，优化高等教育结构，改革培养模式，提高教育质量，增强学生的创新和创业能力，促进“产学研”相结合，进一步提高高等教育人才培养质量、科技创新能力和社会服务水平。推进教育投资体制改革，鼓励各种社会资源办教育，实施民办教育促进工程，形成与公办教育优势互补、公平竞争、共同发展的格局。加强教育行业管理，推进教育管办分离。扩大教育对外开放，推进教育国际交流与合作向多领域、全方位、高层次发展。加强毕业生指导和服务，完善就业指导服务工作体制和运行机制，促进高校和中职毕业生就业。

3.深化文化体育体制改革

以满足人民群众日益增长的精神文化需求和促进人的全面发展为目的，以体制和机制创新为重点，重点突出西安特有的文化风貌，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制，以及充满生机、富有活力的文化产品生产经营机制。切实抓好文化单位分类改革，深化公益性文化单位内部三项制度改革，推进经营性文化单位产权制度改革，增强文化单位主体活力。改变财政投入方式，对文化建设扶持方式由“花钱养人”向“花钱办事”转变，推广政府购买公共文化产品的服务方式，扩大购买范围。鼓励和引导各类文化单位积极开展对外投资，跨行业、跨地区、跨所有制组建各类文化集团。完善并落实非公有资本进入文化产业的市场准入政策，鼓励和发展民营文化产业，打造一批具有较强活力、实力和竞争力的文化产业主体。加大对体育产业的政策扶持力度，扩大体育产业规模，基本形成包括体育用品制造、销售、体育健身娱乐、体育休闲旅游、体育竞赛表演、体育科技服务和体育彩票销售等结构合理的体育市场。

4.加快推进医疗卫生体制改革

按照政府主导、社会参与、加强监管的原则，加快建立与社会主义市场体系相适应的卫生管理体制和医疗服务体系。坚持政事分开、管办分离、营利性与非营利性分开的原则，加快推进医疗卫生体制改革，合理配置医疗卫生资源，整顿药品生产和流通秩序，切实解决人民群众看病难、看病贵的问题。健全社区卫生服务网络，完善服务功能，构建以社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市医疗卫生服务体系。加强农村医疗服务体系建设，巩固和完善县(市)、乡(镇、街道)、村(社区)三级医疗服务网络。积极推进农村合作医疗制度建设，完善医疗保险救助体系，扩大覆盖率，提高筹资水平。深化城市医疗体制改革与建设，改革现有部分公立医疗机构，大力发展城市社区卫生服务，基本建立起功能齐全、布局合理、结构完善的城市医疗服务体系。深化公立医院产权制度和用人制度改革，引进社会资本兴办各类医疗机构，规范和推进多种所有制医疗机构共同竞争的格局。改革以药养医机制，控制医药费用不合理增长，规范医疗服务价格项目，提高医务人员的技术劳务价格，降低过高的大型医用设备检查治疗价格。深化医疗卫生管理体制改革，逐步建立起政府依法监督、单位自主用人、人员自由择业、分类管理科学、配套措施完善的卫生管理体制。

五、保障措施

稳步推进“十二五”时期经济体制改革，是完善社会主义市场经济体制的根本措施，是解决经济发展中的深层次矛盾和问题的治本之策，是实现西安市全面、协调和可持续发展的必然要求。各级各部门必须精心组织，完善各项保障措施。

(一)加强组织领导和统筹协调

在市委、市政府的统一领导下，各部门要充分认识到着力推进改革、以改革带动全局工作的重要性和紧迫性，把改革工作放在突出位置，加强组织领导，真正做到认识到位、组织到位、措施到位。“十二五”时期，改革的复杂性、风险性和艰巨性大大增强，改革工作者要不断提高对新形势下加强学习的重要性和紧迫性的认识，以全新的思维、意识和观念来对改革进行研究和思考。要逐步健全改革工作联席会议制度，从总体上把握改革进程，研究部署各项改革工作。

主要领导要亲自抓改革，拿出更多的精力和时间指导和推进改革。坚持围绕发展谋改革、推进改革促发展，把改革的部署贯彻到促进发展的各项措施中。改革是一项综合性、配套性很强的工作，需要有关部门的密切合作。要在继续充分发挥各部门自主推进改革的积极性、创造性的同时，加强改革方案制定和实施的统筹协调，形成合力，扎扎实实地做好经济体制改革的各项工作。

(二)强化总体指导和综合配套

根据本规划，改革牵头部门应分年度制定深化经济体制改革的实施意见和年度改革计划，明确改革重点、工作目标、工作进度和责任单位等，指导和推动改革工作顺利进行。在改革进程中，要组织各方面的力量，通过多种形式，及时对遇到的热点、难点问题进行分析研究，理清思路，提出对策意见。必须在继续实施国有企业改革、不断健全现代市场体系的同时，把政府职能转变和社会领域改革提到重要位置，更加注重改革的综合配套，增强改革方案的科学性、可行性和适应性，强化政策的一致性和连贯性，提高对改革工作的应变、驾驭、设计和落实能力。

(三)明确责任分工

各部门要认真履行好改革职责，发展改革部门要做好综合性经济体制改革的方案制定和组织实施，切实加强对各项改革的总体指导、统筹协调和综合配套;对涉及面宽、影响大的专项改革方案，在制定和实施过程中，也要积极参与，做好协调工作。各单位要健全相应内部机构，配备高素质的工作人员，负责推动本单位涉及的各项改革。要增强工作人员开拓创新的意识和能力，不断提高改革工作水平。

(四)稳步推进改革

要坚持一切从实际出发，善于从战略上思考、从整体上谋划、从措施上落实，将工作落到实处。要提高改革的政策透明度，善于倾听群众意见，汲取群众智慧，保护群众利益。要妥善处理好改革、发展和稳定的关系，既要敢于攻坚、锐意进取，又要兼顾各方、积极稳妥，把握好改革措施出台的时机、力度和节奏。

(五)加大宣传力度

及时通过广播、电视、网络等多种有效形式，积极向社会宣传改革规划、改革政策以及重大改革方案的有关情况，通报年中和年度改革进展，探讨改革进程中的理论难点和政策走向，促使广大群众更多地关注和了解改革，营造全社会参与改革的良好氛围。