西安市十二五公共安全体系建设研究-重要成果

西安市“十二五”公共安全体系建设研究

课题承担单位：西安交通大学　　　　　　　　

　课题负责人：朱正威　　　　　　　　　　　

　课题组成员：桂维民　陕西省人大秘书长　　

　　　　　　　于克志　西安市应急管理办公室

　　　　　　　范升彦　西安市应急管理办公室

　　　　　　　郭雪松　西安交通大学　　　　

　　　　　　　辛景明　西安交通大学　　　　

　　　　　　　肖沐清　西安交通大学　　　　

　　　　　　　薛婷婷　西安交通大学　　　　

　　　　　　　段栋栋　西安交通大学　　　　

一、课题背景、研究内容及研究框架

(一)课题背景

当前，西安正发生着深刻变化，人均GDP超过3500美元，社会结构调整，公共安全事件发生可能性不断上升。在“保增长、保稳定、保民生”的大背景下，西安市不仅面临经济增长与发展的良好机遇，同时也面临协调发展与社会稳定的挑战。

2009年6月国务院正式批准了《关中—天水经济区发展规划》，确定西安市作为构筑“一核、一轴、三辐射”的空间发展框架体系中的核心，对西部和北方内陆地区具有引领和辐射带动作用。为保证西安作为“关中—天水经济区”的核心地位得以有效发挥，必须保证西安在实现经济平稳快速发展的同时，也要实现社会稳定发展，从而为快速发展营造和谐稳定的外部环境。

本报告将着重从西安市“十一五”期间的客观数据出发，对西安市突发公共事件的类型、宏观趋势及“十二五”可能的发展趋势进行分析，为西安市提前做好应对“十二五”期间可能的公共安全事件做好预防工作提供依据;依托课题组多年来对公共安全能力研究及借鉴国内成型的理论和方法，对西安市在预防与应急准备(预案等制度建设、资源保障系统、工程防御系统、辅助决策系统、居民应急素养)、监测与预警(信息管理、监测与预警)、应急处置与救援(政府应急反应、政府紧急救援)及恢复与重建(善后救济能力、重建能力)等方面应对突发公共事件应急管理能力状况进行分析，为西安市“十二五”期间重点建设项目的实施提供决策支持。

(二)研究内容、方法及研究框架

1.研究内容

(1)分析西安市新时期公共安全事件发生的特点，并结合“十一五”期间公共安全状况，对“十二五”时期的发展趋势进行预测。依据风险社会理论，对“十一五”期间西安市公共安全事件的特点进行分析，明晰西安市公共安全事件的特点;结合西安市的发展特点及《关中—天水经济区发展规划》对西安市的未来影响，对西安市“十二五”期间公共安全事件的发展趋势进行预测。

(2)揭示西安市公共安全应急管理能力存在的不足，提出重点建设“十二五”公共安全体系思路。

2.研究方法

本文主要讨论西安市如何应对“十二五”期间可能遇到的问题和有效解决目前公共安全领域防控中的不足问题，为打造平稳较快发展及构建和谐西安提供决策支持。

本文以风险社会理论、公共危机管理理论作为研究的理论支撑，综合应用多种研究方法进行分析。研究的主要方法如下：

(1)模糊物元综合评价法

本研究在对西安市重大风险因素进行识别时，基于公共安全事件属性指标体系，将分成两个层次进行分析研究：一个层次是在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件及社会安全事件四个风险子类内部各自进行风险识别、排序，另一个层次是在公共安全事件分类体系的整体层面上进行综合的风险识别、排序。在具体操作上，我们首先采用相对精度较高的均方差决策法计算确定各类公共安全事件属性指标的权重，然后采用基于逼近理想解排序(TOPSIS)思想的模糊物元优选评价法进行风险排序，以实现对西安市重大风险因素的识别。相关的数值计算采用EXCEL及MATLAB实现。

(2)AHP层次分析法

AHP层次分析法是对人们的主观判断做形式的表达、处理与客观描述，通过判断矩阵计算出相对权重后，进行判断矩阵的一致性检验，克服两两相比的不足。层次分析法是一种多目标、多准则的评价方法。它将一些量化困难的定性问题在严格的数学运算基础上定量化，从而将定量与定性问题综合为统一整体进行综合分析。

3.研究框架见图1—1

图1—1　研究框架示意图

二、西安市公共安全现状及存在的问题

(一)西安市公共安全现状分析

1.西安市情概述

西安市位于黄河流域中部关中盆地，古称长安，是举世闻名的世界四大文明古都之一，居中国四大古都之首，同时也是国务院公布的第一批国家历史文化名城之一。1981年，西安又被联合国教科文组织确定为“世界历史名城”。目前，西安市下辖九区四县，共有87个街道办事处、42个镇和47个乡，土地总面积9983平方公里，其中市区面积1066平方公里，年平均降水量522.4—719.5毫米。至2007年底，常住人口830.54万人。

西安自然资源丰富。其中，金属矿产21种，非金属矿产22种，能源矿产2种，其他矿产2种。由于地处秦岭以北，地热资源丰富，仅城区可以开发的地热面积约780平方公里，地下热水可采储量约为5.39亿立方米。

西安地区自古有“八水绕长安”的美称，区域内有渭河、灞河、浐河、黑河、石川河、涝河、零河、沣河、泾河等主要河流，绝大多数属黄河流域的渭河水系。渭河横贯西安市境内约150公里，年径流量为25亿立方米。2001年12月，黑河水利枢纽主体工程建成，每年向西安供水4亿立方米，形成日供水能力120万吨，加上地下水资源，市区日供水能力可达172万吨，基本满足城市生产生活用水。

西安同时也是多民族聚集的区域。根据2000年第五次人口普查资料，全市共有民族50个。除汉族外，回、蒙古、维吾尔、朝鲜等49个其他民族，共8.53万人，占人口总数的1.15%。在少数民族中，回族人口最多，有64216人，占少数民族总人口的75.28%，且有非常显著的民族融合和聚集现象。

2.西安市易发应急公共事件概述

根据历史资料的记载和分析，对西安市可能造成影响和威胁的主要自然灾害有地震、旱涝、冰雹、生物灾害等;主要事故灾难有交通事故、火灾事故、工矿商贸事故、环境污染等;公共卫生与食品质量安全事件主要有传染病、食物中毒等;社会安全事件主要有重大刑事案件、群体性突发事件等。

(1)自然灾害

对西安市可能造成影响和威胁的主要自然灾害有地质、旱涝、生物灾害等。

第一，地质灾害。西安市的地质构造兼跨秦岭地槽褶皱带和华北地区两大单元。距今约1.3亿年前燕山运动时期产生横跨境内的秦岭北麓大断裂，自距今约300万年前第三纪晚期以来，大断裂以南秦岭地槽褶皱带新构造运动极为活跃，山体北仰南俯剧烈降升，造就秦岭山脉。与此同时，大断裂以北属于华北地台的渭河断陷继续沉降，在风积黄土覆盖和渭河冲积的共同作用下形成渭河平原。西安位于渭河强震带的南段，地质构造复杂，活动断裂发育，新构造运动强烈，地震频繁，具有发生中强地震的地质构造背景，属于国家级地震重点监视防御区。2008年汶川地震对西安造成了巨大影响，全市受灾人口为41083人，死亡27人，受伤1127人，转移安置群众9402人，直接经济损失总计约17.91亿元。

第二，旱涝灾害。西安市地处我国大陆内地，属暖温带半湿润大陆性季风气候，年平均降水量522.4—719.5毫米，冷暖干湿四季分明。冬季寒冷、风小、多雾、少雨雪;春季温暖、干燥、多风、气候多变;夏季炎热多雨，伏旱突出，多雷雨大风;秋季凉爽，气温速降，秋霖明显。同时，西安也是一个生态环境比较脆弱、局部自然灾害频繁发生的城市，暴雨洪涝及干旱危害呈上升趋势，滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害和森林火灾多发;有害生物对局部地区的农林生产和生态环境造成的危害可能加重。受气候异常、生态环境变化和人为活动影响，突发性暴雨、长期干旱、强风雷电、高温热浪、沙尘暴、雾霾等极端天气、气候事件更加频繁出现。

近年来，受气候变暖、厄尔尼诺现象的影响，极端气象灾害发生的概率增大。例如，2005年9月30日，临潼水文站出现2610立方米/秒洪峰流量，周至县黑河等四条河流19处出现河水漫溢、河堤决口、桥梁被冲毁等险情，终南、尚村等22个乡镇103户群众房屋进水，造成1.7万人受灾，3.36万多亩秋田被毁，38户114间房屋倒塌，山体滑坡80多处，直接经济损失677多万元。而2008年底至2009年初，西安降水稀少。至2009年2月，全市作物受旱面积达147万亩，占夏粮作物总面积319.25万亩的46%。

另外，旱涝灾害呈现年度偶然性和季节规律性。西安年降水日数96.6天，一年有三个降雨高峰时段，分别是9—10月的秋季，7—8月的夏季以及4—5月的春季。其中，夏秋季的降水更为集中，发生暴雨及大暴雨的几率大，容易引发关中平原区域性洪涝灾害。而每年11月至次年2月降水稀少，又极易引起季节性旱情。近年来，大气环流波动频繁，导致不同年份降水量差别较大，灾害发生在不同年度具有较大的偶然性和随机性。这大大增加了政府对自然灾害的应急处理难度。

图2—1　西安市洪涝灾害直接经济损失

(2)事故灾害

第一，交通运输事故。西安地处中国中西部两大经济区域的接合部，是西北地区通往西南、中原、华东和华北的门户。西安是全国高速公路枢纽，共有9条国家高速公路在这里交会，并通过西安绕城高速公路和西安外环高速公路进行连接。公路建设形成了一个以西安为中心，贯通全省、辐射周边省市的高等级“米”字形辐射状干线公路系统，有公路2800多公里，有5条国道干线通过。绕城高速、机场新线建成，二环路、三环路全面贯通，地铁1、2号线开工建设，市区与所辖区县全部开通高速公路。

庞大的交通网络，使西安市交通事故发生频率、造成的伤亡人数及直接财产损失居高不下。2007年6月16日，西安一客车行至312国道与一辆大货车迎面相撞，致5人当场死亡，14人受伤，其中2人抢救无效死亡。2008年4月1日，西安西临高速发生重大交通事故，造成7人当场死亡，7人重伤，18人轻伤。2009年2月10日清晨，西安市长安区108国道官庄段发生交通事故，致4死1伤。

图2—2　西安市洪涝灾害受灾人口

图2—3　西安市各年旱灾受灾面积

图2—4　西安市各年旱灾受灾人口

第二，火灾事故。西安市近年流动人口加大，伴随的火灾的特点呈现为：“三小”企业火灾多发，城乡居民住宅火灾大幅度增长。主要原因是一些单位的领导和企业经营者对存在的火灾隐患熟视无睹，整改不力。一些在消防安全重点部位的从业人员尤其是农民工缺乏必要的安全意识和防火灭火知识，也是造成近年火灾频发的重要因素。另外，一些居民社区和住宅小区违章搭建、乱停乱放车辆堵塞消防通道的现象时有发生，严重影响了火灾扑救。

第三，工矿商贸事故。西安市安全生产形势总体保持平稳态势。2005年开始，各指标均呈下降趋势。据统计，2008年上半年，全市共发生各类事故2515起，死亡245人，受伤1426人，经济损失934.95万元。其中，发生较大事故3起，死亡14人。道路交通事故死亡人数比2007年少82人;火灾事故比2007年同期少13人;工矿商贸事故死亡人数较2007年同期少13人，安全生产状况趋向好转。

(3)公共卫生与食品质量安全事件

公共卫生事件主要包括传染病疫情、中毒事件及动物疫情。西安地区主要表现在传染病疫情以及中毒事件。自2004年至2008年，西安地区发生的影响较大的各类公共卫生事件共22起，造成3394人感染，致死案例1起，死亡8人。2006年，阎良区发生不明原因腹泻14起，感染人数2753人。

整理1999—2008年公共卫生事件发生情况，分析结果如下：

图2—5　1999—2008年西安市公共卫生事件发生情况

由图2—5可知，1999—2008年西安市公共卫生事件发生的不确定性增大。鼠疫、霍乱等重大法定(卫生部列入的传染病种类)传染病暴发流行风险增加，本地重点控制的传染病在多因素作用下，可能会出现局部流行态势，新发传染病和不明原因疾病不时出现，传染病传入和传出的几率增大。突发动物疫情在未来一段时期仍存在复发、多发的可能性。食品药品生产企业质量监管水平参差不齐，生产和销售规模化、集约化程度不高，链条过长，多头监管效率低、难度大，造成重大食品、药品安全事故时有发生。

2003年出现凸点，且变化幅度明显，一方面反映出了公共卫生事件发生的不确定性，另一方面反映出“非典”时期西安市公共卫生防控措施得当的同时，也暴露出一些问题。2005年至2008年，虽然有所放缓，但总体趋势呈上升态势。

2009年统计数据没有列入，但就上半年发生的甲型H1N1流感，对西安地区高校及企事业单位生产造成了很大影响。

综上分析，西安地区各种传染病在多因素作用下，可能会出现局部流行态势，新发传染病和不明原因疾病不时出现，传染病传入和传出的几率增大。突发动物疫情在未来一段时期仍存在复发、多发的可能性。因此，西安地区应重点加大综合应对突发事件能力建设，实现事前信息快速集成、事中快速反应、事后信息反馈，不断提高应对突发公共事件的能力。

(4)社会安全事件

西安作为西北地区的交通枢纽，人员流动性大，构成错综复杂，易引发各类社会安全事件。随着首都城市防恐应对措施的加强，西安地区的特殊地理位置，也使其成为国际恐怖主义“青睐”的对象。事实上受国际恐怖主义日趋活跃的影响，恐怖活动对我市潜在威胁仍然存在。另外，西安市正处在社会转型期，各类矛盾错综复杂，刑事犯罪案件总量在高位徘徊。加之高校与产业园区聚集，群体性上访和非法集会等群体性事件防控压力大，涉及民族宗教因素的社会问题处置难度增大。涉外突发事件因素复杂，处理难度大。能源价格振荡、金融危机导致的不稳定问题日益突出，粮食安全面临新的挑战，如果处置不慎，影响将难以预计。

(二)西安市公共安全投入概述

西安是西北地区的门户，也是西北地区最大的城市。近年来，西安市紧紧围绕“人文西安、活力西安、和谐西安”的战略目标，积极调整经济结构，努力转变增长方式，着力推进高新技术开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区、阎良国家航空高技术产业基地和西安国家民用航天产业基地等“四区两基地”的建设，注重“一村一品”培育，扎实推进社会主义新农村建设，经济效益明显提高。全市生产总值从2006年的1450.02亿元增长到2009年的2190.04亿元，年平均增长率达14.73%，创历史新高。人均地区生产总值从2002年到2007年也呈逐渐增长的态势，到2007年人均地区生产总值已突破2万元。如图2—6所示。

图2—6　2002—2007年西安市人均GDP

与此同时，影响经济发展的公共安全因素也越来越多。自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等社会安全事件在西安时有发生。2008年汶川大地震和2009年全球性甲型H1N1流感病毒都对西安经济社会造成了严重影响，而社会结构和体制转型、城市化进程和人口流动等问题也对西安市公共安全应对处理能力提出了更高的要求。

1.卫生技术人员情况

2002—2007年，西安市卫生技术人员的数字，总体上保持上升趋势见图2—8。但通过分析可以知道，随着整体人口基数的增加，西安市应对突发公共卫生事件潜在压力在增大，而万人占有医生数量在下降，一定程度上削弱了西安市应对突发公共卫生事件的能力，尤其是应对大规模的流行性疾病的能力。

图2—7　2002—2007年西安市地方财政收入

图2—8　2002—2007年西安市卫生技术人员人数

2.西安市公共卫生设施情况

2000—2007年，包括西安市医疗机构病床绝对数在内的公共卫生设施在不断增加，但每千人拥有病床数却在减少，见图2—9。这一方面说明，西安市公共卫生设施的建设速度没有赶上人口的相对增长，另一方面也反映出西安市公共卫生部门在应对未来可能发生的流行性疾病的能力在相对减弱，一定程度上削弱了西安市应对突发公共卫生事件的能力。随着“十二五”规划的实施，虽然2020年预计人口达到1000万以上，但某种程度上并没有充分考虑和满足可能的外来人口拥入对西安市公共卫生资源的需求。因而，西安市未来应对突发性公共卫生事件的能力需要进一步加强。

3.西安市环境治理情况

西安市多年来环境治理成果明显，为西安市生态保护建设提供了保障。工业固体废弃物利用率在85%左右，工业废水排放达标率在95%左右，废水、废气日处理能力在不断增加。这说明：一方面西安市良好的环境治理为城市的可持续发展提供了很好的持久动力;另一方面，在“十二五”期间，西安在应对城市规模快速扩张的同时，应该以维持并在一定程度上提高、改善西安整体人居环境为前提，见图2—10。

图2—9　2000—2007年西安市千人病床数

图2—10　2002—2007年西安市宏观环境治理情况

(三)存在的问题

通过对西安市历史、现状及西安市政府部门资料分析，可以看出西安市具备了一定的突发公共事件预防和处置能力。

但西安市主要存在以下几个方面的问题。首先，缺少对社会潜在风险的分析。对各类突发公共事件风险隐患底数了解不清，对事件的爆发频率、影响程度、危害性以及善后工作等情况缺乏科学判断和评估;其次，缺少对西安市应急能力的总体及环节上的评估。应急管理投入历史欠账较多，各类专业应急队伍人数占全市人口总量的比重过低，一些高技术应急装备的储备尚处空白，大型和特种装备缺乏，物资储备品种和数量偏少，急需构建较为完善的应急力量保障机制，而现实中继续投入的部门较多，但缺少重点建设领域的全过程评估;最后，缺少对突发事件处置过程的评估，没有很好地形成评估→反馈→完善预案的全过程机制。

综上，对西安市社会风险因素分析和应急能力进行评估，提高应对各类可能发生事件的能力，提高应对策略的有效性，防范重点领域及为西安市有能力适应“十二五”及长远的发展提供必要准备是当务之急。

三、西安市公共安全重大风险因素识别

随着经济社会的快速发展，我国各个地区的公共安全形势越来越严峻。另据相关资料显示，2009年以来，我国部分行业(领域)重特大事故上升，其中建筑施工重大事故发生4起、死亡45人，同比增加3起、35人;烟花爆竹事故发生2起、死亡26人，同比增加2起、26人。部分地区重特大事故上升，在全国32个省级统计单位中，有5个单位重特大事故上升，分别是江西、重庆、福建、天津和西藏。

面对越来越严峻的公共安全形势，有必要按照一定的公共安全事件分类科学体系分门别类对社会公共安全状况进行更为细致深入的分析。首先我们要明确公共安全事件的相关分类。

(一)公共安全事件的综合分类

在国家突发公共事件预案体系中，往往将公共安全事件分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件及社会安全事件四类，四类下面又具体分为16类。其框架如表3—1所示。

表3—1　基于国家突发公共事件预案体系的公共安全事件的综合分类

然而，不少研究机构及研究专家在针对具体现实进行研究时，往往会根据研究的具体对象及具体实际对公共安全事件进行划分，如表3—2即为清华大学对公共安全事件的分类。很明显该分类又添加了经济危机这一类公共安全事件。从上个世纪末亚洲金融危机的爆发到2008年爆发并在全球范围内蔓延开来的金融危机，提醒我们必须重视经济危机事件。

表3—2　清华大学对公共安全事件的分类

然而，在具体针对某一地区的公共安全事件进行风险分析与识别的时候，必须结合本地区的客观实际和特殊具体情况综合考虑，因地制宜地选择所需分析、识别与评价的公共安全风险子类及其类属的具体公共安全事件。

(二)西安市公共安全重大风险因素识别

本研究根据西安市公共安全的基本状况，在对西安市各类公共安全事件具有一定认知与把握的基础上，总体上采用国家突发公共事件预案体系对应的公共安全事件综合分类适合对西安市公共安全的研究，并将在此分类基础上进行西安市公共安全重大风险因素识别。

本研究将依托于一定的公共安全事件属性指标体系对各类公共安全事件进行风险分析与识别。分析、识别各类公共安全事件对应属性指标，如表3—3所示。

表3—3　各类公共安全事件分险识别属性指标体系

续表

基于上述公共安全事件属性指标体系，我们将分成两个层次进行分析研究。一个层次是在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件及社会安全事件四个风险子类内部各自进行风险识别、排序;另一个层次是在公共安全事件分类体系的整体层面上进行综合的风险识别、排序。

在具体操作上，我们首先采用相对精度较高的均方差决策法计算确定各类公共安全事件属性指标的权重，然后采用基于逼近理想解排序(TOPSIS)思想的模糊物元优选评价法进行风险排序。

(三)属性指标体系权重的确定

指标的赋权表征着对该指标最终评价结果的重要程度。一般的，根据评价指标原始数据的来源不同，确定指标权重的方法可分为主观赋权法和客观赋权法两类。主观赋权法主要是由专家根据经验主观判断而获得权数，常用方法有古林法、Delphi法、AHP法等，这类方法研究较早，也较为成熟，但客观性较差。客观赋权法是根据评价对象的指标值和标准值运用统计方法计算获得权数，不依赖于人的主观判断，其客观性较强，常用方法有主成分分析法、熵权法、离差法、均方差决策法等。

本文采用相对精度较高的均方差决策法计算各评价指标的权重。过程如下：

一是评价指标的标准化处理。

通常可将评价指标分为“效益型”和“成本型”两种类型。“效益型”指标是指属性值越大越好的指标，“成本型”指标是指属性值越小越好的指标。首先利用极差法对这两类指标进行标准化处理。

对于效益型指标有：y_ij=(x_ij－x_jmin)/(x_jmax－x_jmin)

对于成本型指标有：y_ij=(x_jmax－x_ij)/(x_jmax－x_jmin)

上两式中，x_ij和y_ij分别为第i(i=1，2，3，…，n)个评价对象、第j(j=1，2，3，…，m)项指标的原始值和标准值，x_jmax和x_jmin分别为第j项指标的最大值和最小值。

二是指标权系数均方差决策求解。

反映随机变量离散程度最重要而又最常用的指标是该随机变量的均方差(也叫标准差)。均方差决策法以各评价指标为随机变量，各评价对象的标准化指标值为该随机变量的取值。首先，求出这些随机变量的均方差，然后将这些均方差归一化，其结果即为各指标的权系数。计算步骤为：

求第j项指标的均值：

求第j项指标的均方差σ(I_j)：σ(I_j)=

计算第j项指标的权系数：

按照以上计算指标权重的步骤，对四个风险子类内部层次以及整体层次两个层面的属性指标分别进行计算确定，例如最终确定的整体层面的相关风险属性指标的权重如表3—4所示。

表3—4　整体层面相关风险属性指标的权重

下面基于逼近理想解排序(TOPSIS)思想的模糊物元优选评价法对西安市2002—2007五年的公共安全状况进行优选评价。所谓优选评价，是指只对五年的公共安全水平作出一个从高到低的排序。

1.基本原理

(1)模糊物元

在物元分析中，用“事物、特征、量值”三个要素组成物元来描述事物。如果其中量值具有模糊性，便称为模糊物元。若事物有n个特征及其相应的模糊量值，则称为n维模糊物元。通常我们把m个事物的n维物元组合在一起，构成m个事物n维物元，记作Rmn。若记第j个事物为Mj，第j个事物第i项特征为Ci，与其相应量值Xji(j=1，…，m;i=1，2，…，n)的隶属度(即模糊量值)用μji表示。对于一个具体的气田建设方案，事物就是评价方案M，特征就是各项技术和经济评价指标Ci，量值就是各指标的数值Xji，Xji的从优隶属度即为复合模糊物元μji。则以Rμ表示m个方案n项指标的复合模糊物元，称为m个方案n维复合模糊物元，有：

(2)逼近理想解排序法(TOPSIS)

这里的优选评价是借鉴逼近理想解排序法(TOPSIS)的思想。TOPSIS法借助于多目标决策问题的“理想解”和“负理想解”去排序。所谓理想解(理想方案)是一设想的最好的方案，它的各个指标值都达到各候选方案中最好的值;而负理想解(负理想方案)是另一设想的最坏的方案，它的各指标值都达到候选方案中最坏的值。原有的方案集中通常没有这种理想方案和负理想方案。若方案集中有一个方案最靠近理想方案，同时又最远离负理想方案，这个方案即为方案集中最好的方案。我们以各指标的相对变化率加权相应指标，来表示各指标值到理想解和负理想解的距离，以此评定方案的优劣。

(3)逼近理想解的模糊物元分析

通过对各个方案的每个指标进行比较，从中提取各个指标的最优值建立一个虚拟的理想方案;同理，提取各个指标的最差值虚拟一个负理想方案，然后计算各个方案的评价指标相对于理想方案和负理想方案指标的从优隶属度，建立从优隶属度复合模糊物元，通过加权得到加权距离复合模糊物元，对其排序选出最优方案。

该方法对数据分布及样本量、指标多少无严格限制，既适用于少样本的小资料，也适用于多样本的大系统;评价对象可以是空间上的，也可以是时间上的。它将实际样本中的优值和劣值引入评价模型中，从而使评价结果能够充分体现评价对象的集团特性;同时通过物元分析解决了评价指标间的不相容问题，适用范围广。

2.具体操作步骤

(1)数据规范化处理

在实际的多目标决策问题中，由于各指标的量纲不同，而且各指标变化范围有大有小，为了较好地反映各指标的实际变化情况，对效益型指标和成本型指标进行无量纲化处理：

式中是指标的未规范化的第i个指标。公式表明，对效益型指标是越大越优，对成本型指标是越小越优，从而得到规范化阵R'_m，n。

(2)确定理想方案M^*和负理想方案M－

M^*={［max(x_ji)|i∈I］，［min(x_ji)|i∈I'］|j=1，2，…，m}

M^－={［min(x_ji)|i∈I］，［max(x_ji)i∈I'］|j=1，2，…m}

式中，I是效益型指标的集，I'是成本型指标的集。

(3)构造各评价指标的权重复合物元R_W

利用前文已经计算得出的权重可得到矩阵：

其中W_i表示每一方案第i项评价指标的权重。

(4)建立从优隶属度复合模糊物元R_μ

通过公式计算每个方案各评价指标的从优隶属度，从而得到从优隶属度复合模糊物元R_μ。

(5)建立加权距离复合模糊物元R_c

我们以各指标的权重复合模糊物元加权相应指标的从优隶属度复合模糊物元，建立每个方案到理想方案的加权距离复合模糊物元R_k

R_k=R_w×R_μ

计算整理得：

按K_j由大到小的顺序排列方案的优先次序，排在前面的方案应优先录用。

3.进行评价

由于中间的计算过程相对繁琐，在此仅以整体层面的各类公共安全事件识别排序为例，展示计算分析研究的具体过程。

第一步，针对区域公共安全评价的指标体系建立复合物元，如表3—5：

表3—5　针对区域公共安全评价的指标体系复合物元价表

续表

第二步，分别对效益型和成本型指标进行无量纲化处理，得到规范化阵R’_14，9，如表3—6。

表3—6　无量纲化处理后规范化阵表

续表

第三步，由规范化阵确定理想方案M^*和负理想方案M－，得到复合物元R’_14，9。

第四步，利用前文已经计算得到的权重得到权重矩阵。

R_k=［0.0695，0.0696，0.0694，0.0691，0.0727，0.069，0.0695，0.0736，0.0696，0.0696，0.0696，0.0853，0.0702，0.0733］

第五步，由式(5－14)、(5－15)、(5－16)可得每个方案各个指标的从优隶属度复合模糊物元R_μ，如表3—7。

表3—7　从优隶属度复合模糊物元表

续表

第六步，利用MATLAB计算得理想方案的加权距离复合模糊物元：

［0.1385，0.1011，0.0883，0.2683，0.0661，0.0204，0.2088，0.1238，0.105］

4.结果分析

(1)子类内部层面的结果分析

在自然事故类公共安全事件中，水灾(M₁)、旱灾(M₂)、农业灾害(M₃)对应的组内风险特征值分别为0.4855，0.3550，0.3357，这表明在自然灾害事故中，近年来的具体情况可能是水灾相对更为严重，而旱灾与农业灾害次之，且二者危害程度比较接近。在事故灾难类公共安全事件中，具体子类交通事故(M₄)、火灾事故(M₅)、工矿商贸事故(M₆)对应的组内风险特征值分别为0.9464，0.2126，0.0685，相比之下，交通事故的风险特征值远远大于火灾事故和工矿商贸事故，已经成为事故灾难类公共安全事件中尤为突出的一项，其危害性及对人们生产、生活造成的影响不容忽视。关于社会安全事故，经调查访谈，由于西安人口密集，公共卫生事件发生的潜在危害性会较大，因此必须重视防控。关于社会治安事件，刑事案件(M₈)、治安案件(M₉)对应的组内风险特征值分别为0.5441和0.4559，这表明相比之下刑事案件比治安案件危害性更大。

(2)整体层面的结果分析

整体层面的计算结果K₁=0.1385，K₂=0.1011，K₃=0.0883，K₄=0.2683，K₅=0.0661，K₆=0.0204，K₇=0.2088，K₈=0.1238，K₉=0.105分别代表水灾(M₁)、旱灾(M₂)、农业灾害(M₃)、交通事故(M₄)、火灾事故(M₅)、工矿商贸事故(M₆)、传染病(M₇)、刑事案件(M₈)、治安案件(M₉)风险特征值。

由计算结果可知，在M₁—M₉九类具体公共安全事件中，交通事故、传染病、水灾和刑事案件分别居于前四位，属于西安市公共安全重大危险源，应该引起足够重视并进行积极、重点防控。

由于数据采集的限制，上面的定量分析及排序只纳入了4大类13个公共安全事件做了分析，下面结合西安市实际中更为复杂的公共安全现状，更为具体地对西安市公共安全的危险源进行补充介绍。

首先，关于自然灾害。西安市1995年到1997年三年大旱，发生了数百起火灾，尤其是森林火灾比较突出，对其应当拿出一套有效的救援措施。水灾也曾有过突出的灾难案例——2002年的“6·8水灾”，陇海线一座桥面被冲垮，435人遇难，数万人无家可归。另外，近几年，风雨雷电灾害、雪灾及雷击事件时有发生。除此之外，秦岭北坡地质条件脆弱，易发生滑坡等自然灾害，而且西安市附近处于汾渭地震带，历史上洪洞和华县有过8.0级地震，应完善准确的防震评估手段，处理好应急避险工作。最后，西安市应该关注13条地缝的发展趋势，它们中最长约160公里左右，最宽3米到2米之间，应实施监控以防止地质灾害及衍生灾害的发生。

其次，在社会安全事件方面，西安由于国企改革、土地征用、城市拆迁、涉军问题、民办教师等遗留问题导致的上访事件比较多。另外，征地拆迁引发的群众上访事件也是一个方面，受经济利益的诱导，社会矛盾突出。另外，还存在其他社会安全事件方面的案例，例如2002年西安连环爆炸案之类的恐怖袭击事件，2007年亿万家集资案、2009年三川林业集资案等经济安全事件，以及其他涉外案件等。

第三，关于公共卫生事件。西安要注重传染病疾病疫情的控制，如对甲流、禽流感和手足口病必须注意密切防控。其次，西安肝病、艾滋病的发病率和增长率速度都比较快，在宣传教育、群防群控等方面应当加强相关工作。另外，西安的食物中毒事件，例如典型的西安市“泔水油事件”值得关注。

第四，关于事故灾害。西安的火灾和建筑施工安全事故比较突出，工矿问题，兵工企业和兵器企业及航天企业是相关的重大危险源。西安市共有几百个危险源。以西安市化工厂为例，它既是危险源，又是环境污染事件的重点防控对象。西安庆华厂生产雷管，江安厂生产火药，华山弹药库曾经险些发生爆炸，军工单位的防爆成为重点，这些生产单位应当被安置在人员稀疏的地方，对此应当采取多种有效措施，加强应急队伍建设。交通事故应避免群死群伤。关于城市公共基础设施，天然气安全问题、下水道安全问题等尤其值得关注。

另外，关于安全生产时间引起的心理恐慌应当高度重视，应当寻找到解决这一问题的根本之策。一旦危机发生后，我们要拿得出措施，尽量避免重大安全生产事故所引发的衍生灾害。

四、西安市政府应急管理能力建设

随着西安市应急办2008年正式开展工作(成立于2007年)，西安市的应急能力建设也进入了新的阶段。现实社会风险与危害快速增加的形势不断给政府与社会的应对能力提出更高的要求。应对突发事件，特别是重大突发事件，需要广泛动员各种组织和力量参与;需要统一指挥，统一行动;需要各个方面相互协作，快速联动;需要有技术、物质、资金、舆论的支持和保障;还需要法律和政策的依据。政府应急管理体系就是通过组织整合、资源整合、行动整合等应急要素整合而形成的一体化系统。因此，西安市亟须对目前的能力建设状况有一个较全面的认识，明确当前应急管理能力建设的重点，并借鉴其他大型城市的经验，在“十二五”中予以规划和落实，大力提升政府应急管理能力和水平。

2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《国家总体预案》)，2007年8月30日发布《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《应对法》)。这是我国突发公共事件管理的两项里程碑性事件，为我国政府公共危机管理能力的建设提供了法律规范与指导。2006年8月陕西省政府发布《陕西省突发公共事件总体应急预案》，2007年底陕西制订了《“十一五”期间陕西省突发公共事件应急体系建设规划》，2009年9月，陕西省又制订了《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》。同时，西安市也根据中、省的要求开展了相关工作，其中，2009年先后制订的《西安市突发公共事件应急体系建设规划》和《西安市应急预案管理办法(暂行)》，意义尤显重大。这些规范性文件为我们研究西安市政府应急管理能力建设提供了指导和参考。

(一)政府应急管理能力建设概述

公共安全治理需要完备的政府突发事件管理能力，既要求政府通过社会风险机制建设，做好应急准备;也要求政府尊重自然、社会和群众的感受或反映，具备在务实的有反馈的行动层次上进行应急管理的能力。即一方面要求政府从应急行动出发，强化公共安全治理能力建设，为应对复杂多变的公共安全事态做好基本准备，要求能够在危机发生前及时预警，在危机发生时有效及时地组织应急反应，在灾后能够迅速地促进恢复，并保证危机影响消除的长期性和有效性;另一方面要求政府充分识别社会的脆弱性，并努力减少这些脆弱性，以提高社会的危机弹性。要求政府在保证自然生态环境的可持续发展的同时，促进公民与自然环境对危机的反应、应对和恢复能力;并为社会公共安全力量的发展提供必要空间，在政府主导的公共安全治理中，能够随时动员社会组织提供辅助性支持。实际上，以上陈述了一种基于多主体和谐关系的政府危机管理能力结构。其具体映射关系可归纳如图4—1：

图4—1　政府危机管理能力的结构与类别

图4—1中，政府的危机管理能力的外延大于一般意义上的危机准备(预警)、应急和恢复能力，还应该拓展到政府与自然、与公民、与社会多重和谐关系中。包括：通过与自然和谐关系的构建，保证自然资源生态的可持续发展;通过与公民和谐关系的构建，促进社会公众的满意度与幸福感;通过与社会和谐关系的构建降低和减少脆弱性，提高社会的危机弹性。从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。有效的危机管理需要做到如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响;提高危机初始管理的地位;改进危机冲击的反应管理;完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。

根据“一法一案”，政府应急管理能力建设可以分为突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个环节。突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，相关能力的建设是提高应急能力的主要基础与保障。

(二)西安市应急能力建设现状及其存在的问题

具体的城市其面临的公共安全状况不一样，故应急能力建设中应因地制宜地科学规划、合理建设。认识现有工作基础，剖析其中的薄弱环节，是应急能力建设规划与实施的基础。

1.西安市应急能力建设现状

在省市的领导下，目前西安市的应急体系建设已经具备了一定的基础。主要表现为：一是市政府工作部门、各县区级政府及其部门、有关企事业单位应急预案编制工作全面加强，应急预案覆盖领域不断扩大，全市应急预案体系框架基本形成。目前，西安市已制定《西安市突发公共事件总体应急预案》和46件专项预案，初步形成覆盖全市各类突发公共事件领域的应急预案体系，各区县的总体应急预案及专项预案也初成体系。二是应急管理和指挥机构建设进一步加强，市、县(区)基本成立了应急办。尤其是随着市应急办的成立和投入工作，可以期待其在履行应急值守、信息汇总和综合协调等方面发挥重要的运转枢纽作用。三是加强了骨干应急队伍、专业应急救援队伍及辅助队伍建设。目前西安市以公安力量和应急管理专职人员为主体形成了骨干应急队伍，以消防队伍和120救护队伍为主体形成了应急救援队伍。四是加强了应急技术装备与物资储备。在市民政局、卫生局、水利局的分别领导下，我市已储备了一批应急救援物资。

2.应急体系建设面临的问题

通过调研我们发现，西安市应急体系仍然存在很多薄弱环节，尤其作为一个副省级省会城市，西北地区政治、经济、文化中心，其问题更显突出。

(1)应急管理体制和运行机制尚不健全，相关法规及实施细则亟须完善(www.xing528.com)

西安市尚未建立预防预警、监测、应急、恢复重建等环节的地方性法规体系;应急机构职责、响应程序、责任追究、应急基础建设保障等内容尚需进一步明确和规范;尚未制定应急体系相应法规的实施细则;部分已实施的应急相关办法、制度等有待完善。

目前体制建设相对较好，但应急管理机构职责需进一步明确和细化。调研中，我们发现更大的问题仍然是在机制上。和其他地方一样，西安市应急管理工作机制很不健全，特别是市与区级应急管理机构之间、市专项应急指挥部之间、区与镇(街)之间以及政府、企业和个人之间尚未建立有效、协调的应急联动机制。市应急办作为市政府办公厅内设机构，目前的定位仍以协调部门为主，如何有效地统筹、协调市相关部门参与应急处置工作，仍然需要在机制上形成一定的规范。从国内发展经验来看，不断赋予应急办以新的职责和资源是一个主要发展趋势，它有助于实现统一、高效的应急指挥，从而利于市政府及时有效地处置突发事件。

(2)应急预案体系尚不完备，可操作性偏低

现行预案体系距“横向到边，纵向到底”的要求仍有一定差距，其中预案的“纵向到底”的任务更为艰巨;区级的基层单位预案尚不完善，镇(街)、重点企事业单位、社区(村)应急预案编制工作刚刚启动。

预案建设的可操作性严重偏低。相当部分预案不能满足实际需求，可操作性、针对性不强，尚需进一步补充、细化。同时，预案间的衔接有待加强，预案的修订工作仍显滞后。

(3)应急物资储备不足，相关资源亟待整合与加强

市卫生、防汛、环保等专业处置队伍的人员配备、技术装备、现场处置能力等亟待改善和提高;除少数部门外，大部分部门、基层政府未建立应急专家数据库;救灾直升机、应急移动指挥车、大型云梯以及生化等有毒有害物质的监测、检验等高端技术装备不足;缺乏专门的应急保障物资储备库，重点物资储备不足。

(4)队伍应急知识与经验缺乏，应急培训与演练不足

随着形势的复杂化，危机管理正逐渐成为常态管理的重要内容，培训与演练是提升应急人员知识与经验，提升整体应急协调性的主要途径之一。目前西安市的应急管理培训主要是中层干部，中低层工作人员的应急知识与经验相对缺乏。应急演练主要是反恐等重要领域的演练，仍有相当多的单位未把应急演练提上工作日程。

(5)技术支撑系统仍显薄弱，信息管理系统建设不足

应急管理信息平台建设滞后，缺乏统一的城市基础信息数据库;部分专项应急指挥平台和区应急指挥平台尚未建立;市应急指挥中心与安全生产、公安、三防、卫生、人防之间以及其子系统之间未实现系统衔接和信息共享;地震、气象、环保等专业部门的数字化监测基础设施建设有待加强;西安市应急移动指挥和通信保障能力亟待加强。相关资源的重复投资与浪费现象较突出，需要进行整合，形成全市统一的应急资源管理信息系统。

(6)防灾减灾基础设施建设和风险评估工作有待加强

避难场所等城乡防灾减灾基础设施建设滞后;部分城乡建(构)筑物防灾抗灾设防水平较低;另外，除市安全生产监督管理局、市公安局、市国土资源局、市环保局等单位开展了重特大安全事故危险源排查及企业安全生产状况分级评估工作外，其他单位、各区政府尚未开展相关工作;缺乏系统的针对全市危险源、隐患的认识、分析和处置对策。

(7)基层应急力量薄弱，投入明显不足

在应急管理所面临的问题中，越到基层越显得薄弱。应急建设的投入仍相对集中在市和区县。且县要弱于区，机动救援设备缺乏，无法胜任基层工作需要。偏远乡镇、村落发生突发公共事件时，无法实施有效救援，基本的通信汇报都较难得到保障。

目前，西安部分区、县、镇(街)应急管理机构虽已成立，但无专职人员;应急管理专职工作人员编制少且未全部到位，特别是镇(街)基层应急管理力量薄弱，不能满足当前的应急需求;镇(街)等基层应急救援队伍力量薄弱;应急管理专业人才缺乏，志愿者队伍建设亟待加强;

(8)缺乏与周边地市的合作机制

西安作为省府所在地，是全省的政治、经济、文化中心，面临的公共安全形势也更为复杂，需要通过市际合作来强化其应急能力。咸阳、渭南、宝鸡、商洛作为省会周边城市，应通过一定的区域合作机制，尤其在交通运输、物资储备等方面紧密合作，确保在大型突发事件发生时，能有效联动，共同应对，确保局势得到迅速有效控制。

(9)政府投资体制不配套

应急能力是一项非常规状态下的政府能力，需要以通信、指挥、物资等相关平台为基础，以相关专业设备为保障，随着应急能力建设进入正轨，对应急管理的投入将逐渐成为瓶颈之一。西安市目前在应急管理财政投入机制上还不健全。政府应将应急管理纳入公共财政预算，优先安排，市区(县)要按照现行事权、财权划分原则，分级负担应急管理和处置突发公共事件需由政府负担的经费。县级财政尤显薄弱，应建立并完善财政专项转移支付制度，支持贫困地区的应急管理工作，并建立健全政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。

(10)通信等技术手段落后

使用先进技术是提升应急能力的重要途径。目前，西安市的通信等技术手段仍然比较传统，主要责任部门的通信各成系统，互联互通能力较弱，尤其到了区、县基层，相关技术手段比较落后，无法适应应急管理工作的需要。这些薄弱点在2008年“5·12”汶川大地震期间显现得尤为明显。市政府应统一规划，以专业应急通信为主、公用应急通信为支撑，形成快速搭建现场应急通信平台的能力，实现信息无障碍传输。各级各类应急救援机构和队伍均应按标准配备适用的卫星通信、集群通信等无线通信设备，实现互联互通，在突发事件重点易发区强化预警通信系统建设。

(三)国内部分城市应急能力建设的经验借鉴

随着国务院《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》作为“十一五”规划的子规划发布，各地的应急体系建设规划工作也纷纷展开，目前各主要城市都已发布自己的“十一五”应急体系建设规划，并正在制订“十二五”规划。下面综合我们对北京(2006年10月)、上海浦东区(2007年6月)、重庆(2007年8月)、郑州(2007年9月)、珠海(2008年5月)等市“十一五”突发公共实践应急体系建设规划的分析，总结介绍西安市可以借鉴的一些经验。

1.规划内容要紧紧围绕应急响应环节

应对突发公共事件，一般包括预防监测、预警准备、应急响应和恢复重建四个环节，其中应急响应相对于副省级城市政府来说，是需要重点考虑的突出环节。在北京、上海、珠海等市的应急能力建设中也特别突出了这一点。

我国“统一领导、分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的应急管理体制，决定了西安市政府及其区县在所辖区域内各类突发公共事件的应急响应过程中承担着重要责任。中央、省政府的指挥决策、各部门各地区提供的人力、物力资源，都要通过市级政府具体部署和组织实施，县(市、区)应急现场信息和重大事项也要在市级层面上进行综合、协调。大量城市应急实践表明，重大或特别重大突发公共事件发生后，市政府第一时间的应急响应(事态评估、紧急救援、紧急处置等)，对救助生命、控制事态、减少损失以及后续各项应急处置措施的效果具有直接影响。这种第一时间的应急响应时效性很强，县(区)政府的人力、物力等资源能力难以满足要求，中央、省政府及有关部门提供的各种支援在时间上又需要一个过程。同时还要避免响应过度、领导“扎堆”等问题，这都需要市政府的沟通、协调，城市政府应急响应能力已成为地方应急体系建设中的枢纽环节，要加强应急响应的建设。

2.以强化预案的可操作性为突破口

“一案三制”是应急体系建设的核心，是一个长期的过程。在初期阶段，预案建设是基础，也是实现体制、机制创新的突破口之一。

预案可操作性低是当前各地预案的普遍问题，应该改变单一部门预案制定方法，由相关部门联合制定并各自制定配套细则。上海在制定具体预案的过程中探索性地试行相关部门联合制定预案的方法，并由各自部门出台配套实施细则。这种办法通过协商的途径和配套细则的方式强化了各自在面对突发公共事件中的责任，是提高预案操作性的有效方法。

3.应急管理基础性、关键性项目建设优先

前期应主要着力解决应急信息与管理平台、应急物资储备、应急培训与演练和避难场所建设四个关键问题。应急能力建设涉及方方面面，但事有轻重缓急，应优先建设基础性、关键性项目，从而为长期的发展“开好局、打好基”。综合上述城市的应急能力建设，他们都以《突发事件应对法》和国家《突发公共事件应急体系建设规划》为依据，花大力气首先重点建设以下四个方面，给西安市政府的应急管理工作提供了参考。

(1)应急信息与管理平台

利用最新的信息通信技术，建立信息共享、反应灵敏的应急信息系统是应急体系建设的关键部分。信息管理系统是应急管理体系的信息中心，负责应急信息的实时共享，为其他系统提供信息支持。突发事件的监测制度与预警制度也以高效的信息管理工作为基础。通过统一的应急信息与管理平台建设，可以满足应急指挥中心与事故处理部门以及各重要职能部门之间的应急指挥、调度、通信的要求。《突发事件应对法》规定县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与相关机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

危险源调查和事件风险评估在城市应急管理工作中处于突出的位置。它同时也是建立统一的信息系统的基础性工作之一。北京市规划“全面调查本市各类危险源、风险隐患和应急资源分布情况，建设危险源数据库、风险隐患数据库”，并利用奥运会这一契机，展开了全面调查。这一工作被认为是“为奥运安保全面胜利提供了最好保障”。在编制西安市这一副省级城市应急体系建设规划过程中，也应该借鉴经验把这一工作作为专项来抓。

目前西安市的应急信息管理工作仍然比较传统，且条块分割严重，无法很好地整合。“十二五”期间应通过统一的应急信息与管理平台建设，夯实整个区域的应急管理基础。

(2)统一的应急物资储备、调度制度

应急救援的物资具有集中性、大量性、时间紧迫性的特点，资源保障是有效应对突发事件、保障人民生活的关键。突发公共事件尤其是重大突发公共事件往往涉及范围大、人数多的安置与救援，“以人为本”科学发展观要求我们必须建立统一的应急物资储备、调度制度，从而能保证重大灾害发生时广大群众的基本生活。《总体应急预案》明确要求从中央到地方都要建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。

西安市应该借鉴上海、北京等地的做法，实施统一的救援救济物资物流管理制度，建立一至两个储备中心、若干个储备基地再辐射至基层的储备点，形成一个物资储备网络系统，同时实现整合现有的储备资源。目前西安市正在中央、省的规划中承担着更重要的角色，中、省有关规划要求依托西安国际港务区，建设国家应急物流园区，从而建立西北地区应急物资储备调度基地。这将成为西安市建设统一的应急物资物流储备管理系统的契机。

(3)应急培训与演练工作

应急培训与演练可以提升危机管理人员的应急素质水平，强化有关部门协作和快速反应，提高社会成员的危机意识、逃生技能、自救技能，并发现应急管理工作中的漏洞。北京市在其规划中重点强调了培训与宣传，“广泛宣传和普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾和自救知识，进一步深入开展应急管理科普宣教工作”。

应急演练包括政府组织的重大演练和各单位、社区自组织的专题演练，二者同等重要。因此需要通过规范性文件，建立起覆盖各级、各块的应急演练制度，这是应急体系建设中的关键内容之一。西安市辖内单位成分复杂，这项工作尤其显得重要。

(4)避难场所建设

城市避难场所建设对于人口集中的城市至关重要，是居民在重大灾害发生时的生命线。日本是避难场所建设最为先进的国家，北京、上海等大型城市纷纷规划建设避难场所。北京市在其规划中，《全市应急避难场所的规划与建设》是一项专门规划，也是重点规划。上海浦东在其规划中指出“开展应急避难场所和紧急疏散通道建设布点研究，拓展利用公共场所作为紧急避难场所的功能”。

(四)小结

本节在探讨政府应急管理能力的基础上，提出西安市应急能力建设已经具有一定的基础，但还存在很多薄弱环节。在总结分析北京、上海、重庆、郑州等市应急能力建设经验的基础上，指出西安市应急能力建设可以借鉴的地方。当前，即将迎来“十二五”这一重要发展时期，应该继续推进落实中央和省政府的要求，结合市情优先安排应急管理的基础性、关键性项目建设，从而在提升当前应急管理能力的同时，为长远发展打下基础。

五、西安市公共安全提升策略分析

(一)西安市突发公共事件重点防控领域

1.重大自然灾害

西安市自然灾害重点防控方面主要体现在以下八个方面：突发性强降水、季节性干旱、强电雷雨天气、沙暴雾霾天气、冰雪低温天气和高温热浪天气、地震灾害及地质灾害。

由本报告对西安市公共安全重大风险因素识别分析得知，西安市自然灾害三方面的K值分别达到了0.1385、0.1011、0.0883，处于各类公共安全事件的前列。西安市在1995年到1997年三年大旱，从而引发数百起火灾。近几年，风雨雷电灾害、雪灾及雷击事件时有发生。秦岭北坡地质条件脆弱，易发生滑坡等自然灾害。关于地震方面，西安市附近处于汾渭地震带，历史上洪洞和华县有过8.0级地震，近年来也经常发生有明显震感的地震，因此对于地震相关部门应当具备准确的防震评估手段，处理好地震事件的应急避险工作。地质灾害方面，由于西安市是中国十三朝古都，地下地质条件复杂，特别应该关注西安市13条长约160公里左右，最宽3米到2米之间地裂缝的发展趋势，严格监控并防止其发生新的衍生灾害。因此，西安市自然灾害可能引发的公共安全事件应当引起重视。

2.事故灾难方面

事故灾难事件的防控重点应放在以下七个方面：交通事故、燃气事故、供热事故、城市供排水突发公共事件、地下空间事故(地铁建设事故、人防工程事故、其他市政设施建设事故)、火灾事故、工矿事故。

由本报告对西安市公共安全重大风险因素识别分析得知，西安市事故灾害类三方面的分析K值分别达到0.2683、0.0661、0.0204，其中交通事故和火灾事故表现得尤为突出。西安市基于国家战略的需要，兵工企业、兵器企业及航天企业集中，也是相关重大危险源。这些单位应当成为应急防爆的重点，且这些生产单位的选址应当在人员稀疏的地方。关于天然气安全问题也应引起重视。西安市3·5闪爆事件反映出危险源单位在节假日时期的应急管理漏洞。对于这类事件应当提前报警，避免拖延救援时间，造成更大的伤亡。另外，应加强对道路运输物品的安全管理，在道路的进口出口实行严格的运输物品排查制度，从而做到车辆运载危险源可查可堵。西安市有渭河、灞河、浐河等主要河流，要严防化工厂化工物品泄漏事件及蓄意投毒事件的发生，保证城市水质安全。同时，近几年来，西安市地下空间事故频发，同时引起的连锁性并发事故也呈上升趋势，因此，当前及以后相当一段时间内，对西安市地铁事故的防范也应当引起重视。近年来，世界地铁及国内主要城市地铁在其运营过程中发生的灾难与事故不在少数，而且许多灾难或事故造成的经济损失与社会影响也极其严重。1995年3月20日，日本东京地铁车站发生沙林毒气事件，造成12人死亡，5000多人受伤;2004年2月6日，俄罗斯首都莫斯科一地铁列车发生爆炸，造成至少30人丧生，70人受伤;2003年8月28日，英国伦敦和英格兰东南部部分地区突然发生重大停电事故，伦敦近2/3地铁停运，大约25万人被困在伦敦地铁中; 2004年6月10日，北京地铁4号线西直门站附近车祸事故;2008年11月15日下午，杭州地铁1号线施工工地突发地面塌陷，事故无情地夺走了21名施工工人的生命。西安市地铁建设以及以后的运营应当从这些惨痛的案例中吸取经验教训。西安市应依据《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》，制定、修改和完善有关法律法规，为地铁安全提供法律保障;强化消防监督执法，严把地铁工程防火设计审核关、施工过程检查关和竣工验收关;加强各类安全设施建设，完善硬件系统的基础保障;科学制定处置预案，完善地铁反恐及各类灾害事故救援机制，建立地铁灾害事故应急处置机制;加强针对性的训练和演习，提高反恐和处置地铁灾害事故的攻坚能力;建立专门的公安管理机构，组建专业抢险救援队伍，及时、妥善处置各类地铁恐怖案件、事件和灾害事故;监督地铁管理部门落实责任，提高地铁工作人员的安全防范意识和自防自救能力，强化对乘客的安全宣传教育。同时，由于西安市处于大发展、大建设时期，各类工程项目繁多，随之而来的拉土车问题也较全国其他地方凸显，给政府工作带来了极大的挑战，也给市民生活带来极大的不便。2008年至2009年期间，西安市已经发生近20起拉土车肇事事故。10月27日，西安市召开整治渣土运输紧急会议，会议提出一系列应对措施：明确责任、加强监督、提高门槛、设置顶灯、两头联动、增加“出口”等。此类措施在一定程度上起到了作用。

3.公共卫生事件方面

公共卫生事件的防控重点应放在以下方面：甲类、乙类、丙类和新发传染病疫情，口蹄疫疫情，禽流感疫情，甲型H1N1型流感疫情，食品药品质量安全(食物药物中毒事件)。在宣传教育和制度完善方面应当有所加强。

传染病疫情主要是指甲类、乙类、丙类和新发传染病的暴发流行。要注重传染病疾病疫情的控制。西安作为西北最大的内陆枢纽城市，国内外人员、物资交流频繁，疾病传播途径多种多样，所以，遭受大规模传染病疫情侵袭的可能性依然存在。同时，包括口蹄疫、疯牛病、高致病禽流感以及近期爆发的甲型H1N1型流感等动物疫病的防控依然严峻。

4.社会安全方面

社会安全事件的防控重点应放在以下五个方面：刑事案件、治安案件、群体性事件(群众上访事件、重复性上访、民族纠纷事件、宗教冲突事件)、恐怖事件、经济安全及涉外事件。

由本报告对西安市公共安全重大风险因素识别分析得知，西安市社会安全两方面的分析K值分别达到0.544109、0.455891，处于较高水平，刑事案件和治安案件的发生和处置要引起相关部门的重视，群体性事件及民族纠纷也不能忽视。西安市在社会安全方面的重点防控包含以下几个方面：第一，恐怖袭击。严防境外恐怖组织与疆独势力勾结在西安地区制造恐怖事件;严防社会极端犯罪分子的恐怖行为，如商洛农民在西安火车站施爆未遂事件;严防严查境内有组织的自身带有黑社会性质的组织。第二，经济安全问题。近年来西安市集资案件时有发生。例如，2007年涉资8600余万元的陕西益万家公司集资诈骗案，2009年涉案6亿元的陕西山川林业非法集资案，2008年涉资6200余万元的西安金园汽车产业发展股份有限公司集资诈骗案。这些案件的发生已经严重威胁到民众及国家的经济安全，相关部门应当引起足够的重视，把非法集资和诈骗案件消灭在萌芽状态，确保公民及国家经济安全。第三，涉外案件。政府部门要做好学生的疏导工作及思想政治工作，劝导学生以正当、合理、合法的方式看待涉外问题。另外一个就是上访问题。当前西安正处于大变革、大发展时期，由国企改革，土地征用，城市拆迁等引发的上访事件较为突出，政府信访部门及涉及上访事件的相关企事业单位应当积极处理好国企改革下岗职工和土地征用拆迁民众的补偿安置问题，避免类似现象引发成群体性事件。

(二)公共安全体系建设方向

基于对西安市的公共安全重大风险因素识别和应急能力的评价，今后的公共安全体系建设方向主要集中在以下几个方面：

1.信息与指挥系统建设

应急管理平台是整个应急体系建设的重要基础。国际上，利用其先进的通信技术和完善的社会共享体系做了大量的工作。发达国家在公共安全科技的各个方面及层次上投入了大量的人力、物力和财力，为预防和减少危害公共安全的事故、灾害和突发事件等提供了强有力的支持和保障。

我国的各大城市已经相继建立了城市应急管理体系。较有代表性的有：南宁市社会应急联动系统、上海城市综合减灾体系、深圳紧急事务管理体系、广州110社会联动系统、乌鲁木齐“110”和“120”社会联动、武汉城市应急管理联动。这些系统为城市管理者处置城市突发公共事件应急管理提供了简捷有效的途径。

西安市作为西北地区重要城市及关中—天水经济区的核心，承担了国家西部大开发重要任务;同时，由于西安市处在大发展时期，社会各种潜在威胁日渐增多。为了应对城市突发公共事件的冲击，防止和减轻各种城市突发公共事件的危害，必须尽快建立西安市应急管理平台。即健全覆盖区县、街道(乡镇)、社区(村)四级，横向到边、纵向到底的应急管理网络。形成以市应急委员会为领导机构，以市应急指挥中心为指挥枢纽，各区县应急指挥中心为支撑，各街道办(乡镇)应急机构为基础的纵向指挥体系。建立横向联合应急指挥机制。根据预防预控、监测预警、应急处理、事后评估、恢复重建等应急工作环节，划定各专业应急机构和事件主管单位的职责，明确牵头单位和协助单位在突发事件处置过程中的关系地位，实现有序、快速、高效的联动响应。

重点建设项目：

一是建设西安市应急平台。实现与各职能部门及区县应急平台的对接;实现应急值守、信息汇总、事态跟踪、指挥协调、专家研判和视频会商等功能。

二是建立区县应急子平台(实现二级子平台与西安市一级平台的信息交互与资源共享)。五年内，九区四县投资建设基础检测网络，并实现与市应急平台的信息共享与交互。

三是面向西安市实施气象信息网络发布平台实现气象信息预报;建立DAB项目，实现对九区四县及四区一港两基地预警信息的发布。

2.强化风险隐患调查评估，建立准确及时的预警系统

公共安全管理必须以防为主，而对风险隐患的调查评估工作则是预防的基础。根据公共安全事件的分类方法和西安市各类灾害的排序情况，应从自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面进行风险隐患的排查建档工作。在全市范围开展各类公共安全事件基本情况调查统计，做到务必查清隐患，查清的隐患务必排除。而隐患排除工作不应局限于对表面问题的整治，更应从根本上解决问题产生的硬件缺陷。如针对西安市交通事故多发的情况，一方面从公众宣传、法规限制等方面缓解问题;另一方面更应结合西安市的交通网络，通过完善基础设施、改善现有道路状况等，从根源上解决问题。建立准确及时的预警系统是有效预防公共安全事件产生的基础，也是西安市目前急需加强的工作之一。在风险隐患评估的基础上，根据调查统计的结果，锁定需要监测预警的重点领域，进行跟踪监测。增加灾害监测点，建设防汛抗旱、水质监测、森林防火、动植物防疫、地质灾害、地震监控等监控网络，逐步完善覆盖全市的各类突发公共事件监测网络系统，并确保监测系统能够准确及时地响应。

重点建设项目：

一是成立“西安市国土、安监、环保专家组”。对西安市危险源及应急能力进行全面评估，查处相关部门存在的危险源。一年内实现对西安市全部区域的评估，实现“无死角”的全面排查。

二是针对能力评估结果，加快专业应急队伍建设。针对现有队伍建设情况，三年内完善应急队伍体系。

三是建立全市安全生产监测监控网络系统，对地下(地铁建设)井下(矿业生产)作业实现实时监控。

3.科学防范，建设完善的应急预案体系

科学的防范方法是应对公共安全事件的关键。将科学方法结合本市实际，从各领域研制应急预案，可以增强政府及有关部门的风险意识，在常态下加强对风险源的监测与分析，并研究和制定有针对性的防范措施。不仅如此，科学的应急预案还有利于提高应急资源的运用效率。特别是通过组织经常性的演练，对于提高应对危机的综合处置能力有重要作用。而针对本市和其他省市已经发生的灾害事故，应吸取经验教训及时调整预案内容。西安市目前应逐步将应急预案覆盖到所有安全问题多发的领域，尤其是交通事故和气象灾害等长期存在的难点问题。此外，针对与公众密切相关并需要公众配合实施的预案，应采取相应的信息公开，以确保预案的顺利实施。

目前，西安市预案缺少对危险源分析调查和应急能力评估，并且预案之间的衔接不够，使得预案操作性较差。在突发事件发生时无法形成协调配合的联动机制，无法高效应对突发事件。因而，“十二五”规划前，应尽快理清西安市危险源及相关应急能力，实现预案具有可操作性。

重点建设项目：

一是成立“由市应急管理专家、协同各职能部门主要负责人组成的专项应急预案评估组”，对现行预案整体编制工作进行全面评估，并结合突发事件处置和应急流程对各个部门综合考虑、统一协调编制预案。

二是加强应急预案演练，推进应急预案完善。演练后，重点建设项目责任部门要及时指导各参与单位进行分析评估，并针对演练过程中发现的问题，对应急预案进行进一步修订。

4.做好应急物流区建设规划，完善应急物流组织机制与体制

从版图上看，西安地处中国的中心位置;“米”字形公路、铁路建设整体框架已经基本形成;西安国际港务区的建成，使西安成为建立国家应急物资储备中心和调度中心的最佳选择。要充分利用和发挥西安的区位优势，积极建立国家应急物资储备及调度中心。

突发事件发生时，有效的资源调配尤其重要。如果物资调度滞后，将会进一步扩大灾害。在城市规划中，决策者应该统一考虑并实施公共紧急服务的选址及建设问题，建立应急资源储备仓库，以保证城市中某些地点发生突发事件时，应急服务设施能在最短的时间内到达应急地点进行服务。

结合西安国际港务区及物流体系建设现状，要完善西安市应急物流组织机制与体制，具体来说可采取以下几个方面的措施：

一是构筑高效灵活、军地一体的应急物流指挥体制。根据应急物流保障任务的具体性质和可能选用的运输方式，建立通畅高效的军地一体应急物流保障指挥体制。一方面，要能高效发挥军队自上而下的物流指挥机构的指挥功能，另一方面要确立大系统观念，发挥交通、民政部门和地方政府的作用，做到内外密切配合，形成军地运力统一指挥的体制，使铁、公、水、空四种运输方式得以综合运用，筹、储、装、运、卸、转紧密衔接，建立多种运输方式优势互补的应急物流保障网络。

二是制定科学合理的应急物流保障预案。要保证应急物流保障力量在任何情况下都能有条不紊地组织应急物流保障活动，快速及时地完成应急物流保障任务，平时应制定一整套比较周密、相对完备的行动预案。应急物流保障预案包括应急物流动员预案、快速投送预案、应急机动保障预案、应急物流指挥编组预案等。

三是搞好应急物资的合理储备和及时配送。要建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通;要依法建立紧急情况下社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。根据应急处置需要，对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。

应急物资储备直接影响应急物流保障的反应速度和最终成效。必须综合考虑突发事件未来可能发生地区周边环境特点及预计的应急物资需求规模和具备的物流保障能力等，建立布局合理、综合配套、规模适度的应急物资储备体系。在西安市的国家物资储备库作为政府战略物资和应急物资储备基地，应做好应急物资储备工作，其首要任务是承担社会责任的国家安全储备和政府应急物资储备。社会上的各种物流基础设施都应规划建设应急物流功能作为其承担的社会公共服务功能之一，把应急物流服务能力作为其运营系统基本要求来培育。

四是确保应急物流保障的信息顺畅。加快应急物流信息系统建设的步伐，必须把应急物流信息系统纳入应急行动指挥系统统一建设、同步发展;要增加投入，通过采用全球卫星定位系统、地理信息系统、数字通信、集群电话、程控交换、调频电台等先进的物流信息技术，改善现有物流信息系统及其装备。

五是完善应急物流保障的法规体系。应急物流保障应该制度化、法规化。要求应急物流保障力量建设及保障行动必须依据有关法规制度进行。应急物流保障法规主要包括三部分：一是地方应急物流保障力量的动员法规，包括陆海空运输力量应急动员和所在地区物流资源的应急动员，明确动员的时机确定、权责划分、实施程度、补偿标准等;二是应急物流保障力量建设的相关法规和条令条例;三是应急物流保障的有关条令和规章制度。

针对西安现有可整合及可利用资源，需要重点考虑建设以下规划：

一是有效配合国家、陕西省规划，加快建立国家应急物资储备中心及调度中心。结合“西安国际港务区”，充分发挥现有资源优势，进行统一规划，建立辐射全国的应急储备中心及调度中心。

二是建立区域粮食应急储备中心。发挥西安地缘优势及《关中—天水经济区发展规划》总体要求，通过综合协调，实现西北地区粮食应急储备规划，有效应对“十二五”期间的各种潜在危机。

5.加快避难场所建设

2008年5月12日汶川大地震，使各级政府都认识到避难场所建设的重要性。西安作为拥有800多万人口的中心城市，必须加快建立应对各种可能的避难场所，以提高西安市应急相应能力，为市民提供良好的保障措施。

到目前为止，西安市尚未建成可以抵御可能的自然灾害(如地震等)的避难场所，因而有必要在“十二五”规划中，加强这一方面的建设。

重点建设项目：

一是加快避难场所建设。结合陕西省应急避难场所的总体要求，市规划局统一进行规划，各区县选址建设。

二是建立西安市地震安全社区示范工程。将学校、医院等公众聚集场所建筑物纳入重点抗震设防范围，按照“平急结合，一场多用”的原则设立地震应急避难场所。

6.培训及演练体系建设

加强各类专项队伍建设及应急演练训练次数，有效应对各类突发事件。

首先，着力提升专业队伍能力，逐步整合现有各类专业救援力量，充实人员，更新装备，改善技术，整合组建市级应急抢险救援队伍，实现事故抢险救援与灾害抢险救援于一体的应急队伍新模式。通过定期的专业培训和专业演练，保持队伍的战斗力和活力，充分发挥其应急抢险救援主力军的作用。

其次，建立应急专家队伍，以攻克应急难关。西安市应建立与其他城市的应急专家互助系统，对于解决棘手的突发事件，请求有相关经验的外市专家与本市专家共同谋求解决，攻克难关。

再次，专业应急队伍在公共突发事件发生后发挥着不可替代的作用。目前，西安市各种专业队伍建设正在有序建设过程中，取得了一定的阶段性成果，但一定程度上还不健全。西安市在未来发展过程中需要应对城市化快速推进可能引发的各种突发事件，因此，需要尽快健全应急队伍，以适应城市、社会发展。

借助现有可整合的资源，通过探索实施重点项目，构筑社会参与平台，建立健全政府支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务的长效机制。

重点建设项目：

一是建立实地应急训练中心。通过应急训练中心，实地培训应急救援队伍，提高应急协调能力。

二是健全应急队伍，并结合西安市“十二五”发展规划，科学合理地扩充重点防控领域应急管理队伍。

三是开展基层应急演练训练及相关知识培训。基层组织和单位开展急救、自救演练活动，加强市民的安全防范意识。两年内，选取西安市典型区域进行急救、自救的演练10次。

7.健全西安市突发公共事件应急管理专家库

目前，西安市已经成立应急管理专家咨询委员会。但就目前情况看，专家类型单一，处置不同类型突发事件的专家数量有限;并且缺少对专家的规范化管理。很多突发事件的处置缺乏科学的决策过程，关键时刻专业应急专家无法有效发挥其优势作用。应通过完善应急管理专家管理与联络系统，形成处置决策过程专家参与的机制，提高决策的科学性并降低决策风险。

因此，为加强西安市应急管理工作，应充分发挥应急的科学性，统一健全专家库，库内保存应对各类突发事件的专家信息，并放入各个二级平台，便于在处置突发事件时，借助“外脑”进行决策，提高决策的科学性。

重点建设项目：

健全各类事故处置专家库，实现信息的集成及共享。通过西安市应急指挥平台建设项目，将专家信息统一放入信息库，便于统一调度，实现科学决策。

(三)西安市“十二五”应急管理体系规划

1.应急指挥平台体系建设

“十二五”期间，重点是前三年，应优先建设全市各级应急管理机构共需的应急指挥平台体系，如图5—1所示。建设重点包括以下几个方面：

一是应急指挥平台建设。充分整合现有资源，加快西安市九区四县应急委指挥平台建设工作。主要包括：有线通信系统、无线指挥调度系统、计算机网络应用系统、视频图像系统、综合保障系统。完善应急处置功能，提升综合应急能力，并确保新建、改建平台与市应急指挥平台技术体系保持一致。

二是信息管理与辅助决策系统建设。依托西安市电子政务专网和政务信息共享交换平台“政府”网站群等信息化基础设施，统一开发应急管理与辅助决策系统，为全市应急管理机构提供服务。系统主要包括：预测预警、信息报告、事件处置、辅助决策、资源管理、善后评估、信息发布等。各专业部门要利用各类事件的防灾预测预警模型，虚拟与现实技术相结合，开发数字化应急预案及仿真模拟训练系统。

三是图像监控和移动指挥系统建设。图像监控系统是突发公共事件处置工作的重要科技手段。该系统的建设以市公安局视频监控系统为基础，有效整合全市视频图像系统，在此基础上逐步加以完善，实现资源共享。适度建设远郊区县移动指挥系统，提高本市应急指挥移动通信能力和技术水平。

四是西安市紧急报警服务中心建设。西安市现在已有的应急指挥平台有110指挥中心、交警指挥中心和120，现已规划平台包括安监局、地震局、消防、环保、气象服务等应急指挥系统。下一步，市公安局应改造扩建现有110报警服务台，建立集接警、处警、情报综合分析研判、专家论证支撑、指挥决策五大功能于一体的市紧急报警服务中心，实现110、119和122等报警服务台联动，并逐步向统一报警服务号码过渡。

图5—1　西安市应急指挥平台建设体系

2.物资储备和调配体系建设

西安市应逐步建立立足陕西、服务全国的应急事件物资储备、调配中心，充分发挥地缘、交通优势，根据国家整体规划进行市场监控，保证区域突发公共事件应急物资的供应;西安市政府应根据国家战略规划，组织相关应急管理机构，建设一批救灾物资储备基地，积极探索结合“西安国际港务区”建成面向区域、服务全国的物资储备中心见图5—2。

(1)常用应急物资储备系统

西安市民政物资储备中心和西安市粮食储备中心应加强应急物资的实物储备、生产和技术能力储备，采取代储等多种方式，健全应急物资储备更新、损耗轮换的财政补偿政策。合理规划现有各类应急物资储备布局，整合实物应急物资储备资源，合理确定应急物资储备种类、方式和数量，形成覆盖各类突发公共事件的应急物资保障和储备体系。同时与其他省、自治区、直辖市和有关地区建立物资调剂供应的渠道，以备本地区物资短缺时，可迅速调入，保障应对突发公共事件的物资供应。

(2)专用应急设备和救灾物资储备系统

结合区域战略规划，采取由西安市政府统一采购，专业部门负责维护的方式，购置一批大型专用应急设备，主要涉及应急救援中使用的大型运输设备，救灾专业直升机，核、生物、化学等有毒有害物质的监测、检验、消除等特种大型设备，以及备用通信网络设施、GPS车辆监控调度管理系统等。

(3)物资调配物流系统

依托西安市物流中心规划项目、西安国际港务区、咸阳空港产业园等重点物流园区项目，建立健全西安市应急物资综合管理调度系统，完善应急物资紧急生产、采购、征用、市场调控与调运等机制。开展西安市突发公共事件峰值应急物资需求的研究，满足应急处置和恢复重建工作的需要。

图5—2　西安市物资储备和调配体系

3.避难场所建设

根据西安市可能发生的突发公共事件种类、规模和危害程度，以及现有城市人员空间分布等现状，编制西安市应急避难场所规划。同时，开展已建应急避难场所空间分布、容纳能力、疏散路线、疏散有效时间等评价，并加强对场地内基础设施、疏散设备、灾区群众安置等的规范管理。

按照《西安市城区应急避难场所规划》要求，坚持以人为本、就近布局、平时与应急相结合的原则，对西安市主城区(490平方公里)及临潼区、阎良区应急避难场所作出规划。依据西安市规划局的规划，在2010年建设13处避难所，在2010年底前，完成市辖区内公园、学校、体育场等所有避难场所的配套设施建设，在城市人口密集区建设10处示范工程。到2015年，应急场所有效避难面积满足40%主城区人口需要。到2020年，西安主城区避难场所达到479处，人均避难场所面积2.5平方米，达到满足主城区人口70%应急避难需求，使市民出门步行5至10分钟，就可到达临时避难场所。西安市应重点结合公园、广场等开阔空间，建设疏散路线及相关避难场所。

西安市规划中的479处避难场所，应主要位于公园、绿地、广场以及体育场、学校操场等地，平时履行休闲、娱乐和健身等功能。参照国内外城市有关标准，西安市应设四类避难场所。其中，一、二、三类为长期固定避难场所，四类为临时避难场所。避难场所面积将超1060公顷，人均面积可达2平方米以上。具体标准为：

一类避难场所(21处)——步行30分钟—60分钟内到达。主要为市级公园，服务半径定为3000米，步行30分钟—60分钟内到达，可满足民众30天以上的安置。

二类避难场所(111处)——步行30分钟内到达。主要为区级公园、省市体育用地、大专院校操场等。服务半径定为1500米，步行30分钟小时内到达。可满足民众10—30天的安置。

三类避难场所(44处)——步行15分钟内到达。主要为居住区级公园、区体育用地，服务半径800米，步行15分钟内到达，可满足民众10天的安置。

四类避难场所(303处)——步行5—10分钟到达。主要为中小学操场、小型绿地广场、居住小区级公园。服务半径300米—500米，步行5—10分钟内到达，临时安置疏散避难民众。

西安市目前已有的避难场所(见图5—3)：

曲江国际会展中心广场：位于电视塔下长安南路东侧，北临雁展路，西起长安南路，东连曲江新区，面积8万平方米，以人均疏散面积1.5平方米计，能疏散约4.6万人。

明德门社区广场：东起朱雀大街，西至东风仪表厂，南临丈八路，北接青松路，小区占地面积929亩，社区用于地震紧急避难场所面积4.7万平方米，能疏散约3.5万人。

兵工社区绿地：位于丈八东路中段，用于避难使用的场所面积1万平方米，能疏散约0.6万人。

西安市规划主城区一级避难场所：

新城区：长乐公园、环城公园新城段、幸福林带;

莲湖区：丰庆公园、环城公园莲湖段;

碑林区：兴庆宫公园、环城公园碑林段;

未央区：未央湖公园、城市运动公园;

雁塔区：青龙寺公园、曲江国际会展中心广场、唐延路公园。

图5—3　西安市已建及规划应急避难场所

4.危险源监测与排查体系建设

西安市及各区县协同有关部门应认真开展风险隐患排查工作，建设相关数据库及电子地图，完善GIS地理信息系统建设，实现动态管理和监控，完善西安市各类突发公共事件的监测网络，提高预测预警水平。

针对危险源排查、地质灾害排查、污染排查污染源及河流区域污染排查，西安市各相关部门，如国土局、安监局、环保局等应当积极履行各职能部门职责，落实西安市危险源分布详细情况，见图5—4。

图5—4　西安市危险源监测与排查规划示意图

(1)国土资源部门应重点排查地质灾害危险源

一是加强安全巡查，掌握各隐患点的动态变化;二是健全制度，完善地质灾害防治方案和群测群防体系，及时编制《地质灾害隐患排查实施方案》和完善《地质灾害防灾减灾预案》，并逐一下发到各区县;三是加强信息管理，与当地气象局、业主、监理等部门联合，开展地质灾害气象指数预报、灾害等级预报和短信预警预报服务，及时发送防范信息，为做好地质灾害预防工作提供信息支持;四是层层分解责任，对汛期地质灾害的监测、值班人员的联系方式、预警方式，群测群防进行系统安排;五是加强安全宣传，暴雨期间加强巡查各地质灾害隐患点，设立警示标牌，提醒广大员工和群众在暴雨时段做好地质灾害避险准备。

(2)安全监察部门应重点对全市范围内的工业危险源进行排查和评估

安监局应加强重大危险源监管，并按期组织专家开展重大危险源专项排查行动。危险源排查主要是从国家有关法律法规和标准制度的贯彻执行，重大危险源的安全评估、检测、监控，重大危险源设备维护、保养和定期检测，重大危险源现场安全警示标志设置，从业人员的安全培训教育，应急救援组织建设和人员配备，重大危险源的登记建档，应急救援预案的演练，应急救援器材配备及维护、保养，预防安全生产事故措施的落实等十个方面进行。

通过西安市危险源排查工作，一是摸清底数，掌握西安市重大危险源的数量、现状和分布情况，完善重大危险源数据库和定期报告制度;二是通过西安市重大危险源安全评估，对重要的设备、设施以及生产过程中的工艺参数、危险物质进行定期检测，建立重大危险源评估监控的日常管理体系;三是建立西安市、各县、相关企业三级重大危险源监控管理体系，实现对重大危险源的有效监控;四是督导企业加大安全管理资金的投入力度，采取有效措施切实消除事故隐患;五是进一步探索有关重大危险源监控和事故隐患防治的长效机制;六是提高各级安全监管队伍的实际监察能力。

(3)环保部门应定期对污染源及河流区域污染进行评估

首先，西安市环保局成立环保污染隐患排查工作组，各职能部门协调联动，确保排查工作顺利开展。其次，确定环境污染隐患排查范围，对西安市各类重点污染企业、污染物排放企业进行全面系统的排查，做到情况清楚、底子明晰。第三，根据《西安市突发环境污染事件应急预案》，要求西安市100多家重点污染企业建立《突发环境污染事件应急预案》，确保西安市环境安全。第四，积极引导，加强对重点污染企业技术指导和培训，督促企业建立健全环境污染管理制度，明确处置措施和工作职责。第五，建立环境污染隐患排查日报告制度，明确责任，落实到人，确保信息传达及时、准确。第六，西安市各级环保部门应在环境安全隐患排查的基础上，结合污染源排查结果，尝试建立重点敏感企业环境风险数据库，逐步实现全市环境风险的动态管理。环保部门要明确企业在环境突发事件发生后做到第一时间停止生产，撤离员工并启动环境突发事件应急预案，第一时间向辖区相关政府部门报告，组织开展力所能及的自救工作，并做好迎接政府和社会救援的准备工作。

5.应急队伍建设及训练

西安市应急队伍建设应从做好应急队伍的普查入手，各区县及各有关部门要对应急队伍的基本情况进行普查，建立基础数据库和调动方案。同时，组建和整合西安市市级应急抢险救援队伍。合理规划应急队伍的布局，提高应急救援的覆盖面，全面加强应急工作人员的培训和综合实战演练，不断提高应对突发公共事件的能力。以政府投资为主，采取多种形式吸纳社会资金，解决应急抢险救援队伍的经费保障问题。应急队伍建设及演练规划主要包含以下几个方面：

第一，对西安市的消防队和医疗急救站点进行全面规划与合理布局。充分利用和发挥社会救援力量的作用。积极探索利用市场机制组织企业、非政府组织等社会力量参与应急管理与服务的长效机制，逐步形成专、兼职队伍相结合的突发公共事件应急救援队伍。

第二，加强培训基地建设和应急志愿者队伍建设。重点依托企事业单位和学校，新建和改建一批应急科普、宣教、培训和演练基地，规范培训和演练内容，逐步形成覆盖各类突发事件的应急培训和演练体系。依托社区、乡村、学校、企业等基层单位及共青团组织，组建一批形式多样、为广大市民服务的应急志愿者队伍。积极开展应急志愿者队伍的培训和演练，实现突发公共事件应对工作的社会化。

第三，加强演练训练，建设西安市公共安全文化。加强对西安市各级干部的应急管理知识培训。熟悉西安市应急工作的体制、机制和法规政策，熟悉应对突发公共事件的工作流程，提高应急管理能力和应急指挥决策水平。加强街道、社区等基层单位和人员的培训，并以街道、社区为支撑建设应急演练训练基地，依托企业及民兵综合执法大队等，在重点地区、街道、社区，组织有针对性的应急演练，提高基层第一线工作人员现场应急应对能力。

第四，重视并完善西安市市级专业应急抢险救援队伍建设。以西安市消防队伍、西安市地震局、西安市卫生局为主，作为西安市应对地震等重大、特别重大突发公共事件的专业处置队伍。对原有基础相对较弱、但已具备一定应急救援能力的专项应急指挥部和相关部门所属的抢险救援队伍，充实人员、改善装备、提高能力，规划构建覆盖全市医疗救护、市政设施、动植物疫病(疫情)防控、污染紧急防控、通信保障、防汛抗旱、森林防火、安全生产、建筑工程、交通安全等领域的应急抢险救援体系，全面提高本市抢险救援的综合能力。

6.预案体系建设与完善

突发性公共事件的危机管理是公共管理的基本内容之一，而完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。从公共危机管理的实践来看，不少城市先后建立了较为完备的制度体系。实践证明，将突发事件管理纳入制度化轨道，有利于保障突发事件管理的正当性和高效性。西安市突发公共事件应急管理的制度体系建设应当从以下两个方面入手：

第一，在制定各种应急预案时，参考有关行业的国家标准或省内行业标准(国家标准缺位的情况下)，提高预案本身的科学性和有效性。

第二，结合国家关于突发事件应对的有关法律法规和西安市特点，制订地方性法规编制计划，推动本市应对突发公共事件的地方性法规立法工作。针对社会生活中风险隐患比较突出的领域，起草专门的法规、规章，为突发公共事件的预防、预警、处置、恢复等工作提供法律保障。

按照全国突发公共事件应急预案的要求，根据不同的责任主体，西安市可将应急预案体系设计为六个层次。其中，总体预案是管总的，是应急预案体系的总纲，适用于西安市市级行政区域，超出事发地区县人民政府处置能力的，或者需要由西安市政府负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作;专项应急预案主要是西安市政府及其有关部门为应对某一类型或某几类型突发公共事件而制定的应急预案，由主管部门牵头会同相关部门组织实施;部门应急预案由制定部门负责实施;区县应急预案指的是区县级政府及其相关部门的应急预案，明确区县政府是处置发生在当地突发公共事件的责任主体;企事业单位应急预案则确立了企事业单位是其内部发生的突发事件的责任主体。除此之外，西安市举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位也应当制定应急预案并报西安市人民政府有关部门备案。

根据西安市现行已经制定的一些应急预案，针对应急预案实施过程中存在的问题，应尽快修编、补充制定一批应急指挥信息系统建设所急需的政策法规，参见图5—5。

图5—5　西安市突发公共事件应急管理法规补充体系

七、结论

本研究所做的主要工作、得到的主要结论以及主要的政策建议包括：

1.分析了西安市公共安全现状

发现对西安市可能造成影响和威胁的主要自然灾害有地震、旱涝灾害、冰雹、生物灾害等;主要事故灾难有交通事故、火灾事故、工矿商贸事故、环境污染等;公共卫生与食品质量安全事件有传染病、食物中毒;社会安全事件主要有重大刑事案件、群体性突发事件等。

2.分析了西安市公共安全事件的应对能力

通过对西安市历史、现状及西安市政府部门资料分析，可以看出西安市具备了一定的突发公共事件预防和处置能力。但西安市主要存在以下几个方面的问题：首先，缺少对社会潜在风险的分析。对各类突发公共事件风险隐患底数了解不清，对事件的爆发频率、影响程度、危害性以及善后工作等情况缺乏科学判断和评估;其次，缺少对西安市应急能力的总体及环节上的评估。应急管理投入历史欠账较多，各类专业应急队伍人数占全市人口总量的比重过低，一些高技术应急装备的储备尚处空白，大型和特种装备缺乏，物资储备品种和数量偏少，急需构建较为完善的应急力量保障机制，而现实中继续投入的部门较多，而缺少重点建设领域的全过程评估;最后，缺少对突发事件处置过程的评估，没有很好地形成评估—反馈—完善预案的全过程机制。

3.对西安市公共安全的重大风险因素进行了识别

通过定量计算发现，在抽取数据分析的九类具体公共安全事件中，交通事故、传染病、水灾和刑事案件分别居于前四位，属于西安市公共安全重大危险源，应该引起足够重视并进行积极、重点防控。

第一，关于自然灾害。在自然事故类公共安全事件中，水灾(M1)、旱灾(M2)、农业灾害(M3)对应的组内风险特征值分别为0.4855，0.3550，0.3357。这表明在自然灾害事故中，近年来的具体情况可能是水灾相对更为严重，而旱灾与农业灾害次之且二者危害程度比较接近，西安市在1995年到1997年三年大旱，发生了数百起火灾，尤其是森林火灾比较突出，应当拿出一套有效的救援措施。水灾也曾有过突出的灾难案例——2002年的“6·8水灾”，陇海线一座桥面被冲垮，435人遇难，数万人无家可归。另外，近几年，风雨雷电灾害、雪灾及雷击事件时有发生。除此之外，秦岭北坡地质条件脆弱，易发生滑坡等自然灾害，而且西安市附近处于汾渭地震带，历史上洪洞和华县有过8.0级地震，应完善准确的防震评估手段，处理好应急避险工作。最后，西安市应该关注13条地裂缝的发展趋势。它们中最长约160公里左右，最宽3米到2米之间，应实施监控以防止地质灾害及衍生灾害的发生。

第二，在社会安全事件方面，西安由于国企改革、土地征用、城市拆迁、涉军问题、民办教师遗留问题等导致的上访事件比较多。另外，征地拆迁引发的群众上访事件也是一个方面。另外，还存在其他社会安全事件方面的案例，例如2002年西安连环爆炸案之类的恐怖袭击事件，2007年亿万家集资案、2009年三川林业集资案等经济安全事件，以及其他涉外案件等。

第三，关于公共卫生事件，西安要注重传染病疾病疫情的控制，如对甲流、禽流感和手足口病必须注意密切防控。其次，西安肝病、艾滋病的发病率和增长速度都比较快，在宣传教育、群防群控等方面应当加强相关工作。另外，西安的食物中毒事件，例如典型的西安市“泔水油事件”值得关注。

第四，关于事故灾害，西安的火灾和建筑施工安全事故比较突出，工矿问题，兵工企业和兵器企业及航天企业是相关的重大危险源。西安市有几百个危险源。以西安市化工厂为例，它既是危险源，又是环境污染事件的重点防控对象。西安庆华厂生产雷管，江安公司生产火药，华山弹药库曾经险些发生爆炸，军工单位的防爆应成为重点。这些生产单位应当被安置在人员稀疏的地方。对此应当采取多种有效措施，加强应急队伍建设。交通事故应避免群死群伤。关于城市公共基础设施，天然气安全问题、下水道安全问题等尤其值得关注。

另外，关于安全生产时间引起的心理恐慌应当高度重视，应当寻找到解决这一问题的根本之策。一旦危机发生后，我们要拿得出措施，尽量避免重大安全生产事故所引发出来的衍生灾害。

4.分析了西安的政府应急管理能力及其建设状况

在探讨政府应急管理能力的基础上，指出西安市应急能力建设已经具有一定的基础，但还存在很多薄弱环节。当前，即将迎来“十二五”这一重要发展时期，应该继续推进落实中央和省政府的要求，结合市情，优先安排应急管理基础性、关键性项目建设，从而在提升当前应急管理能力的同时，为长远发展打下基础。

5.分析了西安市公共安全提升策略

首先分析指出西安市突发公共事件重点防控领域。关于重大自然灾害的重点防控方面主要体现在以下方面(共8种)：突发性强降水、季节性干旱、强电雷雨天气、沙暴雾霾天气、冰雪低温天气和高温热浪天气、地震灾害及地质灾害。关于事故灾难方面的防控重点应放在以下方面(共7种)：交通事故、燃气事故、供热事故、城市供排水突发公共事件、地下空间事故(地铁建设事故、人防工程事故、其他市政设施建设事故)、火灾事故、工矿事故。关于公共卫生事件方面的防控重点应放在以下方面(共5种)：甲类、乙类、丙类和新发传染病疫情、口蹄疫疫情、禽流感疫情、甲型H1N1型流感疫情、食品药品质量安全(食物药物中毒事件)等方面。在宣传教育和制度完善方面应当有所加强。关于社会安全方面的防控重点应放在以下方面(共5种)：刑事案件、治安案件、群体性事件(群众上访事件、重复性上访、民族纠纷事件、宗教冲突事件)、恐怖事件、经济安全及涉外事件。

其次，分析指出了公共安全体系的建设方向。基于对西安市的公共安全重大风险因素识别和应急能力的评价，今后公共安全体系建设方向主要集中于以下几个方面：

(1)信息与指挥系统建设;

(2)强化风险隐患调查评估，建立准确及时的预警系统;

(3)科学防范，建设完善的应急预案体系;

(4)做好应急物流区建设规划，完善应急物流组织机制与体制;

(5)加快避难场所建设;

(6)培训及演练体系建设;

(7)健全西安市突发公共事件应急管理专家库。