项目制研究：文化惠民工程的政策学考察

2014年03期     

陈水生*

【摘要】项目制在我国公共服务提供中发挥着重要作用。文化惠民工程是一种典型的项目制运作形式。论文运用范米特和范霍恩的政策执行过程模型，从政策标准与政策目标、多重资源与政绩激励、中央主导与上下协同、宏观战略与微观需求、执行处置与执行细化五个维度考察文化惠民工程中的乡镇综合文化站的政策执行过程。研究发现，公共文化服务项目制运作存在着国家主导逻辑与地方自主逻辑，官僚政绩至上逻辑与公民需求导向逻辑之间的内在矛盾和困境，从而限制了文化惠民工程项目制的执行效果。公共文化服务项目制的未来发展需要在中央政府的强控制逻辑、地方政府的弱应对逻辑与民众的无反馈逻辑之间寻求有机平衡和协作。

【关键词】项目制　文化惠民工程　政策执行　运作逻辑

*陈水生，复旦大学国际关系与公共事务学院，博士，助理研究员。感谢匿名评审人的意见。本文的部分一手资料来源于国家社科基金重大项目“包容性公民文化权利视角下统筹城乡文化一体化发展新格局研究”课题组于2012年7月对江西、湖南、贵州、重庆、四川5省市的公共文化服务示范区/示范项目为期18天的实地调研。对课题组唐亚林教授、李春成教授、何雪松教授、董国礼教授、李瑞昌副教授以及朱春、鲁迎春和王帅等同学在资料收集和调研过程中提供的帮助予以感谢。

近年来，中国农村居民的公共文化服务需求不断呈上升趋势，但公共文化资源供给却没有与之增长。据统计，1978年我国农村家庭的恩格尔系数为67. 7%，城市家庭为57. 5% (艺衡等，2005: 9) ;到2011年，这一比例分别降至40. 4%和36. 3% (中华人民共和国国家统计局，2012)。物质生活得到一定满足的民众越来越重视生活品质，精神文化消费越来越成为居民消费的重要组成部分。为加快公共文化服务体系建设，解决我国公共文化资源不足，公共文化服务能力不强的问题，中央政府启动了一系列文化惠民工程。《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》在加快构建公共文化服务体系建设中指出，要推动跨部门项目合作，坚持项目建设和运行管理并重。我国文化惠民工程的重点建设项目囊括了现阶段广大民众迫切需要的各项文化服务，比如电影、广播电视、信息、图书和艺术服务等各种与民众生活息息相关的服务项目(表1)。

表1　我国文化惠民工程的重点建设项目

(续上表)

资料来源:作者根据公开资料整理。

这些文化惠民工程通过自上而下的项目制运作进行统一规划、管理和评估。文化惠民工程的项目制运作与经济发展过程中的项目制有所不同。文化惠民工程项目是由中央政府制定的满足民众的公共文化服务需求的非竞争性项目，是建设服务型政府的重要举措，这是一种消耗财政投入的项目形式;经济发展中的项目制则是地方政府通过竞争的方式向中央政府争取的旨在推动地方经济发展的投资型项目，以促进经济发展。项目制在经济发展、社会问题和公共服务中广为应用，但现有研究大多关注经济型项目制的发展及其运作机制，如有学者将项目制视作中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式(折晓叶、陈婴婴，2011)，有学者从财政分权角度解释了地方政府为何热衷于申请不同的经济发展项目(周飞舟，2012)，还有学者从宏观视角分析了项目治国这一新的国家治理形态(渠敬东，2012)，而缺乏对公共服务项目运作过程和逻辑的深入探讨。由于经济型项目和公共服务项目特别是公共文化服务项目在性质、形态、推进主体、发展动力和运作逻辑上都存在较大差异，经济型项目的研究结论难以解释公共文化服务项目的运作过程及其机理，基于此，论文选择公共文化服务项目中的典型项目——文化惠民工程来回答这个核心问题:文化惠民工程项目的政策执行过程如何?哪些因素影响了其执行过程并进而决定了其执行效果?项目制体现了怎样的运作逻辑?

近年来，项目制作为政府推行其政策意图和治理国家的重要形式受到学界广泛关注。对项目制的研究源自我国20世纪90年代的分税制改革。分税制改革后，财政收入越来越向中央政府集中，中央对地方的财政转移支付随之较多地采用项目制的运作形式(周飞舟，2012)。总体而言，学界对项目制的研究主要围绕以下几个主题展开:

首先，项目制对国家权力和科层结构的影响。在传统科层体制之外运作的项目制将国家、地方、基层三者关系重新定义，由于各自不同的利益追求和行动策略而相互博弈、相互融合，最终演变为分级的制度机制和治理模式(折晓叶、陈婴婴，2011)。陈家建研究了项目制与基层政府动员的关系，认为项目制使得上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序，从而能更快取得成效(陈家建，2013)。这些研究仅仅关注了正式的权力结构体系，而没有关注项目制中的重要利益相关者——普通民众，也没有考察两者的互动。

其次，项目制对我国财政制度与公共服务的影响。公共服务中的项目制是中央政府和中央部委对省级政府、地级政府、县乡政府和基层社会的专项转移支付(张良，2013)。伴随着国家财政制度的分税制改革，财政资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制方式在行政层级之外灵活处理。冯猛研究了后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为后指出，税费改革之后，“项目财政”成为乡镇政府增加本级财政收入的主要来源，这种财政收入的获得是乡镇政府通过申请“项目资金”来实现的(冯猛，2009)。陈硕通过对分税制改革的定量研究指出，较高的公共产品供给水平与较高的地方财政自主权存在紧密联系，财政分权而不是集权更能改善地方公共产品供给水平(陈硕，2010)。但也有学者指出，在没有外部监督和民主宪政约束的体制中，赋予基层政府自有的财政分配权限不一定能达到公共服务最优化的效果( Pranab，2000)。值得注意的是，将所有建设和公共服务资金专项化和项目化的设计使公共服务变成以项目评估和项目管理为中心的治理体制，容易衍生出各种寻租行为(渠敬东、周飞舟、应星，2009)。这些研究主要集中于财政转移支付和运用项目化方式推行公共服务，但基本没有涉及公共文化服务项目制的研究，这构成本文进一步研究的空间。

其三，项目执行过程中不同主体的行为和策略研究。地方政府在政策执行过程中竭尽全力，向下级政府和官员施加更大任务压力，迫使下级官员采取措施确保完成上级交待的任务;在面对上级政府和政策压力时，基层官员则会煞费苦心地采取不同应对策略和共谋行为来敷衍或弱化政策实施(周雪光，2008) ;也有研究发现，同一政府机构常常扮演相互矛盾的角色，即向下施压、层层加码，与此同时又和下级共谋应对上级(吴毅，2007) ;还有学者将中央与地方的博弈总结为“迎检逻辑”与“服务逻辑”的冲突、“统一逻辑”与“地方逻辑”的冲突、“专项逻辑”与“整合逻辑”的冲突、域间发展的冲突等(张良，2013)。对项目执行过程中的行为研究涉及项目制运作的核心问题，能够揭示不同行动主体的行为动机、行为策略及其方式，从而能解释项目制在实践中的运作逻辑和运作绩效。本文在此基础上将进一步追问，公共文化服务项目制的中央和地方政府及其官员的行为逻辑是契合了以上学者的研究还是呈现出不同的答案?同时，论文还将另外一个常常被忽略的主体——公共服务供给对象纳入分析视域，集中考察文化惠民项目中的中央政府、地方政府、地方官员和普通民众之间的权责分工、利益博弈和需求满足，以深化对项目制运作过程中行为主体的研究。

对文化惠民工程的项目制执行过程的研究还要借助政策执行的相关理论，政策执行过程的研究形成了不同的研究范式和分析框架。第一代可称之为“自上而下”的政策执行模式，代表性学者有:杰弗里·普雷斯曼与艾伦·威尔达夫斯基，他们首开政策执行研究的先河，因而被誉为执行研究的奠基人( Pressman＆Wildavsky，1984) ;尤金·巴达奇( Bardach，1977)、萨巴蒂尔和马兹曼尼斯( Sabatier＆Mazmanian，1980)也作出了重要贡献;第二代是“自下而上”的执行模型，包括迈克尔·利普斯基( Lipsky，1980)、本尼·杰恩( Hjern＆Porter，1981)、苏珊·巴雷特和科林·富奇( Barrett＆Fudge，1981) ;第三代则属于综合途径的学者，包括理查德·埃尔默尔( Elmore，1978)、兰德尔·莱普利和格雷丝·富兰克林(Ripley＆Franklin，1982)、简－埃里克·莱恩( Lane，1987)、马尔科姆·戈津( Goggin et al，1990)、劳伦斯·奥图尔( O'Toole，2000)、丹尼斯·帕隆博( Palumbo＆Calista，1990)、罗伯特·斯托克( Stoke，1991)、理查德·马特兰德( Matland，1995)、沃尔特·基科特( Kickert et al，1997)、博·罗斯坦(Rothstein，1998)。

上述对项目制和政策执行的研究为本文提供了有益启发。本文通过对我国近年来大力推行的文化惠民工程的执行过程来考察项目制的执行过程及其运作逻辑，以加深对项目制和政策执行过程的理解。

本文采用范米特和范霍恩的政策执行模式来考察文化惠民工程中的典型项目——乡镇综合文化站的执行过程，以探讨项目制的具体执行过程。范米特和范霍恩提出的包含六种变量与政策执行的结果之间存在着动态联系的模型，这是一种典型的自上而下的执行框架(图1)。这六个变量是:①政策标准与目标:基于对政策决定的总目标的细致考虑，为绩效评估提供具体和更加明确的标准;②可获得的资源与激励手段;③组织间关系的性质;④执行机构的特征，包括组织控制的问题以及组织间问题;⑤经济、社会和政治环境;⑥执行人员的处置或回应，包括对政策的认知、对政策回应方向和回应的强度( Van Meter＆Van Horn 1975: 463)。本文采用他们的这一分析框架并进行一定的修正。文化惠民工程作为一种典型的自上而下的项目制形式，其组织间关系的性质和执行机构的特征在项目制的执行过程中主要体现为中央和地方间的关系以及不同职能部门之间的协作关系，因而将第3和第4个因素合并，从政策标准与政策目标，多重资源与政绩激励，中央主导与上下协同，宏观战略与微观需求，执行处置与执行细化五个维度分析乡镇综合文化站的政策执行过程。

图1　政策执行过程分析框架
资料来源: Van Meter＆Van Horn ( 1975: 463)。

(一)政策标准与政策目标

项目的政策标准和政策目标会影响政策执行过程及其绩效。文化惠民工程中的乡镇综合文化站的政策目标是党中央、国务院和中央部委联合确定的，这种自上而下的政策标准和目标制定模式说明重大项目制的决策过程需要符合国家发展需要，体现国家意志并解决重大公共问题。2007年，国家发改委、文化部根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国家“十一五”文化发展规划纲要》制定了《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》。该规划明确了乡镇综合文化站建设的原则、总体目标，以及文化站的功能、建设标准、投资安排、配套政策和预期建设成效等。乡镇综合文化站项目的发展目标为: 到2010年，全国所有农村乡镇建立具备综合服务功能的文化站，并打造具有较高专业素质的文化站工作队伍，使得农村乡镇文化管理体制更加合理有效，显著改善乡镇公共文化服务能力(中华人民共和国国家发展改革委、中华人民共和国文化部，2007)。

乡镇综合文化站的政策目标与标准由中央政府制定，代表和反映了国家意志。由中央制定的政策目标具有很强的宏观性和全局性，其主要立足于全国层面来考虑农村地区的公共文化服务的供求关系，但这种自上而下的目标制定方式带有其固有缺陷，一是决策没有体现地方参与和公民参与，地方和民众积极性、创造性受到严重影响。尽管这些目标有时也会考虑地方需求，但地方需求并不占重要地位。中央制定的乡镇综合文化站的发展目标会影响地方政府和官员的执行积极性，更为重要的是，这些目标能否契合民众的真实文化需求，是其未来执行和可持续发展的关键。二是中央制定的政策目标往往具有滞后性，无法适时调整来应对瞬息万变的外部环境的变化，目标基本上是恒定的，但影响目标达成的因素却在不断发展变化，目标往往就变成僵化的指标。

(二)多重资源与政绩激励

政策项目执行需要一定的资源予以保障和推进。资源和激励机制会影响政策的执行过程及其结果。文化惠民工程在执行过程中比较重要的资源包括中央政府的政策支持与权威动员、项目建设的经费保障机制和项目执行的激励机制。

1．中央政府的政策支持与权威动员

中央政府制定了文化惠民工程的项目计划和各种政策规定，这代表了强有力的国家权力和国家意志，便于各级政府调动各种资源自上而下地进行大规模的文化建设。同时，中央政府也会利用其国家权威进行项目动员，确保项目有效贯彻落实。这种自上而下的项目制运作模式契合了我国文化发展战略和公共文化服务供给特性。项目制的运作形式有利于上级目标层层下达地方和基层，并对基层政府和官员形成一定的权威威慑。其次，公共文化服务是服务型政府建设的重要内容，因而成为最近几届政府的重要工作议程，文化惠民工程由此成为中央政府和地方政府的共同任务。中央政府主导文化惠民工程的政策制定、资金分配、项目设计和内容传输等各个环节;地方政府则在中央政府的指导下负责政策的具体执行。中央政府的政策支持和权威动员力量成为乡镇综合文化站项目制发展的重要政治资源。

2．项目建设的经费保障机制

乡镇综合文化站的建设需要充足的财政资源的支持。我国文化惠民工程的经费保障机制主要依靠中央财政支持，地方资金予以补充配套。按照《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》的规定，每个乡镇综合文化站的建设资金需要通过中央预算内资金、省级财政专项资金和基本建设资金以及地方自筹等多渠道解决。其中来自中央和省级的投入为主要资金来源，每个乡镇综合文化站的建设补助约24万元(总投资额不足24万的按实际数补助)。中央支持的项目所需配套资金原则上由省级政府安排为主，有配套能力的市(地)、县(市)政府和乡镇可安排适当的自筹资金。未纳入中央支持范围的项目由省级人民政府落实建设资金，进行统筹安排。地方政府结合具体情况可无偿划拨建设项目用以解决建设用地。通过中央和地方两级财政的支持确保乡镇综合文化站的正常建设、运转与管理。其中，中央财政发挥的作用更为关键。中央财政支持首先会确定补助标准并对不同地域的补充投资等情况进行估算，从而在中央和地方政府之间确保合理的分担数额。为了保证乡镇综合文化站的有效运行，中央政府特设了乡镇综合文化站设备购置专项基金，并建立了乡镇综合文化站的经费保障机制。

3．项目执行的激励机制

《乡镇综合文化站管理办法》设计了政策执行激励机制。文化行政部门定期对文化站进行检查和考评，并将结果“纳入创建全国和地方性文化先进单位的考核指标体系”。对“做出突出贡献”的文化站及其从业人员，县级以上人民政府或有关部门还将给予奖励。文化惠民工程作为文化建设工作的重要成果也会受到地方政府的重视。如作为第一批示范区之一的G市，在其项目中期报告中提出，要将“创建工作写进市第四次党代会报告和市政府工作报告，并把建设G市文化艺术中心，建成市、县文化信息资源共享工程，全面建成乡镇综合文化站、深入开展农村文化三项活动、广播电视村村通等8项重要文化项目建设和重要文化活动作为2011—2012年市委、市政府民生工程100件实事的内容”①　根据调研所获资料整理。。地方政府之所以将文化惠民工程上升到事关当地民生发展的重大工程或实事工程，一方面是因为要积极配合执行中央政策，通过有效执行保持与中央一致，一旦做出“示范”或者典型则可获得更多的中央财政资源和各种政策优惠;另一方面，作为主政一方的官员，将中央制定的项目按质按量完成就有可能获得上级嘉奖，从而为未来的晋升发展积累政绩。

一般而言，地方官员为了最大化显现其政绩，政绩本身必须是可见、可闻的，也能受到上级主管部门和上司认可。政绩的展示或表达有多种方式，其中最常用的方式有两种:一是实物性展示，所以政绩工程随之而生;二是文本性表达，关键是各种考核数据(如GDP、财政收入等)的制作，通过数据报表的形式表现其政绩(吴理财，2011)。文化惠民工程的项目制契合了实物性展示的需求，也符合文本性表述的需要，由此也就不难理解，在重视文化发展的背景下，地方政府官员为适应国家大力发展文化事业的总体战略要求，必然会不断提升文化政绩来实现其政绩目标，而其政绩除了场馆等硬件建设外，更重要的还包括公共文化活动的开展(苏霞，2013)。因而，基层文化官僚会不断将自身发展需求与项目制任务结合起来，依托行政权力支配关系对公共文化活动进行动员。从这个意义上来讲，官员的政绩激励也是文化惠民工程项目制得以有效运作的重要动力之一。

(三)中央主导与上下协同

乡镇综合文化站的项目执行也取决于执行主体之间的关系，主要体现为中央和地方政府间的权力命令关系与业务协作关系，这种权力分层与责任分担机制可概括为中央主导与上下协同的机制。中央负责制定全国总体规划，对指导原则、支持的范围和重点进行明确，同时安排补助投资，负责对规划实施情况进行督导检查;地方根据中央规划的相关要求，编制本地区乡镇综合文化站的建设规划，同时制定具体项目建设方案，落实建设所需资金以及各项政策措施。各省、市、区县、乡镇、村对上级政策制定相应的政策实施细则，通过具体的实施细则指导乡镇综合文化站的运作。如江西省制定了《江西省乡镇综合文化站建设规划》，按照该规划G市印发了《关于G市乡镇综合文化站建设的实施意见》，G市的A县则制定了该县的《乡镇综合文化站工作职责》。这种自上而下，上下衔接，层层勾连的政策解读与实施细则是为了确保在项目执行中与中央政策在大方向、大原则上保持一致，同时又能因地制宜，根据不同地方的经济条件、文化水平、民众素质、社会生态等具体条件制定符合当地文化需求的执行性政策，从而使文化惠民政策能够更符合实际，发挥其应有的政策功效。为更好推进公共文化服务建设，地方政府还会成立专门的领导小组进行统筹。如作为公共文化服务示范区的遵义市成立了以市政府主要负责人为组长，市委、市政府分管领导为副组长、市直有关部门和各县、区(市)政府主要领导为成员的创建领导小组，该领导小组办公室设在市文体局，下设宣传工作组、基础设施组和后勤保障组，并抽调8名人员专职办公。遵义市下辖的15个县、区(市)也建立了相应的组织领导结构和工作机构。①　根据调研所获资料整理。

中央与地方政府的协调过程体现了上下级的互动与协作。文化惠民工程的主要决策权和规则解释权掌握在中央手中，地方政府需服从中央的统一指挥，体现了强烈的中央主导色彩。地方政府间的关系体现为省市政府对县乡政府的领导与协作，这种基于传统的科层体制而形成的项目制权力链条难以脱离既有权力结构，从而使得执行结构镶嵌在传统组织架构中，项目执行的有效性取决于上下级之间的协作配合。

(四)宏观战略与微观需求

项目执行所处的外部环境比如国家发展战略、经济社会发展水平、社会需求等环境都会影响政策执行过程。具体而言，乡镇综合文化站是在我国改革开放和市场经济的深入发展，文化生活水平的不断提高，政治文明的持续进步的大背景下制定的文化发展政策，是国家文化发展的宏观战略与民众公共文化服务的微观需求相互碰撞与结合的产物。随着国家将建设文化强国作为一种战略，文化建设和公共文化服务越来越受重视。

乡镇综合文化站项目制的推出与我国分税制改革有关。1994年，中央进行了财政税收体制改革，从财政包干制变为分税制。分税制改变了中央和地方的财权和事权责任，财政权不断上收，事权却不断下移，央地之间的权责分配逐步失衡。为弥补分税制改革给地方政府造成的财政缺口，同时也为了逐步缩小不同地区间财力不均的状况，转移支付逐渐成为了处理政府间关系的重要途径(周美多、颜学勇，2008)。中央对地方的转移支付形式主要有税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。分税制改革后，专项转移支付有三方面显著的变化:专项转移支付占总的转移支付的比重逐渐提高、逐渐向中西部倾斜、专项资金安排转向公共民生领域(王广庆等，2011)。近年来，中央政府对民生事业越来越重视，在公共民生领域投入了一系列专项资金，使得公共服务领域所获得的资金支持也相应增加。公共服务的发展是现代国家建构的必然趋势，因为国家政权必须为公民提供基本的公共服务和公共产品，现代国家建构不是国家单方面受益的过程，国家政权的合法性获得来自于其对民众的庇护——提供公民权利的界定和保护，来自于国家为民众提供安全秩序、公共规范等基本的公共服务和产品(张静，2001)。这就要求政府提供能够满足民众文化需求的公共产品和公共服务。国家的宏观发展战略与民众的微观文化需求共同推动了乡镇综合文化站的发展与推广。

(五)执行处置与执行细化

乡镇综合文化站的项目执行者有中央政府、地方政府及其官僚。执行者的处置行为主要体现为执行上级制定的政策并将其在实践中加以细化。从中央部委观之，国家发改委、广播电影电视总局、新闻出版总署(现为国家新闻出版广电总局)、文化部均在文化惠民工程中展现其对文化管理权力的控制。地方文化部门则可以获得专项的财政支持和各种资源优惠，从而提升本部门的地位，扩展自身权力。这种通过项目建设而获得部门权力扩张是一种软性途径，其最大好处在于，在不会引出太大阻力的情况下，在被动行使权力和硬性行使权力的两难选择中找到了一个中间过渡地带(何俊志，2005)。执行者的执行处置和执行细化主要体现为:

首先，制定乡镇综合文化站的管理办法。2009年9月，文化部颁布了《乡镇综合文化站管理办法》，对乡镇综合文化站的性质、职能与任务做出明确规定，并在规划、选址、建设、人员与经费安排、设施设备更新维护等方面做了具体规定。乡镇综合文化站的日常管理工作由乡镇人民政府负责，县级文化行政部门承担对文化站进行监督和检查的任务，县文化馆、图书馆等相关单位负责对文化站进行对口业务的指导。各地在推进公共文化服务发展时，也会制定一系列规划、办法、方案、条例、措施等。比如，遵义市出台了《遵义市创建国家公共文化服务示范区规划》、《遵义市创建公共文化服务示范区宣传工作方案》和《遵义市创建公共文化服务示范区制度设施研究方案》等。受访的长沙市文化部门领导指出，“我们已制定了《公共文化事业单位考核条例》，并准备出台《湖南省公共文化促进条例》;正在制定的《公共文化考核体系》的基本框架和文本也出来了，准备以省委省政府的名义对公共文化发展进行考评，最后会以制度化法制化为目标保证公共文化的正常发展”①　根据调研访谈资料整理。。其次，规定公共文化产品种类与内容。文化惠民工程应该包括哪些公共文化服务项目、种类以及具体内容，是由不同项目的主管部门决定和安排的。比如，国家新闻出版总署决定“农家书屋”的配置书目，国家广电总局对农村电影放映的目录进行了规定，国家发改委、文化部对乡镇综合文化站的选址要求、面积标准、功能布局、基本配置标准进行了具体规定。

可见，文化惠民工程的项目设计、项目建设、项目具体内容安排和项目管理等都是政府主导。由于文化惠民工程涉及意识形态和文化发展传承、社会价值等重要领域，政府主导凸显了国家的重视，采取项目制形式表明政府希望通过自上而下的项目运作在短时间内有效地实现预期目的。文化惠民工程项目制的执行过程和项目制的运作逻辑共同决定了其执行效果。

许多学者探讨了项目制运作中容易引发的问题。随着专项资金的增量越大，政府的公共投入就越大，地方投资经营的范围就越广，借贷性投资的力度越大，最终由此形成了一个“以项目为枢纽的金融资本链条”，甚至将最基层的社会领域也都裹挟进去(渠敬东，2012)。一些部委办掌握了大量专项资金，拥有资源配置权，地方和基层若想要获得各种项目，不得不“跑部钱进”(折晓叶、陈婴婴，2011)。以项目为载体的公共服务可能变成以项目评估、项目管理为中心的治理体制，并衍生出各种寻租行为(渠敬东等，2009)。周雪光将部分项目制运作比作“自上而下的钓鱼工程”(周雪光，2005)，他还以“村村通”项目为例，指出项目制会使村庄走上“集体债务之路”(周雪光，2012)。李祖佩分析了公共产品的项目化供给方式在具体实施中的种种组织困境:乡村组织失语、乡村组织自利性凸显和村庄内部整合能力弱化(李祖佩，2012)。刘建平等人研究了农村公共产品的项目式供给后指出，以政府为主体的项目制供给方式的运行效率极为低下(刘建平、刘文高，2007)。

上述学者的研究为分析公共文化服务项目制的运作逻辑提供了有益视角。基于文化惠民工程项目制本身的特性，本文主要分析中央与地方、官员与民众这两对主体在项目制运作过程中的互动关系。文化惠民工程的执行过程体现了国家主导逻辑与地方自主逻辑的冲突，官僚政绩至上逻辑与公民需求导向逻辑的冲突，这两大逻辑冲突也构成了文化惠民工程的运作逻辑，同时决定了其现实运作绩效。

(一)国家主导逻辑与地方自主逻辑的冲突

文化惠民工程项目制运作体现了强烈的国家主导逻辑。现代民族国家权力来源于“配置性资源”和“权威性资源”，前者指的是物质资源，表现为国家的现代组织形态建构所需的各种物质资源从基层社会中汲取;后者是行政力量的源泉，即现代国家组织机构向下延伸至基层，把国家的正式权威以机构作为载体下渗到基层社会，并塑造和维持、控制基层社会秩序(吉登斯，1998)。文化惠民工程的项目制运作将中央政府代表的权威意志贯彻到基层并维持和延续其现有的社会秩序。国家权威以文化为载体通过自上而下的传播方式对整个社会价值观念进行整合，这是现代国家有效治理的重要价值基石。文化惠民工程项目制运作将国家意志和中央权威有效结合，通过科层体系的结构化模式和强有力的权力体系将国家价值一层层输入到基层，运用项目制这种现代的管理方式来加强对政策的动员和执行，这符合中国政治发展的实际以及国家主导发展的逻辑。

国家主导的文化惠民工程遵循统一化管理逻辑:利用统一的项目规划、项目执行流程、项目管理技术和项目评估体系实现国家设定的项目目标。为便于对不同地方进行统一化管理，文化惠民工程项目的设计追求统一化、标准化和技术化。统一化的管理忽略了中央制定的统一项目落地执行的特殊性，不同项目是基于不同地域实情由不同官员面向不同民众执行的，因而不可避免会带来统一性与多样化之间的矛盾。项目治国某种程度上把基层治理当作简单的工程来管理，设计成型的统一化的项目方案，规定统一的质量标准、竣工时间以及管理方式，却忽视不同地方发展的差异性与实际需求的多样性(张良，2013)。

文化惠民工程的项目制运作进一步强化国家对文化事业的管理权，忽略了地方自主性发展的权利。自上而下的项目制运作符合集中力量办大事，集中资源推进文化建设项目的客观需要，但这种自上而下的决策模式最大的危险在于脱离了地方知识，忽略了地方官员和民众以及地方文化特色。决策者的理性、知识、能力和信息的有限性和局限性决定了他们只能制定一个全国性的“大概决策”，而很难评估其放到不同地方会带来怎样的政策效果。其次，中央政府的一元化管理模式是要排除例外原则的，也就不能照顾各地不同的实际情形，从而难以培育多元繁荣的地方文化。再次，文化本身的多样性是很难通过统一规划来培育的，高度统一的文化规划和文化政策意味着多元文化的终结与凋零。这种自上而下的国家主导的发展模式与文化的地方自主性之间的冲突会贯彻文化惠民工程项目制的整个过程，也会破坏地方文化发展的多元化和原生性。而且项目制的运作和执行如果离开地方自主性的有效配合，也会遭遇难以逾越的体制性障碍。

以乡镇综合文化站为例。不少地区的公共文化服务体系示范区建设的相关部门为了应付文化部等部委的检查，严格按照公共文化服务体系示范区督查重点和指标，主要关注文化站面积、投资、用房项目设置、公共电子阅览室面积和设备达标情况、室外活动场地面积、人员配备等情况(张良，2013)，至于文化站的设施使用率怎样、群众对文化站的满意程度如何则很少关注。换言之，他们更多重视书面上的指标在实际中的执行程度，而非这些文化项目在实践中到底发挥了什么样的功能。

我们在C市某乡镇综合文化站调研发现，文化站的硬件建设相当先进，各种设施齐全，充满现代气息，但其使用率和实际效果却并不理想。文化站里甚至还开辟了健身房，配置了各种先进的健身器械，但据管理员介绍，这些重金采购的器材却很少有人使用。二楼的电脑房安置了几十台电脑，除了少数村民偶尔来上网娱乐之外，大多数电脑都在闲置。图书室的图书布满了灰尘，通过查阅借阅记录发现，借阅人数和次数相当有限①　根据调研所获资料整理。。C市Y区文化局官员谈及了对这一问题的认识:

作为基层文化管理人员，看到国家近几年对公共文化服务的重视和大力投入，我们感到很受鼓舞，工作起来也非常有干劲。根据文化项目的不同，中央财政和地方配套财政基本都能满足项目的基本运作经费。但问题在于，这些项目是按照中央统一规划来建设的，到了地方和基层只得执行这些“规定动作”而不能有“自选动作”，否则就会因为“不达标”而影响评估。这在工作中带给我们很大的困惑:到底是严格执行国家的管理规定还是可以自主性的进行地方调适和改变?从我们工作的角度来讲，我们还是希望更多一些自主权，使文化项目真正能够落地生根，将地方文化和民众喜闻乐见的文化项目发展好，建设好，促进地方文化的发展繁荣，同时也能满足民众的真实文化需要②　访谈资料，20120723。。

通过调研发现，乡镇综合文化站的设施建设、设备采购、文化项目、服务内容等，地方政府都必须根据国家规定进行统一配置，他们没有权力进行调整和修正。由于上级考核和检查都是根据建设指标和目录进行的，如果自行更改就可能无法通过上级检查和验收，从而影响项目评估。再比如，“农家书屋”的书目选择是由新闻出版总署负责推荐并评审确定的。从2008年开始，新闻出版总署制定并印发了6期《全国农家书屋重点出版物推荐目录》。按照分级组织选评的原则，由各省(区、市)、各有关部门和出版单位组织推荐，新闻出版总署“农家书屋”工程建设领导小组办公室组织评审确定。这些经由上级主管部门确定的书单在编、选、配各个环节都存在不少问题，尽管地方政府和官员发现农民对这些图书的阅读兴趣不大，但却无力去改变这一现状，只能任由这些图书束之高阁，造成巨大浪费。

因此，文化惠民工程项目制的运作需要改变国家主导的格局，将国家领导与地方参与有机结合，发挥和调动不同社会主体参与文化建设的决策和执行过程，形成中央政府、地方政府、政府官员和普通民众多元参与，构建文化建设利益相关者的谈判协商机制，提高文化建设共识的达成。国家主导可确保项目在财政资源、执行监督以及绩效评价方面的权威效力，但在具体方案设计和执行过程则要调动地方等多方主体的参与积极性。通过中央与地方、官方与民间、社会组织与公民社会等不同层级、不同主体之间的协作为项目制的推行创造好的执行环境，提升其执行绩效。

(二)官僚政绩至上逻辑与公民需求导向逻辑的冲突

文化惠民工程项目的执行过程是按照指标任务的确定、派发、完成和成果汇报实现的。其主要特征是将各种项目指标量化分解，从国家到地方，从省市到县乡，这些指标是评价相关部门和个人绩效的重要标准。这种追求行政任务完成的文化运作，其着眼点不是公民文化权利，也非满足公民文化需求，而是官员的政绩需要。我国基层文化行政部门的公共服务意识和责任低于对上级执行使命的承诺，对上级命令的重视远高于其应有的公共价值情怀与公共服务精神，更有甚者，下级文化行政部门在执行其正常使命之外会不遗余力地向上级进行超量性或者典型性文化业绩献媚(王列生等，2009)。

与自下而上的申请式项目不同，文化惠民工程是自上而下“规定动作”的一系列项目，其进度由自上而下的权力推进，下级政府和官员处在一定的行政体制的某个链条，必须按照官僚体制的特性进行运转。在压力型科层体制下(荣敬本等，1998)，乡镇政权组织处于两种运作逻辑之中:作为国家科层体制的乡镇必须按照规章制度和组织程序进行专业化和非人格化运作;同时，自下而上的一层层任务必须完成，一项项指标必须达标，一批批的检查组、考核组必须应对，乡镇处于重重压力之下(郑欣，2012)。为了应对不同层级的压力，基层政府形成了任务导向型的执行逻辑，一切以上级命令和完成各种任务指标为重，很少去做创造性的任务调适和实践创新。

对基层政府而言，文化惠民工程成为完成上级政府的行政任务以及追求自身政绩的行政行为，遵循的不是“服务的逻辑”而是“行政的逻辑”(吴理财，2011)。这两种逻辑的分野决定文化惠民服务工程主要满足官僚的政绩追求而非民众的公共文化服务需求，行政逻辑压倒服务逻辑，政绩至上战胜需求导向。结果大部分公共文化产品和服务无法下沉到基层，公共文化服务设施远远超出百姓日常的活动圈，文化服务设施闲置、公共文化服务项目无人问津，公共文化活动组织涣散，公共文化服务体系建设并没有取得预期的成效(张良，2013)。

我国目前的公共文化服务建设，既存在文化服务供给不足，也存在着供给与需求的脱节的问题，即政府提供的公共文化服务并不是公民所需要的服务。我们考察过的乡镇综合文化站、图书馆、群艺馆、博物馆，相对于其可容纳的人流量来说都显得有些“门前冷落车马稀”，民众的使用率并不高。在C市Y区文化馆与图书馆调研时发现，其所提供的各类文化基础设施不可谓不先进，不仅配备有耗资几十万的专业录音设备，还配置了多架专业钢琴的钢琴房以及专业的芭蕾舞培训教室，遗憾的是，这些设施远离了群众的日常生活和真实需求，成为一种“超前的服务”，使用者稀少，这种脱节的需求和服务供给造成了巨大浪费。同样，在G县某乡镇综合文化站与农家书屋调研时发现，尽管其具有很多值得称道的地方，但该文化大院图书室里绝大多数图书因长年未翻阅而积满灰尘，而且由于大多数图书是远离乡民实际生活的政治、经济、科技类大型书目，而非反映地方风土人情、逸闻趣事和民众生产生活所必需的乡土通俗读物，这种“沉睡的”的书籍没有发挥应有的文化功能①　根据调研所获资料整理。。

在D市调研时一位文化部门工作人员指出，“我们在基层与老百姓打交道，感到最遗憾的是提供的服务并不是老百姓所需要的;老百姓真正喜欢的服务我们却没有办法去满足，这造成了公共文化服务的供需之间的脱节”②　访谈资料，20120725。。那么，既然地方和基层官员都知道这些项目并不受老百姓欢迎，却还继续推行呢?原因在于，农村文化建设的资源分配依据并非农民使用的满意度，而是在上级检查和下级迎检之间切合的程度，围绕迎检逻辑而展开的文化服务关注的是政绩指标的达成而非民众文化需求的满足。公共文化设施的建设是一回事，而民众对其使用与满意度则是另一回事。乡镇干部之所以在年度的工作计划中增加公共文化服务条目，可能主要是因为上级政府要求的政绩考核，而并非基于对当地农民的调查，结果往往造成农村文化建设悬浮式低水平重复投资(陈楚洁、袁梦倩，2010)。在自上而下的压力型体制和数字化的政绩考核模式下，地方官员工作的重点并非满足民众文化需求而只需以数字化的工作报告“向上负责”。(www.xing528.com)

在与B市文化部门工作人员座谈时，一位文化官员指出:

由于老百姓不需要，我们做起来也很别扭。很多政策是自上而下制定出来的，包括公共文化服务体系有很多指标，这些指标与老百姓的现实需求、社会文化发展水平都有些脱钩，但我们又不能不按照这些上面规定的项目来完成各种指标，一旦完不成，我们考核就会不达标，个人和部门的评估可能就会受到很大影响，而且项目财政拨款等资源的分配都是与考核相挂钩的。从这个意义上讲，我们个人的发展是与项目的发展捆绑在一起的。最近几年中央对公共文化的重视，使得文化项目和公共文化服务示范区也成为各地积极争抢的一项重要政绩工程，地方政府领导也会将其视为自己任期内的主要政绩，因而文化项目也越来越重要，这也是他们从之前只关注经济发展转为也开始重视公共文化服务建设的原因了③　访谈资料，20120715。。

对普通民众来说，之前很少看到政府在公共文化服务上有这么大的动作和投入，特别是对农村地区的民众而言，有电影、广播电视和图书下乡似乎是一种额外的恩赐;而政府提供的这些服务能否切合其需求，是否有效，他们并没有决定权，也不能发出异议。我们的调研发现，普通民众对乡镇综合文化站和农家书屋的使用率都不高，但他们并没有流露出失望和不满，对他们而言，服务设计之初没有征求过他们意见，使用过程中也没有调查他们的需求满意度，这一切似乎都是自然而然的。普通民众对公共文化服务项目的这种无应对和无反馈之态度与官僚政绩最大化的逻辑是相吻合的。在官僚政绩最大化的逻辑指引下，公共文化服务被异化为一个与民众生产和生活没有多少直接联系的政府内部运作过程——为了凸显其展示性功能，而不在意它的实用性和持续性(吴理财，2011)。这对投入巨大，耗费大量人力、物力以及时间等成本的文化惠民工程项目而言，不啻是一个巨大的反讽。这种实践中的矛盾与运作中的异化也昭示了公共文化项目制在未来发展中需要做出积极主动的调整与变革，以符合项目发展目标与满足民众的真实文化需求。

公共文化服务应该如何提供，政府在文化建设中应该扮演何种角色，文化惠民工程项目制是否有效，这都有赖于更多更系统的研究。公共文化服务项目制建设体现了强烈的国家主导的发展逻辑，但政府不应成为文化建设的唯一主体，也不能简单用工程项目思维办文化的逻辑代替全民参与文化建设的多元发展逻辑。据我们调研发现，目前我国公共文化服务建设存在六大脱节:一是文化建设和社会、经济建设脱节;二是城市和乡村的脱节;三是文化设施和文化管理体制的脱节;四是中央政府决策和地方政府执行调适的脱节;五是文化服务需求和供给的脱节;六是文化资源投入和资源利用的脱节。

文化惠民工程作为一种典型的项目制模式，在当下中国获得了中央政府的高度认可和广泛推行。文化惠民工程本身承载了多重目标，集国家意志、意识形态、价值传承、文化传统以及文化服务各种功能于一身，使其在中央决策、地方执行和民众需求上遭遇了各种观念、利益和需求的博弈。项目制本身特有的运作逻辑加上文化建设项目固有的发展逻辑共同影响了项目制的执行绩效。文化惠民工程项目制作为一种自上而下的决策模式，中央政府的目标制定与地方政府的自主立场存在内在冲突，地方官僚的政绩追求与公民的文化需求之间存在固有矛盾，使得文化惠民工程的执行效果并不理想。

文化惠民工程项目与经济型项目制运作既有相同点又有不同点。文化惠民工程作为典型的文化项目制与经济型项目的差异可能在于:文化项目的性质是一种普惠式的公共服务形式，主要由政府通过分配式的方式进行动员和推进;经济型项目则是一种投资性的经济活动，由地方政府通过申请式的方式进行公开竞争获取。两类项目的执行都取决于地方政府及其官员的执行动机和执行处置，因而官员的政绩追求在此都发挥着重要作用。不同之处在于，由于经济型项目对当地经济发展和财政税收都有较大的促进作用，因而官员的积极性会更高，动力更强;而文化型项目对地方官员而言，是一种被动接受的项目，由于还要在财政上配套，因而其主动性相对比较弱，动机上的这种细微差别也会影响两种项目的执行绩效。

文化惠民工程的运作过程也揭示了中央政府、地方政府和普通民众不同的行动逻辑:中央政府的强控制逻辑与地方政府的弱应对逻辑，居于其间的是民众需求的无反馈逻辑。原因在于中央政府在权力、资源和地位上拥有绝对优势，地方政府具有有限的科层权力和可资利用的资源，而民众在这个过程中既没有体制内畅通的利益表达渠道也缺乏足够的动力去进行反馈，因为文化项目和文化服务对他们而言属于一种弱权利和不受重视的资源。文化惠民工程项目制中的三大主体之间的资源失衡和逻辑差异也就决定了其难以在项目运作过程中形成有效的协作体系，项目效果自然会受到严重影响。因此，文化惠民工程项目制的未来发展应该走向何方，尚需更多的经验研究来予以检验。

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【文章编号】1674－2486 ( 2014) 03－0133－24

【中图分类号】D633　

【文献标识码】A