项目进村的分级运作与治理逻辑

2011年04期     

折晓叶 陈婴婴

摘 要:以“自上而下”和“自下而上”这两种既对立又互补的视角,对当下财政转移支付项目进入村庄的社会过程进行观察和分析;特别关注项目过程中的分级“制度机制”运作模式,包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等,分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果。“项目制”作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制,为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台;强调只有通过公共品的供给,增加村民参与的公共空间,实现村庄公共治理,项目制才能真正增进公益进而达成整合的目标。

关键词:项目制 分级治理 制度机制 项目输入 村庄回应

作者折晓叶,中国社会科学院社会发展研究所研究员(北京 100006);陈婴婴,中国社会科学院社会学研究所研究员(北京 100732)。

本文是中国社会科学院重大课题“社区转型的制度建构过程”的阶段性成果。感谢周雪光教授和刘世定教授,作者在与他们的多次讨论中受益良多。感谢渠敬东、沈红、冯世平、姜阿平等在写作过程中所给予的批评和诸多建设性意见。该文初稿曾在2011年3月19日组织社会学工作坊的“国家建设与政府行为”小组研讨会上讨论,周黎安、周雪光、刘世定、周飞舟、曹正汉、冯世政、张静等教授给予了许多建设性意见,特致谢意。

1990年代中期以来,伴随着国家财政制度由包干制改为分税制,财政收入和分配领域中发生了一系列重大变化。最为引人关注的,是在收入越加集权的体制下,资金的分配却出现了依靠“条线”体制另行运作的情形,即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。这些支付大多由“条线”部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动,而地方政府或基层则需要通过申请项目的方式来获得转移支付。也就是说,在集权的收入体制之外,存在着寻找和开辟另外一种可以直接支配和控制新财源的可能性,只不过仍须遵循和维持集权控制的逻辑。不同于一般性行政拨款的是,开辟这种财源存在着极大的不确定性和偶然性,却极富竞争和诱惑。据统计,自1994年到2004年,专项转移支付总量一直远高于财力性转移支付,到2005年后者总量才第一次超过前者。①2004年专项与财力性转移支付的比是1.3∶1, 2005年是0.9∶1。李萍主编:《中国政府间财政关系图解》,北京:中国财政经济出版社, 2006年。项目制不仅在数量上而且在各个领域中,都已经成为最主要的财政支付手段。

这些项目,大多数不但没有强制性,而且还需要经过自上而下的招标和自下而上的竞争才能够获得,这已经涉及到宏观社会结构的变化,反映出政府职能和治理方式的演变,触及国家、地方和基层单位(企业和村庄等)相互之间的关系及其建构模式,还涉及国家视角和意图与基层视角和意图的配合,特别涉及到国家、地方和基层的多重运作机制和行动逻辑如何进行博弈等关键性的议题。因此,本文的问题,与主要检讨国家视角的发问②J.C.斯科特:《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》,王晓毅译,北京:社会科学文献出版社, 2004年,“导言”。略有不同,我们强调社会工程的承受者——基层的或村庄的视角,但也注意到,在发展和福利主题下,在基本建设和公共服务需求下,如果没有国家和地方政府的财政支持,村庄的大规模改造是难以持续和完成的。

然而,问题在于,如果上级政府的财政支付,即便采用带有市场竞争特点的项目制,也还要延续集权的“条条”体制自上而下的控制逻辑,那么,下级政府或基层单位又将采用怎样的策略、设计出怎样的制度机制来加以应对呢?现实中出现的自下而上的地方行为,又反映出怎样的反控制逻辑呢?实践层面的问题还有,作为公共品的载体,项目如何产生、如何供给,又如何管理,才能体现其公益性?作为技术性的管理手段,项目又将为国家和基层建立新的治理方式提供哪些新的可能,抑或带来怎样实质性的影响?这是本文试图回答的一组相互关联的理论和实践问题。

本文仅从项目进村这一侧面来讨论上述问题,所提供的个案来自笔者对东部和中部较发达地区几个县市的数个村庄进行的长时段追踪调查。③　按照学术惯例,本文对地名、村名和人名都做了匿名处理。一般认为,欠发达地区由于面临资金短缺问题,对于自上而下的转移支付项目具有更高的依赖性,项目运作在那里才成为问题。但本文资料表明,项目运作在较发达地区也是一个普遍现象,甚至是更加具有能动性的制度建构问题。虽然地区差异、发展模式差异和个案的局限性等复杂状况,决定着本文的个案不能作为推论总体的依据,但是个案所提出的问题和它们背后所隐含的逻辑,具有一定的普遍性,它们并不只发生在某一类地区,也不只反映在“项目进村”这一个事项上。因此,本文的结论不但可以启发对问题更为深入的思考,而且可以作为更广泛的大规模调查建立预设的依据。

这里所谓的“项目”,既不同于宏大的社会建设和发展规划项目,也不同于专业领域的技术和建设项目,而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。项目逐渐成为转移支付的主要方式,这与财政转移支付的“专项化”演进以及国家部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关——随着项目资金的规模日益增大,除了工资和日常性支出之外,几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了,同时这还与中央对地方关系向“多予、少取、放活”改变,政府治理方式向评、考、控转变,以及建设“运动”的推助有关。这种项目化所产生的影响以及带来的问题,已经受到学界和政界的关注。①　渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期;张晓山:《后农业税时代 回归物质与权利命题》,《21世纪经济报道》2005年10月10日,第010版;郭莹:《李金华指出驻京办问题症结》,《京华时报》2008年3月11日, 第008版。

项目之所以被广泛关注,是因为它特殊的部门运作方式。那些形成项目的专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中,一些部、委、办掌握着大量的专项资金,拥有资源的配置权,而且支配资源的权力越来越大。地方和基层若想获得项目,不能不“跑部钱进”。有官员指出,现在到底有多少专项转移支付、有多少项目,在中国没有一个人搞得清楚。②　张晓山:《后农业税时代 回归物质与权利命题》,《21世纪经济报道》2005年10月10日,第010版。也有学者通过调研得知,与“社会主义新农村建设”有关的项目就多达94项,涉及农村经济、社会和文化等方面,关系到中央部一级工作部门共28个单位。③　王晶:《县镇干部跑“部”要钱 支农资金亟须监管》,《中国经营报》2006年11月27日,第A06版。实际数量伴随重大事项的不断推出,逐年还会有增无减。当然,问题的关键不在于这些数字,而在于背后所隐含的制度逻辑和行动策略。

在项目制度框架内,要进入分析的不只是国家和农民两个行动主体,而是中央政府、地方政府和村庄三个行动主体。④　周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期。由于项目承载着政策意向,从这个角度看去,项目勾连着中央、地方和基层单位之间的权力、利益和创新关系,而各个行动主体有着各自不同的利益,它们的行动逻辑反映出这些利益差别。不过,在中央集权的总体模式下,即便存在利益差别,又有扩权的必要,也不足以形成真正意义上的分权,于是形成了分级治理的制度安排。

分级治理,是在中央与地方政府分权的行政改革与市场化改革同时并存下的一种制度安排。在推行国家目标和调动地方资源的双重目标下,中央政府(或上级政府)对地方政府(或基层政权)在某些特定领域和某些公共事项上,进行非科层的竞争性授权,而不是行政指令性授权,⑤　祝灵君:《授权与治理:乡(镇)政治过程与政治秩序》,北京:中国社会科学出版社, 2008年,第46—50页。例如采用项目制等一系列超越行政科层制的方式,以便在集权模式下让“自下而上”的市场化竞争机制配合“自上而下”的分权原则,形成一种新的国家治理结构。从体制上说,分级治理不可能突破中央集权的总体模式,但在“条线”直接控制能力有限时,却有可能形成另外一种不同于“条线”运作的分级运作体系。

分级运作,既不同于行政科层制下纯粹的纵向权力运作——其中的向上负责制和激励机制使得基层官员对于来自上级的指令十分敏感,⑥　周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》2007年第7期;周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期。也不同于“多中心制度安排”下的权力运作——其中每一个治理当局既是公共品的提供单位,又可以在特定地域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。⑦　埃莉诺·奥斯特罗姆等:《制度激励与可持续发展》,陈幽泓等译,上海:上海三联书店, 2000年,第203—223页。分级运作意味着,在纵向关系方面下级政府并没有从上级获得资源分配的权力及自主权,在横向上民众也不可能获得自主参与的权力,无法有效评估政府绩效,更不可能监督政府行为,防止滥用权力。但是,由于项目制等一系列超越行政科层制的方式为权力的运作附加了竞争性的市场机制,下级政权便有可能对既定的集权框架和科层制逻辑有所修正,从中加入更多各自的意图和利益,获得更多的自主权力。本研究关注到项目过程分级制度的运作机制,比如国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等,分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略以及它们之间相互作用的复杂过程和结果。

依据这条线索来看,“项目”从操作上看似乎是一个“自上而下”正式给予的转移之物,但是“跑项目”或“躲项目”却使得竞争性的争取过程具有了“自下而上”非正式运作的特质,因此,我们的研究视角并不仅仅是强调这两种力量中的哪一种,而是通过将“项目”看作是“上”、“下”两种力量互动和博弈的平台,来综合“自上而下”和“自下而上”两种互相对立且又互补的视角。①　参见郭于华:《转型社会学的新议程》,《社会学研究》2006年第6期。

首先就国家部委的“发包”而言,本文所涉及的项目,目前采用两种方式运作,一种是国家部、委、办掌握的财政资金需要以项目的方式支付,但项目的具体意图并不清晰,需要与下面互动,通过互相摸索来形成某个项目意向,即下面提出适宜的项目议题,部、委、办加以确认才可以形成项目,得到资金支付,带有双方“共谋”的性质。②　感谢刘世定教授和周雪光教授在讨论这一议题时所给予的启发。这一类项目的形成过程及其运作,是观察国家、地方及基层关系变化的一个极好窗口,但这样运作出的项目到达基层村庄的可能性极小,尚不在本文讨论的范围。从村庄可能获得的支农转移支付项目来说,近年来项目的设立主要采用另一种方式,即依据国家有关“三农”的大政方针,由部委设计出项目意向而向下“发包”。③　全国工商联农业产业商会编:《新农村建设支农项目资金申报指南》, 2006年,内部资料。这是本文主要涉及的项目运作方式。

这里所谓“发包”,不完全等同于“行政发包制”下的那种“政府间层层发包的关系”,④　周黎安:《行政逐级发包制:关于政府间关系的经济学分析》, 2007年10月14日, http://www .crpe. cn/06crpe/index/clinic/lunwen/20071123b.pdf, 2011年3月11日。而是上级部委以招标的方式发布项目指南书,下级政府代表地方或基层最终投标方的意向,向上申请项目。申请过程具有行政配置和自由竞争双重性,而后上级部委作为发包方,将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府,地方政府则有权确定行政配置那一部分的最终承包方,并且对各类项目的各项事务实施条线管理。

这种“发包”,显然与财政支付“专项化”和“项目化”有着必然的联系。国家经济的高速增长,使得日益增长的总体财政的“大盘子”如何分配得既能保证国家部委“条条”的权力和利益,以便实现“自上而下”的集权控制,又能给地方以自主裁量的余地,以便使地方“块块”利益的增长既不受到严格限制又不至于突破集权体制,就成为国家治理的重要环节。项目化可以说是这种权衡下采取的一种制度安排,项目发包则是为实现这种安排而尝试的具体机制,它所遵循的无疑主要是“自上而下”的控制逻辑。当然,这一逻辑在项目制条件下经过地方的反控制行为,是否还能成立,将是后文分析的重点。

在这种机制作用下,项目作为上级竞争性的“发包”行为和方式,调动了地方各基层单位“跑部”争取的行动,县乡政府和村庄都可能是积极或消极的行动主体,只不过各自担当着不同的权力、目标、责任和利益。其中最为突出的是地方政府的“打包”行为和方式。

由于分级体制和竞争机制并存,三个不同层级的行动主体面对着不同的结构性机会。在上述制度化的秩序中,国家是项目最重要的主导者,项目发布权决定了国家的指导作用。作为项目过程的“推手”,国家为各个行动主体提供一个参与和博弈的平台,这个平台向各个利益集团提供不同的制度性或结构性机会。在整个流程中,资金跟着项目走,项目则主要分为两类:一类带有额度,由发包部委分配给各省,再由各省组织申报等事宜,项目权力集中在国家部委,这类项目在省市以下发生竞争;另一类则为开放式的竞争项目,由申请方(企业和适宜单位),经当地政府部门帮助编写项目书,并经部门审批后上报国家部委。虽然申请仍需走“自下而上”的行政过程,但能否参加申报以及能否获批,则需在基层和部委层面展开激烈的竞争。获准后的项目,原则上要求专款专用并直接落实到申报方。项目还可分为国家部委设立、省市自立和县(市)自立三个层级。有所不同的是,获准的国家项目在省市只须“过手”,经由组织评审、上报、管理的行政过程之后,便落至县(市)域,组织和运作申报事宜的重头戏,包括对省市项目的争取工作,主要在县(市)。

县(市)在项目运作中处于非常关键的位置,可以说其不仅是项目承上启下的中转站,更为重要的是,县域可以为项目的“再组织”搭建制度空间和社会场域,这个过程可以帮助地方实现利益最大化。这个再组织的机制,即“打包”。

“打包”,是指按照某种发展规划和意图,把各种项目(可主要分为两类:财政项目和资本项目)融合或捆绑成一种综合工程,使之不仅可以利用财政项目政策来动员使用方的资源,而且可以加入地方意图,借项目之势,实现目标更加宏大的地方发展战略和规划。

从案例县的资料来看,“打包”是在国家部门对承包项目的地方政府设立“配套”条款和要求地方主管部门对项目完成负“连带责任”的条件下,地方为实现其综合性的整体发展目标,针对项目实行条线控制的一种对应策略。如果说,“发包”反映的是部门“条条”自上而下的控制逻辑,那么,“打包”反映的就是地方“块块”自下而上的反控制逻辑。

如果从因地制宜和“集中力量办大事”的角度来看,可以将地方打包条线项目,看作是处理“条条”与“块块”关系的一种制度创新,但是由于打包后的项目大多只能落入“政绩亮点”,它所造成的负面效果,也是不可忽视的。

无论项目在上层如何运作,村庄、企业连带项目户最终承担着项目,他们的真实意图和实践能力,最终决定着项目的成败以及项目意图落实的效果。本研究特别强调了村庄的视角和行动逻辑,提供的是更为基层的观察和分析视角。

现实观察中存在的一个悖论现象,值得研究者和政策设计者深思。在地方的项目实践中可以发现,如果村庄没有财力预先投入建设(项目政策要求以自投入能力为申报前提),财政转移支付这只项目资金的靴子就难以落下,而这只靴子一旦落下,又会抑制和削弱村庄的自主性,甚至出现集体“高额”负债搞建设①　周雪光:《通向集体负债之路》,未刊稿。的状况,以至于项目的导入与村庄真实的公共服务需求发生错位。从这个角度来说,项目如果采用设计成型的、看起来易于自上而下管理的方式输入,即便进入村庄,也有可能由于忽视村庄的自主性和实际需求而对村庄造成损害,甚至有可能导致村集体破产和村社会解体。

这个悖论现象发生在项目运作的过程之中。国家和地方政府在担当“发展服务”提供者的角色时,常常难以避免出现发展项目吞噬基层自主性的尴尬。村庄改造工程的“示范”作用,不仅使村庄为争取项目资金而盲目地依据“专项”要求不断翻新,而且大多数项目只能进入那些有相当财力、建设基础好、有资源动员能力的村庄,从而进一步加大了项目示范村与其他普通村庄的差别,出现“能者恒能”、“强马多吃草”的局面,而绝大多数村庄并不可能引项目入村,也就难以成规模地改变村貌。值得深思的是,上述悖论现象引发出两种完全相反的村庄行动:一方面有条件的村庄积极“跑项目”,村际竞争加剧;另一方面没条件的村庄消极“躲项目”,从竞争中退出,抵制那些既需要村庄“贴钱”又易于引发村庄深层矛盾和冲突的公益项目。这些现象不但出现在增长程度较低的地区,在发达地区内部也不断出现。

那么,为什么那些以发展和福利为主题的提供公共产品的项目和工程,有些却让基层难以承受,往往先受热捧后遭冷遇,有的被躲避,有的被“走样”,有的甚至失败,最终导致公益项目的“善意”遭到质疑?而那些能够承接和完成项目的村庄,又采用了怎样的应对性策略,对输入型项目经历了怎样的反控制过程呢?

项目从国家部门经由地方政府,最后进入城乡结构的末梢——村庄,其间需要经过多重的运作机制。上级的“发包”和“打包”运作,最终必然导致村庄的“抓包”行为。

“抓包”既是地方政府“打包”过程的延续,又是村庄主动争取项目的过程。地方往往会将“新农村建设”等一类建设工程或“打包向上争取”资金,或将分属于条线部门的项目“打包”,捆绑成诸如开发、扶贫、农林、水利、交通、能源等专项资金,集中投向创建村。村庄只有挤进创建村,抓到打包好的项目,才有可能大规模地改变村貌。从案例中的项目进村过程来看,经过“发包”和“打包”之后的项目,对于村庄来说,是输入性的,但“抓包”却是村庄加入了主观能动性的应对策略。

目前项目进村主要有两种方式,一种是在一些地区开始尝试的内需外援方式,①　这种方式带有普惠性质,与前述自上而下输入的“项目制”最为不同的特点,一是从实际需求出发,主张“钱要用于集中办大家都受益的事情”,二是从项目的产生到运作和完成,全部都由村民自己通过参与式民主方式决定。对于这种方式是否存在“形式民主”的嫌疑,已经有研究提出质疑(郭占锋:《走出参与式发展的“表象”——发展人类学视角下的国际发展项目》,《开放时代》2010年第1期),但仅就将项目设计和资金使用的决策权交由村庄和村民,注重他们的内需来说,已经较之“输入型”有了根本上的不同。另一种即如案例村所经历的项目制背景下的外来输入方式,带有竞争和半竞争性。项目由发包方统一设计、运作和管理,资金随项目走。落实到村庄的项目,或者已经由主管部门统一招标,由施工单位统一施工,或者从材料、机械到施工均由政府或招标单位提供,村庄除去要补足资金缺口外,对于项目的内容和执行并没有决定的权力。项目进村需要经过外力输入和村庄拉动的双向运作,而入村项目虽为公益性的,但未必是村庄最需要花钱的公益事项。村庄——如案例村一样具有较高组织和运作能力的村庄,所能做出的回应,首先是动员村庄的内部资源和资金支撑项目的完成,其次是规避项目所能带来的系统性的风险,不但要避免对集体经济和个人财产有可能造成的侵蚀,而且要抵挡对村社区整合和团结秩序有可能产生的冲击和破坏。否则,对于没有上述能力的村庄,输入式的项目则有可能遭遇到被“躲避”或失败。

综上所述,我们可以简略地将本文的分析框架表述为:项目部门化及其“发包”,是将国家“大盘子”进行“条条”分割的过程,它所遵循的是自上而下的控制逻辑。“打包”反映的是地方的应对策略,是将“条条”重新又做成“块块”、“小盘子”的过程,它所遵循的有可能(不排除其他可能)是自下而上的反控制逻辑,而村庄“抓包”虽是打包过程的延续,但也有可能(不排除其他可能)是村庄加入自己发展意图,借用外力组织自己公共事务,提高村庄治理能力的过程,它所遵循的也是自下而上的反控制逻辑。只不过,在分级治理框架内,控制与反控制更多表现为对立又互补、竞争又合作的关系而不是冲突的关系。本文所要研究的正是这种自上而下的控制逻辑与自下而上的反控制逻辑之间的互动关系。②　这一视角得益于“国家建设与政府行为”小组研讨会上诸教授的评论和建议,文责自负。

还要提到的是,对项目制度进行机制分析,或曰透过机制而发现“执行的制度”,是本文“制度机制”分析框架最为关键的环节。项目,作为一种制度安排,从其目标假定到目标实现,其间的运作过程和中间变项,在静态的制度分析中是“黑箱”,而箱内收藏着的,诸如制度系统的结构和关系模式及其内部工作方式和激励规则等,正是我们所谓的机制。对社会制度作机制分析,就是对社会制度的运作过程进行具体分析,看看它究竟通过一种什么样的逻辑转化到另一种逻辑,或从哪个点出发逐步过渡到其他的方向上去,①　应星:《中国社会的转型与中国社会学的复兴》,《光明日报》2008年10月21日,第011版;渠敬东:《坚持结构分析和机制分析相结合的学科视角,处理现代中国社会转型中的大问题》,《社会学研究》2007年第2期。其分析框架中包含有过程、机制、技术和逻辑分析的有机统合。②　孙立平:《迈向实践社会学》,《学海》2002年第3期;《实践社会学与市场转型过程分析》,《中国社会科学》2002年第5期。在项目过程中,由于参与者众多,从国家部门到地方政府再到村庄和村民,这样多个主体之间的互动,使得这个过程表现得极为丰富。

我们要展开描述和分析的是,国家财政的“大盘子”被分割成部门“条条”的项目资金后,又怎样被重新整合为地方“块块”的“小盘子”的社会过程。

(一)国家部门的视角和逻辑

在国家和地方政府功能向“服务型”转化时,国家政府既作为财力动员者和财力集中者,又承担着财力转移和返还者的双重责任,都被最大限度地发掘出来。新农村建设作为一个宏大社会工程,试图集中体现这种责任和意图。③　吴晓华:《当前宏观经济形势及其对新农村建设的影响》,全国工商联农业产业商会编:《新农村建设支农项目资金申报指南》,第335页。

项目作为向下转移支付的手段,证明国家是其中最具有自主性的行动者。但是,国家将财力转移支付给地方时,以何种方式才能最大限度地调动地方财力呢?分税制以后,国家不可能再直接调动地方财力,而项目运作却具有某种特殊的调动功能。比如,国家项目都明确要求地方政府给予“配套资金”,申报项目时,地方政府的财政或计划部门要出具配套资金承诺证明,同时还要求地方主管部门积极进行指导,并对申报内容的真实性和准确性负连带责任。④　比如一个100万的国家项目,要求地方给予的配套资金比例,东部地区是1∶0.5,中部地区是1∶0.2,西部地区是1∶0.2。有的项目明确规定,自筹资金不低于中央财政资金的50%。(全国工商联农业产业商会编:《新农村建设支农项目资金申报指南》,第21、30、34页)于是,是否具有配套财力和管理能力,至少是一个评审条件,而且许多项目要求有前期投入,这也对地方资金投入形成硬约束。对于地方来说,无论财力是否充足,项目都具有支持、调动和整合地方自有财力的作用,地方都可以借项目之势重新组织和使用财力,只不过有程度上的差别而已。因此,从国家的视角看,项目并不是一个消极的转移补贴,而是一个积极的调动诱因。逻辑在于,发出的项目越多,可能动员的地方财力就越充分。当然,这也不排除实际过程中有利用项目向下“寻租”,或者自下而上“套钱”而不作为的行为。

地方政府则在项目的明确意图下,不但能从中体察到中央与地方财权和事权的关系变化脉搏,而且还可琢磨出形势和政策变化的动向,申报单位甚至还体会出“把握国家政策大势,顺势而为”①　全国工商联农业产业商会编:《新农村建设支农项目资金申报指南》,第391页。的要害,从而在既有利于自身利益又充分利用国家政策的背景下,开始一场场追求收益最大化的竞争行动。地方行动的动力和冲动,就这样通过项目一步步被国家培育和调动起来。

那么,国家部门怎样利用“发包”机制来运作项目呢?

项目发包中,虽然具有一些行政配置的意图,比如偏向于某些地区,分配有额度,注明特殊条件等,但总体上是带有不完全市场竞争性质的,并且还给企业和村社提供申请项目的竞争机会。于是,竞争必然成为另一个普遍调动地方积极性的手段,省际、县际乃至镇际和村际之间的竞争造就了地方各个层级以项目为核心的建设高潮和经济增长。②　参见张五常:《中国的经济制度》,北京:中信出版社, 2009年,第27页。

权力(发包)与市场(竞争)结合的运作方式,使项目“发包”成为国家部门最基本的运作机制。项目发包一般具有如下几个过程:

首先,国家部委分割资金,决定各领域的转移支付重点;以国家项目形式承载和分配资金,通过项目表达政策意向和支付目标。

其次,设立项目的部委发布《项目指南》,提出项目意图、建设内容、支持对象、立项条件、申报和下达程序、资金规模、额度分配、分级责任、组织实施办法等。

第三,建立分级承包责任制,明确要求省及以下行政单位分级承担项目管理责任,这一点在国家项目申报及管理程序中反映得十分明确。

第四,授予地方配套权,明确要求承担项目的地方政府以资金配套的方式给予支持。那些缺乏资金能力地区的资金配套可能是虚数,而发达地区的配套则有着资金以外的实质性参与的意义。

最后,动员基层力量。对此,国家部门的意图十分明确:国家的支持要发挥“四两拨千斤”的作用,是一种杠杆作用。农民自身的力量永远是一种最基础的力量。③　吴晓华:《当前宏观经济形势及其对新农村建设的影响》,全国工商联农业产业商会编:《新农村建设支农项目资金申报指南》,第335页。动员地方财力,是国家项目更加明确的另一意图。有学者用“自上而下的钓鱼工程”来描述这种情形,④　周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期。这样的“钓鱼工程”与项目化过程有着密切的关联,并且跟随着项目自上而下地落实,一直延续到基层。

发包的项目并不存在普惠的特征,必须以竞争的方式获得。竞争发生在省际之间以及省以下的市际、县际乃至镇际和村际之间,虽然,竞争在理论上是平等和自由的,但是由于发包方存有特权,竞争方可用关系来运作权力。虽然对于已经获得的项目的管理,可以是分级的科层体制,但是如何拿到项目,实际上是可以越级运作的。于是,可以看到,这里所涉及到的项目,既需要经过自上而下地招标发包,又需要通过自下而上地竞争获取,以致出现分级的科层体制与竞争性的越级运作同时并存的局面。

那么,国家部门的“发包”机制又遵循着怎样的治理逻辑呢?

从国家部门的视角看,条线分级发包和管理项目,有利于一个个地专项落实转移支付资金,增强财政管理的有效性。按照“发包”运作的逻辑,自上而下以专项转移支付方式投入项目,可以有效地指导、动员和控制地方财政投入;项目越是专门化、详细化和具体化,越能够实现“条线”控制的目标(这种逻辑与那些约束性的只提供总体框架的制度逻辑不同)。

但是,这一视角忽视了地方以“块块”的利益综合运作项目的特点。部门以专项资金单一地解决某个特定领域事项的意图,常常不为地方所青睐。在部门自上而下的控制逻辑下,虽然保证了资金可以落实在具体的“摸得着”的事项上,却不能保证落实在合适的地方;单一项目有可能帮助基层在某一领域有所建树,却不能满足“以项目拉动地方经济发展”的战略性目标,而国家要求地方“配套”资金的条款,不但排除了那些经济条件最差的地区,反而使经济较发达的地区获得了更多的专项转移支付,违背了项目设立的初衷,①　范子英:《降低转移支付对地方政府和地方经济的负面影响》,《中国社会科学报》2011年2月22日, 第8版。给有条件获得项目的地方综合性地“打包”提供了合法性。

按照国家部门专项专控的逻辑推断,只要有分级科层管理项目的支撑,部门对项目的“条线”控制就是有效的。并且,通过项目,国家权力经由“条线”自上而下地流动和延伸,可以被再生产出来。项目制下,虽然项目的申报和管理依然要通过科层体制来运作,但项目的单项支付、专款专项专用,使国家有可能直面承接项目的基层单位。意图在于,在层级管理和控制之外,试图找到另外一条由国家直接控制地方运作的途径。但是,这个逻辑在地方有条件“打包”运作的情况下,却有可能遭遇解构。

首先,按照国家项目的“发包”设计,要求实行分级化的科层管理和“一项目一政策”,这一方面更加强化了国家政府部门对地方的权力,因为从项目承接者的角度来看,这种发包政策更像是一种“特权”,因而具有更大的政策效应;另一方面发包项目又要求地方给予配套措施,则又给予地方一种利用项目政策弹性扩展投入的权力,使地方具有很大的“借壳建设”的投资冲动。于是,这样设计的政策恰恰形成了一个“结构漏洞”,为地方用“打包”消解国家“条线”控制提供了可能性。国家的作用,因地方实质性的参与而变得有限。同时,国家项目经由地方运作,最后落入最基层的村庄,也会因村庄是否具有运作能力(因村庄财力和社会资源调动程度不同而变得情况复杂),实际效果难以预料。

其次,为了控制非科层制的发包可能带来的失控,项目制要求以科层的方式对项目加以管理,于是,分级的科层体制与竞争性的越级运作同时并存,“条线”的控制与“块块”的自主同时增强。一方面,国家部门发包的项目,具有专项性特点,为管理上的便利,部门项目一般都顺“条线”的层级最后归口到县级相关部门,然后再由部门分头落实到项目承接者。项目虽然具有竞争性,带有某些市场运作的成分,但分权分级制度仍为项目治理的核心。另一方面,当地方的利益和自主性进一步加大,其兴趣不在单个项目,而在于将地方的规划和战略捆绑在项目之上,将国家项目一个个地与地方工程“打包”运作,从而削弱国家对地方的可能控制。

特别是,项目制下公共品的提供由政府部门设计,具有很强的同质性和标准化色彩,往往无法做到有针对性的供给,并且借助于分级科层体制的管理方式,不但难以避免层次繁多的政府机构因为自身的利益而违背公共利益,也很难针对地方的实际需求来运作资金,更不能满足村庄社区和村民多样性、多层次的需求。因此,项目制存在着演变的可能。②　已有官员表示,现在核心问题是要减少专项资金转移支付,加大一般性转移支付(郭莹:《李金华指出驻京办问题症结》,《京华时报》2008年3月11日,第008版)。依照这种思路,一些地方在提高村级公共服务和社会管理水平中,已经加大了一般性转移支付的比例,以便使转移支付资金更加普遍、更加直接惠及“三农”。

(二)地方政府的视角和项目运作

国家虽然是发包者,但是真正的项目主角是地方政府。就项目运作而言,其中县(市)级政府的作用最为重要。根据中国政府的分级体制和行政过程,省的行政目标主要是战略性管理,责任大但宏观性强,而且“市政”和“县政”从省政分家,县(含县级市)政主要是“农政”。县政的综合性强,独立性突出,工作中发挥创造性的余地比较大。①　朱光磊:《当代中国政府过程》,天津:天津人民出版社, 2002年,第388页。

首先看县(市)级政府对于运作项目有着怎样的冲动。改革以来,不仅政府分权的临界点和分水岭仍然设定在县(市),而且社会转型的基本问题也集中交汇在县(市)。②　折晓叶、陈婴婴:《县(市)域发展与社会性基础设施建设——对太仓新实践的几点思考》,陆学艺、浦英皋主编:《苏南模式与太仓实践》,北京:社会科学文献出版社, 2009年。这一局面恰恰与国家启动项目的大势和意图相吻合,从项目所呈现出的上述关系来看,都越来越集中反映在县这个层面上。以2006年后启动的支农项目为例,③　根据《新农村建设支农项目资金申报指南》所列出的50项涉农项目。几乎全都与整体性地解决“三农”问题相关,在国家项目的明确意图下,县(市)级政府可以通过综合行政的、经济的、法律的和社会的手段来解决上述问题。

当然,这还是对县域经济增长之后政府职能向服务型转型的理论预期,现实中特别是欠发达地区的县域,还处于财力困难而政府难于实现转型的阶段。于是,学会运作项目,成为地方政府尤其是中西部地区地方政府的主要工作机制之一。不仅欠发达地区对项目有很强的依赖症,即便是发达地区,“争取上级、统筹本级、追加本级”也是地方财政的明确目标,“狠抓项目立项,坚持项目引路”成为地方发展战略的“有力抓手”。调查中,一些地方为鼓励“抓项目”而加大奖励“力度”,奖励数额按照项目所属的行政级别分出高低。这种“以项目拉动地方经济发展”的期许一旦成为运动,就必然导致“地方驻京办跑项目”成为体制上难以避免的时弊。

一般来说项目是自上而下地由上级发包,下级竞争。但是,由于项目运作过程存在很大的不确定性,决定权主要掌握在部门甚至个别主管手中,要靠人去跑,靠人际关系去疏通,因此,下级甚至更基层的村政权就有条件在“跑项目”的过程中去运作上级,形成自下而上地“抓项目”的反向运动。这种双向互动所可能产生的“寻租”和腐败行为,已广受关注,但是反向运动所产生的反控制策略和行为,还没有得到应有的关注和研究。

我们观察到,地方政府向上“跑项目”的意图,并不完全在于项目所能带来的资金数量,更为关注的是,项目所能给予的带动地方发展的政策合法性和“拉动”经济的力度。虽然,出现了西部县对项目的依赖症,在现行的支农资金的管理体制下,只能“大跑大项目大发展、小跑小项目小发展、不跑没项目没发展”。不过,许多有经济实力的县级政府向上跑项目,目标却在于利用项目所提供的政策,动员和整合县域资源,根据县域发展的规划,运作出一整套的项目“打包”工程,从而使“项目成为拉动经济发展的活力细胞”。当然,对于财力匮乏的相对贫困县或者更基层的乡镇政府来说,项目也还有着别样的意义。它们虽然没有“打包”运作的可能,但是通过帮助村庄争取项目,则有可能使其成为补充财源的一种途径。

那么,地方政府将怎样通过“打包”机制而实现上述目标呢?

观察可知,专项的单一性,虽然可以使某个领域的建设目标具体而细致,易于落实和控制,却难以支持地方综合性的整体发展目标。而且,中央或上级部委将项目“发包”给地方后,并不可能控制到底,地方只要能够向上交代清楚“专款专用”,至于钱用到哪里,怎样使用,往往依据地方发展战略而定。于是,“打包”运作便成为地方政府运作项目的一种有效机制。

以“新农村建设”为例。地方政府将新农村建设看作一项“重大的系统工程”,将工作目标和责任分解为名目不同的多个“行动工程”。根据案例县的实施意见,这项工作有的被具体化为“八大工程”,有的则多为“十大工程”,每个工程都打包有多个项目,综合了国家、省及县市级的各种项目意图。以其中两个工程为例:

现代农业建设工程,内含与地方农业发展战略相关的多个国家部委项目和省市重大项目,如农业综合开发产业化经营项目、特色产业发展项目、农业标准化实施示范项目、现代农业示范基地、省级农业龙头企业发展专项、土地复耕项目、无公害基地建设项目、低产田改造项目、良种补贴项目、农民专业合作组织示范项目,等等。

村庄示范整治工程,内含省、市、县级项目,如中心村建设规划项目、大型基础设施建设项目、旅游开发项目、农村宅基地复垦项目、低丘陵坡开发项目、示范村和整治村建设项目、引水供水“村村通”项目、河道疏浚整治项目、垃圾集中收集项目、生活污水处理等项目。

各县市依据各自的发展战略确定工程的数量和名目,使项目“打包”更具有地方色彩。案例星村的新村建设模式正是来源于此。唯有这样,才有可能“抓到抓紧抓好”经过“打包”的多个项目资金。

那么,自上而下的项目,在什么样的条件下才可以打包成某种综合性工程来运作呢?从地方的视角看去,配套政策实际上给予了地方参与甚至干预项目的合法权力,如果配套比例超过三分之一甚至达到一半以上,地方无疑就获得了参与项目资源和财力配置的决策权,地方即可以配套的方式向项目指引的专项建设任务投入资金,通过“配套”来重新组织项目。于是,“打包”就成为地方运作条线项目,处理“条条”与“块块”关系的一种制度创新。除此之外,地方差异的存在,还为有条件的地方提供了借势投入和扩张建设性投入的合法性,而将多个项目融合和捆绑起来,则可以实现集中投入和快速建设的示范性目标。

项目打包后,还需要利用组织机制加以落实。通过现场会获取部门援建就是其中一例。现场会是地方政府以行政手段高效率解决特定问题的有效办法,它的特殊作用在于,其一可以出台临时性或一次性解决问题的政策,大多属于“打擦边球”的只可言传而不便成文的政策。其二可以组成临时性的跨条线部门的、起到横向联席作用的快速决策机制。这一套工作机制特别有利于“打包”运作项目,目的是要在现场立下军令状,敦促多个部门兑现对项目单位的支持。部门的资金支持,最后大都落实在各种“条条”项目中了。

通过“结对子”获得“条线”部门支持是另外一例。项目分散在条线部门手中,要拿到竞争性的项目,需部门的支持。在布局新农村建设时,县域政府充分利用了条线部门的项目资源,以便集中促成“块块”范围内示范村的建设。“部门挂村”,即成为项目进村的首选机制之一。示范村首先通过挂钩部门争取本部门项目,然后发展与其他部门的关系而优先获得其他项目支持。部门挂钩,不但使得“条线”项目得以进入示范村,扩展了村庄向上关联的可能,并且培育和激励了那些有条件的村庄跨越行政层级获取资金和资源的愿望。虽然,项目落到村庄需要竞争,但也给予某些村庄前所未有的机遇:可以直接面对县市乃至省市及中央部委争取项目。

项目资金的支持切实动员了村财的投入,甚至让村庄敢于“借力”而实现以往不敢想象的“负债搞建设”。“钓鱼工程”,如果从村庄一方来说是“借力”,那么从地方政府一方来说就是“发力和诱力”,而且后者的动员能力更为强大。中央提出新农村建设的战略任务之后,地方往往将涉农方面的财政支出集中在这一建设任务上,项目“打包”运作不仅成为最主要的财政转移支付方式,也成为典型的“钓鱼工程”。

虽然地方在根据形势发展确定新的目标模式时,也会调整打包的内容,依据新的议题,重新组合工程项目,但项目经由“打包”之后,可以直接进入普通村庄或项目户的可能性十分地有限,只有可能进入那些地方发展战略中给予惠顾的“示范村”或“整治村”。于是,“挤进两头”才会成为村庄的急切意愿和冲动。

当我们将“打包”看作地方因地制宜、自下而上地反控制的制度创新时,也注意到,这种创新带来了数个“意外之后果”。其中之一,即是“条条”集权的弱化。

工程将项目“打包”之后,可能正如地方政府所述,直接的好处是为确保将有限的财政资金集中到能够直接拉动农业增效、农民增收和重点改善农村生产和生活条件的项目上来,但是,在实际运作中,集中投入的意向,往往被转化成为另外的意图。其中之一,即是弱化自上而下、经由部门条线集权控制的财政投入意向。我们观察到,打包运作,并没有破坏条线“发包权”以及财政转移支付经由部门分割的专款专用原则,专项仍由部门发包和管理,也经得起专款专项使用的严格检查,却使国家部门项目的“条线”秩序模糊化。

地方对项目打包,首先是出于对项目条线发包治理模式的纠正。项目治理模式,是将转移支付财力分割到部门,利用中央集权的条条分级治理方式,但专款专用过于按照提供公共品的公益理性来设计,容易忽视地方的实际需求,在地方极易遭到阻力甚至酿成“挪用”之溃。地方在打包运作中,明显加入了地方的发展战略意图,一揽子资金的使用,既可以让财力得以集中投放于地方所需,又便于避免“挪用”之嫌。这对于实现地方发展目标的作用是显而易见的。

但是,地方“打包”在模糊条线秩序的同时,一旦自主权力过大,甚至会从根本上消解公益项目设计的初衷。深入观察后可以发现,地方将财政项目打包,最有利于将政府财力集中投向地方规划中的园区基础建设,目的在于吸引资本化的大型项目投入。在这个意义上,财政转移支付项目被用来作为“招商引资”的资本项目的通道和平台,而资本项目的引入才是拉动地方经济的关键,地方政府正是抓住“打包项目”和“招商引资”这两条主线,在财政推动和市场诱导两方面进行制度设计。这种综合的或混合的项目打包模式,与近年来地方建设中盛行的资本的“多项目捆绑投资模式”有异曲同工之处,即为争取一项关键投资而将其他多个投资领域的优惠政策捆绑其上,一揽子招商引资。在这样的政企博弈过程中,县政府得到了预期需要的专项资源,企业集团则赢得了今后投资的良好布局,唯有项目对象没有得到多少实惠。

另一个连带后果,是地方融资扩大化的倾向。从地方政府的视角看,这种多个项目打包运作模式的逻辑,依然可以归为“政府搭台、市场唱戏”的实用主义,只有经过地方政府的“块块”之手将“条线”的单个项目加以综合利用,才能打造出“招商引资”的基础平台,而后者才是地方发展的动力所在。从实际运作过程来看,项目往往被作为工程的龙头和引导,通过组合同类项目,使得工程成为融资和建设的平台,成为“招商引资”的招牌。可见,从地方政府的视角看,“打包”与“块块”的发展和建设具有极其密切的关联。对于项目“打包”的意图,地方人士的表述十分清楚,其目的就是:把各个(条线)部门的财力吸引到这个地方来,以项目拉动地方经济发展,为地方“块块”的发展谋取更大的可能性。

还有一个后果,即贫富差别的拉大。“打包”项目对于地方特别是村庄可能产生的负面效果是显而易见的。从政策设计上来说,村庄应是支农项目的最终受益者,但是在项目竞争性“发包”的制度逻辑下,并不是谁最需要项目资源就能够得到项目,而是谁最可能完成任务并达到项目要求才能得到项目。项目调动的只能是那些最有行动能力的村庄。行动能力对于村庄来说,意味着:第一要具有获得政府信息、行政人脉和运作关系的能力;第二要具有前期投入的经济实力;第三要具有进入“两头”即“示范村”或“整治村”的可能。于是,打包运作产生了另外一个“意外之后果”,即对“示范”点的集中投入,造就出一些“政绩亮点”,甚至使得示范点的公共品过度建设,而那些特别需要项目支持的弱势社区却得不到项目的惠顾。①　赵晓峰:《税费改革后农村基层组织的生存逻辑与运作逻辑》,《调研世界》2008年第3期。从这个角度也可以说,只有拉大贫富差距才能保证项目切实完成。

这不能不引发笔者对于项目“打包”中由于缺乏基层视角而带来的问题给予关注,毕竟国家财政转移支付应是一项普惠“三农”的政策。对于基层社会来说,如果人们既要享受财政转移支付制度的好处,又要避免它所可能产生的负面效果,就需要大量的制度创新。问题在于不是要取消以财政转移支付为目标的项目制度,而是要改善和改革项目制度。

为此,需要对地方“打包”背后所遵循的逻辑进行一番梳理,以便清醒地认识目前地方实践中的项目制度,为其改革提供可依据的线索。在可观察的地方实践中,地方政府的“打包”行为建立在如下一些逻辑之上。

第一,“反条条控制”逻辑。国家财政专项转移支付的信念主要建立在这样的逻辑之上:这种制度安排能够最好地调动和指引地方财力投入,专项专用可使资金有效地落实到符合宏观设计的建设方面,而且通过专业部门可以有效地使用技术专家并统一标准,从而有利于监管。但是从地方政府的视角看,多样性和综合性所体现的才是地方意图和利益,而条线分级发包和管理项目,虽然有利于专项落实转移支付资金,但那只是纯粹的“条线”部门利益,并不适合地方发展战略的需求。此外,从部委角度的考虑,可能对总体设计强和技术水平高的大规模公共品项目更加重视也更有经验,而对于地方的项目布局和效用却难得重视也难以有所作为。而“块块”优先,是县域治理中融合多种行政任务和管理头绪于地方战略为一体的一个法宝。项目制虽然诱发了地方政府相应的“配套”行为,通过“配套”来重新组织项目过程,但是只有通过“打包”,才能加进地方意图,使得国家项目的“条线”秩序模糊化,从而达到项目制在不同地区、多个主体互动中,表现不同特点,发挥不同作用的目的。

第二,“项目—发展”逻辑。“以项目拉动地方经济发展”,已成为许多地方促进发展的不二选择。专项的设计虽然有可能不符合地方意愿,却是地方财力向项目指引的专项建设任务大举投入的合法性来源,借助项目指导的建设方向和配套要求,可以实现地方融资扩大的目标。而将项目“打包”运作,就更有利于地方发展战略的实现,将多个项目融合和捆绑起来,才可以实现集中投入和快速建设的战略性目标。(www.xing528.com)

第三,“运动式”动员逻辑。在地方政府“做大做强”的建设冲动中,只有将多个公共品项目捆绑“打包”,才具有广泛动员、集中建设的号召力。对于全国性推动的新农村建设,案例县制定的具体保障措施就包括:“加强组织领导、强化示范带动、加大投入力度、深化配套措施、营造浓厚氛围”,其中的关键术语表明,地方建设工程具有动员“全县人民共同行动”的“运动”特征,借以形成地方特点的“社会公共服务体系”。

那么,在国家部门“发包”、地方政府“打包”的宏观制度背景下,村庄又将如何回应,又将形成怎样的项目治理机制呢?

村庄在引进项目的过程中,常常顺藤摸瓜向地方部门索要“国家和上级下来的”项目。从这个角度看,数量众多的“条线”涉农项目,无疑强化了村庄与国家的关联,而国家的视角和项目逻辑,在宏观上实际也影响着地方对项目的运作,影响着项目进村的过程。从这个角度,国家财政转移支付项目进村,或许可以看作国家权力回归、自上而下直至最基层社区的一个标志性事项。

那么,项目怎样才能进村,对于村庄究竟意味着什么,村庄将采用何种策略加以应对呢?

(一)“抓两头”:“示范村”和“薄弱村”的项目政策

“示范村”和“薄弱村”(或“整治村”)代表了处于富裕和贫困两种状态的村庄,值得注意的是这两类村庄多少都存在着对项目的依赖症,只不过各自的诉求有所不同。贫困村依赖某些项目资金“找活路”、“添设施”、“治脏乱”,富裕村则借助项目锦上添花,“办大事”、“搞创新”、“争标杆”。要想取得项目的支持,就必须成为机构策划中的两类扶持对象村,因为地方往往会将“新农村建设”等一类建设工程“打包”运作,捆绑成诸如开发、扶贫、农林、水利、交通、能源等专项资金,集中投向创建村。案例县的示范村在创建过程中,一般年度内都可拿到五至六个项目。

富裕村之所以成为“示范村”,是因为基础较好、有能力进行项目的前期投入,可以快速、较好地完成项目任务。这种“示范村”的运作方式,一方面来自惯常采用的“先进带动落后”的行政动员思维;另一方面也出于在地方财力有限情况下,分批集中建设更易于出榜样出政绩的考虑。星村所在县级市的新村建设就是以逐年推进“试点村”的方式进行的。试点村项目主要来自所属地级市,县财政则给予配套资金,其中打包有五大类项目,包括道路、绿化、河道、物业、社区建设等。

案例之一的星村,原来是当地一个地理位置较为偏僻、中等富裕的工业化村庄,在新村建设中,它独树一帜,成为当地具有“新村”类型学意义上的一个标志性村庄。①　当地将新居建设分为现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等五种类型,星村属于第一种类型,新居以独栋小别墅为主。已往的经济增长和社区发展业绩,使得它没有争议地获得了作为首批示范村的资格;新村建设中通过“抓项目”,它获得了较之其他示范村更多的转移支付项目资金,在村际竞争中获得优势。优惠政策包括政府部门支持、财政以奖代补、争取土地指标等等。这些优惠政策虽然难以惠顾所有示范村,但是仅就可以落实到一般“示范村”的普惠政策的内容,就已经很可观了。

实际上,可能进入村庄的项目主要有两种:一种是半竞争性的,如农村危桥改造的小项目,虽由农口部门逐年分配,但谁先谁后却是有竞争的;另一类是完全竞争性的,这类项目是改善型的公益项目,规模较大、资金较多、数量却较少。那么,这些项目中有哪些可能进入“示范村”之外的村庄,特别是那些“薄弱村”呢?

相对落后的村庄,在当地被称为“薄弱村”,项目也有机会惠顾到它们,不过主要采取半竞争性的财政补贴方式,在资金和资产上“加以扶持”。这类项目资金量不大,主要起到产业启动作用,核定工作由政府部门完成。

竞争性和以奖代补的项目,多为需要各级配套资金的服务型基础设施建设,资金量比较大,落入“薄弱村”的可能性比较小。与星村近邻、被列入“薄弱村”的桥村,几年来一共只拿到过两个无需特别竞争也不需要“贴钱”的“彩虹(危桥改造)项目”。该村的带头人一方面对于星村人的能耐佩服不已,另一方面又认为星村过度使用了项目资金,其他村却分不到什么项目,于是感叹:“如果有上千万的项目支持,谁也一样能把一个村子搞好”。不过,当我们开始沿袭“项目利好”的思路,追问他为什么不去积极“跑项目”时,他却给出了另一种出人意料的解释:“项目玩不起”、“村里贴不起钱”,如果不是“好事体掉在头上”,他们村绝对没有兴趣做项目。由此可以看到,桥村以两种态度应对不同性质的项目,一方面希望争取到带有普惠性质的“不倒贴钱”的半竞争性项目,至于“先做还是晚做”没有太大关系;另一方面躲避那些相对资金量大但要求配套和预先投入的竞争性项目,不愿意为此冒负债的风险。

如果将桥村与星村2007年的状况做比较,就可以知道,桥村的确没有能力和条件做这样的竞争性项目。

表1　“示范村”与“薄弱村”项目条件比较

从星村“跑项目”和“做项目”的经历可知,上述条件都发挥着重要作用,它们从经济资本、政治资本和社会资本诸方面都支持了“项目进村”,而桥村在这些方面都处于弱势。按照当地政府的新村建设规划, 3—5年后达到示范村项目扶植力度的村庄将超过45%,这样算来仍有一半以上处于中间状态的村庄,并不在项目规划之中。问题在于,处于弱势的村庄正是最需要项目支持的地方,项目进村有如此之高的门槛,不能不说这种状况违背了公共品项目原初的“善意”。不仅如此,如果项目最终只能进入那些将“大事”(公共设施和服务)已经基本办好的村庄,那么对优势方过度投入而使劣势方极度匮乏,也会使得国家通过转移支付投入公共品和公共服务的初衷大打折扣。关键在于,如何“让好的村更好,差的村慢慢跟上来”,案例县已经在逐步解决这个问题。

(二)资金和“抓包”项目

按照规划,新村集中建设模式之一,是在原宅基地收回、旧房拆除基础上,重新规划建设别墅式小区。实现新村集中建设的大目标,关键之一是获得资金支持。借助于地方政府的支持,星村获得了当地“新农村建设工程”的“一揽子”财政资金的支持,其中基础设施建设部分主要由项目支持。

“示范村”建设不同于当地因市政征地拆迁而建设的集中居住区,后者可以享受住房面积“拆还”的特殊政策,而前者则需要自筹资金拆房建房。那么,资金从哪里来?村干部列出四个筹措资金的渠道:老百姓负担一点;村里以前积累一点;市委、市政府扶持一点;村里负一点债(即以举债的方式将今后3—5年的村财收入借出来使用)。

那么,需要村组织自行筹措的数千万元的资金缺口,又如何解决呢?这是让人颇为担心的问题。村书记为我们算出这样一笔细账(项目“一笔账”):

启动资金:600万(市政分3年支付)

新村试点:200万(县市财政新农村建设资金,分3年支付)

村财预收入:1250万(预负债,以年收入250万,分5年还清)

村财积累:800万(村企业上缴积累)

项目资金:500万(地县市交通系统道路项目)

50万(环保局生活污水处理项目)

50万(城建局绿化项目)

100万(农林局绿化项目)

250万(水利局水利项目)

570万(地县市电力系统项目400万,自付170万)

200万(发改委调节)

共计:4570万

可以看到,其中村庄“抓包”到的各类捆绑项目,涉及多个“条线”部门的项目,资金多达1150万元,超过新村建设特殊拨款(800万)350万元之多,如果将“新村建设工程”也视作特殊项目,项目总资金接近2000万元,与村财自行投入基本持平。可见,如果没有多项捆绑项目的支持,就不可能动员村财投入,不可能让村书记有胆量动员村民启动这样的新村建设。这种项目“抓包”情况不仅发生在东部发达地区的村庄中,在其他地区的新村建设中也同样如此,①　据报道,地处华北平原的某村,在新村建设中积极争取省市县新民居建设奖补资金,“打捆”使用沼气、饮水安全、乡村道路、村级组织活动场所、卫生室、有线电视、电网改造等各类农村专项资金,解决村庄产业发展、基础设施和公共事业配套资金不足的问题,目前已集中使用农村专项资金88多万元。(雷汉发等:《新民居省地又漂亮 农民生活大变样》,《经济日报》2010年6月3日,第10版)只不过项目支持的力度有所不同而已。

通过项目动员地方财力资源的作用是显而易见的,不过项目资金中最让人敏感的,是村集体将为此负债1250万元。如此巨大的债务,即便是当地富裕的村庄也不敢贸然承受,星村将如何承担这样的债务?追问之下得知,原来星村用他们比较稳定的五年内的村财即“可支配收入”做了“抵押”,以年收入250万元,分5年还清债务。星村由于村财稳定且富有,尚有条件“负债搞建设”,但是众多的村庄特别是“薄弱村”,并不敢也不可能有这样的作为。集体债务将怎样解决,公共产品项目的成本将由谁承担,这些都是与星村近邻的桥村这类“薄弱村”对项目敬而远之、继而躲避的主要原因。

(三)“给项目”和“跑项目”

政府意图与村庄需求对接,在星村表现为“示范村”政策意图的上下配合、项目资金与自筹资金的搭配、“给项目”和“跑项目”的迎合,每一个都是上下互动互补的结果。

星村之所以可以拿到如此之多的项目,确如星村书记所说,是政府和村庄“两面(上下)接起来”,即“政府给”、特别是“村庄跑”的结果,缺少了上下哪一方面的努力,都是难以成功的。地方政府将多个项目与“新农村建设”捆绑打包,使得村庄“抓包”进而整体规划建设具有了可能性,特别是当某个村庄被作为新村“样板”打造时,更加提供了这种可能性。

那么,村组织和村民跑项目的动力来自哪里呢?村里人摆出了几个实际理由:首先是对于建设用地的需求。星村经历十余年工业化过程,村内可用的建设用地早已用尽,除去1600余亩耕地采用土地股份合作的方式被加以保护和集中使用外,可打主意的仅剩宅基地一项。新村建设中的宅基地复耕和建设用地政策给予了村组织争取用地指标、打造新工业园区的期待。其次是当地接轨大上海经济圈的规划,激励了村组织更新村内公共设施的热情。最后,村民家庭砖木结构住房也到了该翻新的年头,多数家庭希望借项目之势完成改造。这些实际需求,在项目吸引下逐一被激活。尽管如此,村里仍然有部分家庭拒绝新居计划和宅基地复耕优惠政策,保留旧居和原有的生活场景。对此,村组织尚给予认可,并不强迫。

项目多头绪全方位的争取过程,让星村的带头人对“跑项目”的经历喜忧参半。从项目过程的机构互动流程中可以看到,如果不是有一般性即普惠性和非竞争性转移支付项目,一个村庄若想通过竞争而将诸多专项资金项目引进,大概需要分别与7—8个政府部门打交道。一方面自上而下的“条线”项目掌握在这些部门手中,需要向它们要项目,另一方面拿到手的项目也需要完成“部门过手”审批的各个环节。对于他们来说,“跑部钱进”的难度虽然比不得进京“跑部”,但对于一个村庄来说也不亚于“通天”之难。因此,只有那些拥有政府信息资源、人脉资源、政治资源的村庄才能真正拿到竞争性项目。

即便当地政府动用“现场会”、“部门挂钩”、“结对子”等组织机制为示范村落实项目,要让项目资金真正兑现,还要靠村里“跑”的功夫。村书记坦言,“我向各部门争取,是(靠)我的关系和我在外边的威望”“跑出来”的。村书记作为地县(市)两级人大代表的身份和人脉、村干部和村里人与政府部门可以搭上的各种关系、村集体以往为解基层部门燃眉之急所付出过的努力等等,都被用来做过争取项目的渠道和筹码。有些项目名目虽然落实了,资金到位却还需要无数次“死磨滥缠”,甚至跨级获取上一级部门的支持。星村的供电、道路、水利等项目资金,都有过艰难的争取和落实过程。

星村人的“跑项目”,的确是一个十分“费人费力费财”的过程,村里人对此颇有争议,只不过最后收益大于付出,村里人得到了实惠,因此才不加以过多评说。当地政府仍然在逐年分批推进“示范村”建设,“示范村”争取项目的过程大致与星村相仿,只不过拿到项目的数量不等,村庄的财力投入和负债程度不同而已。

星村如此巨大的建设投入,让我们不免对于打造“示范村”是否存在公共产品过度投入产生了怀疑。星村人对此却另有意图,他们意在言外的打算,是将项目建设作为将来“招商引资”的准备条件(这也是地方政府运作项目的实际目的),这正是村干部说服村民接受新村建设的一个重要理由,也是村庄“反控制”策略的一个重要组成部分。于是,新村建设变成了一个“拆房建房”与“打造招商引资基地”相互配合的系统工程。他们正是借项目之势,来平衡村庄的“投入与回报”、“农用和工用”、“公域和私域”、“建设与发展”等关系。

(四)项目输入与村庄回应

即便作为公共产品的载体,项目也并不必然给村社区和农民群体带来利益,国家意图和地方运作都可能给村庄既创造机遇又带来风险。需要注意的是,要实现政府项目的公益目标,只改变资金的流动和管理方式,是远远不够的。一些地方实践表明,一般性转移支付要想达到普惠和有效的目的,还需要加入另外一种积极的制度安排,即村民对于转移支付资金或支农资金使用的自主和民主决策制度,让村民及其代表机构通过民主的方式决定他们应该办理什么公共事项、资金使用在哪里最合适合算。这也可以看作村庄“反控制”策略的另一个重要组成部分。

项目进村,是一个村庄内外或曰上下双向动员的过程,如果把“跑项目”看作是外部动员的过程,那么说服村民接受和参与项目,则是一个内部动员过程,而且是决定项目能否进入、进入后又能否成功的关键环节。由于项目是“外生”的,从村庄回应的角度看,村内动员的意图和机制,恰恰意在调动村庄既有的社会资源,增强村庄的内聚力,维护村庄内部的整合和团结,以规避项目可能带来的风险。

从星村的实践中可以看到,他们采用了反向运作或曰“反控制”的策略,以规避输入型项目可能给村庄带来的风险。虽然他们在总体上不能决定项目建设的名目,但是地方“打包”和村庄“抓包”的机制,却给予他们整体设计的机会。特别重要的是,在项目过程的主要环节中,他们都加入了学习新经验和民主决策过程,让每个村民特别是村民代表积极参与关系切身利益的公共事项的讨论和决策,这样才得以通过“借力”,在新村建设中维护甚至增强了村庄的整合性,形成了面对新村建设以及接踵而来的城乡一体化新局面时村庄新的治理能力。

值得关注的是,在这个动员和重组过程中,项目本身已经不重要了,重要的是由项目所引发的诸如村庄的土地产权如何确定、集体的和村民的资产如何守护、村社会的团结如何维护,以及安全风险如何规避、公共性如何增进等问题。以矛盾最为尖锐的土地资产和产权的守护为例。虽然新村建设将一大批属于公益名目的项目带进了村庄,但是“引项目进村”在村内引起的震动仍然“像地震一样”,一点也不亚于以往责任田再次集中和合作时的情形。有所不同的是,这一次村内的争议和讨论,集中在“宅基地是归农户所有还是归集体所有”、“宅基地腾退出的土地指标能留多少给村里支配,政府能不能都收走”,有多少可以作为建设用地进入商业用地拍卖市场等。只有当这些问题在争议和讨论中逐一有了初步答案和解决方案之后,项目引进和新村建设才得以顺利展开。

在这个过程中,村书记很快便将“跑项目”转变成为了“跑指标”,向地方政府索要“用地新政”,将宅基地复耕节余出的土地转换成为“建设用地”。经过数个月类似于跑项目的运作过程,星村终于获得了当时极为特殊而后确立为正式政策的地方政府支持:宅基地腾退节约出来的土地, 20%可以作为建设用地进入市场。

宅基地置换出的其他百余亩土地如何处置,是村里人目前最为关心的大事。长久以来,乡间就一直有宅基地继承的传统。那些原本具有“准私权”的宅基地,经集中和转化后产权更加模糊,权力关系更加复杂,村民难免对宅基地重又集中存有意见,对于能否保留农户对它的支配权也心存疑虑。“农民上楼”、“宅基地换楼房”等集中居住的做法,让村干部最不放心的是,原本已经分割到农户的土地资产,是否能够将其产权及其收益归农户至少归村集体支配和享有。原来有形的土地资产转换为一个用地“指标”,变成不可控制的虚拟资产,村民将如何对之控制和监督?对此担忧,并非空穴来风,村干部就曾发现自己村名下的建设用地指标早已被挪用并且成为难以兑现的空头指标的情况。让村民家庭担忧的则是,原有的住房资产是宅基地上附着的房屋,一旦政策支持就有可能变成资产抵押物,用来贷款置业,但是换成公共小区新房后,房屋彻底失去了资产抵押的可能,这种损失如何补偿?村组织曾动用“跑项目”一样的渠道为村民“跑房产证”,争取与城市人一样可将其作为资产抵押品,因为没有“大政策”的支持,最终归于失败。还让一些村民忧虑的是,村民家庭在工业化过程中的积蓄因“上楼”而投入全部,不少家庭还只能住在无钱装修的漂亮楼房的空壳里。因“上楼”而失去宅基地,无法种植自留地,不能养殖家禽等等,也都增加了村民的生活成本,“上楼致贫”即便在那些富裕村,也已经成为一般农户之累,更别说因失去土地而亟待解决的农民下一代的就业出路等棘手问题了。

笔者调研期间,地方并无明确相关政策出台,但是星村人要把宅基地紧紧抓在手里,要让它变成最大的财富,这已然成为决心和行动。星村已经提出了更为大胆的土地设想——宅基地上市,笔者观察和记录了以此为主题的村民代表大会,经过村书记的动员、村主任对设想的详细解说、代表的讨论,最后以村民代表大会决议的形式,由近50名代表签字,争取宅基地上市作为下一个行动目标。①　鉴于农地和宅基地整治所产生的土地升值收益在许多地区大部分都归政府掌控,农民从土地增值收益中获益很少。2011年1月初,《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知》(国发[ 2010] 47号)已下达至全国各省、自治区、直辖市。

对于星村人这样具有能动性的行动者来说,虽然所遭遇的是一种自上而下的输入式项目,项目内容如何决定,他们并没有自主权,但是他们在引进和运作项目中,却赋予了项目治理自主性,即通过引进项目增进了治理能力,在“怎样做”的过程中适时地运用了已经惯常使用的“草根民主”机制,这是他们过去与政府和开发商协商土地流转时所使用过的“反控制”武器之一。①　折晓叶:《合作与非对抗性抵制——弱者的“韧武器”》,《社会学研究》2008年第3期。比如,将项目引入这一事项使之成功地转变成为一个公共事项,从中激活村民的参与热情,让他们在可能自主的环节上通过民主参与进行选择和决策,通过协商消除分歧和冲突,通过合作抵御项目输入可能带来的风险,从而将一个短期的引进项目的冲动转变成为对社区长久生存的考虑。这些都是项目进村过程中至关重要的问题,只有将这些问题处理好了,才有可能在面对“输入型”项目干预时,不仅动员起村民的财力和社会性资源,而且重组社区,不仅办“大事”(即公共事业),增加公共品投入,而且保持住村庄社会的稳定性。

草根民主形式之所以有助于村庄处理项目引进中的一些难题,是因为它建立在动员本土社会性资源的基础之上,而如何激活和创新“村办公益”的传统规则,就是其中的关键所在。在新村建设之前,星村就一直是有财力自办公益事业的村庄之一,每年都有“办大事”的计划实施,形成了一整套“办公益”的内部规则,依靠它们维持村内的公益秩序。由于后来的项目是“外生”输入的,从村庄回应的角度看,村内“办公益”规则的激活、确立和创新,同样意在调动村庄既有的社会性资源,规范内部的行为,增强村庄的“集体力”,维护村庄内部的整合和团结,稳定基本的社会关系和结构以及社会秩序,以规避项目可能带来的风险。星村正是重视了村社会的重组、内聚、整合和发展问题,充分利用了内外部这样一些社会关系、信任结构、代表机制、集体行动能力等,减少了项目进村的社会成本,缓解了不同利益群体之间的矛盾,才得以合法合理地动员起如此巨大的建设资金和建设热情。而作为“薄弱村”案例的村庄,恰恰既缺少村内资金也缺少这样一些社会性资本,因此更加难以动员起社会的和村民的资金投入。

但是,村组织和村民所动用的草根民主,所做出的集体努力,所动员的本土制度和规则资源,能否抵抗项目制对乡村带来的新风险,能否切实保障村民家庭真正从中获益,仍然是值得讨论的问题。输入型项目,由于行政的助推,其目标几乎是不可选择的,尽管村庄以“草根民主”加以应对,其目标更多时候也只能转换为“治内乱”、“统一思想”、“守护资产”等说服村民接受的手段。在实践中它的功能和力量是有限的,并不能够帮助农民彻底规避制度和政策以及变迁带来的“系统性风险”,比如政府征地、城市化规划、强势力量的挤压等。虽然这些“草根民主”制度有可能帮助农民实现“有组织的互惠”,不至于在变迁中输得一塌糊涂,②　折晓叶:《合作与非对抗性抵制——弱者的“韧武器”》,《社会学研究》2008年第3期。但是,农民家庭和村民集体仍然面临许多明显的和潜在的风险。从案例村的实际情形来看,在输入型项目的急剧冲击下,最容易受到忽视的就是被“崭新面貌”所遮蔽的上述潜在危机。这些都在不断引发我们对“项目的公益目的如何达成”进行思考。

(五)村庄的视角和逻辑

对于项目进村,村庄的视角和行动逻辑虽然带有国家和地方政策的印记,相互有互补的关系,但本质上源自村庄传统在工业化和城市化过程中被加以改造的行为规则,在项目进村过程中起到了重要的作用。从星村实践中可以归纳出几种。

首先,内外“对接”和“反控制”逻辑。星村引项目进村的过程表明,“两面(上下)接起来”,在新村建设中起到了主要的作用。如果只沿袭政府自上而下的行政动员和控制逻辑,认为“予以”和“输入”可以直接解决新村建设问题,而不注重动员本土资源特别是社会性资源的乡村逻辑,或者相反,都可能导致项目受阻或失败。即便实现了项目的目标,项目之后的遭遇,也需要以乡村社会的动员和反控制逻辑加以处理。比如,项目制关心的是项目建设本身,关心提供新的公共物品,建设新的工程系统,而不会更感兴趣于项目之后的实际效果;项目制目标中即便考核其社会性效益,也只注重其收益面或总体收益率等问题,难以关心对受益者的实际效用。这些问题都需要以村庄的自下而上的视角和逻辑去反向思维,去与国家和地方政府的视角对视,对其运作逻辑加以修正和补充,以便挣脱其自上而下的控制。这正是村庄“抓包”行为遵循的首要逻辑,也是如下一些行为逻辑产生的根源所在。

其次,村庄的自身发展逻辑。村干部和村民从村庄公共品提供的历史轨迹中早已看到,外力干预的力量一旦撤离,项目一旦完成,输入型的改造和建设便会逐渐失去其活力,借力而为的合法性也会动摇,村民依然要实实在在地维持生计,仍然要回到他们自己的日常生活,村庄也仍然要恢复到其自身的发展轨道上去。这种历史的经验,村民们并不会因外力的干预而轻易忘记和放弃。因此,村庄借助项目进村,设计和实现了村庄多年规划的一揽子“系统工程”。这一系列工程背后隐含着精明的算计——“不吃亏”或“以一物降一物”。虽然,从景观和公共设施种类上看,项目“打包”进村,确有公共品向“示范村”过度投入的问题,但是从村庄的视角看,这却为村里人设定的“项目奠基,招商引资”发展目标,留下了巨大的运作空间。

第三,村庄的“安全”逻辑。村庄权衡利弊的首要逻辑是安全逻辑。任何一项涉及村庄资源的事项,在星村这样具有“草根议事”和“代表决策”传统的村里,都会惊动全村上下,并争论不休。争议的重心是安全问题,即在外力注入下如何规避风险。安全问题主要涉及两方面。

一是资源和资产安全第一的原则。村里人只有在集体可控的范围内,才能紧紧抓住土地不放。地方推动新村建设,其中隐含着“土地—发展”逻辑,即摄取和开发最后一块土地资源——宅基地,而只有集中居住,才能节余出宅基地;节余出宅基地,才有可能转换成“建设用地”。对于新的社会工程,村里人并没有对抗,但是,建设指标的空置和挪用,被村里人看作是对资源安全的最大威胁,因而星村人紧盯着宅基地及其暗含的建设用地指标,在获得留用指标政策后,村里人才认可项目进村。

二是社区稳定的原则。外力输入包括公共产品进村,特别是重建新村这样的巨大社会工程,无疑都会引发村社会的重组。村庄并不是一个自然的共同体社会,即便是星村这样集体制传统较为深厚的村庄,也不是一个利益统一的共同体。如何保证项目和资金进村中干部不发生腐败、村社会在重组中不被解体、村集体经济不受重创,就成为星村人格外关心的安全问题。星村干部和村民代表为项目进村,设定了一整套的社会规则和动员技术,才使得项目建设与社区稳定没有发生大的冲突。

这些正是村庄“抓包”政府项目并且建立应对和反控制策略的合法性依据。

在全国性和地方性的建设运动大局中,村庄独善其身的可能性已经十分微弱,村庄行动的上述视角和逻辑,是在与地方乃至国家视角和逻辑的对视、博弈与融合中建立的。因而,国家的、地方政府的逻辑在村庄层面如何被修正、被应对,是不可忽略的重要问题。

我们从“项目进村”这个微观事例入手,讨论了项目制在宏观制度背景下的种种运作机制。可以看到,项目制正是在村庄、地方政府和国家这三个行动主体共同参与下发展和演变的。

本文首先涉及多重主体之间在视角和行动逻辑上相互对立又互补的过程。项目运作中的多重视角和逻辑,来源于行动主体多重利益的分化。行动主体的不同利益和行动策略,相互博弈,相互融合,使得项目制度在执行中不断发生演变和再造,最终演变成分级的制度机制和治理模式,其中“自上而下的控制逻辑与自下而上的反控制逻辑”之间的互动关系,是最基本内涵。

分级治理,建立在中央与地方政府的分级分权原则与市场化竞争途径并存并行的基础之上。从理论上,中央部门虽因市场化改革弱化了对地方的控制能力,但拥有对宏观调控持续不断的运作能力,特别是拥有对经济资源的掌控和分配权力,仍能强化对地方的控制;同时,中央对地方的治理虽强调间接调控,强调经济杠杆的作用,但只要人事直接调配和组织调整权力(也有学者称之为“治官权”)①　曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,《社会学研究》2011年第1期。牢牢掌握在中央手中,表明中央仍握有控制地方的实权。但是,从项目制搭建的分级治理平台来看,县级政府甚至村级政权都有运作上级制度的机制,如“打包”和“抓包”。这种利用制度机制来弱化自上而下的“条线”控制方式,只要从形式上不破坏项目制度的目标,完成监管专项专用的任务,就可以任意加入地方意图,从而削弱上级乃至中央部门的控制。这正是项目制既为地方政府和基层社区带来机遇又造成诸多问题的原因所在。

“项目制”作为改革中对新旧体制衔接过程中既得利益补偿的一个重要机制,之所以可以成为分级的多重逻辑融合的基础平台,其原因来自几个方面:其一,中央和地方的权力关系发生了重要的变化,自上而下的控制与自下而上的反控制,可能共同构成了“集权—分权”治理模式的基本问题。②　关于该领域的研究,参见周黎安:《中央和地方关系的“集权—分权”悖论》,《天则双周》2007年第343期。其二,项目制度留有让各层面利益主体运作的弹性。引发地方意图和利益之间的竞争,也有可能成为增进中央集权的辅助力量。其三,村庄的乡土规则留有对社会宏观体制和制度以及意识形态适应和磨合的余地。在这样几个基础之上,多重治理逻辑才有可能在项目这个具体的制度平台上,既发生博弈又发生融合。

就项目治理体制而言,无疑存在着两条并行运作的主线,一条是自上而下的科层“发包”的控制逻辑,另一条是自下而上的“打包”和“抓包”的反控制逻辑;一条是专业技术化的项目竞标制度,另一条是关系主导下的竞争机制;一条是市场化的竞标竞争制度,另一条是权力运作下的“打包”和“抓包”操作。这两条主线同时运作,但是何种可以起到决定性的作用,则视权力运作者的意图是否可以达成而定。所以,在项目制度平台上,市场是有权力的市场,科层制是有关系的科层制,标准化专业化的技术过程是有非正式运作的社会过程。而两条主线同时存在,二者之间的弹性如何保持,如何转换又如何融合,勾连二者的中间机制是什么,正是当前中国社会治理需要深入探讨的问题。

其次,有关“项目制”的制度特征及其与社会宏观结构变迁之间的关系。

分级治理下的项目,作为一种制度化的财政转移支付手段,第一,表达着新旧体制衔接过程中政府间既得利益的补偿关系,从财权的角度重新建立中央与地方、地方与基层之间相互依存和制约的关系;第二,引导和控制着国家和地方财力的投入方向,它不仅承载着资金,而且承载着一整套经济的、政治的和社会的意图和责任。

由此生成的“项目制”,既是上述体制变化的反应,又对宏观社会结构的变迁产生着重要的影响,使得国家与地方、地方与村庄之间的关系发生了一些微妙的变化,使它们之间的行动规则也相应地发生了如下变化:

资源的非科层制配置方式。项目制使国家或地方得以通过非科层层级的转移支付方式配置资源,虽然申报和管理依然要通过科层体制来运作,但项目的单项支付、专款专项专用性质,使得国家或地方有可能直接面对项目承接的基层单位。意图在于,在层级管理和控制之外,找到另外一条由国家(或地方)直接控制地方(或基层)财政运作的途径。这条途径虽然依托于政府分级的科层制,实则相对独立于科层结构,带有某些市场运作的成分。比如,在中央集权、财力扩大之后,利用“条线”将资金以项目形式投放基层,而条线直接控制项目资金的能力有限,于是采用招标方式运作项目资金,形成另外一种不同于行政运作的体系。这个体系以项目而非任务和分配的方式,建立起了条块之间在专项事务之间的连接。其中方式明确但程序并不如行政方式严格,资金庞大且来源稳定但用途和去向不甚确定,项目内容和其承接者也在不断变动。这种非科层制的连接方式体现出新的授权意图,国家权力的下伸和地方及基层权力的扩展,通过项目机制的连接,产生了新的融合方式:自上而下的分级分权原则与自下而上的市场化竞争途径并存并行。不过,这种尝试在地方运作下会产生怎样的结果尚不确定。

动员型财政和社会工程。依靠项目制运作的转移支付,重新建立了一整套自上而下的动员型财政体系。国家部门通过“发包”项目,自上而下地发布重大问题的焦点事项,向地方传达国家经济、政治和社会的意图和责任,动员地方财政以配套的方式向项目指引的专项建设任务投入。在这种项目体制下,上级以项目“钓鱼”,动员下级财力,并为下级运作项目工程提供合法性和回旋余地。地方可以借助国家项目给予的合法性扩展投资,以“打包”的方式,将多个项目捆绑在综合性的“发展工程”、“行动纲领”等具有地方发展战略意图的宏大社会工程之上,这样不但易于集中投向地方所需,形成新的建设运动,而且可以带动地方资本扩张。值得注意的是,项目的初衷有可能在这样的动员过程中被加以改变,最终成为资本运作的平台,最大的受益者可能不是项目对象而是商业资本。

标准化、技术化和统一化。项目制为项目申报和管理提供了一整套的标准化和技术化的操作程序,便于实现垂直的专业化管理和控制。①　渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期。其中,标准化达成的统一原则,有利于自上而下的统计和监管,意在控制专项资金的使用和落实,技术化则被用来解决监管过程中的专业化难题,这些努力虽然有助于自上而下地解决监管中的问题,但易于形成操作上技术复杂而处理上却简单化的倾向,从而忽略甚至无视地方和基层的特殊条件和实践能力。特别是统一化了的设计成型的项目方案,不但要求统一的质量标准,有些还要求统一提供材料和统一施工,这样虽然易于管理,却忽视了承受者的实际需求和条件差异以及项目的真实效用,特别是不能给理论上的受益者留有自主性和参与的空间。被动受益,使项目有可能成为一种“霸权”,以致引发出尴尬的局面:一方面项目标的物完成了,但是留下的诸如如何使用和维护等实用细节却成为问题,另一方面村庄的资源被动员了,但是社会机体却被损害了,社区秩序遭到破坏。

竞争性“发展和福利”机制。项目制提供的发展和福利机制是竞争性的。基层通过“抓包”争取项目资源的过程,激发了县际、镇际乃至村际之间的竞争,这种竞争在激励增长和奇迹②　张五常:《中国的经济制度》,第27页。的同时,也造成发展和福利的不平衡。地方各种际别之间的差异,反过来又给“抓包”造成高门槛,使项目更加倾斜到发展和福利程度较高的地方。竞争中“抓两头”的操作方式,更容易忽略处于中间状态的大多数村庄的需求,使其公共服务和基础建设长期被搁置。

项目制的上述特质及其运作中反映出的种种问题,对于中国社会结构正在产生一些实质性的影响,中央与地方、城市与乡村、富裕与贫困、强者与弱者之间的关系,都会在项目制下发生新的变化。仅就中央与地方的关系而言,中央对地方、上级对下级的控制不只表现在人事体制和干部考核方面,更加表现在财政的实际运作方式方面,项目化和专项化正在成为上级部门权力膨胀的主要手段。“跑部钱进”成为地方政府尤其是中西部地区地方政府的主要工作目标之一。“项目发包”正在演变成“设租寻租”,①　渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期。这已成为当下质疑项目运作弊端的主要问题。

第三,有关乡村公益品和公共品如何提供又如何治理等问题。

分级治理,彰显出多个行动主体的利益关系,也使得项目作为公共品的公益性质变得不确定起来。从项目进村的过程来看,以为公共品本身就代表着公益的想法,显然过于形式主义。②　肖林:《让公众参与破解公共利益界定难题》,《中国社会科学报》2010年8月17日,第12版;埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道》,余逊达等译,上海:上海三联书店, 2000年。乡村公益,首先应出自村民对公共品的实际需求,解决他们最为急需解决的问题,并且有可能惠及社区全体村民。因而它不应被做成面子工程,好看而不中用。形式化的公共品项目,从名称上看,无疑可以归为公益,但是,如果不能解决村民的农事和生活中的实际需求,并且不是他们最为急迫的或首要的需求,就可能达不成公益的目的。

更加应该引起注意的是,如果因为项目的输入,破坏了村庄的整合和自主的发展意愿及途径,如果村民因住上了新房而失去了生计,因“上楼而致贫”,因利用了资源、增值了资产、升级了产业而失去了产权,因公共品增加和福利增长而失去了团结和谐,那么,对于村庄和村民,都将是最大的失败。总之,如果公共品项目只惠顾当事者眼前的蝇头小利而牺牲了长久生计,同样是对公益和道德的践踏。遗憾的是,这些情形并不是假想,对于中国乡村来说,这些都不陌生,是经常可以听到和看到的。甚至,因为公共品只按照设计者的理念形成,自上而下地由外力输入,也有可能引发出负面的效果,丧失公共品的一般公益作用。

因此,村庄能否在公益事业增加的过程中,将其适时地转化为引人关注的公共事务,动员和激活村民参与公共事务的热情,训练公共治理的能力,对于村庄的整合,就显得更为重要。只有经过上述过程,才能够通过公共品的供给,扩大村民参与的公共空间,实现村庄治理的公共性,才能增进公益,达成整合的目标。

在这里,可以将社区成员能够平等参与地方(不仅包括村社区内部)“公共”领域的治理甚至拥有最后否决权,③　党国英:《有最后否决权,农民才会被尊重》,《南方周末》2011年4月7日,第F29版。作为理解公益性的标准,作为检讨项目制的一个维度,以及整体观察乡村公共服务和建设的一个社会视角。只有将其植入项目制的治理框架,乡村建设和社区治理才能真正惠及“三农”。这一视角,不仅适宜于本文所涉及的财政转移支付项目制度,也适宜于其他公共服务和建设项目制度。特别是在当下的乡村建设中,“三农”问题将面对的一系列“输入型”项目和工程,比如城市化过程中的“撤村改居”、城乡一体化过程中的“宅基地复耕”、“农民上楼”、“集中居住”,等等,都需要用新的视角来观察和解读。

〔责任编辑:刘亚秋 责任编审:冯小双〕