项目制：公共治理新逻辑达成

2014年05期      

郭琳琳　段　钢

内容提要　在人类社会形态和结构不断演变的过程中，政府与市场的关系始终是影响国家政权形式、社会和经济制度机制、组织形态的最主要的因素。在我国计划经济时代，作为政府全面掌控社会的手段，单位制是透析我国整体社会结构和运行模式的制度窗口，在市场经济不断发展的今天，另一种运行机制——项目制正日益成为国家、社会的主导行为方式和内在运行逻辑。它将市场经济中的竞争机制引入官僚组织体制中，勾连起中央、地方、基层之间的权力、利益和创新关系。项目制是如何产生的，它在带来制度变迁的同时又有着怎样的弊端?这是本文试图解释和阐释的问题。

关键词　项目制　公共治理　模式转变　增量改革

改革开放以来，我国采取渐进性的增量改革模式，以双轨制为依托，对“保护带”进行调整，以保持“内核”的稳定状态，逐步实现社会制度的强制性变迁和诱致性变迁。而在制度变迁的过程中，政府与市场的关系始终决定着中国社会发展的格局。在计划经济时代，我国处于一种“总体性社会”的治理逻辑之下，“国家权威统摄一切，对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，社会政治结构的横向分化程度低，政治中心、经济中心、意识形态中心高度重叠，国家强制和命令经济导致社会生活高度政治化和集权化，并使经济政治体制日趋僵化，产生经济匮乏等弊端。”①因此，这种全能型的政府治理模式无法为社会流动资源和自主力量的生长提供制度空间。为突破总体性社会治理模式的瓶颈，我国自1992年确立社会主义市场经济体制，市场经济逻辑和效应逐步发展和渗透到国家社会的各个领域。“普适性的世俗化价值成为人们普遍接受的价值观。同时，市场经济体制逐步替代再分配体制成为中国主导性的经济整合机制。”②

但随着市场经济的发展和改革的深入推进，我国社会体制转轨似乎陷入了孙立平等学者所说的“转型陷阱”。这份报告指出，我国目前存在着“增量依赖症”，即“在转型陷阱中，人们没有通过重要的体制变革来解决问题，于是只能寄希望于做大蛋糕，在不触动既得利益格局的前提下，用发展形成的增量来缓解问题。”这种转型时期既有利益集团的固化带来了诸多社会问题和危机。这也使得人们意识到，单纯依靠体制之外的增量——市场机制来推动社会发展，而没有国家及其他社会因素的调节，不仅无法使市场发挥保护社会的作用，反而会造成社会的分化和各阶层的零和博弈。因此，增量改革不能只是在体制之外寻找有生力量，在体制内部拓展增量部分也是非常迫切的。

制度作为社会形态不同阶段的主要表征，在不同时期的社会发展中往往起着关键和主导性的作用。制度及由其衍生的体制和机制往往是社会形态进阶到不同阶段的衡量标准。我国经历了皇权主义、全能主义，到现在的后全能主义时期，国家权力结构虽然在不断发生变化，但中央集权体制一直是主导性的权力结构。随着西方工业社会的发展，官僚制以工具理性为支配，建立了单一中心的权力结构，实行等级节制、组织管理的非人格化、行政人员的职业化和技术化、刚性规则等组织原则。这种组织形式天然地与我国的中央集权制存在诸多逻辑关联，虽不尽相同，但却在一番改造后顺利地融合在一起。以中央集权制和官僚制为基本权力架构和组织结构，单位制作为一种统合社会经济等领域结构要素的具体运行机制便在计划经济时代应运而生。作为全能政府掌控全社会的手段，“单位制确立了所有社会要素所依赖的路径，国家的行政指令、组织的科层等级、交易的价格规制、资源的封闭控制、成员间的庇护关系，乃至人们的生活方式和伦理意识，都由单位制这种主导逻辑来决定”。③进入市场经济时代，市场获得了正式的体制身份，使得单位制在社会经济活动中的影响范围和能力大大减弱了。单位制虽然没有完全消失，但已无法成为透视中国权力结构和资源配置的一个主要窗口。

项目制是我国近十年来社会运行和政府治理机制中一个非常凸显的现象。它如单位制一样，不仅是一种组织形式，而是日益具有一种体制的精神性内涵，具有孟德斯鸠或托克维尔所说的“民情”意味，即制度的作用已经完全扩展到社会的意识形态、人们的思维习惯和生活方式，形成一种全社会的风习。“项目”一词最早于上个世纪50年代在汉语中出现，用于“对共产主义国家的援外项目”，本意是指依照事情本身的内在逻辑，在时间和资源成本受到限制的条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标的一次性任务。美国项目管理协会认为，项目是一种被承办的旨在创造某种独特产品或服务的临时性努力，具有明确的目标和独特的性质。从公共组织理论的视角来看，项目制是一种矩阵式组织结构，是对传统官僚体制的一种突破。它打破了纵向的层级性安排(条条)和横向的区域性安排(块块)，为完成一个专门的预期事务而将常规组织中的各种要素加以重新组合，提高了行政效率。

作为社会治理概念，“项目制”指的是国家财政制度由财政包干制转为分税制、财权日益集中于中央的情况下，国家为实现社会公平和均衡发展，实行财政转移支付的再分配政策，而在这一过程中，出现了资金采用项目制的方式依靠“条线”体制在行政层级之外另行运作的机制。项目制不仅成为一种财政再分配体制，也具象为一种能使体制积极运转起来的机制，更内化为一种思维方式，影响和渗透到国家、社会团体乃至具体个人对决策和行动的战略、策略的构建。国家财政需要以转移支付的形式来配置资源，从而实现通过大规模投资来拉动经济增长，需要通过各种专项资金来完成对公共事业和社会福利的有效投入和全面覆盖;地方政府更是“抓项目”、“跑项目”盛行，甚至树立“跑部钱进”的政绩观，以期利用专项资金弥补财政缺口和完成公共服务的目标。很多市场主体，主要是企业，为获得政策和资金支持和扶助、提高自身的收益，也向国家申请专项资金。大多数出版、教学和科研等文化活动，似乎一刻也离不开课题或项目资助，例如高校的教师职称评估，其中相当重要的评价标准就是教师的项目成果数量和等级。项目概念的传播化运用，早已突破其本身的内涵，其外显意义更是随着运用领域的不同而有着不同的内涵指引。从整体国家社会治理视角来看，项目制主要是国家为实施其政府职能或促进某一地方或某一领域的工作进展而配套专项资金以高效率地实现政府目标。纵观改革开放以来的政府宏观调控行为职能履行进程，依靠传统官僚制自上而下的推进工作实现政府职能的同时，在市场经济并不尽完善的前提下，通过项目制专业化的运作方式，实现中央和地方的联动，推动国家治理社会事务方式模式的不断创新，提高公共服务的效率性。

项目制的运行，启动的是分级管理的思路。学者折晓叶等人认为，“项目制”作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制，为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台。④分级治理产生于政府分权的行政管理体制改革与市场化的经济体制改革同时并存的条件下。为实现巩固国家权威、实现国家发展战略和调动地方资源、平衡地区差异的双重目标，中央或上级政府对地方政府、基层政权在某些特定领域和某些公共事项上，进行非科层的竞争性授权，而不是行政指令性授权。⑤项目制超越了行政科层制，为权力的运作注入了竞争性的市场因素，具有行政配置和自由竞争的双重性，既保障了中央集权体制的运行，又在一定程度上克服了官僚科层的弊病，既运用市场机制提高了地方政府的积极性，又在一些方面防止了市场对公共领域的过度扩张和侵蚀。因此，在项目制的实施过程中，就形成了国家部门“发包”、地方政府“打包”、基层政权或社会组织“抓包”的分级治理的运行模式。国家“发包”是指国家或上级部委作为发包方，以招标的方式发布项目指南书，下级政府根据各自的意向和条件进行项目申请，符合国家招标标准而获得项目的地方政府就会相应得到项目管理的一揽子权力;地方政府“打包”指地方政府把获得的各种项目融合或捆绑成一种综合工程，利用财政项目政策来最大化动员使用地方的资源，并加入地方自身的意图，在完善公共服务的同时达到“招商引资”等经济目标，从而增加非预算性收入;“抓包”既是地方政府“打包”过程的延续，又是基层主动争取项目的过程。在整个流程中，资金跟随项目而流动。

项目制的产生有其制度背景和社会根源。我国改革实行的是一种“双轨制”，即处理的是增量与存量之间的关系，即在保有原存量体制的前提下，培育和发展原有体制之外的增量，通过增量部分扩展了自由资源的积累和流动空间，从而积累了制度变迁的动力，逐步推动经济社会结构的转型。20世纪80年代的双轨制，以单位制和计划经济体制为存量来保持社会整体结构的稳定，以企业承包制和财政包干制为增量机制，释放出更多的社会空间和自由资源，对地方政府进行分权，增强地方活力，推动市场经济的发展，借此突破单位制的体制瓶颈和规范效应。但是存量和增量之间模糊的中间地带，为寻租活动和“官倒”盛行提供了土壤，从而造成了上世纪80年代末的政治经济危机，到上世纪90年代更加重了地方保护主义。财政包干制更导致了地方政府行为的短期化，地方与中央的讨价还价能力增强，使得中央的财力受到削弱、政策难以得到有效贯彻。

为改变这种因财政分权造成的结构性矛盾，1994年中央政府进行了税收和财政体制改革，建立了分税制以取代财政包干制。分税制改变了财政包干制下中央政府和地方政府就税收分享而形成的博弈关系，国家税收的汲取能力和财政的宏观调控能力明显增强，中央和地方的财政关系也进一步规范化。分税制是项目制产生的一个前设性条件，中央政府财政权力真正实现集约化，才能有效通过项目的方式实现财政再分配，即项目制是建立在中央政府较强的财政“抽取”和“下放”能力基础上的。

分税制是在市场经济体制建立和发展的大背景下运行的，市场经济体制虽然在制度上明确了产权、劳动、资本等各种经济关系，推动了国民经济的飞跃发展，但市场失灵带来了严重的社会问题，这些都需要一种新的改革思路来加以矫正。此外，分税制实行之初，在集中地方财力的同时，并没有对中央和地方的支出责任作出重大调整。因此，财政包干制时期原来中央和地方“自收自支”的格局露出了明显的破绽，地方政府出现了巨大的收支缺口⑥，“财权上收、事权下压”的运行逻辑造成许多基层政权没有足够的资金来对其辖区进行管理和服务，从而将更多的财政负担转嫁到农民身上。伴随着城市化和现代化进程的加快，社会矛盾日益凸显，中央为疏导和平衡城乡、地区的差异和分化，必须抽取资金对地方和基层进行财政“反哺”，以实现社会财富和资源的再分配。而这种财政“反哺”就是建立在分税制基础上的财政转移支付制度。

中央对地方的转移支付包括三大类:税收返还、专项转移支付和一般性转移支付。一般认为，在没有外部监督和民主宪政约束的体制中，赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务最优化的效果⑦。所以，学者周飞舟分析到，人们一般认为专项转移支付资金要比一般性转移支付资金更有效率，因为专项资金的使用具有明确的方向性。在这一观念的驱使下，大量的财政资金以“项目”和“专项”的方式下拨，以期严格体现资金拨付部门的意志。项目制的运行不仅体现在政府对农村的“反哺”上，也表现在各个领域内中央对地方、上级对下级的资金转移支付上。

项目制确立了一种新型的增量逻辑。它将行政体制内的单位制和经济体制内的市场机制都作为存量，将自身作为增量，通过财政上的转移支付来弥合社会分化和发展不均的鸿沟，并整合地方资源、调动地方积极性以实现区域经济发展。它是一种在体制内部寻求增量的路径，而双轨制则是在体制之外扩展出以市场为依托的增量模式。项目制既不遵循官僚科层制的“条块”模式，又将行政性授权和竞争性授权相结合，能够控制市场的过度扩张，作为公共权力组织提供公共物品的载体，试图走出“第三条道路”。

从根本上说，项目制的盛行是基于国家和地方各级政府对绩效合法性的追求。周黎安认为，“从激励结构来说，我国地方官员具有双重特征:他们一方面是‘经济参与人’，即像任何经济主体一样关注经济利益，20世纪80年代以来的行政性分权和财政包干制强化了地方政府的经济动机;但另一方面，这些地方官员同时也是‘政治参与人’，他们关注职务晋升和政治收益，各地官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在‘官场’上为晋升而竞争。”⑧地方官员作为理性的“经济人”和“政治人”，有着追求自身利益最大化的本能冲动，这种利益不仅包括经济利益，更有社会地位、权力、声誉等精神和政治方面的利益。而政绩是地方官员能力和作为的最重要体现，如何体现政绩?项目因其一次性、暂时性、成果的显著性等特征而契合了地方官员在短期内对政绩的需求。

地方政府官员对政绩的追求，不仅源于自身的利益冲动，很大程度上还有来自制度和体制的原因。我国长期以来经济发展模式是“赶超型”发展，对于经济绩效的追赶式要求，使得各级政府之间形成了一种“压力型”体制。按照荣敬本等人的观点，所谓压力型体制，指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。⑨由上级政府给下级政府下达经济社会发展硬性指标，并根据指标的完成情况给予不同奖惩待遇。地方官员因而陷入以经济竞争为内容的政治晋升博弈之中，同一级别的官员都处于一种“政治锦标赛”的状态中。

此外，随着分权改革的发展，地方政府的角色和地位发生了变化，其自主性增强，同时，正如学者赵根成所发现的，地方政府合法性基础也发生了微妙的变化。在地方公众和社会经济组织“用脚投票”机制的刺激下，“地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同，对地方现行制度和政策的支持。”⑩因此，通过争取项目和专项资金，完善和扩大基础公共建设和公共服务，为经济发展提供良好的规范化的制度环境，为民众提供优美的设施完备的生活和工作环境，成为其追求政绩的一个重要原因。

项目制虽然在现行体制内开辟了一条增量发展的途径，项目制下精细明确的资金运转，不仅明确了资金的专项使用方式、范围和目的，还能激励地方为获取较多的项目而展开竞争性的博弈合作。尤其是在市场经济的大前提下，整合优势共同开展项目的运作促使地方政府“府际”关系的改良，也促使政府积极转变自身服务方式和流程，以吸引更多的市场投资主体的资金投入。但是，日益扩散的“专项化”、“项目化”趋势有时亦会带来很多意外后果。(www.xing528.com)

中央在对专项转移支付资金设立标的时，要求地方政府有相应的配套资金和资源，即项目要求以自投入能力为申报前提，这一要求在现实中造成了“能者恒能”、“强马多吃草”的“马太效应”。在配套资源的门槛要求下，很多项目只能进入财力较好、基础建设较好的地区或基层，没条件的地方和基层政府或者是消极“躲项目”、从竞争中退出，或者是负债争取项目，形成“举债式”发展模式，结果导致项目不仅没有为地方建设提供支持，反而使其陷入亏损负债的困境中，出现项目与地方真实的公共服务需求的错位，从而削弱甚至吞噬地方和基层的自主性。

地方政府获得项目后，在资金的流动和使用上也可能出现问题。一般而言，县乡两级政府是项目的最终执行和组织实施的主体，在目前的行政体制下，县级政府往往更强势于乡级政府，这种强势不仅仅表现在组织的层级架构上，更多的是县级政府对乡级政府的权力控制和资源分配的绝对把控。这种形势往往会影响到专项财政资金的流动。大量的财政转移支付资金被截留在县(或县级市)一级，乡镇财政的预算资金也由县级政府的各种职能部门来进行分配，但由于这种分配的效率问题，乡镇最终很难获得。即使乡镇获得了专项转移支付资金，但较弱基层政府对财政资金的支配和使用能力有限，或出现“溢出效应”。基层政府无视资金的专门用途，通过改变预算支出结构来抵制上级部门的意图，那么，专项资金就无法实现其政策目标。虽然专项转移支付具有很强的目的性，能够增强财政运用的有效性，但是项目的单一性难以支持地方综合性发展的整体目标，无法针对地方的实际需求进行供给。此外，分级管理的方式导致层级链过多，公共目标容易扭曲和异化。而“一项目一政策”使得项目本身具有强大的政策特权，虽然强化了国家政府部门对地方的权力，但却弱化了组织机构运行的常规性的规范要求。

在现有的专项转移支付制度安排下，国务院各部委不是决策执行部门，而是实际的决策部门，各部委都握有项目的审批权和管理权，从而造成项目过多、多头管理的“部门割据”现象。专项转移支付成为部委利益斗争的一个焦点，导致资金使用分散，效率低下。而这种政策漏洞给了地方政府以钻营的土壤，一个项目、多方突破，项目资金到位后挪用现象普遍。此外，虽然项目资金需要经历申请、批复、分配、使用、监督及审计等复杂程序，但由于我国目前项目制还没有进行法律意义上的制度化规范，外部监督和评估机制不完善，政府自身行为缺乏公开性和透明性，地方政府可以通过各种人际关系和资源打通各个程序设置的“关卡”，获取想要的项目。加上项目化和专项化正在成为上级部门权力膨胀的主要手段，部门化的项目垄断现象日益严重，项目发包很容易演变为“设租寻租”，成为腐败的沃土。

项目制是改革开放后我国从计划经济时代进入市场经济阶段、国家进行分权的行政体制改革的大背景下产生的。面对社会两极分化日益尖锐、社会怨恨积淀并不断爆发的情况下，国家实行了财政转移支付制度以进行社会财富的再次分配。而项目制就衍生于财政转移支付中的专项转移支付。项目制突破我国官僚科层体制的常规“条块”运行模式，在行政体制内导入市场竞争因素，使得行政性授权和竞争性授权相结合。项目制在运转中要求精细化管理项目资金、规范化项目运作流程、严格项目运转程序，并对项目过程的无缝隙监管，带有浓厚的技术治理的制度精神，并随着这一运行模式的盛行，逐步呈现“专家治国”、“项目治国”的倾向。

理性化治理固然对效率的提高和制度规范的要求有推动作用，但是项目制本身存在的制度漏洞和地方官员对政绩的过度追求共同催生了“跑部钱进”、设租寻租、资金挪用和“悬置”、财权与事权错配、“借壳建设”等现象。尽管如此，项目制仍是一种适应于市场经济和现代化发展的组织行为模式。不同于市场体制是从体制之外进行增量改革，项目制是在体制内部发掘出的一条增量改革路径，进一步调整了政府与市场的关系，重构了中央与地方合作博弈的模式。它日益渗透到我国经济社会和政治生活中，不可逆转。因此，如何规避其带来的弊端，发挥其连接政府与市场、中央与地方的桥梁作用，才是正确对待项目制的态度。

①何显明:《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人民出版社，2008年。

②孙立平:《利益关系形成与社会结构变迁》，《社会》2008年第3期。

③渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第15期。

④折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑:对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。

⑤祝灵君:《授权与治理:乡(镇)政治过程与政治秩序》，中国社会科学出版社，2008年，第46－50页。

⑥周飞舟:《财政资金的专项化及其问题兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。

⑦Bardhan，Pranab．Irrigation and Cooperation: A Empirical Analysis of 48 Irrigation Communities in South India，Economic Development and Cultural Change，2000，48( 4)．

⑧何显明:《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人民出版社，2008年，第39页。

⑨荣敬本、高新军、何增科、杨雪冬:《县乡两级的政治体制改革:如何建立民主的合作新体制》，《经济社会体制比较》1997年第4期。

⑩赵根成:《中国经济体制转型中地方政府角色转换和中央地方关系的发展趋势，载王浦劬、徐湘林主编:经济体制转型中的政府作用》，新华出版社，2000年。

〔责任编辑:毕素华〕

作者简介:郭琳琳，浦东新区新政学院讲师。上海，201210;段钢，博士，上海社会科学院研究员。上海，200020