融合时代传媒规制的特点与趋势：世界广播电视发展研究

第一节　融合时代传媒规制的特点及趋势

立法的保障和推动是媒介融合趋势下广播电视业实现长足发展需要关注的主题。新的传播科技带来新的媒介生态，新的媒介生态需要新的监管政策。为了适应新的媒介生态变化，一些国家已经开始变革传媒监管法规和融合监管机构，对传媒产业放松管制，以促进竞争、壮大传媒实力为目的，为相关传媒产业提供相同的竞争条件，创造公平的竞争环境，为传媒产业实现跨所有制、跨行业、跨地区甚至跨国经营扫除障碍。

一、融合时代发达国家广播电视管理体制的主要特征^[1]

（一）发达国家广播电视管理体制的调整

1.美国——开媒介融合之先河

美国是媒介融合最早的国家之一。早在《1996年电信法案》通过时，就解除了对电信和媒体之间的跨行业经营的限制，即允许电话公司和有线电视业务领域的相互渗透；但《1996年电信法案》并没放松传统媒体之间的所有权管制。2002年，联邦通信委员会（FCC）对跨媒介所有权进行了一次大规模的重审，新规定将《广播/电视跨媒体所有权限制令》和《报纸/广播电视跨媒体所有权禁令》合二为一，并且在很大程度上取消原先设立的限制：在三个或少于三个电视台的市场内，不允许跨媒介所有权；四至八个电视台的市场内，一家报纸可以与一家电视台和该市场内一半限额的广播电台联合，或者一家报纸可以与该市场限额内的电台联合；九个或九个以上电视台的市场内，跨媒介所有权则没有限制。^[2]新规定对于大型的传媒集团如此有利，以至于批评者们认为新规定是联邦通信委员会（FCC）在大型传媒集团的游说下做出的，有损于地方性的新闻和娱乐多样化，因此联邦通信委员会（FCC）的新规定受到政府的反对。2006年联邦通信委员会（FCC）的新提案中将跨媒介所有权限制的市场下限降低到六家电视台。看来放松管制是迟早的事情，悬而未决的只是放松的尺度问题。

美国在数字化、融合化时代仍然相信具有竞争活力的市场而非规制，才是公共利益的最大保护者，唯有竞争才能带来更多的选择、创新。在这种理念的影响下，美国对原有改革进行了适度调整。

第一，积极推进广播电视数字化转换和数字内容产业的发展。近几年，美国大力撤销了阻碍这种发展的经济性障碍和区域性障碍，全面推进数字媒体的发展。在宽带服务、无线服务、有线数字电视市场上大力促进竞争环境的形成。政策已对电话公司、有线电视公司开放了电视服务、声音服务、因特网服务的市场，电话公司进入全国范围的宽带市场也无需获得当地的许可。据调查，仅自2005年3月至2006年3月，美国宽带的家庭用户就增加了40%，从6 000万增加到8 400万。

第二，加强数字时代的普遍服务（Universal service）。美国面对信息鸿沟、数字鸿沟的扩大，近几年通过经济和法律手段，大力构建普及服务的机制，缩小信息鸿沟带来的社会不公。联邦通信委员会（FCC）的一份报告显示，那些居住在偏远乡村和城市贫民区的人们已经被信息时代所抛弃，而少数族裔聚集区和低收入群体聚居地的情况也不好。年收入7.5万美元以上的家庭接入因特网的比例是贫困家庭的20倍。^[3]因此，美国正在通过直接拨款、税收减免、鼓励私企捐赠等多种方式，尽最大努力来缩小数字鸿沟。2005年，美国众议院通过了一项8.3亿美元的拨款，用于帮助至今仍使用模拟电视机的数百万人口购买信号转换器，使他们能在数字时代继续享受服务。美国国会还提出建立普遍服务基金的建议，以确保更有针对性、更有前瞻性、更有效地提供普遍服务。但是，在商业利益至上、市场高度发达的美国，由贫富差距造成的数字鸿沟在短期内很难消除。

第三，对内容规制政策进行调整。美国始终关注因特网内容的监管问题。1996年，美国国会通过的《传播庄重法》明文规定，通过公共计算机网络传播不庄重的材料或允许他人传播此类材料的行为属于犯罪。如果被告人被判罪名成立，那么他可能面临高达5万美元的罚金和长达5年的监禁。

2英国——统一的融合监管机制

英国由一个融合的管制机构通信管制局（Ofcom）依据2003年《通信法》对广电和电信业务进行统一管理。1997年，英国政府作出政策性的决定，逐步取消对公众电信运营商经营广播电视业务的限制。到2001年1月1日，电信运营商可以在全国范围经营广播电视业务。目前英国基本实现了有线电视与电信的双向进入。1999年，Video Network公司即推出了基于DSL的视频点播业务。英国是三网融合体制最为彻底的国家，只是相对体制融合的步伐，广电和通信相互进入模式都比较灵活，但融合性业务发展仍然较为滞后。在融合性业务中，IPTV进展缓慢，但进入2007年以后，由于市场竞争等原因，英国IPTV开始加速。手机电视业务正处于不断探索中。

从目前英国提供的融合业务情况来看，主要有以下几种模式：

（1）广播电视企业与移动网络运营商合作。移动网络运营商提供网络平台，电视运营商提供内容。例如，英国商业电视台ITV和移动运营商“3”公司建立了长期合作机制，在移动平台上开放在ITV上热播的优秀节目；第四频道公司和运营商沃达丰（Vodafone）以及Orange合作，专门开发移动电视频道节目。

（2）通信企业和广电企业分别经营融合业务。前者如固定电信运营商BT开展了IPTV业务，又如英国移动网络运营商02在牛津地区利用DVB-H技术提供电视收看业务等；后者如BBC利用地面数字电视“自由收视”平台在全球推出一种移动业务，内容主要是新闻和体育节目等。另外，一个运营商提供多种业务（Multiplay）的形式也开始兴起。英国有线电视公司NTL＆Telewest既可以提供有线电视业务，也可以提供电话业务和互联网业务。2005年，英国卫星电视台SKY公司合并本地环路运营商Easynet，这样SKY成为又一可以提供多种业务的运营商。

从英国发展三网融合的经验可以看出对我国的启示：

（1）统一的监管机构和允许相互进入政策是三网融合的制度基础。成立职能强大的通信管制局不仅可以推动英国信息领域全面健康地发展，还能为英国建立信息化经济和社会的总目标服务。

（2）信息技术持续快速的发展奠定了三网融合的基础。英国模拟电视逐渐被数字电视取代，固定和无线宽带电信服务增长迅速。目前，英国使用数字电视的家庭已经超过90%；宽带数字用户线和线缆调制解调器（Cable Modem）网络已经覆盖全英国80%的家庭和企业。英国宽带无线业务频谱的划分，使乡村消费者更易于接入宽带；移动电话用户5 450万，普及率超过90%。使用图像信息的消费者越来越多，以3G为代表的技术变化，使英国信息市场涌现出许多新服务。

（3）监管政策要考虑广电和电信的属性差异。三网融合确实改变了广电与电信相互隔离的外部关系，但双方各自独立的内在特性依然存在。一是广电具有鲜明的二元价值目标，即经济价值和文化价值。二是英国对经营广电业务和经营电信业务分别规定了不同的准入条件。

（4）三网融合的发展要充分发挥市场机制作用。市场机制是推进三网融合的基础。英国早已经在电信市场上实现了竞争，还对广电体制进行了改革，将广电公共管理和市场运作区分开来。广电企业和电信企业可以通过合作等多种形式提供网络融合业务，而无需在不熟悉的环境内开拓业务。

英国三网融合实践表明，融合仍然受到实践的限制。三网融合并不必然过渡到“三网合一”。在可预见的将来，有线电视运营商和电信运营商将在电信/电视业务的不同整合上展开激烈竞争，但是，没有一个平台能够在融合中让其他运营商处于绝对劣势地位。

3.法国——融合趋势下的多头管制

目前，法国的三网融合进展比较顺利，电信和广播电视彼此是对称开放的，融合发展是主旋律。

在市场准入方面，法国电信业和广播电视业并不互相排斥。但目前的实际情况是，广电进入电信的不多，主要的问题在于资金方面——法国广播电视运营商需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务，无暇进入电信领域。相对而言，电信进入广电的动作则大一些，尤其是在数字电视方面。

到目前为止，法国的电信部门与广电部门还没有像英国一样建立统一独立的电信和广播电视监管机构，仍然存在电信与广电多头管制。

首先，电子通信与邮政管制局（ARCEP）不具备对广播电视行业的监管职能。但在电子通信运营商之间出现争议时，不管这个网络是否受管制，ARCEP都有权力进行调解。

其次，近年法国的广电和电信业的融合监管发生微妙变化。虽然邮政管理局（ARCEP）不具备有对广播电视行业的监管职能，却又参与广电关于容量（网络）和管道（频道）的监管，专门的广电监管机构CSA则主要监管内容，尤其是视听业务的内容。

另外，根据欧盟规定，广播电视批发市场是电信业的相关市场。在法国，地面无线广播电视节目可以批发，相当于电信业的接入批发市场。因此，欧盟建议，邮政管制局（ARCEP）可以对广播电视业的批发市场进行市场分析和评估，并将意见反馈给欧盟委员会。

4.日本——从“U-Japan”到“i-Japan”

2004年3月，日本总务省正式提出“U-Japan构想”，其中的字母“U”取自拉丁文Ubiquitous，意为“无处不在”，该计划的目标是到2010年使日本进入ICT（Information ＆ Communications Technology）时代，即从以信息化为代表的IT时代过渡到所有人和物都与网络相联结、以信息交流为主的ICT时代；从赶超美国、韩国等IT先进国家发展到网络建设与应用并重，创造出有日本特色的网络社会，成为世界的领跑者。当年的12月，日本总务省召开了“为实现U网社会的政策恳谈会”，汇编出《U-Japan政策——在2010年实现U网社会》的报告书，其中提出一系列思路和措施。在构建U网环境方面，报告书建议：（1）扎实推进无线通信的开放战略，大幅提高使用无线通信的便利程度。提高移动通信、无线上网的技术水平。为了扩大使用范围，将进行频率再分配。推广第四代移动通信技术，对频率使用费制度进行重新审议。（2）推动固定通信与移动通信的融合，开发无缝连接技术、多模式上网技术，推广服务质量保障技术，使固定通信和移动通信可以自由组合，加快家庭内部的信息化步伐。（3）积极推进电信和广播电视服务的融合。在U网环境中，利用手机接收电视节目，通过数字电视实现互动将成为不可或缺的信息流通方式。今后还将进一步推广“利用电信服务广播电视”制度，促进传输渠道的共享，推动地面数字电视的普及和利用，推进通信与广播电视融合技术的研究开发。（4）提高IP基础设施的水平。随着IP技术的迅速发展，积极推进家电IP化，研究开发IP的核心技术和超高速因特网卫星。

该报告书还强调，要实施“U-Japan”计划，必须充分发挥政府、产业、市民和学术界的力量。政府应致力于创造良好的政策环境，对现有的市场框架和规则进行检讨，以利用企业自由经济活动的开展；为企业创造新价值提供激励机制，促使部分企业克服惰性。产业界创造新价值是实现U-Japan构想的根本动力。政府作为“解决层”，将把开发多样化服务、开展自由高效的经营活动、消除社会差距作为主要任务。政府通过提出目标、调整税收和改革现有制度等措施予以扶持。通过这些策略，“U-Japan”战略计划构建一个适合人们，吸引人们上网的大环境，让网络资源得到充分利用。而当基础设施已逐步完善，用户使用量大大提升的时候，日本政府又开始为新战略布局了。

2009年7月6日，日本政府IT战略本部又制定出了日本新一代的信息化战略——“i-Japan”战略，在日本政府看来，日本的通信基础设施已经在世界领先，无处不在的U网构建已经基本成型，但在各个公共部门，利用信息技术的进程却十分缓慢。为了解决这一问题，日本政府当年补拨了1万亿日元预算用于信息技术的发展，并推出了助力公共部门信息化应用的“i-Japan”战略，将执行目标聚焦在了三大公共部门——政府、医院和学校，推动国民参与电子政务，实现电子病历、远程医疗、远程教育等应用的发展。而这三大公共部门的信息化齿轮被推动后，也会产生辐射效应，不仅带动了其他领域的信息化应用，还形成了更多新的市场。

链接：国际上三网融合法律法规修订表

表3—1

续表

资料来源：新华信正略钧策管理咨询研究

（二）发达国家广播电视管理体制的特征分析

1.专门立法监管

多数西方国家在广播电视管理方面形成了以宪法或宪法性法律为基础、一般法与广播电视专门法、相关法彼此衔接的法律规范体系。这种法律规范体系普遍发挥着三种作用：一是直接规范广播电视媒体的行为，二是为政府监管机构或独立监管机构的监管提供法律依据，三是为广播电视媒体自律和行业自律提供法律依据和指导性原则。

大多数发达国家都制定了广播电视专门法，如美国1967年的《公共广播电视法》、1990年《儿童电视法》、1996年《通信法》，作为实施监管的依据。其中，1967年《公共广播电视法》是确立美国公共广播电视体制框架的一项基本法律，而1996年《通信法》则是数字时代规范广播电视媒体行为和行业发展的一部重要法律，对于适应融合化时代的体制转型具有深刻影响。美国在1996年《通信法》出台以前，原有的法律体系是一个“相互分割、缺乏连接的法律制度”，与通信有关的法律主要包括三个独立部分：监管电话业务的1887年《州际商务法》、监管广播业务的1927年《联邦无线电法》、监管有线电视业务的1984年《有线通信政策法》。

电话、有线电视、地面广播与卫星广播的监管之间存在着明显的界限，当历史、技术与市场方面的分界线渐渐模糊时，法律条文方面的差异显得愈来愈无实际意义。于是1996年《通信法》适时对与通讯有关的法律进行了整合。1997年，欧盟在《因应电信、媒体及资讯科技部门融合与迈向资讯社会管制意义绿皮书》中明确指出，不同的网络平台都能一同传送电话信息、电视信息和电脑信息和数据。网络融合不仅是不同技术的融合，而且是不同业务的融合。从2002年7月开始，欧盟开始着手拟定一系列新的电子通信网络管制指令，以取代既有的以产业区分制订的20个相关指令，新的指令包括《电子通信网络与服务共同管制架构指令》《电子通信网络与服务执照核发指令》《电子通信网络及其相关设施接取及互连指令》等。^[4]欧盟执委会负责资讯社会的委员埃里克·里克南（Erkki Liikanen）表示，这套配套法令在发照政策上排除许多繁琐障碍，同时因应数码汇流给予所有传输网络相同待遇，符合以网际网络为主导的电信、资讯、传播汇流趋势。英国贸易工业部与文化媒体体育部于2002年12月公布了《英国的通信新未来——通信白皮书》。该白皮书明确提出，按照原有的电信和广播立法、规则及管理架构，存在着多个且重叠的规制主体，但各主体的任务和目标不尽相同，而且立法机关是根据特定的传送机制而不是服务本身的特殊性来制定法律规范的，因此必须作相应的改变，为电子通信产业提供新的立法规范。2003年7月，英国通过的《通信法》全面修改了既往的相关法令，包括1984年《电信法》、1996年《广播法》、1998年《无线电报法》等。

马来西亚1998年通过了《通信与多媒体法》，同时废除了1950年《电信法》、1988年《广播法》。《通信与多媒体法》打破传统的行业分类方式，将其管制对象分为四类，包括网络设施提供者、网络服务提供者、应用服务提供者以及内容应用服务提供者。马来西亚的这种解决方法比较特别，符合有些学者所主张的“三网融合”后通信法律改革方向，即“根本解决的方法便是依其所提供的服务，制定不同的法规予以管理；而不再以传播媒介的不同，分别对不同电信与媒体服务制定管制法令”^[5]。还有更多的国家或地区正在整合本土的通信产业立法，以应对“三网融合”所带来的挑战。(www.xing528.com)

2.统筹协调通信监管与广播电视监管的关系

之所以提及各国通信业与广播电视业的关系，是基于“三网融合”这个大背景之下的。数字技术的发展为广播电视业与通信业的融合创造了条件，但融合的过程还涉及法律和业务的多个层面。一些发达国家的发展已经证明，宽带互联网、3G移动网络、无线宽带网和数字电视将作为电子传播产业的新平台，在融合化进程中发挥关键作用。这些平台能否取得成功以及新型市场何时成熟，将决定未来融合的方向，同时也将影响到未来的政策环境。与此同时，政府的监管政策与规制框架也对传播产业的融合进程产生影响，并决定融合的走向。因此，要使技术的融合在推动经济增长、改善社会福利方面发挥出巨大潜力，就需要政府在规制框架和政策制定方面做出相应调整。

与中国的通信、广播电视业各自为政不同，西方发达国家非常注意从制度设计上协调通信业监管和广播电视业监管的关系，尤其是在融合化的趋势之下。比如美国、英国、加拿大等国均设立了统一监管通信业和广播电视业的独立规制机构。美国的1996年《通信法》就是规范通信业和广播电视业的法律规范，在设立独立监管机构的同时，还设立了国家电信与信息管理局作为监管通信业的政府监管机构。英国在政府层面实行通信业与广播电视业分别监管的体制，分别由政府的文化媒介体育部、贸易产业部监管广播电视业和通信业，而在法律规范方面实行通信和广播电视统一立法。

从20世纪末开始，传媒融合成为世界传媒产业发展的趋势，大型传媒集团要求本国政府开放传媒所有权的呼声越来越高，各国都在经历着一场传媒规制上的变革。从市场结构来看，产业融合不仅使纵向一体化的市场结构逐渐向横向一体化的市场结构转变，而且使得传统意义上的垄断结构的内涵有所改变。传统意义上的垄断结构有一个假设前提，那就是每一个传媒产品市场的边界是明确的，可以对市场集中度进行测量。但在产业组织模块化并出现产业融合的条件下，这一切发生了改变。一些传媒产品可能同时跨几个不同市场，这给市场的划分和市场集中度的测定带来了一定困难。例如，多媒体机顶盒，它可以支持几乎所有的广播和交互式多媒体应用，包括收看普通电视节目、数字加密电视节目、点播多媒体节目和信息、电子节目指南（EPG）、收发电子邮件、因特网浏览、网上购物、远程教育等。因此，在产业融合条件下，垄断结构并不单只表现在某种产品的市场集中度上，而且反映在某一企业对相关互补产品和替代产品市场的控制力上，具有垄断结构的市场主体往往表现为模块化的网络形态以及形成以核心产品为中心的产业集群。在一个需要创造需求的信息经济时代，具有高级资源优势、创新优势、品牌优势和模块整合优势的传媒集团会在相关市场上形成不同于以往形式的垄断结构。这种变化对传媒规制提出了新要求，放松管制的合理性得到了证实。

但是，放松规制并非放纵垄断对效率的侵蚀。西方国家在放松管制的同时，特别注重垄断结构的效率分析，不再盲目地反垄断，反对的主要是有损效率的垄断行为，仍然提倡竞争。这样，市场集中率不再成为判断垄断是否损害市场效率的标准，取而代之的标准是看垄断企业是否有损害效率的垄断行为，规制的重心由规制市场结构转移到了规制垄断行为，即由“结构主义”转向“行为主义”。

由于近年来美国传媒集团对欧洲市场的冲击很大，欧洲各国逐渐将市场对商业媒体进行开放。公营媒体和商业媒体同时并存，各自对于传媒规制的要求不一，这就使得欧盟难以订立统一的规制。一些大型的商业传媒集团支持更为自由的融合立法提案，如新闻集团和斯普林格集团，他们赞成更为自由化的市场。而小型的市场业主和公共广播公司则反对融合立法提案，如BBC、德国电视一台和意大利国家电视台。美国1996年《通信法》通过之后，大的欧洲传媒集团更为迫切地要求开放市场。他们担心如果不能同样地被允许进入相邻市场，自己可能会落后于美国同行。来自市场的压力最终推动了传媒规制的变革。2000年7月，欧洲委员会采纳了欧盟执委会资讯署的融合立法提案，并最终于2002年由欧洲理事会批准为电子通信和服务的管制框架。但是，以英国为例，同美国一样，英国的放宽政策还只是针对全国市场而言，对地方市场的限制仍然十分严格。另外，欧盟对跨国并购进行政府规制主要强调运用竞争政策，进行竞争政策审查已有近二十年的历史，其利用竞争政策进行的跨国并购规制模式已为世界很多国家借鉴。目前，世界上大多数国家已普遍从过去简单地对投资，特别是对外国投资实施限制性的产业准入政策转变为针对竞争政策。

还有一些国家对通信业和广播电视业实行分开独立监管的体制。法国在法律方面制定了统一规范通信业和广播电视业的《电子传播与试听传播法》，但在独立规制和政府监管方面却实行分开监管，由独立的规制机构试听最高委员会负责广播电视业的监管，由通信业的独立规制机构电信规制局负责通信业的监督。在政府方面，由文化/传播部监管广播电视业，由政府的电信管理部门和产业管理部门监管通信业。德国由联邦政府的联邦经济劳动部负责与全国电信市场、广播电视频率和技术有关的政策制定，由各州的独立规制机构按照《州媒介法》对本州的商业广播电视媒体进行监管。

在由总务省统一管理通信业和广播电视业的日本，政府在应对通信与广播电视相互融合的趋势中，扮演了顺应技术发展、为产业发展创造良好政策环境的积极角色。2001年6月29日颁布的《电信服务放送法》是日本为推动通信与广播电视融合发展而采取的大举措，该法律可以使电信业利用其网络传送广播电视节目。同年，日本政府还制定了《通信/广播电视融合技术开发促进法》，后经多次修改补充，于2004年4月正式颁布实施。该法的立法宗旨是以提供资助等措施，鼓励那些利用融合技术提供通信服务的做法并使这些做法得到普及，从而加快构建信息网络社会的步伐。该法首次对通信/广播电视融合技术作出了定义：可以同时运用基于IP协议的通信服务和数字化的广播电视服务（包括无线和有线传输）的基础性技术。该法第三条还规定：总务大臣必须制定促进通信广播电视融合技术开发的基本方针，其中必须包括通信广播电视技术研发的基本方向、主要内容和促进融合技术研发的主要措施等。

日本五大民间广播电视公司之一的日本电视网（NTV）已经提出了“第二日本电视”计划。计划内容包括：从2005年10月开始，通过宽带网向手机和电脑用户提供新闻及娱乐节目的精彩片段，每条信息约3—5分钟，这种服务包括收费和免费两种。收费节目价格在9—99日元之间。“第二日本电视”还计划探索带广告的免费服务模式。截至2006年2月，该服务入网会员已有约20万人。富士电视台也成立了“富士点播”公司，利用丰富的节目资源抢占网络市场。日本有线公司（Usen Corporation）是日本经营有线电视业务时间最长的公司之一，它随着信息技术的发展不断扩充业务范围。目前该公司提供体育、电影、音乐等10多个宽带网频道，业务范围包括广播电视、宽带通信、内容产业等多个领域。从法律意义上看，该公司既是有线电视运营商，又是利用卫星通信开办广播电视服务的业主，同时还是通信服务提供商。

日本通信企业也开始通过合作、参股的方式，直接进入传统的广播电视领域。2005年日本NTT DoCoMo公司成功收购富士电视台2.6%的股份，软银公司也在富士电视台拥有39%的股份。活力门公司2006年欲并购富士电视台的举动也曾在日本引起广泛关注。这些动向已经在广播电视业界引起剧烈震动，但政府对此并没有干预，这反映了日本政府应对融合化的一个指导思想，就是在法制化管理和遵循技术发展规律、市场竞争的基础上，积极完善相应的政策措施，为新兴产业的发展创造条件，为公众提供便利的服务。

二、融合时代广播电视体制的改进举措

发达国家进入广播电视数字化转换阶段后，广播电视业与通信业在服务层面、网络层面、终端层面、运营主体层面都出现了融合趋势。这一变化对各国原有的监管机制都提出了新的挑战。一些国家开始调整和改革现行监管体制、监管方式和监管手段，以适应新的发展需要。

首先，依法促进广播电视业和通信业的融合。一些国家依法对广播电视监管机构进行调整，强化独立规制机构的作用，赋予独立监管机构新的监管权限。英国近几年大大扩充了通信管制局的监管权限，不仅实行通信业和广播电视业的统一监管体制，而且建立了对商业广播电视媒体和公共广播电视媒体播出内容的评价、监督体制。另外，多数发达国家不同程度地放松了媒介所有权规制，对跨行业、跨区域、跨媒体兼并的限制也有所松动。美国近几年调整了广播电视业的所有权规制政策，允许复合型媒体在新兴市场上开办新业务，以促进广播电视业与通信业的融合发展。一些国家还放松了对外资进入广播电视业的限制，适当降低和调整了市场准入条件，目的也是将竞争机制引入新兴领域、新兴市场和新兴产业，加快本国数字传播产业和市场的发展。

其次，许多发达国家开始建立新的内容监管框架，同时强化了内容产业政策。各国面对卫星数字电视、有线数字电视以及各类网络电视服务、移动电视服务的快速发展，正在着手建立新的内容监管框架。欧盟按照既定的政策框架引导各成员国的广播电视体制改革。各国将广播影视内容的多渠道、多层次、跨国、跨地区、有效快捷的流通，作为今后内容产业政策的主要目标，从数字广播影视内容的著作权制度、传统广播电视媒体内容资源的开发利用、节目公平交易机制的维护、节目交易市场的培育等几个方面入手，建立新的法律规范和监管体系。

再次，积极面对视听新媒体崛起的挑战，推动广播电视监管体制的转型。据普华永道公司统计，到2010年，全球的视频点播电视和网络电视的营业收入超过地面电视和有线电视，点播电视和网络电视成为最主要的电视节目分配方式。各国面对视听新媒体的迅速崛起，纷纷加紧研究对策。从总体上说看，多数发达国家已经开始从以下几个方面进行探索：

第一，一些国家在产业政策上采取“硬软分开、区别对待”的灵活方针，努力实现有效监管。其基本理念是：融合化、数字化的传输网络等硬件系统与视听服务、节目编播等软件系统具有不同经济属性，在监管上应适用不同的法律规范，采取不同的评价标准。为此应适应产业结构的“横向融合、纵向分离”的趋势，尽快构筑网络规制、平台规制、内容规制的法制框架和监管体系。美国、日本、英国、法国等国已经开始做这方面的尝试，并已取得初步成效。

第二，从现行法律入手，积极推进依法监管是这些国家面临的课题。多数发达国家目前还没有建立针对视听新媒体的专门法，甚至还缺乏专门的监管法理依据。因此，很多国家都从现行的广播电视专门法或相关法层面向视听新媒体延伸，拓展专门法的适用范围。欧盟作出规定，手机电视和网络电视与传统电视一样适用相同的监管规则。

第三，在体制转型过程中，还要兼顾“发展”与“规范”两个方面。西方发达国家的当务之急是促进视听新媒体产业的快速发展，因此普遍制定了有利于视听新媒体发展的产业政策和竞争政策，加快了信息通信基础设施和超高速因特网建设的步伐。与此同时，利用现行的法律体系和监管体制来规范新媒体产业和市场也是不可忽视的。

第四，积极探索新媒体内容监管的有效途径也是首要解决的问题。目前各国倾向于将视听新媒体的服务和内容纳入广播电视内容监管的范畴，实行比通信服务更加严格的监管。各国根据视听新媒体服务的特点，尝试用多种手段进行监管，具体做法有：实行准入制度，从事视听新媒体服务的业主必须取得相应的资格；建立检测检查制度；明确网络服务商（ISP）的责任；通过技术手段阻断不良内容的播出；实行网络实名制，消费者在点播和下载网络电视内容时，必须实名登录，以便在出现违法违规事件时，能够较容易地追究其责任。在这方面，韩国的网络广播电视实名制很有特色，现在韩国80%的付费网络广播电视用户已经可以通过手机来付费，网络广播电视运营商要求访问者输入居民登记号，以确认其身份。付费时要求输入手机号码，手机号码所对应的居民登记号会自动同访问者的居民登记号相比较（韩国实行手机实名制），只有在一致时，才能够接入网络付费视听节目。

三、融合时代中国传媒业规制政策的特点与价值取向

（一）中国传媒业规制的特点——双轨制

社会主义市场经济体制下，对传媒产业的政府规制，不同于西方市场经济条件下的政府规制。

首先，规制主体的角色定位不同。在我国，政府基于双重角色对传媒事业及其产业行使规制权限，一种角色是以公共服务为使命的政治性政府，另一种角色是以国有资产所有权管理者身份出现的经济性政府。而西方国家的政府主要是从政治性政府的立场出发，对包括传媒业在内的市场失灵领域进行规制的。

其次，规制客体的性质不同。在我国，作为规制客体的广电传媒产业属于事业单位，而我国的事业单位并不等同于国外的非营利机构，更不同于国外的企业。

再次，政府规制本身的性质不同。西方市场经济国家的政府规制在很大程度上带有“产业规制”的性质，而我国要建立的现代政府规制应属于事业和产业的双重规制。^[6]

因此，目前我国政府对传媒的规制实行的是一种双轨制。这种规制的产物就是对传媒组织事业单位、企业化管理的界定：一方面在行政上干预传媒组织，让传媒组织继续承担其社会效益的角色；一方面又给传媒组织断粮，让它们自主经营、自负盈亏，充分发挥市场机制来推动传媒组织的产业化发展。我国传媒既要发挥舆论的导向功能，实现社会效益；又要承担经济上的创收任务，实现经济效益，这造成了规制目标的双重性与实施的两难性。^[7]其集中弊端表现为2005年中国传媒市场与政府规则双重失灵：即在市场规则应该发生作用的地方，政府规制掣肘，导致市场失灵；在政府规制应当执行有力的时候却仍然让市场力量博弈，就会产生权力寻租行为，权钱交易，最终导致政府规制失灵。同时，传媒功能也形成双重失调：中国社会需要传媒承担起社会环境守望者和公共话语平台提供者的双重角色功能。但前者受“喉舌论”的单一价值标准限制，后者受“舆论一律”的传统管理体制束缚，导致双重失调。^[8]

这样双轨制的传媒规制导致我国政府规制在实际操作中出现如下问题：一是正式制度供应不足，“潜规则泛滥”；二是寻租现象存在，消蚀传媒产业的整体利益；三是地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒严重阻碍传媒产业个体和总量的扩张。^[9]

因此，我国政府规制的方式需要逐步进行转变。首先，现阶段我国广电业规制重点应在于清晰界分广播电视的事业所属和可以进行经营性活动的“经营性资产”部分，确立“经营性资产”的市场主体地位，明确相应的市场和政府的边界，建立健全传媒市场的相关机制，以促进形成全国统一的传媒产业市场，为我国广播电视产业获得良好发展态势确立基本前提。

政府在规制传媒产业行为的同时，还需要规制政府自身的行为。其中，反行政垄断与地方保护主义是必要的，因为在发展中国家最有损效率的往往是行政垄断与地方保护主义，它们是各利益相关部门与地区博弈的结果，其存在的根本原因是政府自己也是特定的利益主体，也有自己的利益需求。抓好法律制度建设是解决好行政垄断与地方保护主义的有效途径之一，用经济政策和法律手段引导、规范政府行为。

规范政府行为的结果就是要使政府公开、公正地运用激励性规制^[10]和放松规制^[11]制度，为传媒产业发展引入竞争机制。比如，逐步减少仅仅将政策优惠赋予少数传媒集团，而转向为所有的传媒产业链或大多数传媒产业提供相同的竞争条件，创造公平的竞争环境；逐步完善市场交易规则，降低交易成本，提高传媒产业链之间的专业化协作水平，促使市场中介组织规范发展，以便为传媒产业的形成和发展提供规范的服务，为传媒产业未来有效实现跨所有制、跨行业、跨地区融合发展扫除障碍。

为了顺应当前媒介融合的走势，从20世纪末开始，我国广电系统和电信系统就一直在试图推动我国“三网融合”的真正实现。1998年，以原体改委体改所副所长、时任粤海企业集团经济顾问王小强博士为首的“经济文化研究中心电信产业课题组”提出《中国电讯产业的发展战略》研究报告，随后展开了“三网合一”还是“三网融合”的大辩论。2001年3月15日，在“十五”规划中，我国政府第一次明确提出“促进电信、电视、计算机三网融合”的议题；2008年，国务院办公厅发1号文件提出“鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络，提供数字电视服务和增值业务”，自此，三网融合开始在实践中逐步推进；2009年国家行政管理部门多次出台相关文件，提出推进三网融合；2010年是我国三网融合的启动元年，1月13日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定加快推进“三网融合”，三网融合被提到了前所未有的高度。此次会议为“三网融合”提供了明确的时间表和路线图：2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点；2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制机制和新型监管体系。

虽然政策有利于我国的“三网融合”的发展，但是在具体实践和操作上却遭遇重重阻力。究竟谁来融合谁，融合中谁来监管谁，都是目前我国“三网融合”面临的难题。由于我国通信业、广播电视业、互联网业长期监管分离，而且已经形成了各具自身特色的管理方式、运营模式、政策法规等，所以“融合”对于两大行业来说显得十分不现实。中国传媒大学黄升民教授曾提出有三条道路可以实现真正的三网融合：第一，广电行业主要负责内容生产、集成与监管，通信业主要负责渠道的建设和改进，同时剥离广电行业的网络业务至通信行业，但最终以失败告终；第二，推动通信行业进入媒体领域，但这需要通信业从现在的工信部管理中剥离出来，划归为广电总局管理，但这条道路也充满着许多因利益之争而导致的障碍；第三，借鉴国外经验，成立一个高于通信、广电和互联网行业的机构，统一管理，这就需要采取大的变革举措，这在当前也无法实现。因此，在几大力量的博弈之下，我国目前还很难真正实现网络层的互联互通，只能实现终端层面的融合以及各行业之间开展一些战略性的业务合作。

三网融合不仅仅是技术进步的过程，而且是网络升级改造的过程，是认识及理念不断深入的过程，也是相关法律法规建立和完善的过程，因此具有长期性和复杂性。我国广电行业需要在广播电视属性定位、大传媒管理机构设置、真正实现管办分离等方面做出改革，打破壁垒，携手通信行业，借着三网融合的东风，逐步融合，互惠互利，为国家大局利益共谋发展，并为广电产业的发展获得更大的空间。

（二）未来我国广电规制政策的价值取向

借鉴国外传播法制变革的经验，结合我国特殊的社会背景，我国未来政府在广电行业规制方面应在确保舆论导向、维护公共利益的前提下逐步放松管制，放活传媒业。

1.建立现代传媒市场

我国的传媒业多年来按照行政级次、行政区域来划分配置资源，形成“六个行业四个级别”的架构。最高一级是国家层面，舆论导向由宣传部负责，图书、报刊、电子音像的出版管理由出版总署负责，广播电视行业由广电总局负责，文艺娱乐由文化部负责，电信网络基础设施由工业和信息化部负责，产业的行政管理又由国家工商行政管理局负责。由此顺次按照行政级别省、市、县三级参照国家级模式进行准封闭式管理。这样的格局造成传媒行业之间的融合举步维艰，造成传媒资源的浪费和各个地区传媒业发展的不平衡，对形成开放、竞争、有序的现代传媒市场体系也造成阻碍。

面对当前媒介融合的趋势，应按传媒行业发展规律制定新规则，淡化或取消原本按照行政级别划分的管理规则，重新洗牌，打破行业壁垒，按照内容服务、基础设施、技术保障等功能标准重整我国传媒业，成立独立的国家监管机构，采取投票机制，对规制媒介的相关政策进行表决。对于“经营性资产”实行投资主体多元化，鼓励“经营性资产”跨行业、跨地区、跨媒介合作与经营，充分发挥市场机制，条件成熟时可寻求上市融资，让“经营性资产”在市场的自由竞争中优胜劣汰。

2.满足受众需求，保障用户权益

受众的需求是传媒的归宿，满足其需求则是传媒业能够在媒介融合的竞争中占有一席之地的根基。目前在我国，通信业、广电业都在投入激情和资金开发数字电视、IPTV、网络电视等，但是昂贵的价格、难以保障的技术、匮乏的节目都使得用户的态度与投资者的热情相比显得十分冷淡。

因此，在未来广电业政策的制定上，不能以政府意志为主导，而是要做好访问调查，普及网络基础设施，大力推广新技术的应用，降低媒介接收终端的价格，简化用户使用终端的程序，鼓励创新和竞争，让用户能够以最便宜的价格、最容易的方式享受到尽可能多的内容和服务。

总之，政府的规制政策往往会对媒体的产业发展产生导向作用。面对来势汹涌的媒介融合的趋势，世界各国政府都在适时地调研、制定激励广电产业的政策，以促进世界广播电视产业的改革与发展。