校车安全事故与政策过程：多源流理论的视角

校车安全事故与政策过程:多源流理论的视角

校车安全事故与政策过程:多源流理论的视角^[1]

刘伟伟潘晨骊^[2]

摘要:本文以多源流理论为视角，探讨校车安全事故及引发的校车安全政策的制定过程。以甘肃庆阳重大校车事故为标志，多地、多起重大校车事故接连发生，构成了问题源流。社会各界特别是媒体人士和智库专家提供了多方面的政策意见，构成了政策源流。维稳“大局”、官员晋升压力和国民情绪，构成了政治源流。温家宝总理要求国务院法制办迅速制定出安全条例的要求，促使《校车安全条例(草案)》被提上议程。在此过程中，外部推动者为媒体;动员者为人大和政府;内部推动者为智库、校车生产企业和先行先试的地方政府。三方合力推动了《校车安全管理条例》的出台。

关键词:校车安全事故;政策过程;多源流理论

一、引言

校车安全问题的产生有多方面的背景。在城市地区，由于城市化进程的加快，城区一扩再扩，许多居民的居住地距学校集聚的中心城区越来越远，越来越多的学生面临上下学交通难的问题^[3]。考虑到学生年龄偏小，许多家长无法保证每天按时接送，校车无疑是学生交通安全的重要保障。在农村地区，大量农村劳动力携子女涌向城市，导致农村学校生源不断减少。为了避免教育资源的浪费，政府运用撤点并校的方法集中优化农村的教育资源。1998年至2007年，总共有28.965万所学校被撤点^[4]。教育资源虽然集中了，但也间接导致了安全隐患。2011年发生重大校车事故的湖南省衡南县、甘肃省正宁县、江苏省丰县等均为教育条件相对落后的地区，也是实行“撤点并校”政策的地点。

在校车安全事故引发社会和决策层重视之前，安全隐患一直存在。首先，对校车安全均缺乏足够的重视。在2011年之前，为了应对校车安全危机，政府有关部门也曾出台《中小学幼儿园安全管理办法》^[5]、《机动车运行安全技术条件》^[6]等相关法规，试图对校车管理做出初步规范。然而这些《中小学幼儿园安全管理办法》或《机动车运行安全技术条件》只规定了最基础的安全技术标准，且未得到有效的执行。其次，多头监管与管理存在盲区。校车管理涉及教育、公安、安监等诸多部门^[7]，造成了多头平行管理的局面。由于各个部门权责交叉、缺乏配合，必然产生管理盲区^[8]，甚至相互推诿。如何建立符合我国国情、切实可行的校车管理制度，保证广大学子的乘车安全，成为当务之急。

根据政策科学的多源流理论，(政策)系统中存在着三种源流:问题、政策和政治。每一个概念具有自身的动力和规则，三者的结合使一个问题获得政策制定者高度关注的可能性大大提高。^[9]本文即以多源流理论为视角，探讨校车安全事故及引发的校车安全政策的制定过程。

二、多源流理论的分析框架

多源流理论试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意，另一些却被忽略了。该理论把政策过程看成是由行为者和过程的三个源流组成的:由各种问题的数据以及各种问题界定内容所形成的问题源流;涉及政策问题解决方案内容的政策源流;由各种选举活动和被选举官员组成的政治源流。各种源流通常相互独立运作，只有当特定的“政策之窗”允许政策主导者将各种源流汇集时，才有可能发生重大的政策变迁。“政策之窗”常常出现在突发事件、政府换届、预算编制等时间点。^[10]

图1　多源流框架下的校车安全事故及政策制定流程

借鉴多源流分析框架，可将校车安全事故及其引发的政策制定以流程图(见图1)呈现。2011年末，甘肃庆阳校车安全事故频发开启了“政策之窗”，在温家宝总理的指示下，国务院法制办加速推动了《校车安全管理条例》等相关政策的出台。

三、问题源流

其实，2011年以前，也曾发生多起校车事故，但并未引起广泛关注。直到2011年甘肃庆阳等地连续发生多起重大校车事故，才激起社会舆论的高度关注。

表1　2009—2011年校车安全事故情况统计

(续表)

(续表)

根据表1的统计，校车事故的三大原因是:

(1)超载。表1所列32起校车事故中，共有13起涉及超载问题，其中，有4起超载30人以上，属于严重超载:2010年3月2日发生于浙江省台州市黄岩区的事故超载43人;2011年3月14日发生于北京市门头沟区的事故超载32人;2011年11月16日发生于甘肃省庆阳市的事故超载55人;2011年11月26日发生于辽宁省凤城市宝山县的事故超载32人。

(2)司机肇事。先前政府部门出台的关于校车安全的条例中，几乎没有对校车驾驶司机需要具备何种资质做出要求，以致校车司机从驾驶水准到人格素质皆参差不齐。有的校车司机持有的驾驶执照与其所驾驶校车并非同种型号。有的司机将自己的小客车乃至报废车非法改装，甚至有校车司机有吸毒史。如:2011年3月，在北京市门头沟区，一辆核定载客49人的客车，载着81名幼儿园师生，以98公里的时速撞上路边的施工围挡，造成一名男童死亡。此客车系某汽车租赁公司所有，而34岁的肇事司机竟有10年的吸毒史。

(3)教职员工失职。有6起是由于教职员工将学生遗忘在车内导致后者窒息而亡: 2010年5月19日发生于广东省潮州市潮安县磷溪镇，2010年7月1日发生于广东省茂名市，2010年7月19日发生于广东省江门市，2010年7月31日发生于西安市，2011年8月29日发生于海南省三亚市，2011年9月13日发生于湖北省荆州市。这6起事故的遇难者多为3至4岁的学童，缺乏独立行为能力。只要教职员工加强责任心，履行好职业操守，悲剧本不该发生。

四、政策源流

校车安全事故发生后，社会各界特别是媒体人士和智库专家提供了多方面的政策意见。

(一)媒体建言

媒体对突发公共事件的议题传播分为四个阶段:(1)触发议题。曝光突发公共事件，使公众广泛知情。(2)强化议题。突发公共事件进入公众议程后，公众通过网络传播、人际传播等手段进行广泛讨论。媒体则在这一讨论过程中对议题层层推进。(3)提升议题。突发公共事件议题在经过充分讨论后，媒体对这些议题进行过滤和提升，在社会上形成一定的公众舆论压力。(4)议程转化。政府最终在公众舆论的施压下，将权衡后的突发公共事件议题纳入政策议程。^[11]在此次校车安全政策的出台过程中，媒体的上述角色得到了充分的展现:它们曝光了校车安全事故，通过持续不断的报道使之成为社会热点，与此同时，还提出了不少对于校车安全政策的建言，最终进入了政策议程。

多起校车安全事故，经由《南方周末》等媒体的广泛报道，迅速成为舆论关注的焦点。据不完全统计，2010年12月—2012年4月，《南方周末》首发(非转载)的涉及校车安全事故的报道有14篇(如表2所示)。在传播消息之外，《南方周末》的报道侧重于:(1)追问校车安全事故的原因?(2)探讨校车安全运营的成功经验——既有美国的经验，又有中国本土的实践，如浙江德清和山东无棣。(3)对校车安全条例提出政策建议和期望。报道的作者既有《南方周末》的记者和评论员，也有教育专家，乃至学校学生(读者来信)。在《南方周末》等纸媒与电视、网络等多媒体合力，使校车安全事故成为2011年末、2012年初的社会热点问题，给政府部门施加了巨大的压力，推动了《校车安全管理条例》的出台。

表2　《南方周末》对校车安全事故的报道

(续表)

(二)智库研讨

在媒体之外，为降低校车安全事故发生几率，制定出能预防校车事故的有针对性的对策，来自高校、企业和智库的专家们提出了诸多建言。

2011年12月19日，民间智库21世纪教育研究院召开《校车安全条例(草案)》(以下简称《草案》)意见征求研讨会。国务院研究室、全国人大教科文卫教育办公室，还有教育界的各位专家学者，以及来自汽车公司的代表和教育部校车试点地区之一的山东省滨州市无棣县教育局的有关同志，参加了条例的意见研讨。与会各位专家指出:第一，校车安全涉及源头治理的问题，即按照《义务教育法》的精神，保障学生就近入学。需要制定一个关于学生安全的总体草案，不仅仅包括交通安全。第二，《草案》要突出农村学生的交通安全问题。由于中国各地差异较大，还要因地制宜。鼓励各地根据自己的实际情况，探讨不同的校车管理和运营模式。第三，关于政府责任。最重要的是财政责任。其次，就是管理责任。但究竟应该由哪一级政府、政府的哪个部门来主导，还需要逐渐澄清。山东无棣县教育局副局长杨文治建议，《草案》一定要明确政府主导。因为校园安全是社会安全的问题，不单单是教育主管部门，也不单单是学校的问题。校车作为保证学生安全的新兴事业，应该给予极大的扶持。比如在财力方面要有明确的优惠政策，包括燃油补贴、财政扶持、购买一辆校车给多少的优惠政策等等。还有一点就是不能把责任都推给教育主管部门，更主要的责任在于交通部门。在考虑安全的同时还要考虑经济性，不浪费。黄海客车任薇建议，第一，解决专业校车采购问题。第二，解决校车监管问题。第三，解决政府投入问题。第四，解决运营成本问题。^[12]

(三)共同意见

综合各方意见，大家都同意如下三点:

1.研发和推广符合安全标准的校车

在中国尚未有完备的校车制度的背景下，首先可以借鉴美国的经验。根据美国交通部联邦机动车运营安全署网站(www.fmcsa.dot.gov)的公开资料，美国共有3项专门针对校车安全的联邦标准:联邦汽车运输安全管理第131项标准:《校车行人安全装置》规定，在校车停止、学生上下车时，需有明显的安全标志，以此提高校车附近学生的安全性;联邦汽车运输安全管理第231项标准:《儿童约束系统》规定了学生安全带的标准，旨在保护学生以免其在校车紧急制动时受伤;联邦汽车运输安全管理第222项标准:《校车乘员座椅和碰撞保护》对校车乘员座椅系统、并提出了诸如碰撞区域和约束栅栏等做出了规定，旨在减少在事故中和在突然加减速中学生撞击车内结构而造成的伤亡。除此以上三条外，第108项标准要求当校车停止、即将停止或学生上下车时，车灯需发出红色和琥珀色的警示光;第217项标准规定了校车紧急出口的数量和位置，要求每辆校车应有锁止系统以及在紧急出口没有关闭的情况下发出报警声的报警装置;标准还对校车的车身坚固程度及校车在事故中的抗翻滚程度做出了一定的规定。

其实，早在2009年9月30日，国家标准委员会与国家质量监督检验检疫局曾联合颁布了我国首部强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》(以下简称《条件》)，《条件》参考了美国联邦机动车安全标准，并根据我国的国情进行补充修改，2010年7月1日起《条件》的正式施行开启了中国校车标准的先河。

2010年，有70年客车生产经验的重庆恒通客车有限公司在《条件》的基础上，设计了中国自己的校车:(a)半长头车头设计，大幅度降低了由于意外撞击对学生造成的影响。(b)手动解锁的两道应急出口，分别为侧车门与尾门，降低事故发生引起的伤亡率。(c)逃生窗、安全锤双重安全保障，如遇紧急情况，学生可在教职人员的指导下实施自救。(d)车头及车身侧均有明显的“校车”字样配以通体高，同时整体车身采用识别度较高的黄色车身。即便在阴雨天、夜晚行车时等光线不明的情况下，都能提醒周围的车辆附近“有校车出没”。(e)根据学生体型为学生量身打造适合其的座椅，以便学生乘车舒适。(f)前置护板、防滑扶手，大大降低由紧急刹车、道路颠簸等导致学生跌倒或撞上车内设施的可能性。(g)为教职员工特地准备了一个靠近通道的座位，方便看护学生。(h)安装了行驶记录仪，对诸如行驶速度、时间、车况等等进行监管，保障了校车安全行驶的有效追踪。^[13]

遗憾的是，虽然恒通新一代校车已经研发出来，但由于不少学校和学生家长无力负担费用，政府主管部门对校车不够重视，这种安全性能比较高的国产校车未能得到推广。直到2011年末校车事故频发之后，此类专用校车才重新受到关注。2012年，购买专用校车掀起一股热潮，订单大增。(见表3)

表3　部分地方购买校车情况

②《甘肃庆阳用公车款为幼儿园配40辆“大鼻子”校车》，中国青年网，http://www.youth.cn/mscj/bwrs/tp/201201/t20120107_1911364.htm，2012年1月7日。

③《南京六合区斥资2700万购买100辆新校车》，载《东方早报》，2012年1月17日。

④《上海崇明县出资600万购买17辆大鼻子校车启用》，http://news.sina.com.cn/c/2012-02-08/210523902706.shtml，2012年2月8日。

⑤《安徽天长市斥资2160万元购买高标准校车》，http://edu.ifeng.com/gundong/detail_2012_02/04/12290822_0.shtml，2012年2月4日。

⑥《晋江政府今年拨款500万元补贴学校购买专用校车》，http://www.caigou.com.cn/News/Detail/92832.shtml，2012年3月29日。

近期，诸如此类的地方购买专用校车的新闻一时间不绝于耳。对于公众所关心的校车经费问题，《校车安全管理条例》中第一章第三条就指出:国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定^[14]。而就中央政府与地方政府的校车经费分配比例而言，人大代表周洪宇曾提议，按照东部发达地区，中央承担30%，地方承担70%;中部一般发达地区，中央与地方各自承担50%，西部欠发达地区，中央承担70%，地方承担30%，来予以分配。不过就目前的情况而言，国家仍未出台具体的经费相关方法，地方政府也就只能根据《校车安全管理条例》中提到的部分条例，结合本地区的地情，先将购买校车落实起来。专家们呼吁校车经费相关办法应尽早出台^[15]。

2.严格规定校车司机的资质

在校车运营中，校车司机起着举足轻重的作用。但2011年之前的校车相关条例，其对校车司机要求的松懈，间接导致了我国校车司机的驾驶技能与人格素质参差不齐。在这方面，美国的经验同样值得借鉴。《联邦行政法典》第49卷第392部分详细规定了商用机动车的检查、运行与维护内容和程序，属于商用机动车的校车的驾驶员必须遵守这些规定。《公路安全方案第17号方针》也对校车驾驶员的部分工作进行了规范。联邦在校车司机的选用方面的规定多具有原则性和指导性的特点。校车驾驶员的工作内容与程序多通过本州的交通法、教育法、行政法典或综合性法典等加以规范^[16]:

(a)大部分州采纳联邦有关商用机动车辆驾驶员的最低年龄限制，即21岁。(b)多数州规定，申请人在拥有机动车驾驶证的同时还需附带校车驾驶许可证才有资格成为校车司机的候选人。(c)必须通过在指定医院完成的体检，才有资格担任校车司机。此外，聘用期间还需要进行定期体检(每2年1次)。(d)必须通过规定的药物与酒精检测，才能担任校车司机。还需接受定期(每年1次)或续聘前的药物与酒精检测。(e)校车司机的应聘者或者校车驾驶许可证书的申领者需要通过犯罪和交通违章记录审查。(f)校车司机在上岗或被聘用前须参加并通过当地教育主管部门主办的培训，内容涵盖校车的安全运行、道路交通法规、紧急事件处理、学生管理、残障学生护理等方面，理论培训与实践培训结合。以上六点充分说明了美国对校车司机的标准之高、要求之严。

2009年，有中国专家提出了一种“双环扣”的校车司机培训模式——强调校车司机的职业道德素质和专业技能与其个人品质和人格特征的有机结合，提高校车司机的职业技能和职业道德素质的同时，培训校车司机个人素质并要求其掌握基本的青少年儿童心理学知识。^[17]首先，校车司机的职业道德素质水平和专业技能的高低与学生的生命安全直接挂钩。由此，需要对校车司机所进行的最首要的培训即是通过讲授交通法规、驾驶技能、车辆保养与车辆检修等知识来增强校车驾驶员的安全责任意识和业务技能。其次，由于国家“集中资源办学”政策化实施，校车司机在接送学生的途中，与学生的接触时间和机会将日益增多，如果校车司机能再掌握一些青少年儿童心理学的知识，那么其在潜移默化中产生的对于学生的人格成长的正面影响将是不容小觑的。专家们提出，要“双环扣”模式运行起来需要政府、教育部门、交通部门、学校的共同支持。由于校车司机的培训工作属于公益性为主导的事业，因此政府是培训最主要的投资主体^[18]。校车司机的培训需由政府教育行政管理部门统一管理，交通管理部门和学校组织实施的管理体制;教管部门、交管部门和学校三方共同履行监督考核的责任。只有将“双环扣”模式运用到校车司机的考核制度之中去，才能从根本上提高中国校车司机的整体水平。

3.落实教职员工的监护责任

六起由教职员工失职引起的学童窒息的案例，警示了落实教职员工监护责任的重要性。如果校车中无教职员工监护，那么在校车运行的过程中万一出现事故，学生无法做出自救的合理判断。教职员工不仅要落实监护责任，也急需合适的行为管理技能培训。^[19]首先，教职人员需谨记每次乘坐校车的学童人数，防止将学生遗留在车内导致窒息事件;其次，教职员工应配合校车司机监护好车内学生;最后，教职员工应具备应对火灾、车祸等突发状况的应急处理能力和急救知识。

五、政治源流(www.xing528.com)

在校车事故发生后，维稳大局、官员晋升压力和国民情绪构成了政治源流。

(一)维稳大局

“稳定压倒一切”是执政党的重要纲领。校车安全事故频发，伤及孩童，造成家长和社会舆论极大的不满，不利于稳定的大局。在这样的情形下，温家宝总理于2011年11月27日第五次全国妇女儿童工作会议上要求“一个月内制定出《校车安全管理条例》”^[20]，16天后，国务院法制办就公布《校车安全条例(草案)》，公开征求意见。3个半月后，国务院第197次常务会议通过《校车安全管理条例》。13日之后，这份关乎全国中小学生上下学人身安全的校车条例，正式对外发布并实施。纵观整个立法过程，一部全国高度关注的法规，耗时如此之短，令人惊叹。国务院法制办负责人是如此形容这种急迫感的:“一段时期多次发生的校车安全事故，造成未成年人重大伤亡，教训惨痛。党中央、国务院对此非常关切，全社会高度关注。制定校车安全条例作为一项重要而紧迫的民生保障立法任务，因此迅速启动。”^[21]

(二)官员晋升考核的压力

校车安全事故一出，广东、甘肃、江苏这几个特大事故高发地的官员也采取了不少举措:广东省2012年两会的聚焦点就在校车安全问题之上^[22]，甘肃庆阳校车安全事故中暴露出的教育、交警等相关部门监管不力使得正宁县委常委、常务副县长刘光润，副县长戴彩燕，教育局局长雷会宁，交警队队长苟邵波等四名官员被停职调查^[23];江苏丰县校车事故后，分管副县长张斌、教育局局长孙光华、公安局分管副局长陈立坤等官员也被停职调查^[24]。在不久的将来，校车问题将成为地方官员考核标准^[25]。在《校车安全条例(草案)》征求意见稿中，明确县级以上地方政府对校车安全管理负“总责”。尤其是第五十六条规定县级以上地方人民政府不依法履行校车安全管理职责，致使本行政区域出现重大校车安全事故，造成严重社会影响的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。^[26]在晋升考核的压力下，地方官员必须得采取措施预防类似事故发生。

(三)国民情绪

由于校车安全事故中伤亡的多为年龄偏小的学生，他们本来就缺乏自我保护能力，校车本应保障学生的安全，可接二连三、全国各地频发的校车事故造成了国民情绪极大的不满乃至愤怒。在国务院法制办公布《校车安全条例(草案征求意见稿)》后，截至2012年1月11日(向社会征求意见日结束)，共有2818名民众通过网络、信函提出7030条意见。民众参与度之高，直接表达了民众希望政府尽快出台保障校车安全行驶的方针政策以扭转现状的强烈情绪。

六、三流汇合与“政策之窗”开启

接连发生的多起重大校车安全事故促成了三源流交汇的契机，但要说真正打开“政策之窗”的应当是，2011年11月16日发生于甘肃省庆阳市榆林子镇的校车安全事故。此次事故暴露了诸多严重问题:学校使用非法改装的黑车，放任严重的超载现象，原本9座的改造后“校车”竟然能硬生生地挤进了64名学生，事故最终造成21死43伤。一石激起千层浪，各路教育家、交通学家等等纷纷提出谏言要求政府重新审视校车运营。事故发生的11日后温家宝总理要求国务院法制办在1个月内制定出安全条例的要求，直接促使《校车安全管理条例》被提前提上议程。

政策过程的议程设定有三种模式:(1)外部推动模式。问题由非政府组织提出(表达不满)，接着充分扩展，首先成为系统性/公共议程，进而对决策者施加足够大的压力，引起重视，最终进入制度性/正式议程。(2)动员模式。政府领导创建一个政策，但要求广大公众对政策的事实给予支持。(3)内部推动模式。有影响力的团体(如思想库)拥有影响决策的专门通道，议案的扩展范围仅限于特定的了解相关信息或有利益关系的团体或机构。^[27]就此次《校车安全管理条例》出台经过而言，外部推动者为媒体(如《南方周末》);政策的动员者为人大(立法)和政府主管部门(政府法制办、教育、公安等部门);内部推动者为民间智库(如21世纪教育研究院)、校车生产企业和安全校车先行先试的地方政府部门。三方力量的合力推动了《校车安全管理条例》的出台。

《校车安全管理条例》从草案出台到正式颁布之间仅仅用了6个月时间，历经以下6个阶段:(1)2011年11月27日，温家宝总理在第五次全国妇女儿童工作会议上要求，“(国务院)法制办要在一个月内制定出《校车安全管理条例》”。(2)2011年12月11日，国务院法制办公布《校车安全条例(草案)》征求意见稿，向全社会征求民意，截止期为2012年1月11日^[28]。(3)2012年1月13日，《专用校车安全技术条件》、《专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度》两项国家强制性标准通过审查^[29]。(4)2012年1月17日，国务院法制办表示，共有2818人次提出7030条意见，主要围绕十大热点:就近入学还是发展校车?幼儿和高中生是否应当使用校车?校车高标准是否可行?教育部门牵头还是其他部门牵头?校车运营是否应当市场化?驾驶人资格条件是否应该更加严格?校车是否应该享有优先权?学校是否应派随车照管人员?是否应该加重法律责任?3年过渡期长还是短?^[30]。(5)2012年3月5日，“加强校车安全管理，确保孩子们的人身安全。”校车安全问题首次写进政府工作报告^[31]。(6)2012年4月10日，国务院正式发布《校车安全管理条例》^[32]。根据条例，高中学生上下学不纳入校车服务范围，幼儿入园也以保障幼儿就近入园和由家长接送为原则。

对比2011年出台的《校车安全条例(草案)》，2012年正式颁布的《校车安全管理条例》^[33]采纳各方意见，进行了详细的修订(见表4):

表4　《校车安全管理条例》对《校车安全条例(草案)》的修订

(续表)

先前专家对《校车安全条例(草案)》可行性的质疑得到了解决，如全国人大代表张承芬曾提出的《校车安全条例(草案)》中所指的校车运行的优先权在缺乏法律的保障下很难被界定，而对于未保障校车运行优先权所处以的500元以下罚款过于轻描淡写;又如《校车安全条例(草案)》中规定的“学校或者校车服务提供单位在聘用校车司机时，应当持其驾驶证和健康证明等材料向教育行政部门提出申请”，实则教育部门是没有审核驾驶证的职能的，所以更确切的做法是提交交警部门，或交警部门联合教育部门提出审核申请等等问题都在《校车安全管理条例》正式出台后得以解决。^[34]

公众的意见也得到了一定程度上的采纳。国务院法制办负责人就《校车安全管理条例》答记者问中提到，此次《校车安全管理条例》在制定的过程中采取了以下几点由公众提出的建议:对确实难以保障就近入学且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务增加规定;针对实际中有的地方不适当地撤点并校问题增加规定:实施义务教育的学校及其教学点的设置、调整，应当充分听取学生家长等有关方面的意见;根据公众提出的应保证校车安全技术状况和校车驾驶人持续符合相关要求的意见，增加了校车应当每半年进行一次安全技术检验，校车驾驶人应当每年接受公安交管部门审验的规定;根据一些地方和公众的意见，增加了省级政府应当结合本地实际情况制定本条例实施办法的规定。^[35]

《校车安全管理条例》的出台意味着中国校车运营迈向一个新的发展阶段，其不仅对校车的具体规格、校车司机的驾驶资格做出了规定，规范了教育部、交通部、学校、家长等等在校车运营中的责任，还赋予校车通行优先权、并对不合《校车安全管理条例》非法行使校车的具体情况制定了其相应该承担的法律责任。这些在方方面面立下的新规定对中国校车运营机制可谓意义非凡。不过，显然《校车安全管理条例》还未完全成熟，其中最突出的即为:省市级地方政府如何尽快结合其地方特殊性制定《校车安全管理条例》的实施办法;以及幼儿园学童在没有《校车安全管理条例》的保驾护航下，其就近入学问题是否能真正落实。

七、结论与余论

2011年频繁发生的校车安全事故推动了政府通过加强监管、制定校车安全条例等一系列措施应对此次危机。运用多源流理论的分析框架，我们能够观察整个校车安全事故及其政策制定过程。从校车安全事故发生，媒体争相报道、社会各界对中国校车安全性的质疑引发了问题源流;诸多教育学家、交通安全学家就校车事故提出各种建言汇成了政策源流;由公众呼吁对中国校车安全加强监管的迫切愿望对政府和官员产生了巨大的政治压力，形成了政治源流;2011年11月16日，甘肃省庆阳市重大校车事故开启了“政策之窗”，三源交汇，一个月内新的《校车安全条例(草案)》出台，三个月后《校车安全管理条例》正式出台。随着新《校车安全管理条例》出台，各地正式开始推广使用符合标准的校车。

如前所述，在此次校车安全事故与《校车安全管理条例》的出台过程中，整个政策过程的参与者包括从国务院到县级地方的各级政府部门，人大、政府法制办、公安、交通、教育等不同部门，体制内和体制外的不同机构和团体。值得注意的是，温家宝总理在此次《校车安全管理条例》的出台过程中扮演了“政策企业家”的角色，他的大力推动是《校车安全管理条例》能够迅速进入政策议程的关键。媒体、智库和校车生产企业的参与也值得关注。媒体发挥的是使事件成为舆论焦点的作用，并与智库共同向政府部门提出建言，而校车生产企业作为利益相关方自然也不会放过一举两得的机会——既能增加校车销售额，又能提高公众知名度。先行先试的地方政府，无论是《校车安全管理条例》出台之前还是之后，其主政的政府官员自然会因为对于校车安全的重视受到上级部门和舆论的好评，从而在政绩考核上加分。

校车安全事故是检视政府政策过程的典型案例，至于条例制定和政府监管措施未来效果如何，还有待继续观察。在《校车安全管理条例》之外，校车安全政策还需要推出“组合拳”——多项政策的捆绑实施，比如是否反思“撤点并校”政策，以及处理好不同主管部门的政策协调。此次条例出台过程中，发挥最大作用的仍是政府主管部门。但是，媒体、智库的作用开始显现，这也是近些年来突发公共事件应对中的常见现象——媒体、智库推动公共政策议程设置与政策变迁。此外，政府的及时回应、公开征求民意的创新做法，也扭转了以往多起突发公共事件应对不力的民怨，体现了政府危机管理能力和依法行政意识的提升。

【注释】

[1]＊基金项目:上海市教委“上海高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金”项目(SZ110007);上海市教委科研创新项目(12YS177);上海政法学院青年科研项目(QZ20121002)。

[2]＊＊刘伟伟，南开大学政治学博士，上海政法学院国际事务与公共管理学院讲师，复旦大学公共管理博士后，主要研究领域:政治传播、社会运动。潘晨骊，上海政法学院政治学学士。

[3]丁芝华:《发展我国校车市场的关键路径:立法先行》，载《中国公共安全·学术版》，2010年第1期。

[4]数据来自教育部公布的1998年至2007年的《教育事业发展统计公报》。

[5]《中小学幼儿园安全管理办法》，2006年6月30日由教育部、公安部等联合颁布，第26条对校车问题进行了初步规范。

[6]《机动车运行安全技术条件》，是我国颁布的首部有关校车的国家标准。

[7]丁芝华:《我国校车安全管理的现状、问题与完善对策》，载《中国公共安全·学术版》，2010年第4期。

[8]王颖懿、陈翠萍:《堵上校车安全管理漏洞》，载《交通企业管理》，2008年第5期，第6—7页。

[9][美]保罗·萨巴蒂尔:《政策过程理论》，彭宗超译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第97页。

[10][美]保罗·A.萨巴蒂尔:《政策过程理论》，生活·读书·新知三联书店2004年版，第12、97—100页。

[11]郎倩雯:《突发公共事件媒体议题传播与公共领域建构》，载《青年记者》，2010年第5期。

[12]《〈校车安全条例(草案)〉意见征求研讨会》，21世纪教育研究院，2011年12月21日。

[13]周晶:《恒通校车:学生出行的守护神》，载《人民公交》，2010年6月。

[14]《校车安全管理条例》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-04/10/content_2109706.htm，2012年4月10日。

[15]《周洪宇代表:建议校车经费相关办法尽快出台》，载《长江日报》，2012年4月11日。

[16]丁芝华:《美国校车驾驶员立法研究》，载《交通企业管理》，2009年第4期。

[17]杨挺、习勇生:《“双环扣”:中小学校车驾驶员培训模式初探》，载《继续教育研究》，2009年第3期。

[18]赵丽:《政府主导是规范校车安全管理首要前提》，载《法制日报》，2011年12月5日，第4版。

[19]兰继军、焦武萍、许渭生:《“隔离”现象与幼儿园校车安全事故》，载《中国公共安全·学术版》，2010年第3期。

[20]周宇、张灵:《总理温家宝要求一个月内制定出校车安全条例》，新华网，http://www.cq.xinhuanet.com/edu/2011-11/28/content_24215727.htm，2011年11月28日。

[21]陈锦:《耗时短暂，详解校车安全条例迅速出台始末》，搜狐网，http://shanghai.auto.sohu.com/20120411/n340271503.shtml，2012年4月11日。

[22]王健:《广东省两会聚焦校车安全问题，官员建议政府补助》，中国网络电视台，http://news.cntv.cn/china/20120106/106734.shtml，2012年1月6日。

[23]《甘肃正宁四名官员因校车事故停职，包括两位副县长》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2011/11-17/3467895.shtml，2011年11月17日。

[24]《江苏丰县校车事故问责程序启动，相关官员被停职》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2011/12-16/3538833.shtml，2011年12月16日。

[25]《校车安全问题将成为考核官员标准》，网易新闻，http://news.163.com/11/1212/10/7L2NLMCT00014AED.html，2011年12月12日。

[26]《校车安全条例(草案)》，新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2011-12-11/081623612719.shtml，2012年12月11日。

[27]迈克尔·豪利特、M.拉米什:《公共政策研究》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第193—196页。

[28]《法制办公布〈校车安全条例(草案征求意见稿)〉》，中央人民政府网，http://www.gov.cn/gzdt/2011-12/11/content_2017064.htm，2011年12月11日。

[29]《〈专用校车安全技术条件〉等两项标准通过审查》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2012-01/13/c_111435000.htm，2012年1月13日。

[30]《校车管理草案赋予校车通行特权，强调就近入学》，中国政府法制信息网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201203/30/t20120330_23201519.shtml，2012年3月30日。

[31]《2012年政府工作报告聚焦:校车安全首次写进报告》，和讯新闻网，http://news.hexun.com/2012-03-06/138994008.html，2012年3月6日。

[32]《国务院公布〈校车安全管理条例〉》，新华网，http://news.sina.com.cn/c/2012-04-10/100524247215.shtml，2012年4月11日。

[33]《校车安全管理条例》，凤凰网，http://www.gov.cn/zwgk/2012-04/10/content_2109706.htm，2012年4月10日。

[34]张承芬:《〈校车安全条例(草案)〉五点欠妥》，和讯网，http://auto.hexun.com/2012-03-08/139088887.html，2012年3月8日。

[35]《为了校车的平安抵达——国务院法制办负责人就〈校车安全管理条例〉答记者问》，新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-04/10/c_111758681.htm，2012年4月10日。