非政府组织参与公共危机管理：功能转换及实现

非政府组织参与公共危机管理:功能转换及其实现

非政府组织参与公共危机管理:功能转换及其实现^[1]

王金叶解蕾^[2]

摘要:政府是公共危机管理的核心主体。作为弥补政府失灵和市场失灵的机制，非政府组织参与公共危机管理需要恰当的功能定位。在经验的层面，非政府组织参与公共危机管理并非是替代政府组织，而是要同政府达成有效合作，并创新合作机制。

关键词:公共危机管理;政府;非政府组织;合作

一、公共危机管理的困境:不确定的非预期结果

美国学者罗森塔尔认为，所谓危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须做出关键性决策的事件。根据危机出现的领域，按照危机对社会秩序破坏的程度分为两类，一类是私人领域的危机事件，一类是公共领域的危机事件。公共领域的危机事件以“公共”为其本质属性，是在公共领域内发生的危机，一般影响范围较大，社会秩序破坏严重，影响到公共利益。^[3]公共危机管理则是为了避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为与过程，是一种有组织、有计划、持续的动态过程，政府和其他社会组织采取措施防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以达到减轻损失，甚至将危险转化为机遇，维护公共安全，保护公民的人身权和财产权的管理活动。^[4]简而言之，公共危机管理就是对公共危机的管理，是对公共危机所呈现出的特点、类型与生命周期进行控制的过程。

公共危机具有比较明显的非预期性特征，即危害性、不确定性、突发性、社会性和决策的非程序化等。^[5]其中社会性是指危机的“涟漪反应”，危机的出现不是孤立的，而是多种因素共同作用的结果;反过来，危机一旦发生，其影响就不局限于危机本身，而且会促使其他危机的生成，至少有诱导并发危机的趋势。正是由于公共危机事件所带来的突发性、不确定性和危害性，导致公共危机事件的应急管理与正常时期的日常管理之间有着较大的差别。国内有学者以“非传统安全”(non-traditional security，简称NTS)概念指称公共危机管理的非常规性，^[6]其广泛的因果关联使这种非预期性体现得尤为突出:

首先，公共危机的诱发因子具有非预期性特征。公共危机的管理客体、管理环境以及危机诱因等方面涵盖多个领域，甚至同一种类别的公共危机中又包含着各不相同的危机类别，比如自然灾害中的危机形态千差万别，突发公共卫生事件中有些事件是能够确定危机诱因的，而有些则有可能是首次出现且无法明确诱因的公共卫生事件。因此公共危机管理不仅具有时间敏感性，还是一项需要针对不同类别的公共危机采取不同管理方式与应对措施的管理过程，因此也是一种具有知识敏感性的管理过程。一旦知识不足，则会加剧危机应对结果的不确定性。

其次，公共危机管理的过程无法预期。危机的特发性与紧急性决定了公共危机管理是一种应急管理:与常规管理不同，危机管理要在人、财、物等资源的非充分条件下做出快速决策，必须在信息缺失、时间紧迫、无章可循的情况下做出非常规和非程序化的决策。一旦公共危机蔓延到严重地步，其破坏性决定了公共危机管理不仅仅是针对某一危机事件的管理，而且是一个长期的持续性管理过程。当然，公共危机管理过程的非预期性是相对的，不断积累的经验能够对类似的公共危机事件提供管理案例参考。

最后，应对危机的管理要素充满非预期的变数。联合国国际减灾署在总结世界危机管理的经验基础上，提出有效应对公共危机需要四大要素:风险知识、监测和警示服务、宣传沟通、应急能力。但是公共危机的不确定性决定公共危机管理带有明显的非常规管理特征，公共危机根据不同维度可以划分为不同类型，危机形态千差万别，相应的风险知识也极其复杂。监测和警示服务与危机的生命周期直接相关，全球化背景下各方面因素相互交织，宣传沟通与应急能力虽有所提升，但是公共危机的影响规模与程度也随之扩展，可控性也随之降低。因此，应对公共危机的管理要素也充满不确定性。

二、弥补“政府失灵”:非政府组织参与公共危机管理的功能定位

政府是公共危机管理的核心主体，政府产生的根由即在于促进社会秩序和安全，包括对各种公共危机必须采取果断、可行的应对措施，否则就将从根本上损害政府存在的合法性根基。身为公共危机管理主体的政府在公共危机管理中扮演着科学决策者、信息发布者、主动作为者、常态管理者和系统思考者等重要角色。但是，这并不意味着政府能够包揽公共危机管理的所有事务，因为政府也存在失灵的可能与无奈。

(一)非政府组织参与危机管理的理论基础

理论上，这是因为政府在公共危机管理中存在着自身难以克服的弊端和缺陷，主要表现为:

1.政治动员与行政动员“难以为继”。公共危机管理往往需要运用组织的集权与政府的强权，因此政治动员与行政动员是政府公共危机管理运用的主要方式。政治动员是当危机事态已经超出了行政系统的控制能力并危机到公众利益甚至国家秩序的情况下，在政治主体的号召、宣传与鼓动下，运用整个政治系统在各个领域范围内的能量来说服、劝导，甚至强制政治团体成员或其他社会成员的认同、服从、配合与支持，从而实现危机管理目标。而行政动员则是政府行政机关凭借其科层等级机构，运用行政体系资源而进行的宣传、号召、发动与组织，以实现危机管理目标的一种方式。这种依靠政府权力资源，通过科层制的权力结构，通过自上而下方式所展开的动员方式也存在一定的缺陷与弊端。一是政治动员与行政动员是依靠全民动员和全社会动员来应对危机。这种高度一致的行动方式只能在有限的事件内，在公共危机管理的特殊阶段所采取，无法长时间持续运用。如果长时间运用，打破社会的整体结构，必将引起结构性失效问题。二是政治动员与行政动员的手段激烈，受到合法性挑战。政治与行政动员的根本目的是通过控制达到社会行动的一致性。其手段与方法往往采取强制性的控制手段，而不会针对具体的、个别情况作出任何妥协或让步。在强大的政治压力下甚至有些时候会采取一些不合法律规定和法定程序的极端手段。

2.官僚制的效率悖论与“有组织地不负责任”。官僚制的规则至上、层级节制以及职能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源。但这也成为导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要因素。依据层级节制原则，官僚制内部的组织结构是一个金字塔形的结构，各个层级按照权责体系形成统一指挥的命令线条。但是随着管理层级的增加，命令线条的拉长，以及决策层的不断上移，加之各职能部门的专业化分工，使组织内的信息流动以及整合出现滞缓、不充分的现象。信息的滞缓以及不充分直接影响到决策的质量，尤其在公共危机的应对中，会直接影响到应对危机的速度与处置能力。同时，公共危机还呈现出由单一性危机转为复合型危机的特点，每一种危机事件同时都可能引发其他的衍生灾害或是危机，公共危机管理是一个需要中央与地方、横向职能部门之间进行合作与协商的过程。但是，政府的“条块”分割却阻碍了管理效率，成为效率壁垒，与官僚制的效率初衷完全相悖。面对公共危机，政府内部纵向层级与横向部门之间的关系顺畅与否成为政府应对危机的关键性要素。

3.“全能政府”的消极影响。公共危机的预防、应对处置与恢复重建等诸阶段都需要强有力的物质支撑系统，需要大量的人力、物力、财力资源的调动与支持，以快速应对危机，恢复正常的社会生活秩序。但是在恢复重建的过程中，不仅涉及物质资料的恢复与重建、社会秩序的恢复与重建，还包括受危机影响人员的安置与支持，以及心理健康的恢复等，是一个需要长期投入多样化服务的阶段。因此，虽然政府在人力、物力和财力方面具有明显优势，而且在危机管理中承担着义不容辞的责任，但是“全能政府”理念下的公共危机管理，势必在给政府带来强大的财政负担的同时，会影响到危机管理中各项公共服务提供的效率与质量，无法满足社会所需要的多样化、具体化、高质量的服务需求。

4.公共危机管理中的多样化需求凸显出政府的局限性。公共危机管理可以看做是对危机的管理，其管理客体是对社会系统的基本价值和行为准则架构造成了严重威胁的危机事件。但仅仅是单一、静止不变的管理客体也是一个含有多种影响、多种变化、涉及众多方面的系统化、复合型的危机事件。虽然公共危机管理是针对危机客体的管理，但由于其对于人生命安全与正常生活的潜在破坏力以及其所具有的多变性、复杂性和系统性，使得政府原有的官僚制、依靠强制力运行的动员方式与干预方式，以及政府管制与命令的合法化要求，都无法适应危机事件中弹性化、多样化的需求。尤其是面对众多不同的受到危机事件影响的个体而言，这些个体需求不同、情况不同，因此政府固化的组织结构、制式化的规则规定以及统一化的行动方式都无法适应危机客体的现实需要。政府在公共危机管理中只能针对普遍情况采取标准化和统一化的管理方式，提供基本服务。而无法根据地区差异、受危机影响的差异、危机衍生性差异，以及受危机影响个体的差异提供差别化、个性化的服务。

(二)合作:非政府组织参与公共危机管理的理性选择

填补政府在公共危机管理中的功能缺位是非政府组织的定位，而合作则是非政府组织参与的理性选择。^[7]这是因为，非政府组织以社会信任为基础，以公益性和志愿性为保障，以自下而上的民间性动员方式来提供产品与服务。总体而言，非政府组织具有四种基本的社会功能，即资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导^[8]。资源动员功能体现为其所具有的慈善动员能力以及志愿服务动员能力;公共服务功能是不同于政府与市场的解决社会问题和满足社会公共服务需求的治理机制;社会治理功能体现为公民通过自主形式结社权而共同表达利益诉求与权利意识;政策倡导功能是通过媒体与舆论对政策过程施加影响，以及直接参与立法与政策制定过程等方式影响政治过程的能力。但是在全球化背景下，跨区域跨领域的公共危机管理极其复杂，而NGO的这些功能尚不能满足危机管理的需要。

政府组织具有强制性公共权力的资源优势，以及自上而下的行政官僚体系的组织资源优势，特别是在公共危机管理中，政府组织以法律政策等合法性权威作为基础，以强制力为保障，以自上而下的行动命令和政治动员为方式，决定其在公共危机管理中发挥着不可替代的作用。再基于危机管理的新特性，使得公共危机管理带有明显的不确定性和风险性，因此非政府组织要加强与政府的联系，也是应对公共危机的理性选择。通过这种沟通与互动，双方能够较好地抑制各自内在的弊病，使政府维护的普遍利益和非政府组织维护的特殊利益得到符合总体发展趋势的平衡。

三、国外公共危机管理中政府与非政府组织的合作模式

(一)英国的整合型公共危机管理模式

以英国为代表的政府与非政府组织的合作机制并没有通过公共危机管理的法律制度、计划以及建立专职机构对其实行制度化保障和组织性保障，并没有指定公共危机的专项制度对政府与非政府组织之间的合作范围、合作基础与合作支持等方面做出针对性规定，政府与非政府组织的合作融合在双方日常的合作关系之中。所以将其称为“框架式”的合作模式。虽然缺乏制定化的规定，但是非政府组织通过其他参与方式与路径来发挥相应作用。英国框架式合作模式的特点主要表现为:

首先，雄厚的非政府组织资源是框架式合作模式的保障。

非政府组织的资源基础是政府与非政府组织开展合作的根本保障，即使不存在两者合作的制度化规定，但是广泛存在的、雄厚的非政府组织资源以及由此形成的社会资本，也会成为政府公共危机管理中重要的社会支撑系统。非政府组织自由结社过程中所形成的公民精神、自治精神、社会信任以及平等开放语境下的协商与沟通都是政府在公共危机管理中的先天性资源，会成为政府应对危机的强有力的支柱。

其次，政府与非政府组织形成的良好合作互动关系是框架式合作的基础。

英国的危机管理体系较为注重中央、地区与地方层级之间的合作与协调，以及政府各部门之间的合作关系，在其重要的《国内紧急状态法》中并没有对非政府组织参与公共危机管理以及与政府的合作机制做出相应的规定。但在英国2005年发生的伦敦地铁爆炸案中，很多与应急救援方面相关的志愿组织快速行动，还有类似于紧急事件计划协会这样参与任何形式的危机、紧急事件或灾难规划和管理人员的专业性志愿团队。虽然英国并没有对公共危机管理领域中政府与非政府组织之间的合作制定专项性合作框架或合作协议，但是《政府与志愿及社团组织合作框架协议》(The Compact on Relations between Government and Voluntary and Community Sector)以及政府与非政府组织在其他公共服务领域的合作关系却成为公共危机领域中双方展开合作的基础，构建基本的制度保障和平台。

再次，框架式合作模式中的政府与非政府组织关系是相互独立下的共同发展，是“共赢”的理性选择。

英国政府与非政府组织的关系经历了从相互独立到相对依赖，再到合作伙伴的变化。非政府组织的独立以及公民社会相对于国家的独立性是英国一直坚持的理念，因此在英国非政府组织的管理体制中以及在《政府与志愿及社团组织合作框架协议》中，都极力强调非政府组织的独立原则，弱化政府对于非政府组织的干预与控制。从英国政府的经费支持比例来看，政府支持比例较大的是教育领域，而在文体休闲组织和专业团体活动等方面主要依赖于会费收入，而大部分与危机管理相关的非政府组织都属于依靠会费收入的文体休闲组织和专业团体。可见在框架式的公共危机合作模式中，政府与非政府组织之间相互较为独立，政府的主导性以及干预性较小，是一种基于平等基础上的合作伙伴关系。^[9]

(二)美国的动态型公共危机管理体系

美国公共危机管理价值理念的变化可以分为三个阶段:突发事件的分散管理、重大灾害国家干预时期;突发事件的集中有序管理时期;以国家安全保障为重点的整合协调发展阶段。“9·11”事件之后的公共危机管理体系更加注重整合协调，并从侧重与事后应急救援转变为侧重事前的预防管理;从重点为自然灾害救助转变为为国家的安全提供保障。在长期的实践中，美国建立了以法律体系完备、组织结构完善和应对网络完整为特点的公共危机管理体系。

美国公共危机管理的组织体系主要包括联邦政府与州、地方政府之间的关系，以及公共危机管理专职机构与辅助机构之间的关系两方面。美国公共危机管理体系的基本特点是:统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。这集中体现了美国公共危机管理中的组织运行特点。从纵向层面上看，美国联邦政府与州政府、地方政府遵循金字塔原则，强调地方政府的基础性作用，同时强调个人和社区在公共危机管理中的特出作用。除此之外，美国公共危机管理中能够保障纵向各级政府之间的协调运行以及各政府职能部门之间有效运转的关键是美国专门应急管理机构的设立，包括国土安全部、联邦紧急事务管理署、国家安全委员会以及联邦调查局和中央情报局等机构。

在美国公共危机管理的全面应对网络中，政府一直不是唯一的主体。公共危机应对网络不仅包括美国政府通过法律建设以及组织机构建设所协调整合的政府纵向层级与横向部门之间的关系网络，还包括了志愿者组织、私人机构、国际资源等主体在内的网络化管理。建立包括政府、非政府组织、私人部门以及国家组织之间的协调机制也是美国公共危机管理体系的重要内容。^[10]美国通过制定各项法律规范和响应计划，不断提高社会的应对能力，提高民众的心理与实际应对能力，加强民众的自救与互救能力，强化其公共危机的应对网络建设。

(三)日本的综合型公共危机管理体制(www.xing528.com)

日本是一个灾难多发的国家，因此很重视防灾减灾体系的建设，逐步形成了综合性的国家危机管理体系。一是完善危机管理的法律规范。日本阪神地震显示出《灾害对策基本法》，在应急处置的决策机制、危机应对的合作机制、志愿者的参与应对机制以及信息收集与传播等方面还存在问题。日本不仅修改了基本法，还制定了《地震防灾对策特别措施法》、《受灾街区恢复特别措施法》、《关于对应阪神淡路大地震的特别财政援助资助的法律》的等法律文件，设立内阁信息中心，加强内阁的危机管理功能^[11]。二是强化内阁危机管理体制。阪神地震后，日本加强了首相的危机管理指挥权和内阁官方的综合协调权，提高了危机管理机构和中央防灾减灾机构的地位及功能，形成了“防灾减灾——危机管理——国家安全保障”三位一体的系统，形成了以内阁行政为主导的危机管理体制，在防灾减灾与国家安全保障之间起着综合协调作用。

日本政府认为防止灾害与减少灾害损失的根本就是必须要建立抵御灾害能力强的社会与社区，因此日本政府大力提倡建立地区或是社区组织和居民自主结成的防灾市民组织。都政府负责给予市民防灾组织必要支持，区市町为市民防灾主体的培育主体，为这些组织提供互动场所与设备器材方面的支持。日本政府鼓励各种志愿者组织的发展，主要从宣传、提供训练场所和练习条件等方面提供支持。除此之外，还成立了许多群众自发组织的防灾赈灾团体，如消防团、妇女防火俱乐部、少年防火俱乐部等。日本面对灾难应对，在公私合作以及地方城市之间的协作方面均采取了灾前合同制的形式。通过与有关企业、事业、行会、地方兄弟省市、志愿者签订灾害救援合作协定，来形成法制化的公私灾害救援合作关系和与地方政府之间的相互救援合作协定^[12]。

四、非政府组织参与公共危机管理的机制:合作的方式与实现

(一)合作前景取决于社会转型的进度

我国是一个由“权力中心决定制度安排的基本架构，并遵循着自上而下制度变迁”的国家^[13]，因此我国政府与非政府组织的关系是不对等的，政府对于非政府组织是抱着鼓励发展却又强化行政管理与政治限制的谨慎态度，二者的关系既有合作，又有冲突。政府与非政府组织是社会治理的两大主体，公共危机管理中政府与非政府组织的合作基础是非政府组织的发展规模和政府的合作意愿与支持;而政府与非政府组织的合作空间与结构划分以政府与非政府组织的关系定位为主要依据。政府与非政府组织合作策略的选择，决定了政府与非政府组织之间的互动与张力，公共危机管理中二者的合作机制将是一个复杂、动态、具体的过程。

我国社会结构的转变过程可以以改革开放为分割点分为“总体性社会”与“后总体性社会”两个阶段。目前社会结构处于由总体性社会向后总体性社会转型的过渡阶段，政府虽然开始了“放权让利”的过程，但是国家权力仍然具有强势的影响力，对资源配置发挥着主导作用，对非政府组织的管理仍然采取的是以控制和一体化倾向为特点的双重管理体制，受到总体性社会发育不良的限制和政府双重管理体制的影响，我国非政府组织表现出“官民二重性”的普遍特征，国家性和行政化严重，而独立性、民间性和自主性较差，并在总体上呈现出发展规模受限、经费不足、组织绩效低下的问题。理论上，政府与非政府组织在相互独立的基础上，以平等的身份，源于资源优势与功能互补而开展的一种组织互动方式。具体而言二者的合作关系应该建立在目标一致、相互信任、资源与功能互补、相互的独立与对等。由于我国政府与非政府组织之间合作关系在很大程度上取决于政府所让渡的空间，以及政府进行合作的愿望与能力，因此公共危机管理中政府与非政府组织合作的可能空间要依据危机类型与危机管理阶段而具体分析。

(二)从“拾遗补缺”到“合作伙伴”:非政府组织参与公共危机管理的功能转化

政府与非政府组织作为在组织资源、运行规则、提供服务方式等方面都明显不同的两种组织，各自在一定范围内展现出不同的功能优势，同样也在其他方面表现出某种功能劣势，比如政府失灵与志愿失灵，因此两者有深厚的合作基础。从功能优势来看，非政府组织具有公共服务功能与政策倡导功能，其优势源于其本身所具有的组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性。我国政府在公共危机管理过程中是一种“全过程的划桨者”和“全过程的行政化”的包揽型政府，政府承担了公共危机管理从预防到恢复重建各个阶段的全部需求与责任，所以出现应接不暇与一种无力满足的现象。而在公共危机管理领域，非政府组织的功能优势则主要体现在贴合社会、获得信任以及服务提供弹性化方面的优势，所以在保障受灾人群的基本权利、信息交流与协调、按实际提供援助、筹备资源以及志愿者参与、持久性服务、培训、提出政策倡议等方面发挥了重要的功能和作用。

公共危机管理中政府与非政府组织合作机制构建的理想状态是能够依据政府与非政府组织所具有的不同功能优势来界定二者的功能边界，并以此为基础相互作用，展开合作。但目前我国政府与非政府组织在功能范围和功能界定中的关系是补充关系，这种“拾遗补缺”关系是为了弥补政府失灵并补充政府无法触及或是不能满足的领域，这种功能定位中所隐含的假设便是除了拾遗补缺之外，在现有的政府职能范围之内或者说在政府没有让渡与许可的空间范围内排除了合作的可能。因此在这种功能定位下，政府与非政府组织这种的合作范围非常有限，合作的广度与深度明显不足，非政府组织所发挥的功能仅停留在危机的应对与处置以及恢复和重建阶段。而非政府组织在合作伙伴关系定位下的功能界定中，不仅可以在政府不能或无力的职能领域展开合作，更为关键的是可以采取各种合作方式在政府“有力”的职能领域也展开合作。从国外的经验来看，全民危机意识的培养、专业志愿者队伍的培训与建设、危机知识与应对危机能力的培训、信息的收集与协调、应急物资的储备与使用、救援物资的发放与监督等很多具体方面，非政府组织都发挥着重要作用，并以各种具体方式与政府展开广泛的合作。因此，要建立这种合作伙伴关系的功能界定与合作，就必须转变政府的危机管理职能，减少“划桨”过程，增加“掌舵”职能。

(三)创新非政府组织参与公共危机管理的合作方式

1.购买服务

目前，公共服务领域政府与非政府组织合作方式的一种形式便是购买模式。政府与非政府组织通过契约关系，由非政府组织提供公共服务，政府支付资金。贾西津认为政府与非政府组织之间服务购买的合作方式最为重要的因素有两项:一是协议双方的主体独立性;二是协议达成过程的竞争性，并以此为基础可以将我国政府向民间组织购买公共服务的模式分为三种:形式化购买模式、非竞争性购买模式和竞争性购买模式。^[14]公共危机管理过程中需要大量的公共服务，除了在危机应对与处置阶段所需要的各项资源服务、特殊群体服务、医疗服务、救援服务、心理救助等方面的公共服务需求之外，在公共危机管理的预防阶段还需要教育、培训等方面的服务，在恢复重建中也需要残疾人与弱势群体的服务、社区建设的服务、长久性心理恢复服务等。因此公共危机管理与公共服务有很大的交叉空间，政府与非政府组织在公共服务领域所形成的购买式合作方式完全可以适用于公共危机管理领域中公共服务合作需求。

2.规范的项目管理

从国外的合作经验来看，以美国为代表的很多国家在公共危机管理的基本法律法规中都积极肯定了非政府组织在公共危机管理中的功能与作用，并对非政府组织在公共危机管理中基本职责与义务做出了具体规定，为非政府组织在公共危机管理中的参与提供了基本的法律保障。我国在《突发事件应对法》中也对社会参与机制做出了相应的规定，为非政府组织的参与提供了法律依据。除此之外，建立日常的合作机制更为关键，在日常的合作计划之中不断提升各自的危机应对能力以及合作能力，并且通过具体的危机合作计划来不断提升全民的危机意识以及危机应对能力。制定日常的专项合作计划是提升危机应对能力，保障有序合作的重要方式。对于社会而言，专项合作计划的开展以及实施可以有效提升全社会的危机意识，普及危机知识，提升危机应对能力;对于非政府组织而言，一方面可以提升非政府组织应对危机的专业能力与知识，另一方面通过专项计划可以预演政府与非政府组织的合作过程，从而保证公共危机应对中的有序参与、有序合作;对于政府而言，通过专项计划可以培养非政府组织承接政府所转让职能或是委托事务的能力，为政府的职能转变奠定基础。

3.制度化的组织安排

建立正式的组织渠道是保证合作有序开展的制度化载体。综合分析起来，政府与非政府组织合作中产生的问题，究其根源在于我国应急管理体制中缺乏专门联结政府与非政府组织合作的机构设置与组织安排。从国外经验看，政府会在应急管理组织体系中设置专门的主责机构，旨在强化政府与非政府组织合作的专项计划与合作指导，并与非政府组织的协调机构保持日常的紧密联系，就公共危机管理中政府与非政府组织的具体合作事项开展各项活动与工作。保证合作渠道畅通的组织设置不仅局限于政府的机构设置，还可以将一些公信力较高、危机管理职能较为突出的非政府组织作为政府与非政府组织功能联结以及非政府组织力量整合的联结点。如果要加强政府与非政府组织危机应对中的整体合力，就必须理顺二者的合作渠道，提供正式的组织渠道与合作平台，保证合作的有序开展。

(四)建立综合协调的合作沟通机制

公共危机事件往往是一个复杂的社会问题，它往往涉及政治、经济、社会生活等多个领域，或者可能涉及多个相对独立的行政区域甚至整个社会。公共危机管理通常不是一个政府部门或某一个地方政府就能够有效完成的，它需要各个部门、各级政府的共同努力，需要政府内部各种资源的协调与整合。而在我国全能政府模式下政府作为唯一危机应对主体面临诸多现实困境，在应急管理的组织体系和制度架构上也缺乏高效的协调性。因此建立一套合理的公共危机管理综合协调机制，有助于把各级各类机构组织起来，形成一个有机的公共危机管理系统，使各部门机构相互协调，保证公共危机管理活动高效有序地进行。

由于各种危机事件往往都始发与地方，因此，应对公共危机事件的关键之一就是要求中央、省、市、县、乡等各级政府之间信息畅通与协同配合。在政府内部有效协调的基础上，加强与非政府组织等在危机管理和应对中的协同运作机制。因为非政府组织具有与民间社会结合紧密、公益性强等特点，直接接触公民，有时也直接接触公共危机相关信息，加上其特有的功能和使命，在国家与社会之间、国家与个人之间、社会转型的稳定和发展间起到良好的缓冲作用。但在扩大其权力的同时，要加强监管，避免其偏离公共目标，提高政府体系在公共危机管理中的协调性。唯有政府与非政府组织通过互动、补充来达到危机合作治理，才能推动两者在联动战略导向上的发展，以便更有效地发挥各自的优势，从而实现社会公共效应最大化的治理效果。

【注释】

[1]＊基金项目:本文为国家社科基金项目《非营利组织参与公共文化建设的政策激励研究》(12BGL13);上海市教委社科创新项目《大都市社会管理中的社会组织参与研究》(BR518365)的阶段性成果。

[2]＊＊王金叶，华东政法大学行政管理专业硕士研究生。主要研究领域:基层公共管理;解蕾，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，主要研究领域:非营利组织管理、社区治理。

[3]薛澜、张强、钟开斌:《危机管理——转型期中国面临的调整》，清华大学出版社2003年版，第25页。

[4]胡税根、余潇枫:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社2009年版，第16页。

[5]王冬芳:《非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道》，中国社会出版社2009年版，第25页。

[6]余潇枫、李佳冰:《冻雨雪灾害折射我国危机管理之痛》，载《观察与思考》，2008年第5期。

[7]吴新叶:《灾害管理中的非营利组织参与:政府规制的限度与取向——以美国为对象的比较研究》，载《社团管理研究》，2011年第4期。

[8]王名、刘求实:《中国非政府组织发展的制度分析》，见《中国非营利评论》(第一卷)，社会科学文献出版社2007年版，第107页。

[9]王冬芳:《非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道》，中国社会出版社2009年版，第62页。

[10][美]萨拉蒙:《公共服务中的伙伴》，田凯译，商务印书馆2008年版，第154—168页。

[11]王冬芳:《非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道》，中国社会出版社2009年版，第70页。

[12]赵成根:《国外大城市危机管理模式研究》，北京大学出版社2006年版，第22页。

[13]刘祖云:《政府与非政府组织关系:博弈、冲突及其治理》，载《江海学刊》，2008年第1期。

[14]贾西津:《民间组织与政府的关系》，见王名主编:《中国民间组织30年——走向公民社会》，社会科学文献出版社2008年版，第205页。