南方N县6·15事件：信息主导下的社会稳定预警机制建设

信息主导:社会稳定预警机制建设的永恒主题——基于南方N县“6·15”事件的个案分析

肖飞^[1]

摘要:社会稳定预警机制是维护社会稳定的一道重要屏障。尽管我国社会稳定预警机制建设总体成效不错，但在部分地区和行业仍然存在信息网络不广、预警触角不深、风险评估不足、基层基础不实和机制运行不畅等诸多问题。加强社会稳定预警机制建设是积极预防和妥善处置各类群体性事件的重要保证，必须始终坚持情报信息主导战略，更加注重情报信息网络建设，不断加大社会风险评估力度，着力健全情报信息研判机制，切实加强预警行动组织领导，严格落实社会稳定预警责任。

关键词:信息主导;社会稳定;预警机制;主题

所谓社会稳定预警机制，通常是指社会管理部门依据所掌握的相关信息，对社会发展运行状况发出警示信号，显示社会已经或即将可能发生无序现象的临界状态，以期引起政策决策者、社会管理者和广大市民的关注，确保防患于未然的系列制度和方法。2009年3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确指出，要“健全社会稳定预警机制，积极预防和妥善处置各类群体性事件。”此后，中央多次召开维稳工作会议，研究部署社会稳定工作，要求各级党委、政府和各部门、各单位切实把维护稳定当做硬任务，认真担负起第一责任，结合实际抓好落实。加强社会稳定预警机制建设意义重大。

当前，我国社会稳定总体形势是好的，但近年来一些地方接连发生的群体性事件也表明，正处转型时期的当今中国，影响社会安全稳定的不确定因素依然较多，社会稳定预警机制建设仍然任重而道远，南方N县2009年“6·15”事件就是一个很好的例证。

一、N县“6·15”事件的发生及处置

(一)基本情况

N县为南方内陆省A市所辖。当地民营经济活跃，产业聚集，家具是其主要的支柱产业之一，县内共有家具企业6000余家，就业人员20万余人。2009年6月15日上午10时左右，当地百余名家具业主因对N县政府出台的《家具行业清理整顿工作方案》和家具业新税负标准不满而聚集到N县行政大楼集体上访，同时，数十名家具企业主聚集在105国道N县“国际家具城”路段拦截国道，造成交通堵塞;随后，随着聚集人员的增多，105国道N县路段全面瘫痪，并接连发生掀翻、打砸警务车辆，攻击现场执勤民警现象和对过往车辆实施“打、砸、抢”行为。此后，部分聚集人员见聚堵国道未能达到预期目的，又涌入大广高速N县段并对过往车辆实施“打、砸、抢”，大广高速N县段关闭。17时，105国道疏通;18时，大广高速恢复通车;22时，聚集人群全部疏散，事件现场处置基本结束。

(二)处置经过

N县“6·15”事件发生后，A市市委市政府立即启动处置群体性事件应急预案，下令对N县部分路段实行交通管制，同时，封闭部分现场，阻止新的车流和人流，减少人员聚集，并抽调特巡警250名急赴事发现场进行增援，随后，又在大广高速公路N县收费站口成立现场指挥部，由A市市委常委、政法委书记、市公安局局长任总指挥，市委维稳办、市信访局、市公安局和武警、消防部队主要负责人及当地党政主要领导任成员，具体负责“6·15”事件的现场处置工作。随着事态向打砸抢方向发展，现场指挥部迅速就近抽调增派数百名公安、消防、武警赶赴现场协助维持治安秩序，同时，向省公安厅请求警力支援;在省公安厅的统一调度下，A市周边地市特警部队不断向N市驰增，事发现场开始形成“大兵压境之势”，给非法聚集人群造成强大的心理震慑，部分人员由此主动退出聚集现场;17时45分左右，现场指挥部发现部分聚集人群攻击现场指挥部时，立即调集武警和特巡警组成战斗方队，及时实施拦阻和强行驱散，当场抓获6名参与“打、砸、抢”的犯罪嫌疑人，有效地控制了现场局势，遏制了事态发展;21时30分左右，现场指挥部集结现场优势警力，依法强行驱散非法聚集人群，事件得到平息。

二、事件处置的主要经验

这起群体性事件虽然爆发突然、升级极快、人数众多、对抗激烈，但由于处置及时，措施得当，没有激化更大的矛盾和造成人员死亡、重伤，当地社会秩序也在最短时间全面得到恢复，中央和省委有关部门对此予以充分肯定。该事件之所以能够得到较快妥善处置，主要得益于以下几个方面:

其一，各级领导高度重视和强力支持。事发当日，中央领导就专门作出指示，要求省委派人到现场指挥，及时研判情况，抓紧处理，防止事态扩大。省委主要领导就此作出批示，N县事件由A市主要领导全权处置，并表示如有需要，可即时到达现场。省委政法委、省公安厅高度重视，省委政法委书记、公安厅厅长亲自在省公安指挥中心坐镇指挥调度，并指派公安厅一名副厅长到现场担任总指挥，同时调遣警力驰援现场。A市市委、市政府迅速启动应急机制，立即派出维稳、信访力量赶赴现场，并适时提出“积极稳妥，以疏为主，分化瓦解首恶分子，孤立少数、教育多数，稳控局面，防止事态升级”的处置原则;随后，主要领导又亲临事发现场，亲自组织、指挥处置工作，确保了处置工作的科学性、针对性与有效性，鼓舞了现场干警的士气。

其二，充分发挥方方面面的力量做好群众工作。本着以群众工作统揽群体性事件处置的总体要求，现场指挥部确定了“为了群众、深入群众、依靠群众”的指导思想，自始至终坚持群众路线，动员和发挥各方面力量做好群众工作。一是要求N县县委、县政府立即通过电视滚动播放、短信群发、张贴公告等形式，向社会大众宣传废止清理整顿家具企业的决定，让群众吃下“定心丸”，缓解了现场对立情绪。二是安排N县主要领导与群众现场对话，表明党委政府维护群众权益、支持企业发展的态度，劝导群众通过正当渠道反映诉求。三是抽调N县县直单位、各乡镇干部职工1000多人，到现场做好政策法规宣传解释和群众情绪疏导稳控工作。四是组织A市市直(驻市)100余名N县籍副处级以上干部，连夜赶赴N县协助做群众工作，通过发挥原籍干部的人缘、亲缘、血缘关系，进一步加强党委政府与聚集人群的沟通联系，同时，及时向指挥部报告事发现场可能出现的各类苗头性、倾向性、行动性信息，使应急处置指挥部对事发现场始终做到心中有数。

第三，坚持信息公开透明，有效抢占舆论主导权。对内，迅速组织辖区内各类媒体进行客观报道，公布事件真相，引导广大群众不造谣、不信谣、不传谣。对外，第一时间向国务院新闻办、新华社、省委宣传部提供真实情况和处置措施。同时加强网络舆情的监控引导。政府各网站第一时间滚动报道事件新闻统稿，宣传、网监及各级网络评论员队伍24小时蹲班值守，收集研判网络舆情，及时查删负面言论，通过回帖、跟帖、发帖等形式进行正面回应和引导。

第四，强大警力的支撑，雄壮警威的震慑。根据A市处置群体性事件应急预案规定，A市群体性事件应急处置指挥部第一时间启动应急预案，维稳、信访力量迅即赶赴现场。随着事态发展，不断增派警力，并主动向省委、省政府请求支援。事发当日下午17时许，现场警力达到近2000人，形成了“大军压境”的“高压”态势，使聚集人群的心理压力持续加大。受强大警力的震慑，部分聚集人员主动散去。随后，现场处置组又以压倒性优势的警力强制驱散了余下聚集人群，事件得以迅速平息。

第五，准确把握时机，灵活实施战术。按照宜散不宜聚、宜顺不宜激、宜解不宜结的原则，应急处置指挥部全员动员、全警戒备、全力处置，做到了重不授人以柄、轻不贻误战机。一是注意方法，避免正面对抗。现场指挥部及时指派当地干部职工进入人群开展思想教育，派200名便衣民警进入现场开展调查取证、制止违法行为，并管制疏导交通。同时，集结警力待命，调集消防车防范纵火，调集警犬预备对付突发性破坏行为。二是讲究策略，注重因势利导。事件发生后，指挥部根据前线报送的情报信息和当时的可用警力现状及聚集人群焦急心态，及时把聚集人群的注意力适时转移到现场指挥部，使其无暇进行其他破坏活动。同时，要求有关部门加大现场群众的情绪疏导力度，力争在最短时间内疏通国道和高速公路。三是审时度势，科学果断决策。当晚19时起，现场情报人员陆续反馈，聚集人员呈现疲惫状态，恢复现场秩序进入最佳时机，现场指挥部当即组织优势警力进行强制驱散，不足一个小时，聚集人员全部散离，事件得以平息。此外，指挥部还对初步掌握的少数为首分子连夜核实、固定证据，做好传讯和思想转化工作，促使其当夜取消次日的预谋行动。

三、事件引发的原因分析

群体性事件是我国经济和社会变革过程中各种矛盾和问题的综合反映。综观人类社会发展的历程，大凡社会大变革、大转折时期，往往是各种群体性事件的多发期和高发期。毋庸讳言，N县“6·15”群体性事件的发生发展与我国当前正处于社会矛盾凸显期的大环境有一定联系。但外因是条件，内因是关键，“6·15”群体性事件之所以发生，主要原因还在于当地党委政府工作不得力，还在于当地人民群众不信任，还在于当地的经济社会发展不全面。

1.少数领导政绩观不正是引发群体性事件的核心所在。

政绩观决定工作态度、工作思路和工作方法。有什么样的政绩观，就会追求什么样的政绩。追求什么样的政绩，是衡量一个领导干部能否正确对待群众、正确对待组织、正确对待自己的试金石。主要领导的政绩观正确与否，直接影响到一个班子、一支队伍的健康成长，影响到一个单位、一个部门、一个地方的稳定发展。N县由于地理位置特殊，相对其他县、市，其领导干部晋级晋职都具较大空间，而且，一般情况下，其主要领导过渡两至三年后都会得到提拔重用，所以，N县主要领导职位都被常人看做是厅级领导的过渡职务。2008年，由于受世界金融危机的影响，N县工业经济指标增幅较小，市委主要领导觉得脸上无光。为改变这一现状，2009年全省经济工作会议之后，N县领导决定在主导产业的税收上做“活”文章，力争在三五月内让地方财政翻番，以给省、市主要领导一个“惊喜”，也为自己的快速“进步”夯实基础。于是，在没有认真进行社会稳定风险评估，也没有经过党政班子成员集体酝酿、讨论的情况下，市委就出台加税政策，为群体性事件的发生埋下了隐患。

2.政府培育市场不遵循市场经济规律是事件发生的重要诱因。

遵循市场经济规律是培育市场的基本要求，但由于我们一些领导干部习惯于以权代政、以权代法，把行政权看做是包治一切的灵丹妙药，不愿做打基础、管长远的事情，不遵循客观规律，热衷于短、平、快，导致重发展、轻稳定，重小团体利益、轻群众利益，重领导权威、轻群众诉求等不良倾向。N县家具产业“小、乱、散”的问题由来已久，开展整顿势在必行，做大、做强也符合市场发展要求，广大家具业也理解、支持这一工作。但关键在于采取什么方法、按照什么思路、达到什么目的。尽管N县领导在平时大会小会没有少讲市场经济规律、没有少提科学发展观要求，但在清理整顿家具行业的思路和操作上，却把科学发展观、把市场经济规律远远丢弃一边。不是按照市场经济规律引导、鼓励家具企业自主进行整合整改、逐步使无发展前景的家具企业在竞争中自动退出市场，而是采取行政命令方式强行企业整合、整改，导致众多企业联合抵抗。特别是在清理整顿受阻的情况下，有关部门就上路检查拦截外运家具成品、半成品车辆，并课以罚款，使众多家具业感到难以容忍，进而采取联合对抗。这是“6.15”事件发生的最初诱因，也是事态发生发展的重要因素之一。

3.部分执法部门长期不作为、乱作为加速了社会矛盾的激化。

群体性事件是社会矛盾激化的外在表现。“6·15”群体性事件之所以发生，与当地部分执法部门长期的不作为、乱作为不无关联。一方面，少数单位不作为。如，N县有关部门对家具生产企业和物流企业长期疏于监管，致使很多企业主认为无证收购木材、无证加工、无证运输、税收“跑冒滴漏”以及厂房乱搭乱建等都是正常和应该的。另一方面，一些部门乱作为。据事后多家业主反映，当地林业、森林公安、供电、工商、税务等部门普遍存在乱收费、乱罚款、乱放行和随意执法等问题，而且，收“保护费”、“护送费”等潜规则非常盛行，家具市场形成“黑吃黑”的恶性循环。事后调查还发现，N县家具产业普遍存在的违法违规生产经营行为，根子就在政府相关执法部门尤其是少数干部的不良作风，甚至存在一些腐败问题。由于家具业主的合法权益得不到有效保护，群众早已是怨声载道，群体性事件的发生只是一个时间问题而已。

4.部分职能部门不重视、不尊重、不关心群众利益诉求是社会矛盾恶化发展的助燃剂。

“知政失者在草野”。多年来，N县家具业的税负标准一直保持在较低水平，与临近省的家具业税负标准不相上下。县政府在清理整顿家具行业的方案中最初也未涉及税负这一敏感问题。5月中旬，县税务部门出台了新的税负标准，家具企业主为此两次集体上访，反映该标准增幅过高，县里虽然也两次作了下调，但仍高于原标准的1.5倍。与此同时，税务部门又改变家具行业多年形成的征税方式，明确规定不再按电量征税，而改为企业在销售家具产品前先交税，凭税收发票再办理木材准运证，凡无税收发票的外运家具车辆一律不予通行。无视世界金融危机，出台新的税负标准，改变原先征税方式，增加企业税收负担，犹如火上浇油，以致家具业主不满之“火”迅速燃烧。再加上县里信访接访领导对家具企业主的信访问题迟迟不作明确答复，县委主要领导又一直不肯与上访业主见面对话，以致不少企业主认为，现在的领导听不进老百姓的意见，只有把事情闹大，县委、市政府才会罢休。正是在一个又一个矛盾的积聚之下，使当日起初的集体上访迅速演变成重大群体性事件。

5.少数领导干部缺乏政治敏锐性和危机意识，错失了化解矛盾的最佳时机。

群体性事件虽然具有突发性的特点，但突发并不意味没有任何征兆，任何一起群体性事件都是由细小的矛盾和冲突逐步累积而成的，都有一个由小到大的过程，当一些苗头和带倾向性的问题出现时，只要引起高度警觉，认真分析研判，密切关注动态，并施以相应措施，做到见微知著，防微杜渐，就完全可能避免事件的发生，从这个角度来说，N县这一事件的发生正是由于当时的县委县政府重视不够、应对不足而导致“小事拖大、大事拖炸”的。一是对已经显露的苗头不够敏感。自N县开展家具市场清理整顿活动之后，社会上就有各种不满传闻，并不时发生串联上访苗头和集体抗税问题，但这些都没有引起当地党委政府的足够重视，没有及时开展不稳定因素排查化解，最终酝酿成大事。二是对已经出现的隐患过于自信。其实N县各级党委政府事先也掌握到了一些苗头信息，如6月初曾有部分家具业主两次到N县行政中心集体上访，但N县没有及时对这些信息进行研判和预警，也没有安排人员跟踪掌握这一问题的发展变化情况。特别是6月15日上午刚发生群体上访时，N县没有对这一情况的严重性及时进行预判并报告给上级有关部门，自信当地老百姓不会有什么过激行为，即便是少数人闹一闹，只要当地公安机关出动，关他一两个带头“闹事”人员，事情就会很快过去，也正是由于当时主要领导的麻痹大意和过于自信，导致事态不断恶化，小事件最终酿成大事件。

6.处置突发事件的应急装备不够完善，降低了群体性突发事件的处置效果。

科技装备是处突战斗力的重要基础，加强应急装备是提升应急处突战斗力的重要保障。由于我国应急管理实行条块结合、以块为主，即属地管理为主的原则，应急保障通常由各级财政负担。因受地方财力制约，目前各级维稳部门普遍存在装备落后、配备不全的问题，难以适应较大规模的群体性突发事件的处置任务。如在“6·15”事件中，聚集人员利用随处可见、随手可捡的石头、木棒等器物对现场维稳人员实施攻击，但由于警棍、盾牌、头盔、防暴服等个人防护器材和非杀伤性武器配备不齐全，造成部分人员受伤。在群众聚集时，因使用通讯工具的人员太多，造成移动网络堵塞，传统的通讯工具基本瘫痪，对及时传达指挥员各项指令带来影响，也使党和政府的声音不能及时传达到聚集的群众之中。

四、事件发生暴露出来的主要预警问题

预警是对已经或即将可能酿成社会问题，妨碍政治稳定及社会发展偏离现象和失序状态的预先警告^[2]，是对已经或即将发生的突发事件进行紧急指示^[3]，是预警主体根据有关数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危险信号出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出的科学估计和推断，并向相关部门发出紧急信号，报告危险情况，以便有关部门及时采取相应策略，防止或消除不利后果的发生^[4]。纵观N县“6·15”事件的发生发展，尽管在上级党委政府的正确领导下，在当地各部门的大力支持配合下，最终得到有效解决，整个事件没有造成人员死亡和重伤，社会治安秩序也迅速得到恢复，被省委领导称之为群体性事件成功处置的一个典范，但事件未能消灭在萌芽状态所暴露出来的预警机制不足问题也完全值得我们认真加以反思。

(一)情报信息触角不灵

所谓情报信息，是指可能发生影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，已经或正在发生影响稳定的事件及动态情况，是社会稳定预警的核心所在。任何预警都是建立在一定的情报信息基础之上，抓好情报信息收集是实现有效预警的重要前提，真实完整的情报信息是准确预测和有效防范各种群体性事件的关键所在。现代社会，无论何时何地何种类型的群体性事件，都有它的前因、酝酿和准备过程，都有一个长短不等的显形或隐形发展过程，一般有迹象和轨迹可循^[5]。N县“6·15”事件也不例外。N县家具市场清理整顿活动启动不久，就有传闻少数群众对政府行为不满，且有部分家具企业主多次到N县行政中心上访，甚至早在6月1日就有人在网上发帖说“N县这几天要出事”，在随后的跟帖中也反映了大量的情况和苗头信息，但当地有关职能部门对此缺乏应有的重视、警觉和深入了解，情报信息工作存在触角不灵、摸排不细、情况不清等问题，进而严重影响了对事件发展趋势的预警和预测。

(二)预警指标参数不多

预警指标即可能引发社会不稳定事件的各种因素，是关于社会稳定变化的关键性、具有战略意义或概括性的度量^[6]。完善的预警指标可以对社会稳定现状进行描述和解释，并对需要解决的各类社会问题提出参考性意见和建议。一个国家、一个地区是否发生影响社会稳定的不良事件，其决定因素很多，既有政治方面的，也有经济方面的，还有社会方面的和文化方面的，浙江财经学院张维平教授就曾罗列6类46种，如，生态环境问题、资源问题、非法滥开滥采(小煤矿)问题、社会差距(贫富、地区和城乡)问题、节假日燃放烟花爆竹问题、针对基层政府的群体闹事问题、就业需求与失业问题、通讯与网络安全问题、社会保障与保护问题、征地拆迁问题、进城民工问题、公共卫生(疾病控制)问题、边疆少数民族地区毒品问题、社会治安问题、教育问题、中产阶级的成长及其对权力的要求问题、家庭暴力问题、少数民族的文化与宗教民族主义诉求(特别是国家分离主义活动)问题、腐败问题、劳工权益问题、“三农”问题、“台独”问题、党和国家领导人的更迭问题、国有资产流失问题、金融风险问题、石油的价格波动问题、劳资矛盾突出问题、粮食问题、利用外资问题、经济全球化问题、行政执法混乱和行政行为不规范问题、政府对各部门应急预案落实情况的监管力度不够问题、财政预算软约束问题、防灾机构设置不规范和力量不足及权威性不够问题、安全投入不足问题、信心和诚信问题、国民安全意识问题、防灾思想观念陈旧问题、负面心理效应的影响问题、道德信仰危机问题、恐怖主义问题、非法宗教活动问题、因局部战争引发的核战争问题、朝鲜半岛(核)问题、中美关系问题、国家周边的安全问题②，等等。N县“6·15”事件，从表面上看，是由于N县政府清理整顿家具的决策和操作失误引起的，实际上，人民群众特别是广大家具业主及其员工，对整个家具行业的管理混乱，尤其是有关部门的不作为、乱作为积怨太久，如“人情税”、“保护费”和物流企业变“镖局”，等等。正是这些业已存在且严重侵害群众利益的不良因素，最终酝酿成了群体性事件。倘若事件发生之前，有关部门能够及时获取相关信息，并主动深入当地家具行业进行调查，及时向有关部门提出专题预警报告，或许事态就会朝着良性方向发展。

(三)社会风险评估不足

社会稳定风险评估，是对重大事项在实施过程中是否会引发影响社会稳定的重大事件或危及公共安全的情况进行先期预测、先期研判，为先期介入、先期化解提供科学依据，以便更好地服务经济社会发展，确保社会稳定和公共安全。社会稳定风险评估是维护社会稳定的一项基础工作，是社会稳定预警工作的一个重要环节。早在1999年，中央就曾提出明确要求，各地区、各部门、各单位要按照中发[1999]4号文件的要求，大力增强风险意识，超前分析可能发生的群体性事件;2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确提出:“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响”;2009年1月召开的全国维护稳定暨信访工作电视电话会议进一步强调要求，各地区、各部门、各单位要建立社会稳定风险评估机制，努力把可能引发群体性事件的苗头和隐患消除在萌芽状态。对于那些因政策不当、管理不当、执法不当而引起群众广泛关注、社会反响强烈的问题，要抓紧纠正和改进，决不能置若罔闻、久拖不决;对于政策和决策不符合大多数群众根本利益的，决不能强行出台实施;对于政策和决策本身符合大多数群众根本利益，但一些群众一时难以理解的，要充分做好宣传解释工作，不要仓促出台;对于涉及群众现实切身利益的问题，要认真对待，及时研究解决。纵观N县“6·15”事件的发生发展，可以说，N县市委、市政府对市内家具企业进行清理整顿，要求违法违规经营的家具企业迅速转为合法经营，其出发点无可厚非，但问题的关键是，在国际金融危机冲击下中小企业举步维艰的特殊困难时期，政府出台的增税政策措施究竟能为多少企业所接受，是否充分考虑政策的强力推进究竟会有什么样的不良后果，特别是在6月初发生部分家具业主到N县政府中心集体上访后，当地有关职能部门并没有及时对这些信息进行研判，也没有谁去跟踪掌握这一问题的发展变化情况，而且，在上级维稳部门针对网上发帖明确要求该市务必对舆情动态引起足够重视的情况下，相关职能部门对潜在的社会稳定风险仍然麻木不仁，导致主要决策人员对事态发展的严重性认识不足，进而未能及时有效采取措施，最终酿成不良事件的发生。(www.xing528.com)

(四)综治基层基础不实

基层是情报信息的汇聚地，是一切工作的落脚点，基层政权组织是党和政府一切工作的基础，基层综治维稳力量是确保社会和谐稳定的重要支撑，基础不牢、地动山摇。没有强有力的基层基础，一切都是“空转”。N县虽然连续多年被评为省市综治先进，但“6·15”事件的发生，足以说明这个先进的基层基础并不扎实。一方面，基层党组织和党员干部未能发挥战斗堡垒作用。从街道到社区，党组织始终置身于事外，没有一级组织主动去排查矛盾，没有一级组织认真去化解矛盾，尽管近半数企业都为各级领导干部亲自领办，其中的主要董事不乏为党员领导干部，但大家都怀着多一事不如少一事的处事原则，把维护社会和谐当做分外之事而丢向一边，从矛盾的引发到事件的发生，没有一个基层组织报告、没有一个党员干部报告，在这样的政治生态环境下，群体性事件发生已是必然。另一方面，基层综治干部无暇顾及综治工作。尽管中央一再强调加强基层综治工作，但真正全面落实的并不多，一是没人办事，二是没钱办事，具体负责综治维稳工作的，基本上都是“光杆司令”，而且还常常被抽调抓中心工作，很难有精力去协调不稳定因素排查、去协调矛盾纠纷化解，加上综治考评长年格式化、机关化、表层化，只要突击两天挂牌子、下文件、定制度、补台账，就可以把全年综治工作“摆平”，这也助长了一些地方党委政府在综治维稳工作中的飘浮作风。

(五)运作机制运行不畅

预警机制是为在某个特定时期和条件下将要发生的事件或者已经发生的重大事件的提示警告机制。建立社会稳定预警机制，目的在于防范危机的发生，使社会各个系统处于安全状态之中。根据我国现有国情，一个比较完整的预警机制，其至少应当包含信息的收集、分析、预测和处理等基本要素，事实上，我国应急管理的政策要求也基本如此，但由于责任主体不明，由大家都拥有责任，变大家都没有责任，信息收集报送缺乏主动性，危情分析研判缺乏有效性。N县“6·15”事件的主要导火索是政府出台新的家具税收政策，那么，政府出台这一政策之前，当由谁去对家具行业进行风险评估呢?决策者似乎对此并没有作过认真思考，现实中也没有一个职能部门去主动承担这一责任。如果政府出台新的政策之前，有一部门深入家具行业进行认真调查，让决策者深知政策出台可能酿成不良事端，进而推迟税收政策的出台和实施，或许这一事件就有可能避免发生;如果事件发生之前能有一个职能部门对网络反映N县的舆情动态引起足够重视，或许这一事件也有可能避免发生，最起码能够有效减少事件发生所造成的各种损失。

五、信息主导是社会稳定预警机制建设的永恒主题

预警机制就好比是社会的“体检系统”和“诊断系统”，能提前发现社会的“病灶”^[7]，社会稳定预警机制是有效防范和解决社会矛盾和问题的重要基础，是维护社会稳定的重要屏障。社会稳定预警机制的缺失和不完善，常常导致各级领导干部“耳不聪、目不明”，不仅不能及时发现和阻隔群体性事件的扩大，同时，也会破坏党和政府的形象，降低党和政府的公信。及时科学预警离不开全面准确的情报信息作支撑，情报信息贯穿于预警工作的始终。各级党委政府必须牢固树立情报信息主导维稳工作理念，把情报信息工作摆到社会稳定预警机制建设的重要位置。

(一)加强情报信息网络建设，增强情报信息收集能力

预警的实质是对信息的分析和处理，情报信息不灵是制约社会稳定预警工作的最大软肋，建立完善情报信息网络，不断扩大情报信息收集范畴是完善社会稳定预警机制的核心所在。要建立多层次覆盖整个社会面的情报信息网络，着力把信息工作的触角延伸到各个领域、各个行业，及时准确地掌握社会矛盾和不安定因素的动态^[8]，努力做到信息准确、及时、全面。

1.完善信息收集平台。整合情报信息资源，拓宽情报信息渠道，有效提升情报信息收集能力。在网下，要成立省、市、县情报信息工作组，构建党委政府信息系统为主流、公安国安信息系统为骨干、社会信息员为补充的情报信息网络，实现省、市、县、乡(镇)、村(居)、组一体联动和立体覆盖。在网上，研发启用与省(市、县)长信箱联网联享联动的“开放式网上维稳情报信息收集系统”，解决群众“不敢说、不好说、不便说、不能说”的问题，方便群众反映涉稳问题。在收集重点上，加大敏感领域、敏感行业、敏感群体中的特情物建力度，着重收集可能引发群体性事件、群体性规模上访事件的深层次、行动性、内幕性信息。在工作基础上，把信息触角延伸到村组一级最终端和各阶层、各角落、各领域，充分依托各级党建组织和社会信息员收集社情民意。“信息洼地”效应的形成提升了不稳定苗头的发现率、在控率和早期处置率。

2.强化信息队伍建设。一要明确专门信息联络员。指定专人负责本行政区域或本部门(行业)维稳信息的收集上报;二要强化专职信息督察员。推动维稳情报信息工作向农村村组、城市社区和基层单位延伸，及时发现、报告、处理可能影响社会稳定的各类苗头和隐患;三要发展基层社会信息员。在人员密集且流动量大的集市、商场、车站等公共场所，分布较广、矛盾较多的行业部门，以及重点厂矿企业、工业园区、院校等单位大力发展社会信息员，千方百计把信息触角延伸到乡镇、村组和社会各个阶层、各个领域、各个部位，确保维稳工作目标早发现、早报告、早控制、早处置。

3.加强专门力量建设。公安机关、国家安全机关是维护稳定情报信息工作的主力军，应当认真落实《中央政法委员会关于进一步做好维护社会稳定工作的意见》精神，充分发挥获取维稳情报信息的主渠道作用，根据国际国内的新情况，大力加强专门力量建设，不断拓展信息覆盖广度和工作深度，进一步提升获取战略性、内幕性、预警性、行动性信息情报信息的能力水平。要统筹网上网下两个战场，用好人防技防两种手段，力争把影响社会稳定的各类隐患和苗头全部纳入工作视线，提高信息数量和质量。

4.加强基层组织建设。树立重视基层、加强基层、关心基层的工作导向，进一步加强基层党组织和群众自治组织建设，选优配强人员，加大人财物投入，规范工作机制，增强组织活力，强化基层组织在社会管理服务、化解矛盾纠纷、协调利益关系、维护和谐稳定方面的职责。推进基层党风廉政建设和规范化建设，纠正损害群众利益的行为，解决发生在群众身边的腐败问题，防止干部作风问题引发社会矛盾。加强城乡社区建设，推动城市街道和农村乡镇的社会服务管理中心建设，全面推广网格化服务管理模式，将公共服务和社会管理落实到社区、单位和家庭，把社区打造成和谐社会的坚实基石。加强基层维稳机构建设，进一步落实乡镇党委政法委员在党委领导下的维稳职责，配齐配强乡、村两维稳办专(兼)职工作人员，整合综治、公安派出所、法庭和村级治保会、调委会等资源，强化责任，完善职能，发挥作用。加强维稳信息督察员队伍建设，进一步拓展维稳触角，掌握社情民意，上报重大信息，疏导群众情绪，同时加强教育培训和规范管理，使其充分发挥维护稳定的重要作用。

(二)建立健全信息研判机制，加大稳定风险评估力度

情报信息研判是将那些分散、无头绪的情报资料进行梳理、分类、归纳，在进行分析、研究判断后提炼出有价值的信息，为领导正确决策服务。根据目前的工作情况，主要应抓好以下几个方面的工作。

1.坚持定期会商研判。注重实效、着眼实战、坚持实用，推动维稳信息的高度共享和高效应用，通过研判找准矛盾触点，把握工作难点，掌控社会热点，消除稳定燃点。要坚持信息研判常态化，做到边收集、边研判、边处置、边报告，满足维稳信息时效要求，并加强部门联动，做到及时会商情况，互通互享信息，形成工作合力。要坚持重点研判专题化，分析研判重点领域、重点部位、重点行业、重点群体、重点问题、重点人员的涉稳情况，在主动与动态中掌控态势。要坚持趋势研判深度化，把握倾向性，研究规律性，并适时对国内外发生的重大事件、省(市、县)内重大活动、敏感时期及阶段性矛盾开展研判，研判趋势发展，评估社会影响，防止矛盾积累叠加。

2.确立预警核心指标。社会预警活动通常要经历寻找警源、收集警情、分析警兆、确定警限、预报警度、实施预防、落实预控等系列工作，构建一个完善合理的社会预警指标体系是社会预警活动的核心工程。我国目前尚无一套全国通用的预警指标体系，但完全可以设立若干对维护社会稳定有特别关联的社会指标作为参照的核心指标，如，市场物价跌涨率，社会失业待业率，企业下岗待岗率，农民经济负担承受力，职工收入实际增减数，影响社会安定的重特大刑事案件宗数，特大交通和火灾及其他自然灾害事故的起数，国家机关特别是政法机关违法违纪的发生发现和查处比重，经济犯罪案件涉案人员中的公务员比重，市民请愿、上访、学潮、工潮发生数，等等。^[9]

3.明确研判责任主体。研判的实质是特定机关和人员通过对一定阶段、区域社会涉稳信息的分析研究并作出判断，进而通过一定形式指令相关部门高效防范或严厉打击的一种工作措施。信息分析研判是情报信息充分应用的前提基础和有效保障，没有科学的研判，就不可能有科学的预警。实施科学研判，应当成立研判机构，在各级维稳办和公安指挥中心成立专门的研判组织，并确定专门人员，提供专门研判平台，使各种情报信息能够及时得到甄选、分析、加工、综合、归纳和总结，^[10]进而为领导科学决策提供有效依据。

4.强化稳定风险评估。稳定风险的发生发展看似繁复但并非密不可测的。“任何社会过程与社会结构的存在都非偶然因素作用的结果，它的生成、演化等有其自身的规律性”^[11]。各级职能部门应当根据事物发展规律，依据国家法律法规和党的方针政策，按照规范程序，全面深入分析，科学预测评估，准确把握人民群众长远利益和现实利益的平衡点，通过建立风险评估体系，及时对社会稳定风险程度进行评估定级并加以规制，保证社会始终运行在稳定与秩序的轨道上，最大限度地防止和减少不稳定隐患和问题，努力促进经济发展、群众受益、社会稳定。

(三)加强预警行动组织领导，落实社会稳定预警责任

由于我国紧急事务立法分散，加上管理体制分散，在客观上造成了难以对一定时期、一定区域内各种涉稳问题进行总体考虑，甚至对一些明显可能成为群体性事件的问题缺少事先详细的预警分析，很难做到防患于未然^[12]，加强预警行动组织领导已是势在必行。

1.整合维稳情报信息工作力量。各级维护稳定工作领导小组作为各级党委的重要议事协调机构，应当充分发挥自身职能作用，有的放矢组建维稳情报信息工作组。根据我国目前涉稳工作的基本情况，维稳情报信息工作组可以由党委维稳办、公安、国安、信访、民政、卫生、教育、人力资源、社会保障、民族宗教、安全生产监督、国资委等相关单位编成，并视社会发展情况增加相应职能部门(单位)。维稳办作为维护稳定工作领导小组的日常办事机构，负责维稳情报信息收集、整理、研判和预警的日常组织协调工作。

2.协调预警系统内部主体联动。一是职能机构内部的协调联动。主要是职能机构领导者对所属部门之间以及执行人员之间的协调。职能机构领导可以通过下达计划、布置任务和督促检查来进行协调，也可以通过调配人力、物力等物质资源进行协调;二是职能机构之间的协调联动。上下级职能机构之间应保持经常性的、密切的联系，下级职能机构有责任及时向上级汇报情况、请示工作，反映问题、意见和要求，上级职能机构对下级职能机构不仅要有工作布置，而且更要有工作检查和指导，对下级提出的困难和问题，要及时给予答复和解决。平行职能机构虽无隶属关系，但作为预警系统的组成要素，也应主动配合、协同动作，做到情报互通、信息共享，一旦出现分歧和矛盾，上级有关领导应及时出面协调，消除分歧，解决矛盾，达成新的协同一致。^[13]

3.建立健全专业化的预警团队。维护社会稳定是政府的主要职责，现代社会的稳定预警工作主要由政府来完成，政府的预警能力大小取决于政府所设立的专业部门及其研究能力，一支专业化的预警团队是有效预警的前提条件，通过对日常社会生活中存在可能引发不稳定事件的各种因素进行动态监测，及时掌握相关信息，可以在一定程度上避免或缓解不稳定事件的发生。各级党委政府应当充分整合维稳、应急力量，建立一支党委统一领导下的专业预警联合团队，并加强培训，提升素质，形成合力，通过开展定期不定期、的情报信息会商，努力促成社会稳定预警效能得到最大程度发挥。

4.建立完善预警工作责任制度。一要建立健全矛盾纠纷排查化解机制。按照“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”的原则，把矛盾纠纷排查落实到部门、落实到单位。是哪个部门、哪个单位的问题，就由哪个部门、哪个单位负责处理、解决，各级、各部门都要看好自己的门，管好自己的人，真正做到守土有责，守土有力，守土有方;二要建立和完善维稳预警工作领导责任制。各级党委、政府和各部门、各单位的一把手是维护稳定工作的第一责任人，对社会稳定预警工作负总责，分管领导为主要责任人，其他领导各司其责;三要严格落实维护稳定责任追究制。把维护稳定的预警责任落实到具体人身上，对预警工作成绩突出的，要给予表彰奖励，预警工作消极懈怠的造成不良影响和后果的，要依法依纪追究责任，切实做到功过分明，奖惩严明。

【注释】

[1]*肖飞，中共赣州市委政法委干部，江西省犯罪学研究会理事，江西省警察协会警学理论特邀研究员。主要研究领域:应用法学、公共行政、社区警务和“三农”。

[2]肖飞:《我国社会稳定预警机制构建探略》，载《公安研究》，2000年第1期。

[3]王珉:《公共危机管理》，中国传媒大学出版社2008年版，第115页。

[4]陈福今、唐铁汉等:《公共危机管理》，人民出版社、党建读物出版社2006年版，第109页。

[5]朱庆芳、吴寒光:《社会指标体系》，中国社会科学出版社2001年版，第4页。

[6]张维平:《突发事件预警指标选择偏好与权重赋值阈值研究》，载《公共行政》，2009年第4期。

[7]顺康:《论构建重大群体性事件的源头阻断机制》，载《国家行政学院学报》，2011年第3期。

[8]肖飞:《预防和处置由欠薪引发的群体性事件工作探略》，载《河北公安警察职业学院学报》，2008年第1期。

[9]肖飞:《我国社会稳定预警机制构建探略》，载《公安研究》，2000年第1期。

[10]肖飞:《基层公安信息化建设要突出“五抓”》，载《贵州警官职业学院学报》，2009年第2期。

[11]邓伟志:《关于社会风险预警机制问题的思考》，载《社会科学》，2003年第7期。

[12]薛澜、张强、钟开斌:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第110页。

[13]刘学彬:《地方政府应急管理中的协调联动》，载《公共行政》，2009年第4期。