中国环境维权事件：演化与对策分析

中国环境维权群体性事件:过程演化与对策分析

中国环境维权群体性事件:过程演化与对策分析^[1]

刘晓亮^[2]

摘要:中国环境维权群体性事件的数量正在逐年增多。环境维权群体性事件包含潜伏、诱发、准备、高潮和恢复五个阶段。其中，企业、政府及公众构成平行的三方博弈主体，但企业和政府却结成隐性利益同盟，在各个阶段与公众展开博弈。应从公共决策、项目建设、环境监督、公众维权、媒体舆论等方面采取措施，减少或避免环境维权群体性事件的发生。

关键词:环境维权群体性事件;隐性利益同盟;博弈

一、环境维权问题显现

随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提升，环境保护问题正日渐成为社会广泛关注的一项重要议题。2011年8月14日，受台风“梅花”的影响，辽宁省大连市福佳集团投资的PX(二甲苯的简称)项目防波堤决口，引发了大连市民反对PX项目的群体性事件。在此之前，2007年厦门也曾爆发反对PX项目事件，而2008年的上海磁悬浮事件、2009年的六大垃圾焚烧群体性事件^[3]亦属此类。上述事件的一个共同议题是反对环境污染，参与者为维护自身的生存权和发展权而对环境污染项目发出反对的声音，并且通过行动寻求获得公共事务的知情权和参与权，因此可以将这类事件称为环境维权群体性事件。

目前，中国已经进入了群体性事件的高发期。而在这些事件中，环境维权群体性事件无疑将会处在一个越来越凸显的位置。首先，人们的环保安全意识逐渐增强，各种环境污染对公众健康造成伤害的案例频频发生，特别是日本核泄露等典型事件的强烈冲击，强化了社会的环境安全观念。而中国过去粗放式发展遗留下很多环境污染问题未得解决，从而为未来爆发环境维权群体性事件埋下了隐患。其次，不少地方领导的决策思维仍未转变，追求GDP增长仍是许多官员的第一守则，致使一批利润可观但污染严重的项目纷纷上马。“当增长而不是环境、企业家而不是分散的民众更直接影响官员的政绩和政治前程，在面对民众环境保护的诉求时，地方政府常常会出现立场性的偏差”，“政府作为制度化解决群体利益受损的公器性质产生了异化，沦为某些利益团体的私器”^[4]，制度化的维权路径受堵，公众最终只能被迫选择以制造群体性事件的方式对政府和企业施压，以求解决问题。最后，网络媒体成为环境维权群体性事件发展的一大助力。伴随着互联网和手机的广泛普及，通过短信、微博、博客和论坛等方式，环境维权群体性事件获得了快速、广泛地传播，并在社会中产生共鸣。许多处境相似的公众个人和群体会通过网络进行交流和学习，最终可能在社会中形成连锁的环境维权反应。以上原因均成为推动环境维权群体性事件发展的重要动力，由此导致的结果是，环境污染引发的群体性事件正以年均29%的速度递增，且对抗程度明显高于其他群体性事件。^[5]

萨缪尔·亨廷顿认为:“社会的动员和政治参与的扩大日新月异，而政治上的组织和制度化却步履蹒跚，结果必然发生政治动荡和骚乱。”^[6]环境维权群体性事件集中体现了经济发展与环境保护、不同社会阶层和群体利益冲突、地方治理与公众参与等多种社会结构性矛盾，有着深刻的基础性、社会性、结构性根源。^[7]目前国内学者多从其特点和形成机理角度展开分析，提出对策。本文将从博弈的视角对事件的演化过程展开分析，深入剖析不同阶段的主体博弈策略，进而提出环境维权群体性事件的应对思路。

二、环境维权群体性事件的演化过程

环境维权群体性事件是一个持续的动态博弈过程。按照时间顺序，一次完整的事件演化过程可以被分为潜伏阶段、诱发阶段、准备阶段、高潮阶段以及恢复阶段五个部分。事件中，构成博弈主体的分别是企业、政府和公众。其中，企业是项目的投资方，拥有资本和技术，出于获利的目的而具有推动项目实施的强烈动机;政府拥有行政权力和监管责任，同时又会因为项目的实施带来就业、税收和地方GDP的增长，从而成为项目的受惠者;公众是环境问题的承受者，作为利益受损方，他们无法直接影响企业的项目进程，必须通过政府的行政手段施加干预。原本三方应该是相对独立的平行博弈主体，但是“在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，GDP和税收财源的增长成为地方官员的优先选择，从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追求利润的企业家结成利益同盟。”^[8]因此，环境维权群体性事件中的博弈实质上就变成公众与企业和政府隐性利益同盟间的博弈。

(一)潜伏阶段

环境维权事件的潜伏源于传统行政决策模式的继承和对复杂特殊利益关系的庇护。我国传统的行政决策模式是计划经济时代的直接产物，在过去的30年中仍然扮演了主导角色^[9]，至今仍存在很大影响。这种模式下，单向的管理主义切断了公众需求和偏好表达的政策输入途径，使得公众的诉求和潜在的公共危机被隐匿于政府的权威之下。此时，隐性利益同盟对于公共项目的决策方式存在民主协商和独断专行两种选择。考虑到潜在的环境污染风险，若面向社会公开征求意见，进行民主决策，则项目很难顺利获得通过。但如果决策过程不对外公开，只通过少数政商精英的内部评估^[10]便可实施，则没有哪个地方政府愿意放弃项目。为了能够实现特殊利益，传统行政决策模式再次回到决策者的视野，而这也在某种程度上解释了传统行政决策模式为何得以继承和难以消除的原因。2006年初国家环保总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，其中第五条规定:“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。”^[11]虽然有了相关法规制度，但是只要传统封闭式行政决策模式没有被彻底废除，在利益杠杆的驱动下，大量未向社会公开的潜在重大环境污染项目依然可以顺利启动，也正是这些违规决策，为未来爆发环境维权群体性事件埋下了隐患。

(二)诱发阶段

环境维权群体性事件的诱发需要一定的导火事件，而这类事件往往与公众发现自身合法权益受损或隐性利益合谋被曝光有着密切的联系。例如大连PX事件中，受台风影响发生溃坝，8月9日大连市委、市政府将PX项目搬迁论证问题公之于众，至此PX项目正式浮出水面，并随即成为大连市民环境维权的导火事件。该事件的引爆点在于，PX项目的位置距离市区太近，对大连市民的安全构成严重威胁，但此前多数市民对它一无所知，更不知道早在2005年项目就已经获批并开始动工。这暴露了政府与开发商在项目被迫公开之前采取了规避博弈的策略，有意识地掩盖了这一重大项目。但溃坝事件导致项目公开，随即引发了社会关于项目决策过程公众知情权和参与权被剥夺的追溯，并进一步生出对政府与开发商之间隐性利益合谋的怀疑。正是这一过程在公众中间引起了强烈的情绪波动，潜伏已久的结构性矛盾清晰地呈现出来。求生存、护发展、谋参与等多种思想和意识开始融合、酝酿发酵，并且与社会动员和政治参与扩大化相结合，为环境维权群体性事件的爆发提供了直接动力。

(三)准备阶段

这一阶段的最大特点是网络日益成为公众利益表达、情绪发泄的空间以及群体性事件准备、酝酿和组织的主要平台。除了通过全国人民代表大会、中国人民政治协商会议等渠道之外，当前中国社会公众的利益表达方式多缺乏制度化的保障;另外利益表达不平衡的问题也同时存在，尽管维权群体人数众多，但却始终处于弱势地位。^[12]社会公众的目标是要移除环境污染项目，但却无法获得制度化的沟通渠道和公共决策的话语权，最终他们只能被迫通过非常规渠道表达利益诉求。在社会公众可以选择的范围内，网络成为他们能够获得的最有力的工具。基于网络的互动性、匿名性、平等参与性及低成本等特点，网络公共领域成为网民表达诉求的绝佳参与空间。^[13]可以说，由体制内的诉求表达转向从开放的网络空间中找寻解决问题的途径，这是体制缺陷的结果，也是社会与政府展开博弈的一种体现。由于社会上网人群数量的急剧增多，将事件发布到网络之后，可以快速聚集起大量具有思想共鸣的社会公众，再经过活跃的意见领袖进行号召和组织，维权行动的计划方案很快即通过网络平台成型、传播。网络空间各种反映心情的语言发泄，也为实际展开的社会行动提供了强大的精神动力。从厦门、上海、大连等事件中可以发现，维权活动的准备阶段基本都是通过微博、QQ、短信等方式进行交流和商讨，最终形成统一的着装、口号、宣传海报，并确定时间、地点、路线等，这显现了网络自媒体极强的自发性、高效性和一致性。

(四)高潮阶段

公众为了维权而采取集会、游行、示威等群体性活动，使事件演化进入高潮阶段。目前中国的维权行动，大都是因处于社会弱势地位的工人、农民或市民的合法权益受损而引发的，它是一种反应性的抗争行动，其反应性大于进取性，具有明显的被动性特征。^[14]但是环境污染问题的长期性、普遍性和严重危害性使公众的维权意志更加强烈和坚决，导致环境维权更具有主动性。在博弈的策略选择中，公众会尽量促使事态的影响扩大化，以争取解决问题。此时政府和企业的应对选择会直接影响事件的发展。如果他们能够采取积极的态度应对危机，重新审视公共利益和群体价值，通过内部协调达成一致，及时与社会沟通，借助利益协调机制缓和危机、靠拢民意、承担责任，通常可以促进问题在最短时间内得到解决，使事件尽快进入恢复阶段。但是如果政府和企业坚持不让步，则公众将会进一步施加压力，这时政府和企业或者被迫妥协，或者继续对抗。而持续对抗的结果可能会将博弈关系引向更加失控的局面，造成事态恶化和升级，最终超出本级政府的应对能力，引起更高层级政府的关注和介入。面对这类事件，地方政府往往不希望上级政府的介入，而诉求得不到满足的公众则寄希望于高层出面给地方政府施压。因此，公众的揭露和抗争行动与政府的掩盖和压服(或妥协)反应，决定了该阶段事件发展的激烈程度及持续时间。

(五)恢复阶段

作为整个事件的阶段性终点，这一时期的主体博弈主要围绕事件后续处理工作展开。博弈的最终结果总会出现一方妥协或双方共同退让，以达成共识。如果各方履行承诺，则事件很快便可结束，社会恢复常态。但若一方违约，特别是处在强势地位的政府和企业如果采取迂回拖延战术，虽可能暂时缓解矛盾，但却将事件推入一个新的潜伏酝酿阶段，当下一次导火事件出现，群体性事件就可能以更剧烈的方式爆发。因此，政府和企业必须在此阶段不断修补、完善和提升与社会的关系，尤其政府部门需要重新审视自身利益取向和角色定位，整合不同利益主体间的矛盾，建立良好的利益整合机制，避免危机再次爆发。同时从一个更宏观的角度出发，特定环境维权群体性事件的恢复阶段也是整个社会环境维权的重要博弈基础，即某一特定事件的处理结果可以成为全国其他地方处理类似事件的参照坐标。在中国社会整体环境问题的结构性矛盾无法回避的情况下，一次环境维权群体性事件的结束恰恰可能预示着更多环境维权事件的开始。

三、环境维权群体性事件的应对路径

环境维权预示了社会发展模式的转变，可持续发展目标将逐渐取代片面的经济发展目标。同时，政府的传统思维和决策模式也被提出了改革的要求。社会力量成为推动上述转变的根本动力。当环境领域出现违背上述转变的问题时，就会导致环境维权群体性事件的发生。为加快改革的进程，有效减少或避免类似的维权事件再次发生，我们应该从以下几个方面进行努力。

(一)加强公共决策的公开和民主

从公共政策学的角度来讲，公众意见是公共决策必不可少、不可轻视的依据，因为每项政策的出台都与公众的利益紧密相连。但是现阶段，“我国的国家治理模式尤其是行政决策模式在结构和程序上都是封闭的”^[15]，这种模式下的决策难免会在执行过程中侵犯公众利益并遭遇阻力。当前，整个社会都在关注环境安全，倡导可持续发展，这就要求政府将环境问题放在当前经济和社会的整体发展背景下，设计面向全社会的参与式公共治理框架。^[16]为实现此目标，必须确保两个方面:1.保证公开。政府需要转变观念，以治理理念重新塑造环境问题框架，严格遵守《环境保护法》、《政府信息公开条例》等法律法规，及时向社会公开相关信息，并努力推动环境信息权成为一项全民的基本权利。2.保证民主。政府应通过提供公开、公平、信息充分的公共参与渠道和沟通平台，保障公众能够真正参与决策。具体而言，政府应在项目决策之前，通过民主座谈会、听证会等规范化的形式，广泛了解民愿、收集民智、体现民意，并在此过程中协调各方利益。事实上，公共决策要满足的公共利益并无具体明确的规定，所谓的公共利益实质上是社会多数力量共同参与博弈，讨价还价之后所达成的共识。公共利益的这种多数人意识的价值指向，决定了公共决策必须坚持最大化的社会公开和民主参与。

(二)确保项目建设的科学与合规

收益与风险往往是成正比的，环境污染项目就兼具收益性和风险性两种特征，关于此类项目的建设问题，不应仅仅局限于“是”或“否”两种选择，而应更多地关注项目建设的标准和科学性，在满足一定条件的情况下，还是应该发展此类项目，以满足经济社会发展的物质需要。这些条件中最主要的包括:1.以法律法规等严格的形式，对具有环境污染风险的项目进行标准设定。例如，规范生产流程与工艺、项目选址、过程监督与控制、突发事件应急处理等;2.严格规范环境风险性项目的立项和审批程序，除了进行社会公开听证，还要特别注意发挥“智库”的作用，在经过多方专家分别独立的论证之后，符合科学标准的方能批准实施;3.建立全套环境监测与评估系统，实时监测风险因子，并成立专业化的应急处置队伍，提供充足的设备和物资保障，准备好应急预案，做好各种极端情况的危机应对准备。

(三)推进环境监督的严肃和公正(www.xing528.com)

环境污染可能造成十分严重的社会危害，必须实施非常严格的监督办法。环境监督主要有两个方面的作用:一是监督是否存在社会公众不知情的重大环境风险性项目，这类企业可能在立项审批过程中与政府进行了隐性合谋，避开公众视线，找到了权力寻租与利益最大化的结合空间;二是监督企业正常进行的项目是否按国家有关标准进行环境污染的防治工作。为实现环境监督的严肃性和公正性，应通过制度性手段加以保障。1.建立官员环境问责制度。这项制度的关键在于从政府角度进行约束，防止官员在设立项目以及项目运行过程中出现权力寻租，从而以行政手段阻断企业的盲目逐利行为。当然，这项制度要想真正有效，还必须从政府管理体制入手，使约束制度避免流于形式，防止只有发生重大环境污染问题才简单对个别官员进行处分的执行方式。2.建立多元监察主体的监督体系。通过政府监察或企业自律性监察无法避免政府与企业合谋的风险，这也是公众维权的矛头指向目标之一。为实现监督的公正性，应该设立政府、企业、社会推举代表共同组成的联合监督主体，或者各自独立的多元监督主体，赋予他们平等的监督权和公布权。发现问题后，提请人大或上级政府监督本级政府依法处理，并由多元监督主体继续监督，直到问题最终解决。在监督工作中，要展开主体间的工作竞争，用合理的奖惩制度鼓励和约束各种行为，推动建立多元监察主体的良性运行机制。

(四)促进公众维权的规范和有序

由于体制制度的局限性，中国政策制定系统缺乏制度化的、公开化的利益博弈平台^[17]。这使得项目决策过程缺少公众参与和有效制约，激发处于不平衡位置上的利益主体采取错误的行为选择，并进而导致环境维权群体性事件的层层演化和升级。在环境维权群体性事件中，群众反映利益诉求时往往会面临信访部门“无能”和环保部门“无为”的局面。因此必须明确信访部门和政府部门的职责，为利益表达渠道提供制度化保障，保证公民维权的博弈规则公平。1.规范信访举报制度的反应流程、反馈机制和重大信访事件的预警机制，及时向相关政府部门报告群众反映强烈的环境问题，第一时间排查风险因子，稳定群众情绪，最大限度地把问题解决在基层，同时加快公众利益表达渠道制度化进程，使公众的维权行动可以在法律制度的框架内依法开展。2.对于一些重大项目，政府可以指导企业建立指挥中心服务热线，对社会各界的各类意见、投诉等进行细致分类、认证统计、严格督察、满意回复。3.公民也应当规范自身的维权行为，特别是借助网络舆论的渲染，一些事件被蓄意夸大、扭曲，进而引发更多网民不实的猜想和愤懑的言论，公众应在维权活动中始终保持理性的价值判断与行为选择。

(五)注重媒体舆论的参与和引导

纵观整个环境维权群体性事件的演化过程，媒体虽然不是维权事件的直接利益相关者，但其作用往往通过影响博弈主体的行为选择获得体现，并且它在信息传播和舆论引导中正扮演着越来越重要的角色。目前，官方媒体报道与网络草根舆论之间已经隐然形成两大媒体阵营，遇到环境维权群体性事件时，舆论就呈现多元化的特点。如何正确发挥媒体作用、引导舆论健康发展是一项重要的待解问题。1.政府应通过媒体与社会进行坦诚沟通。应对突发群体性事件时，政府博弈的正确行为选择便是积极应对，其中信息的发布与公开将会对事件的发展产生关键作用。政府应通过主流媒体这个大的信息平台，把握好舆论的引导方向，及时回应社会上的质疑和谣言，保证信息传递的权威性、连续性和真实性。2.媒体要坚持职业道德操守。新闻媒体工作者需要始终注意严把导向，牢固树立全局意识、大局意识、政治意识。客观准确地报道焦点事件，对事件进行公正的评判。3.培养公众意见领袖。从网络中寻找公众意见领袖，与他们进行沟通，在某些事件中邀请这类意见领袖作为公众代表参与事件调查，并通过他们向社会解释，这样更利于民众接受事实。

四、结语

“十七大”以来，科学发展观已经被确立为指导中国经济社会发展的根本思想，转变经济发展方式和走可持续发展道路也被写进很多官方文件。但是制度建设的落后和监管、协调机制的缺失，使得环境维权中的主体博弈从根本上存在着规则不公平、利益表达不完全和话语权不平衡等问题，从而导致群体性事件在现有体制机制下频频发生。这不仅使环境问题矛盾复杂化，更使维权者将污染项目与官员腐败联系到一起，损害了政府的公信力，并且从外部冲击了政权的合法性和社会稳定。“十二五”规划纲要指出:“要加快构建资源节约、环境友好的生存方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。”^[18]在未来的时间内，广大民众将形成对环境保护的一致认识，对于环境污染和环境公平问题的敏感度也将不断提升。环境维权群体性事件的发生不应被视为社会失序的偶然事件，更应被当做政治民主化进程中一个值得反思的契机。因为它不仅能够敦促政府调试相关政策和制度、发挥对广大民众的启蒙作用和单方面促进民主政治的渐进发展，而且能够通过制度建设、民主协商来促进国家权力与公民权利的良性互动。

【注释】

[1]＊基金项目:2011年教育部社会科学研究规划基金项目“网络时代基层社会管理存在的主要问题及释困路径研究”(项目编号:11YJA810025);中央高校基本科研业务费探索研究基金项目(WE1122001)。

[2]＊＊刘晓亮，华东政法大学博士后流动站研究人员，华东理工大学社会与公共管理学院讲师。主要研究领域:公共安全、危机管理。

[3]2009年3月，北京朝阳区上千民众反对在高安屯垃圾掩埋场再兴建垃圾焚烧厂;4月，上海江桥垃圾焚烧厂周边居民到厂区悬挂标语、口号，称“团结起来，为生存环境不被恶化而抗争”;5月，深圳数百居民聚集工地反对建设白鸽湖垃圾焚烧项目;8月，北京部分群众组织车队或在论坛发帖反对建设阿苏卫垃圾发电厂;10月，江苏吴江万人街头抗议，反对垃圾焚烧厂投产;11月，广州番禺垃圾焚烧发电厂周边居民集体前往广州市政府上访。

[4]商磊:《由环境问题引起的群体性事件发生成因及解决路径》，载《首都师范大学学报(社会科学版)》，2009年第5期。

[5]潘岳:《和谐社会目标下的环境友好型社会》，载《资源与人居环境》，2008年第7期。

[6][美]萨缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第4页。

[7]余光辉、陶建军、袁开国、李振国:《环境群体性事件的解决对策》，载《环境保护》，2010年第19期。

[8]张玉林:《政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突》，载《探索与争鸣》，2006年第5期。

[9]王锡锌、章永乐:《我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式》，载《法商研究》，2010年第5期。

[10]通常也邀请少数专家进行论证，但专家仅负责向政府提交论证报告，不负责向社会发布信息。而且专家要从政府手里获取论证劳务费，因此很多论证报告会受到政府意图的影响，某种程度上也是隐性利益同盟的成员。

[11]《环境影响评价公众参与暂行办法》，http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172384.htm。

[12]李亚:《利益博弈政策实验方法》，北京大学出版社2011年版，第26页。

[13]罗亮、黄毅峰:《网络群体性事件:转型时期社会危机的新形态》，载《求实》，2011年第1期。

[14]于建嵘:《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，载《中国政法大学学报》，2009年第6期。

[15]王锡锌、章永乐:《我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式》，载《法商研究》，2010年第5期。

[16]刘淑妍:《公众参与导向的城市治理》，同济大学出版社2010年版，第219页。

[17]李亚:《利益博弈政策实验方法》，北京大学出版社2011年版，第27页。

[18]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，人民出版社2011年版，第62页。