农民上访问题与消极治理现象-中国社会公共安全研究报告

论消极治理与农民上访

论消极治理与农民上访^[1]

袁明宝^[2]

摘要:取消农业税后，基层政权呈现出消极治理的态势，为了维持秩序而采取不作为的行为原则，并通过各种方式遮掩乡村社会出现的各种问题，遵循“不出事”的逻辑。乡村社会积极治理的社会基础削弱，乡村组织治理资源的减少以及治理权力的弱化共同导致了基层政权消极治理的运作逻辑。消极治理不仅带来了新时期农村社会的治理困境，更带来了农民上访的增多以及其他政治社会后果。

关键词:消极治理;农民上访;无政治性

税费改革后，国家改变了农村发展战略，开始实施以城带乡、以工补农等支农惠农政策和新农村建设战略，国家与农民关系随之由资源汲取转变为资源输入。在这种战略调整下，农村社会出现了一片欣欣向荣的景色。然而，与之相伴的却是基层政权治理逻辑的变化，核心就是积极治理的式微、消极治理的凸显。在本文中，消极治理主要指乡村两级在征地拆迁、公共品供给和纠纷解决等治理事务中很难起到积极地建设性作用，而只是简单地分配资源和利益，从而维持农村社会的“不出事”状态。消极治理是相对于积极治理而言的，积极治理主要是指基层组织在治理过程中积极地介入到村庄事务中去，并充分发挥群众的积极性和主动性，使得各种公共事务能在村庄中得到充分讨论、民主协商和良性解决。

税费改革时期，基层组织在治理过程中也存在着消极治理选择，但迫于来自上级政府与农民的双重压力，基层组织为了赢得上级政府对其合法性的赋予和农民对其认同感的赋予，更多的治理选择是积极治理。税费改革后，基层组织治理资源不断减少，治理权力弱化、治理责任^[3]下降，更多地表现出一种“维控型”政权^[4]的角色。而消极治理策略就成为当前基层组织治理的常态选择。消极治理不仅表现在基层治理的实践过程中，还表现在农民认同与行动单位^[5]上的消极性以及国家行政上的消极性。农民认同与行动单位上的消极性主要是指农村社会中传统的地方规范和规则在市场化背景下不断消解，村庄对农民的约束力不断下降，也就逐渐失去了塑造村庄社会规范、提供公共品供给以及调解民间纠纷的角色和功能。国家行政上的消极性主要是指，国家采取事本主义^[6]的逻辑代替基层政府来解决乡村社会中的各种问题和矛盾，而且在治理目标上只追求和谐，从而在很多情况下丧失了政治原则和底线。消极治理虽然可以暂时缓解农民不满的情绪，但却是以取消基层政府与农民的互动关系为前提的，这就使得基层政府悬置在农民之上，很难在复杂的乡村治理事务中发挥积极作用。本文正是在当前基层政府消极治理的运作逻辑下，探讨消极治理与农民上访问题的关联以及消极治理所带来的政治社会后果。

一、消极治理与基层治理困境

乡村治理在税费改革前后发生了重大改变，基层组织的积极治理逐渐转向了消极治理。在税费改革之前，基层组织要完成税收、计划生育等硬性任务，就必须要采取积极治理的策略。乡村干部在收取税费时必须积极主动地与农民发生互动，通过讲政策和讲感情等各种手段说服农民上缴税费。在贯彻落实计划生育政策时，乡村干部必须采取强硬措施才能使得政策得以执行下去。因此，税费改革之前基层组织有很强的积极治理的诉求，一方面只有完成了上级交代的各项任务，基层组织才能在各种达标升级任务中不至于落后;另一方面，基层组织要积极为农民提供各种农业生产和生活需求，如公共基础设施和公共品供给等，只有满足了农民的生产生活需求才能更好地开展工作。积极治理的前提是基层组织有充足的治理资源和治理权力，同时又有治理责任，这几个方面结合起来才能实现积极治理的目标。

税费改革后，国家转变了基层治理的策略，开始架空基层组织以与农民直接对接，如粮食补贴直接打入农民账户，畅通上访渠道等^[7]。这样，在国家政策的大力推动下，国家与农民关系不断缓和，中央政府在基层社会的合法性也得到改善。但另一方面，基层组织合法性却在不断消减，正如农民经常说的“上面是好的，到了下面就变坏了”。之所以出现这种情况，主要是因为基层组织治理积极性的缺失，而变成了消极治理。基层组织在治理过程中不再以解决问题为最终目的，也不以培育基层组织解决问题的能力为目的，而是遵循着“不出事”的行为逻辑^[8]。下文以笔者于2011年7月在豫东L村^[9]的调查为例来分析基层组织的消极治理逻辑。在研究方法上，本文运用个案分析法，通过对L村在治理过程中的经验表达，来分析基层组织消极治理逻辑的各种呈现。个案虽然不能作为推论总体的依据，但可以借助个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑^[10]。

L村是市区周边的一个城郊村，共有四个自然村、五个村民小组。全村有400多户，人口2000多人，原土地面积有近3000亩，人均耕地面积1.4亩。L村在2003年被规划进市工业园区建设用地中，从2003年开始土地被陆续征用，到2011年中旬L村被征用的土地面积已达到1000亩。L村距离市区有10多里路，很多村民都就近到周口市或工业园区的企业中打工，当地农民主要的收入来源基本上靠就近务工或做生意。

(一)利益分配过程中的消极治理

在乡村治理中，基层组织要对村社集体存在的各种资源、利益或福利进行合理分配，如土地征收、房屋拆迁产生的巨额利益，各种矿产资源以及低保等社会福利。税费改革之前，基层组织在村庄集体利益的分配上有相对的自主权，能够协调处理好各种资源、利益在农民个体和村庄集体之间的分配。税费改革之后，基层组织在利益分配上的自主性大大削弱。基层组织面对各种资源、利益时产生了非常尴尬的心理，主要是因为各种资源、利益的进入在为当地提供社会经济发展的契机时，也带来了因为利益分配而产生的各种矛盾和冲突。特别是当村庄社会中的钉子户对利益分配不满时，基层组织就会采取更加消极的策略以避免给自身带来各种麻烦和问题。

L村在地理位置上是城区周边的城郊村，最先面临着城市化的推进和工商业的发展，这就意味着L村的土地将面临农业用地向建设用地的性质转变。这样，基层组织面临的任务就是征地和拆迁，这甚至成为基层组织工作的核心内容。因为在征地拆迁过程中会遇到各种各样的难题和困境，如农民对征地补偿标准不满意、农民认为基层组织贪占征地补偿款、钉子户试图在征地中获得额外的利益和好处等等。为了及时、顺利地完成征地拆迁任务，基层组织大都采取消极治理的行为策略，以减少征地过程中钉子户和上访者的产生，从而可以维持一定的治理秩序。

消极治理在土地利益分配上的优势，主要表现在基层组织将土地利益分配环节下放到村民组，由组长和村民代表协商具体的利益分配方案和程序，乡村两级只负责具体执行。在L村，一般是将村民个体的土地补偿款和集体土地的补偿款全部分给农户。基层组织“不摸钱”，一方面是将村民所有的土地补偿款划拨到村民银行卡中，另一方面将原本属于村庄集体的土地补偿款也全部均分给每个村民。在村民代表的产生上，村民代表要产生于每个门子^[11]，“门门都有人，独门小姓也要有代表”。这样，村民如果对土地补偿款的分配不满意就可以直接找本门子的代表，而不会找乡村两级。这种治理方式就使得乡村两级在征地过程中避免成为矛盾的焦点，从而可以顺利完成征地的任务。

集体土地补偿款的分配方式使乡村两级不再成为矛盾的焦点，因为分配方案的确定是由各个村民小组的村民代表讨论制定的。如在L村王庄，小组长为了将集体土地补偿分配下去，需要先在小组内选出村民代表以商定补偿款的发放方式。王庄共选出来十个村民代表，小组中的大姓王姓选出了8个代表，李姓和葛姓两个小姓中也各选出一个代表。在选出村民代表后，村民代表首先要丈量每家每户的占地面积以及占用的集体土地面积。在测量完占地面积后再开会讨论，由组长和村民代表共同商量分配规则，在确定好分配方法后就要张榜公示。这种由各个门子推选村民代表商定土地补偿款分配的办法，可以确立土地利益分配中的合法性，因为每个门子里的村民代表都是有一定威望的人，村民对其有认同感。当土地补偿款分配产生不合理情况时，乡村基层组织就可以不承担责任，因为分配决议主要是由村民小组和村民代表商议通过的。

随着城市化进程的加快和产业结构的转移，农村社会特别是城郊村和交通便利的村庄将面临着越来越多的征地拆迁指标。随之而来的是乡村治理结构的改变，即基层组织越来越多地以招商引资和征地拆迁为中心工作，这一方面带来了前所未有的获利机会，但更带来了征地拆迁所引发的各种矛盾和社会问题。对于基层组织而言，既要顺利完成招商引资企业所需要的征地拆迁任务，又不能引发农民上访甚至群体性事件。在这一“两难困境”中，基层组织就更加策略性地选择消极治理，尽量减少利益分配过程中农民的不满情绪。L村在征地过程中采用村组集体“不摸钱”的土地利益分配方式，很重要的一点就是在征地过程中使村民对基层组织没有意见，进而不会产生上访等事件。

案例一:2009年，L村有一片坟地被规划进工业园区建设范围内，乡村两级为了尽快完成任务就开始动员村民迁坟。这一片坟地属于王庄、李庄和曹庄三个村民小组，是在集体时期专门划出来的坟地。乡政府给出三天的期限，让村干部在三天之内把坟迁完。对此，乡政府还专门派来了工作组，动员村民迁坟。最后在村组干部的带头下完成了迁坟工作，“村民各人想各人的法，大都将祖坟迁到小片荒地”。在迁完坟地后，村组集体当场就把征地款打到每家每户的银行卡上去了，这样将钱分掉就不会有“后遗症”。因为村组要是不将征地款分下来，老百姓就会觉着村组干部早晚要把钱贪污掉，就会天天到乡里闹，只有将钱彻底分掉老百姓心里才会放心。

案例二:王庄在征地过程中占了很多村组集体的土地，补偿款达到了180万。村组集体当时召开村民代表会议，商讨如何分配这180万。村组集体本打算留一部分钱用于维修村组内部的道路等基础设施，但村民代表之间达不成一致意见，因为离道路近的村民代表愿意修路，离道路远的村民代表就不愿意修路。也就是“不修没意见，一修就有意见”，最后村干部只能将180万集体资产全部分掉，这同样减少了发生干群矛盾的几率。

对于以上两个案例，基层组织为了顺利完成征地任务而采取了将土地补偿款全部分掉的策略，从而使得农民不会产生对基层组织贪占征地补偿款的抱怨和不满，进而减少了农民上访的概率。村组集体本可以利用集体土地的补偿款用于村庄的公共品供给和基础设施建设，且国家政策也明文规定村集体可以享有土地补偿款的30%和全部集体土地(如荒地荒坡等)补偿款。但在目前，村组集体要想扣留集体资源和利益，就会引起村民的不满甚至上访，这是乡村干部和上级政府最不希望看到的情况。于是，基层组织分光资源和利益就成为减少矛盾的最佳方式。基层组织为了不发生农民上访等事件，最终抛弃了积极治理而选择了消极治理，即基层组织将全部征地收益分配给农民，而不是保留村庄集体收益用于公共事务和公益事业。

(二)纠纷调解中的消极治理

纠纷解决是乡村治理的重要内容。税费改革之前，农村社会中的纠纷矛盾基本都能在村落范围内得到很好的解决，如养老纠纷、婆媳矛盾、邻里矛盾以及宅基地纠纷等。原因主要有两个方面，一是出现纠纷后村民会主动找村组干部解决问题，如果村组干部不给其解决矛盾纠纷，村民就会采用一些手段进行威胁，比如不交税费等。另外，村组干部也有动力去解决村民之间的纠纷，这主要源于乡镇政府对村干部形成的行政压力以及村干部本身所形成的责任意识和主体性。基于此，村组干部在税费改革之前有动力也有权力去解决村民之间的纠纷矛盾，基层组织在纠纷调解中发挥着很强的积极性作用。

税费改革后，村组干部在纠纷调解上所发挥的作用不断弱化。当村民找到村组干部为其调解纠纷时，村组干部大都愿意出面为其协商调解。在解决具体纠纷时，村组干部尤其是治保主任大都会到纠纷现场，但只是在程序上走个形式，很少能够针对纠纷双方提出实质性的解决意见和方案。如果纠纷双方之间达不成一致意见，村组干部就会将其交予派出所或镇司法所处理，从而不会给自己带来事端。这样，一般村民在遇到纠纷矛盾时就不会再去找村干部调解而是直接找司法所或者乡镇政府，甚至直接上访。

而派出所或司法所在处理村民纠纷时也出现了消极治理的倾向，即派出所在处理纠纷矛盾时很难完全按照治安处罚条例来解决。按照法律程序固然可以给纠纷双方给出一定的解释、判定纠纷双方的孰是孰非，但却无助于对问题的最终解决。因为有很多纠纷当事人对派出所和司法所做出的判决不满意，这样就容易形成纠纷当事人通过不断上访来“讨个说法”或维护自身“权利”。所以，派出所为了更好地解决纠纷矛盾就更倾向于借助“中人”来调解纠纷，如邀请那些在地方社会有头有脸的人来调解村民之间的纠纷矛盾。

案例三:2011年7月，L村隔壁村黄庄有两户邻居宋军和王四因为小事发生口角并打了起来，最后宋军将王四打伤，王四到市医院做了轻微伤鉴定。当前，只要做出了轻微伤鉴定，派出所就可以将打人者拘留并要求其赔偿受害人损失。但派出所为了不将事情闹大，就没有抓人而是做双方的工作，最终协调结果是宋军承担王四的所有损失费和医药费8000元。但王四对这一结果并不满意，而是要求宋军赔偿10000元。在双方僵持不下的情况下，派出所就出面邀请当地很有名望的L村书记李宏来调解。李宏到派出所后，先跟派出所领导说好，让其全权处理这起纠纷，派出所就不用再插手了。后来，李宏就分别找纠纷双方谈话，给其做工作。对打人者宋军说，“你打了人，经济上总要受点损失”;对于被打者王四说，“到医院看病的费用没有那么高，只花了1600元，要一万块钱也用不上”。最后，纠纷双方在李宏的调解下握手言和，由打人者宋军赔偿给王四8000块钱。

类似这样的纠纷矛盾，一般的村干部是很难调解成功的，而派出所也很难按照治安处罚条例来进行判决。因此在出现纠纷后，村干部不再积极地为纠纷双方调解矛盾，而更倾向于将矛盾纠纷交予派出所或地方“强人”来处理，从而既可以推卸掉基层的责任又可以避免成为矛盾的焦点。但是乡村社会中的纠纷矛盾并不能全部由地方“强人”或“混混”来处理，农民之间的纠纷矛盾更多的是在生产、生活过程中产生的，如果基层组织不能很好地发挥纠纷调解的角色和功能，很容易导致农民之间更大的利益冲突以及由此引发的农民上访。乡村社会中的矛盾、纠纷无法化解在基层，又不能得到乡镇司法、公安部门的妥善解决，致使村民矛盾不断升级从而影响农村社会秩序的稳定。而且，不仅农民之间的矛盾不断升级，农民对基层政府不作为的行为也开始抱怨，导致干群关系再度紧张，最终寻求上访等解决途径，而这中间又增生出了“谋利型上访”^[12]，从而使得乡镇治理转变为“信访治理”。

(三)公共品供给中的消极治理

公共品供给是农村农业生活生产的基础性保障，其供给状况影响到农业生产、农民生活以及粮食产量等问题。税费改革以及农业税的取消标志着国家不再需要通过提取农业剩余来进行工业积累，而且走上了以工哺农、以城带乡的新阶段。但这时乡村社会却出现了以公共品供给缺失为核心的治理性危机，国家虽然将大量资源投入到农村却没有解决公共品供给的问题，主要表现在农田水利设施以及道路等公共物品在税费改革几年后因得不到有效维护而迅速损毁甚至瘫痪。国家在农村公共品供给上的“以奖代补”政策也满足不了大部分农村的需求，而且因为当前农村缺乏集体行动的组织机制，大部分农民很难进行合作以进行前期投入，所以即使国家有政策提供公共品供给，但在农村社会仍然不能实现政策的初衷。

税费改革之前，农村社会中的公共品可以得到相对较好的供给，如农田水利设施、机耕道等，这主要是因为基层组织在税改前有充足的治理资源和治理权力，可以在公共品供给上实现积极治理。基层组织只有为农民提供较为健全的公共品才能保障农业生产的顺利进行和粮食作物的丰收，也就为农民上缴税费奠定了物质基础。税费改革之后，基层组织的治理权力不断弱化，不能再利用“两工”、动用人力资源、收取资金来进行水利设施、道路以及机耕道等基础设施的维护和修建。而且，即使基层组织可以申请各种公共品供给的项目，但这些项目只能满足少部分村民的需要，并不能完全解决所有人的需求。这就容易造成村民之间的攀比，进而形成对基层组织的不满和抱怨。L村二组村民因为“村村通”工程没有修通，就一直找村干部反映问题，但村干部在当前的治理形式下是无能为力的。于是村民便打算通过上访寻求问题的解决，但农民上访反应的问题终究要回到村庄解决，这就给基层组织带来维稳考核上的压力。所以，基层组织为了不多生“是非”就倾向于在公共品供给中采取消极治理的策略。

二、消极治理的生成机制

基层治理在税费改革后之所以呈现出消极性的面向，主要有以下几方面的原因:

一是积极治理的社会基础削弱，这也就是前文所说的乡村社会认同与行动单位上的消极性凸显。豫东地区乡村治理的社会基础是门子结构，在新中国成立前，“门子”就是当地村庄首事会制度的基础，首事会即由村庄内各个“门子”的代表人物组成，对内具有权威，对外可以代表本门。门子作为一种结构性力量，可以形塑村庄中的社会规范和行为准则。首先，门子内的权威人物可以解决门子中的内部事务，协调与其他门子的纠纷。其次，村庄内部的体制性精英也大都与门子结构有密切的关联。“门子大的家族才能做村干部，门子小的家族当不成村干部”，因为门子小就管不了别的大门子，从而在村庄治理等工作中得不到大部分村民的支持。再次，门子在红白喜事上可以成为互助单位，红白喜事等公共事件一般是由村庄内的传统精英或者年老的权威者主持仪式，并且整个仪式过程都要严格按照既有的传统规矩来举行，而这只有村庄中的年老者才能了解、掌握传统的规矩、习俗。最后，村庄在组织公共品供给时也一般由大门子里的老年人发起，如L村杨庄自然村曾在10年前组织村民修护村内道路，组织者和收钱者都是自然村内有威望的老年人，他们去每家每户收钱时基本都能收上来。主要的影响因素就是门子具有覆盖全村的影响力。综上，门子结构在传统上具有很强的积极性维度，不管是在家庭、村庄层面还是在治理上，门子的作用都能得到很好的体现。

而在现代化、城市化因素不断进入村庄后，门子结构逐渐消解，门子内部的竞争性弱化。即门子很难再发挥出像传统宗族那样的积极治理面向，如在门子内部达成公共品供给、达成集体行动等。门子只能发挥一种保护、防御的消极性功能，而不能发挥积极功能。概言之，门子的消极性在一定程度上带来了治理上的消极性。

二是村组干部缺乏来自上级政府和村民的双重压力。村组干部在税费改革之前面临着很大的压力，当时的工作内容涵盖了村庄大大小小的事务，包括计划生育、收缴税费提留、搞开发建设等。村干部如果完不成工作任务，就表明没有工作能力，进而会面临上级政府的批评，这主要是来自上级政府的压力。另外，村组干部以前还面临着村民的压力，因为村组干部要完成工作任务必须依靠村民，这就促使村组干部要切实为村民解决各种问题。如果村组干部不能给村民解决问题，村民就会不交提留或者通过其他方式来制约村干部。所以，村干部正因为面临着来自上级政府和下级村民的双重压力才有了足够的动力来解决治理中的问题，并且在干群关系之间存在着良性的互动。一方面，村组干部要对村民负责，为村民解决问题;另一方面，村民也不能对村组干部过于苛刻，否则村组干部为村民办理公共事务的动力就大大下降。所以村组干部和村民之前存在一种双向制衡的机制，既有相互依赖性又有约束性，这样就可以解决大部分村庄公共事务。(www.xing528.com)

税费改革后，村组干部从税费收取等工作中解脱出来，减少了从农民手中渔利的机会，同时也减少了与农民互动的机会。县乡政府因为不再需要依靠村组干部来收取税费，所以对其施加的压力就大大减小，村组干部不再面临之前上级政府规定的很多硬性任务。另一方面，农民对村组干部不再有压力和期待，税改前村组干部要完成收税等任务，必须为村民提供农业生产所需要的公共基础设施，如水利设施、机耕道等，这样村民才愿意上交税费。而在税改后，村组干部不再向农民收取税费，也就没有了村民对其施加的压力。在这种情况下，基层组织就没有了积极治理的动力，只能维持秩序，不能起到积极建设性的功能。

三是国家在治理战略上对乡村组织的架空，即国家在行政上的消极性策略。税费改革很重要的一步就是消解掉基层组织的治理权力和治理资源^[13]，使其不能与民分利。基层组织在税改后丧失了治理权力和治理资源，也就缺失了积极治理的条件和责任。国家通过粮食补贴、种子补贴以及新农村建设等途径直接对接农村事务，从而确立起中央在农村中的合法性。但这种合法性的建立却是以牺牲基层为代价的，基层政府成了众矢之的。国家在治理上试图实现与农村的直接对接，就等于将基层组织抽离了村庄，而建设服务型政府则更使得基层组织只是成为一种提供服务的被动者。这样，村庄社会中缺少了政治空间，即很多需要集体讨论和协商的公共事务都由国家从上而下给解决了，基层组织在这种治理格局下就只能消极行政，即只要保证不出问题、没有农民上访就行。这种模式使得基层治理陷入恶性循环当中，即基层组织越是在各项事务上谨小慎微，就越容易出问题。比如在征地过程中，基层组织最担心问题的就是农民上访，因为上访数量多少可以对基层干部实行“一票否决”。信访工作考核中的“一票否决”和稳定压倒一切的考评体制，使得农民上访成为基层工作的重点和重心。为了减少农民上访的几率，基层政府尽量减少与农民的利益互动，以求得暂时的秩序。因此，在征地过程中，只要农民对利益分配有所不满，基层干部就会草木皆兵，用各种方式来满足个别农户的合理要求或不合理要求。

如L村李庄的李敬，家中有三亩多耕地。在外来招商引资企业征地时，李敬不愿意卖地。乡政府为了尽快把地征完以使招商引资企业入住，就给李敬做工作。但李敬的态度不但没有丝毫改变，反而打算到县市上访。面对这种情况，乡政府立时慌了手脚，就再去与李敬协商。李敬不愿意卖地的原因是其田地上种的是蔬菜，对8000元每亩的青苗补偿费不满意。后来，乡政府为了做通工作就给其申请上了两个低保指标，李敬这才同意卖地。这样，基层组织的消极治理使其在面对农民上访时就处在了弱势位置。

三、消极治理与农民上访

税费改革以来，农村社会的信访问题逐渐凸显出来，并成为学界、政界和新闻媒体关注的重点。针对这种情况，党和国家也先后出台一系列措施，要求各级政府和广大干部倾听群众呼声和愿望，解决上访者的实际问题和需求。为此，从中央到地方都加强了信访关注力度，最重要的两个表现是信访工作目标责任制和信访工作机构重要性的提高。在信访工作考核压力下，信访工作成为基层政府的核心工作。在很多乡镇政府，“综治维稳办公室”成为政府的主体机构，从而可以看出基层对信访工作的重视。另一方面，基层社会陷入了“维稳”的怪圈，即越维稳越不稳，而且上访还对基层工作形成了“反制”，掣肘了基层政府工作的手脚。而这种困境的出现正是与上文所讨论的消极治理有关。

正如上文所言，基层社会中的消极治理使得地方政府和农民之间的利益联结纽带不断消失，农民与基层政府之间的互动也越来越少。基层组织的消极治理策略在一定程度上可以减少乡村干部对村庄、村民利益的“染指”，从而不会引发农民对基层政权的不满而去上访。如基层组织在征地补偿款发放上所采取的“分光”策略，这使得乡村两级都很难从补偿款中获取额外利益，也就减少了农民“控诉”基层组织的把柄。利益分配中的消极治理固然可以使大部分村民愿意将土地交出来，也能缓解征地过程中激烈的干群矛盾。但消极治理并不能对村落社会中的少数钉子户产生效应，反而扩大了其通过上访谋取好处的空间。因为当前的消极治理是在基层组织担心、害怕农民上访的情况下而出现的，这种担心、害怕农民上访不但无助于减少农民上访，反而会引发更多的农民上访。

在信访工作的压力考核下，基层干部对农民上访问题是谨小慎微，生怕会触动农民利益而引起上访。但在现实过程中，乡村社会中的一部分村民捏准了基层政府的软肋，将上访视作谋求额外利益的工具。在调查中，很多地方的信访局领导都对这种“谋利型上访”无可奈何，有一部分人更是将上访当成了一种职业，“天天到县市政府大楼门口上访，并按照政府机关的上下班时间而上班、下班”^[14]。乡村政府对这种专业上访户更是没有办法，要采取一切手段阻止其上访，尤其是在敏感时期更要防止上访专业户赴京上访，这样就出现了少数几个上访户或无理上访成为信访机构工作重点的情况。

基层社会的消极治理使得基层政府很难将工作重点放在“三农”问题上，大部分时间和精力都用在如何防止农民上访以及如何“截访”、“销访”上。在L村调查期间，一户村民因不满征地款的分配而拒绝土地征用，于是就在自家田地上挂起了红色条幅，并打算到市政府上访。乡政府很快知晓了这一情况，并立即派人去解决问题，先将横幅拆下以稳住该村民。随后，乡政府连夜召开会议讨论如何化解问题。总之，乡村干部的工作重心基本上是围绕着一个个的上访案例而展开，“一波未平，一波又起”。在这种形势下，基层工作就基本上是以上访为中心而转动，其他工作只能成为附属。乡村干部对农民上访的担心，就使其更加不愿意与农民发生各种互动，试图通过减少与村民的接触机会和关系以减少农民上访的几率。最后，基层政府就更加倾向于采取消极治理的策略。但基层组织在纠纷调解和村庄公共品供给上的消极治理，使得原本属于村庄范围内的公共事务都难以解决，这就造成了农民因纠纷调解和公共品供给不足而去上访。农民上访虽然不完全针对基层组织，但却同样给基层组织带来考核、维稳上的巨大压力。

因此，消极治理和农民上访在当前形势下就发展成为互相强化的关系。消极治理是税改后出现的新形式，主要是基层政权遵循不出事的逻辑。但基层政府越是担心农民上访就只能带来更多的人上访，特别是一小部分人肆无忌惮的通过上访以要挟政府、获取私利。为了减少农民上访，基层政府就更加保持消极治理的态度，这样可以减少与农民的利益互动，从而可以不惹老百姓的麻烦。税费改革后因形势所迫出现的消极治理，使得基层政府陷入无尽的消极治理循环中，为了保持乡村社会的不出事而采取消极治理的逻辑，对农民上访的担心更强化了基层政府在治理中的消极性。

四、消极治理的政治社会后果

消极治理使得当前乡村社会呈现出暂时的平和秩序，但是却很难对存在的问题有实质性的解决，而只是暂时将矛盾掩盖起来。因为消极治理大都是通过个体“私”的逻辑来运作的，不是通过村庄公共平台来达成的集体政治。私人运作逻辑虽然可以解决问题，但因为不是公共政治的产物就容易产生更多问题。只有通过村庄这一政治舞台，才能将农民调动起来，通过集体讨论协商最终达成集体认同。消极治理使得村庄集体与农民个体之间的关系中断，双方关系脱轨。“农民不找集体缠，集体不找农民缠”，这种状态表面上可以达成一种“善治”，但却是一种低度平衡，不是通过政治协商达成的高水平的平衡。L村在征地过程中采取了“分光”的策略，村组集体不留一分征地补偿款，这虽然可以增加每个村民的私人利益，但却对村庄集体利益没有任何助益，村庄内部无法达成一致意见以用于基础设施建设或者公益事业建设。

利益分配过程中的消极治理可以将利益顺利分配下去，但是在这一过程中，基层组织只是起到一种分配资源和利益的角色，而不能起到积极建设性的作用。村庄在利益再分配过程中没有产生利益的交集和斗争，这种方式使得村组集体的政治功能不断弱化。另一方面，国家在很多时候将乡村社会中的矛盾交给市场或用行政手段来解决，村民遇到什么问题可以面向市场，如打工挣钱、一切向钱看等;国家也可以采取事本主义的方法替基层组织把问题暂时解决。而市场和行政只是简单的利益分配，没有通过集体政治方式达成利益再分配机制。这样地方政府和国家为了实现社会的和谐，就希望借助市场和行政途径来化解矛盾，这从而取消了乡村社会中的政治性，而政治性的取消最终带来了社会的消失。

具体来说，基层社会中的消极治理主要有三方面的政治社会后果:

1.乡村社会的失序。在市场化和现代性等因素的影响下，乡村社会的传统性在不断消解，主要表现在乡村社会中认同与行动单位的弱化。传统的家族、宗族等集体行动单位在现代性面前逐渐被原子化的个体所取代，使得村庄权威、村落规范难以对村民个体施加影响。在当前情况下，村民个体的自我性已经超越村落社会传统的规则性，村庄中的权威人物也失去了威信和地位。基层社会的消极性使得村落传统权威和基层政权的威望不断下降，从而无法处理乡村社会中的各种矛盾和纠纷。这样，村落社会就很难形成统一的规范和规则，也就难以对个体行为进行“规训”，乡村社会也即面临着整合的难题。

2.基层政府的合法性流失。消极治理使得基层政府只是被动地关注农村社会的各种问题和需求，很难积极主动地去思考、探索“三农”问题的发展。而且，在失却了治理权力和治理资源后，基层政府积极治理的主动性更加下降，大部分工作只是填表、登记以及上传下达等任务。因此，基层政府实质上就与农民脱离了关系，成为“悬浮”于农民之上的政府^[15]。在税费改革前，农民遇到纠纷矛盾或者生产生活困难时，都会找乡村两级给解决问题。但在税改后，乡村两级没有了为村民解决问题的能力和动力，只是在农民采取上访途径时才会积极地去“销访”。而且，税费改革后基层政府被建构起来的“恶”形象一直没有改变，“中央是好的，地方都是坏的”，这种话语仍然留存于老百姓的思想观念中。这样，消极治理就更加加重了基层政府在农民心目中的“恶”形象，导致基层政府合法性的流失。

3.基层政权的无政治性。在税费改革之前，基层政府不仅有积极治理的压力和动力，而且在治理过程中保持着很强的政治原则和底线，如对钉子户和少数谋利型上访户的坚决处理以及在集体利益分配中的集体协商等。税改后，基层政府为了减少农民上访的机会而不愿与农民发生实质性的关系互动和利益互动，导致地方政府与农民之间的利益联结纽带缺失，乡村两级大部分时间只是在分配资源、利益，而没有调动农民参与到资源、利益分配的原则制定中去。另一方面，在信访考核压力下，基层政府在应对农民上访的过程中不断退让，“不管使用什么手段都可以，只要不发生农民上访就行”，基层政府在与上访农民的博弈中变成了“弱势群体”。以上，基层政府消极性的分配资源、利益以及应对农民上访中的弱势，都使其在基层治理中不断丧失政治原则和底线，乡村社会中的无政治性成为常态。这种无政治性只是在掩盖矛盾和问题，深层问题并没有得到最终解决。

【注释】

[1]＊“消极治理”这一概念是由华中科技大学中国乡村治理研究中心贺雪峰教授提出，本文的核心观点主要受贺雪峰老师的启发。当然，文责自负。

[2]＊＊袁明宝，中国农业大学人文与发展学院博士，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员。主要研究领域:乡村治理与农村发展与管理。

[3]杨华、王会:《重塑基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架》，载《南京农业大学学报》(社会科学版)，2011年第2期。

[4]欧阳静:《“维控型”政权:多重结构中的乡镇政权特性》，载《社会》，2011年第3期。

[5]贺雪峰:《村治的逻辑:农民认同与行动单位的视角》，中国社会科学出版社2009年版。

[6]事本主义理念是注重以事而事为中心的执行理念，见张扬金、张增勇:《新农村建设视阈中的政府政策执行成长路径探究》，载《湖北社会科学》，2008年第1期。

[7]田先红:《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社2012年版。

[8]贺雪峰:《基层治理中的“不出事逻辑”》，载《学术研究》，2010年第6期。

[9]根据学术惯例，本文所用的人名、地名均做了技术化的处理。

[10]吴毅:《何以个案为何叙述——对经典农村研究方法质疑的反思》，载《探索与争鸣》，2007年第4期。

[11]“门子”是华北平原农村基本的认同与行动单位，一般是以“五服”为边界来分别“自己人”和外人。新中国成立前，“门子”是村庄首事会制度的基础。可见杜赞奇:《文化、权力与国家》，江苏人民出版社2010年版。

[12]田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》，2010年第6期。

[13]申端锋:《乡村治权与分类治理:农民上访研究的范式转换》，载《开放时代》，2010年第6期。

[14]材料来源于笔者在河南周口市的访谈。

[15]周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，载《社会学研究》，第3期。