中国上访与信访体制改革研究成果

不合理上访与信访体制改革研究

不合理上访与信访体制改革研究^[1]

田先红贺雪峰^[2]

摘要:不合理上访是上访者提出非正当的、过高的诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定的上访方式的上访行为。它主要表现为谋利型上访、全能型上访、过激型上访和精神病上访等四种类型。近年来，不合理上访呈现不断蔓延之势，给信访工作带来诸多不利影响。为改变这一局面，需要建立信访分类治理体系、改革信访考核制度、整合信访机构资源和矫正过于泛滥的权利话语。

关键词:不合理上访;压力型体制;信访体制;维权

近十多年来，我国社会转型步伐加快，社会矛盾冲突加剧，全国信访总量长期处于高位运行态势。对于当前的信访治理困境，学界主流的解释都认为是由于利益表达机制不健全、信访渠道不畅导致的。他们都将目光聚焦于维权型上访，^[3]关注那些在维权过程中遭遇诸种困难和阻碍的上访者，并由此衍伸出对现行利益表达机制的批判。我们承认，现实当中确实有很多上访者在维权时遭遇了各种挫折，有的甚至为此而付出了沉重代价。不过，我们也应看到，同样有一些上访者在上访过程中屡屡获利，甚至将上访作为一种职业或者谋生手段。^[4]这些不合理的、谋利型的上访者在当下社会中不仅没有减少，反而呈现不断蔓延之势。^[5]日渐蔓延的不合理上访已经严重影响了信访治理工作的绩效。大量的资源被投入于“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”的维稳“怪现状”之中。这样的维稳方式又反过来进一步刺激和滋生了更多的不合理上访，形成恶性循环。因此，对当前信访治理困境的研究，就不能仅仅局限于维权型上访或者合理的、正当的上访行为，而应将不合理上访纳入研究视阈。如此，方能为信访问题提供一种全面的、客观的解释路径，才能制定出科学合理的对策措施。本文先探讨了当前不合理上访的诸种表现，尔后分析不合理上访生成和蔓延的内在逻辑，进而提出改革信访体制、走出信访治理困境的对策建议。

一、不合理上访的表现

所谓不合理上访，指上访者提出非正当的、过高的诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定的上访方式的上访行为。国务院2005年颁布的《信访条例》第三十二条第三款对不合理上访及其处置方式做出了明确规定:“请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”在现实中，不合理上访主要表现为以下几个方面。

(一)谋利型上访

谋利型上访有两层含义，一是跟维权型上访相对，指积极主动地争取和谋求利益的行为，从而区别于在自身利益遭受侵害后为了维权而上访的行为，这是其中性层面的含义;二是特指某些以谋求不正当、不合理，甚至不合法利益为根本目的的上访行为，这些上访者往往将上访当作一种谋利的手段。上访的目的就是为了捞取钱财或其他资源。在本文中，我们尤其关注后一种含义的谋利型上访。

在实践中，有的上访者提出的利益诉求无任何事实或者政策法律依据，但他们还是要求政府相关部门满足。有些上访者提出的诉求虽然有一定的事实和政策法律根据，本来可以酌情解决，满足其一定程度的要求，但是他们在上访时漫天要价，诉求远远高于本应得的那一份。最后，政府还是不得不满足他们的过高要求。谋利型上访的极端表现就是上访专业户，即那些经常以上访作为谋求利益的手段，甚至依靠上访谋生的人。江华市余陵区桥镇大湾岭村的杨云发就是这样一个典型。^[6]杨云发自己无业，用别人的话说就是靠上访谋生。从2006年开始，杨云发踏上了上访之路，一直至今，他几乎每两个月就要去镇里、到区里或者市里上访。2009年，杨云发继续到区政府和区民政局上访，要求给他的有正式工作的儿媳妇安排一个城镇低保名额。为了保险起见，杨云发还跟区民政局局长签订了协议书，双方协议约定:民政局局长保证给他一个低保指标，杨云发自己也保证只要获得低保指标，以后永不上访。截至2009年4月，杨云发已经通过反复上访获得共计5个低保指标，包括2个城镇低保和3个农村低保。2009年6月，杨云发还找到桥镇武装部长陈克强要求镇里帮他评选全国道德模范。杨云发曾跟笔者谈到:“(评道德模范)目的是要搞点钱用，没有其他意思。”他甚至坦言:“只要给票子，我就喊共产党万岁。”“只要钱，不要面子。”在2006年底到2009年上半年不到3年时间里，杨云发找过的各级领导干部已经不少于30人，上至市委常委、区委书记下至村支部书记无所不找。如今，杨云发已因上访而扬名余陵区和桥镇。

除了杨云发之外，在桥镇被乡村干部视为难缠的上访专业户的至少还有10多个。另有其他一些上访者尽管不是上访专业户，但有时候也通过上访要挟政府来谋取利益。有的农民上访是为了强占他人的利益，有的是为了从政府获取诸如低保、钱物的照顾。在桥镇，甚至还出现了专门收取“劳务费”替他人上访告状的中介。^[7]

近年来，谋利型上访正呈不断蔓延之势。田先红在桥镇的调查表明，2003—2009年桥镇谋利型上访案件较1997—2002年之间上升了16.51%。^[8]肖立辉的调查也发现:“在一些地区，甚至有一些人利用政府的这一心理，以上访为手段要挟地方政府、谋取利益，逐步发展成为‘信访经济’，造成了非常恶劣的影响。”^[9]另据江西经济社会发展重大招标项目“江西当前面临的突出社会矛盾与创新社会管理研究”课题组在江西全省范围内的抽样问卷调查数据显示，被调查者在回答“您认为当前不合理上访的严重程度”这一问题时，选择“很多”和“较多”答案的所占比例分别为6.6%和29.1%，两者合计高达35.7%。一些信访实践部门工作人员对谋利型上访的现状甚为担忧。江西省信访局工作人员估计说:“现在到北京上访的里面有50%都是要求过高、诉求不合理的。”^[10]还有人认为80%到北京上访的都是无理的。^[11]谋利型上访的日益蔓延，已经极大地影响和冲击着既有的信访体制。甚至有学者认为，当前上访产业已经初现雏形，必须引起高度重视。^[12]

(二)过激型上访

国家《信访条例》对信访过程中的种种不当和过激行为做出了明确的限制性规定。该条例第二十条规定:“信访人不得有下列行为:(1)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的;(2)携带危险物品、管制器具的;(3)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的;(4)在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的;(5)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的;(6)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”

但是，在现实中，一些人上访时常常采用种种过激行为，比如打骂工作人员、长期在政府部门滞留、身挎农药瓶和炸药上访、在公共场合聚众闹事、摆设灵堂或者采用自伤、自残甚至自杀行为等。对于行为过激型上访，应该辩证地、一分为二地看待。一方面，有一部分人确实是因为自己的合理诉求、正当权益长期未能或者无法得到满足，心中积满了怨气，在万分愤怒的情况下采取过激行为。对于这部分上访者，我们要对其行为给予同情性地理解，积极采取措施解决他们的问题。实在无法解决的，要做好解释工作。同时，对于他们的过激行为要进行耐心地教育和劝阻。尽管他们的诉求有合理的成分，但是若采取过激行为，造成一定的甚至严重的后果，则会往不合理的方向转化。另一方面，也有一些人故意采取过激行为，扰乱社会秩序，以此逼迫、威胁政府重视和满足自己的不合理诉求。对于这一部分上访者，应该先对其过激行为进行劝阻，如果劝阻无效则在恰当情况下应采取强制措施，不能为了“维稳”而一味妥协退让，满足他们的不合理、不正当诉求。

采取过激行为是上访者把自己的诉求问题化的一种策略^[13]。由于上访者数量众多，上访者需要凸显自己问题的重要性，以引起政府官员的重视，提高问题获得解决的可能性。为此，上访者更倾向于采取种种非常规的甚至过激的上访行为。近年来，过激上访行为数量比以前快速增加，造成越来越普遍的示范效应。有的过激上访抗争行为甚至在国内外产生了重大影响。比如，2010年9月在江西省宜黄县发生的拆迁钉子户“自焚案”、2011年5月26日同样在该省抚州市发生的拆迁户连环爆炸案，都是上访抗争行为极端化的表现。

一些上访者故意采用极端上访方式来要挟政府满足自己的不合理利益诉求，甚至还夹杂着灰黑势力等不法分子参与。原本，许多问题可以依据法律制度、通过理性协商加以解决。这些上访者包括一些不法分子抓住地方政府害怕民众上访闹事的软肋，只要出事就找政府缠闹，将死者尸体抬到政府，动员老人妇女堵门，竭力扩大事态影响，以此逼迫政府就范，从中谋求更多的利益。本来政府并不负有直接责任，但迫于群众的压力，最后不得不“花钱买平安”，对当事人进行赔偿。这又反过来进一步刺激了过激型上访行为的滋生，诱发越来越多的人上访时采用过激行为来使自己的诉求问题化，并被一些欲图谋利的不法分子利用。

(三)全能型上访

所谓全能型上访，指上访者提出的诉求不切实际，政府完全无法满足，或者本就不属于政府的管辖职责范围。这些上访者实质上将政府视为无所不能、无所不管的全能型政府^[14]，故谓之全能型上访。跟谋利型上访不同，全能型上访者本身没有明显的、强烈的主观谋利意图，他们只是将自己的不合理诉求视为政府理所当然的义务和责任。用他们的话语表达即为“这就应当是你政府干的事”。在这些上访者的潜意识里，只要自己遇到困难，就可以要求政府解决。“凡事找政府”成为他们的一种身体无意识。

许多全能型上访行为，如:有人的老婆在外打工时发生婚外情跟别人跑了，丈夫去找镇党委书记要求解决。^[15]有人的小孩办理出国留学手续时，被中介骗了一笔钱，要求政府赔偿。还有人家里的电线断了，要政府出面找人帮忙修好。甚至还有人的儿子娶不到媳妇，也要政府负责。^[16]从实际上看，这些全能型上访者确实在生产生活中遇到了困难，或者权益遭受了损害，自己又倍感无力解决，故而要求政府出面处理。他们的遭遇值得同情和理解。不过，他们的问题和诉求很可能不属于政府职责范围内之事，政府也无法解决。这些全能型上访者以自己的各种困难为由要求政府担负无限责任，显然是不切实际的。在现代国家里面，政府应该是一个职能范围边界清晰、有所为有所不为的政府，而不能揽起所有职能和责任。

(四)精神病上访

不言而喻，精神病上访即指那些或多或少患有精神疾病的上访者。这类上访者往往没有什么明确诉求，他们只是到政府部门走一走、逛一逛，发发牢骚，骂一骂工作人员，而后离去。也有一些精神病上访者的诉求非常稀奇古怪，提出一些异常滑稽的要求，让信访工作人员捉摸不透。精神病上访历来都是我国信访治理工作领域中的一个重要问题。早在新中国成立初期，信访制度正式确立不久，就出现了精神病上访的现象。据刁杰成的抽样统计，1955年，精神病和无理取闹的上访者占来访总数的3.7%，1956年和1957年这一比例上升到8%。^[17]在当下乡村社会，也时常有一些精神病人活跃在基层信访治理领域。申端锋在河南省和平乡调查时，就了解到5起精神病上访案件。其中，有一位70多岁的精神病上访者段保和，上访历时十多年，在当地几乎人人皆知。他因经常去乡政府反映说“要在和平乡进行原子弹试验”而被当地人取了个绰号叫“原子弹”。^[18]2009年，北京大学孙东东教授因出言“99%的来京上访者都有不同程度的精神疾病”而引起整个社会舆论哗然。虽然他的话语有些夸张，但是精神病上访者的存在却是一种客观事实。

精神病上访给信访工作带来了很大困难。一方面，对于精神病人，政府部门必须照看好，要为他们的安全和健康着想。另一方面，当精神病上访者滞留公共场所、扰乱社会秩序时，又必须对他们进行控制。这让信访工作人员相当为难。刁杰成曾讲到:“这些来访人长期滞留北京，并有越轨行为，这部分人数量不多，但能量大、危害大，胡搅蛮缠，严重地影响了机关的工作秩序和上访程序，以及社会治安。”^[19]申端锋曾经指出了基层政府在面对精神病上访时的无奈与窘态:“每个精神病人都要耗费极大的人力财力，上访精神病人的影响之大，超出我们的想象。”“基层政府无法对上访精神病人实施有效的治理和监控，除了民政救济之外，监控和思想工作均无法奏效。这表明，虽然基层政府能把精神病人从上访者中区分出来，但却无法对其实施有效的治理，几个精神病人成了基层政府信访工作的焦点，并且耗费了大量人力物力，这对基层政府的治理能力构成了一个极大的讽刺。”^[20]由此可见，数量虽少的精神病上访同样给基层信访工作造成了极大的阻碍，牵扯了基层政府相当一部分精力。当然，我们也不排除一些上访者本来精神正常，但因为在长期上访过程中与政府部门打交道而转变成精神病的案例。一些媒体也曾报道过部分地方政府为了息访、维稳而将本来精神正常的上访者当成精神病人强行送进疗养院的情况。^[21]

总之，当前各种不合理上访均呈蔓延之势，已经极大地影响和冲击着正常的信访工作秩序。若不引起高度重视，很可能导致事态恶化，陷入“不可治理”状态。

二、不合理上访生成和蔓延的内在逻辑

尽管不合理上访正呈现日益蔓延之势，带来越来越大的危害，但是对于不合理上访行为，我们不能简单地对他们进行道德化的指责和批判，而应从结构和体制方面去探寻其生成的深层原因。

(一)国家意识形态转型的失衡

新中国成立后，为了巩固政权合法性及体现社会主义体制的优越性，党和国家向人民做出了各种各样的承诺。国家对人民群众、对社会担负起无限责任。在这样的体制下，“每个人只需干好自己的那份工作，剩下的事全都由国家来负责。”^[22]国家对民众扮演着家长和监护人的角色，具有浓厚的父爱主义特征。^[23]改革开放后，国家的职能有所变化，它逐渐从一些具体领域当中退出。不过，作为一个社会主义国家，它仍然需要彰显体制的优越性，需要兑现诸如“共同富裕”、“小康生活”之类的承诺。换言之，国家担负无限责任的状况依然没有根本改观。同时，随着以利益为基础的社会秩序的建立，意识形态的世俗化，社会生活的去政治化，导致国家的教化能力迅速下降。国家转型的不平衡、不彻底，使得国家继续背负着沉重的负担，同时又缺乏能力来有效应对民众的诉求。

国家转型的失衡，正是各种不合理上访蔓延的重要原因。上访者能够援引意识形态话语，占据道德制高点，要求政府满足其利益要求。这些不合理上访者利用党和国家的传统意识形态来与政府展开周旋，以社会主义国家意识形态遗产来要求政府承担责任。面对上访者的意识形态话语，丧失话语权、背负沉重伦理道义压力的基层政府只能以牺牲原则和底线的方式来暂时达到息诉罢访的目的。在这一博弈场景中，政府工作人员说上访者“不讲法”、“不讲道理”，而上访者则指责政府“不为人民服务”、“干部不像干部”，形成“干部说群众不听话，群众说干部不像话”的局面。

在上访者那里，传统意识形态比如为人民服务、关心困难群众等，是党和政府天经地义之事。一些不合理上访者利用这些传统意识形态来要求甚至要挟政府承担无限责任，满足他们各种要求，包括不合理要求。而党和国家的转型却要求它从过去的无所不包、无所不管的全能型政党和政府解脱出来，转变为一个有进有退、有选择性地治理的党和政府。由此，在民众的期望与党和国家所推动的转型之间存有张力，农村基层信访治理所遭遇的伦理困境，正是这种张力难以弥合的表现。

当前信访治理的伦理困境表明，国家政权的父爱特性并没有改变。群众仍然以传统的角色要求党和国家对其负责，要求国家“为人民服务”。这种父爱式政权强调和体现了国家对人民群众的深切关怀和爱护，但它同时也带来诸多问题。

(二)权利话语的泛滥

新中国前三十年，国家治理“是以‘群众’的观念而不是以‘公民’的观念为指导思想。‘群众’的观念着重某些阶层的社会和经济上的权利，而忽略了个人的自由权利。”^[24]在“群众”观念的指导下，个人利益必须服从于国家和集体大局的利益。改革开放后，“公民”观念成为国家改革的指导原则，公民个体的权利越来越被强调。随着意识形态的世俗化和权利话语的弥散，各种利益主体被源源不断地释放出来。人们对现实利益高度关注，成为追逐利益的原子化个体，形成相互攀比的局面。

对农民个人权益的强调和保护固然是将农民变为公民的需要，是建构现代国家的需求。然而，当农民从集体解放出来之后，却似乎并没有朝着改革者所设计的那样顺利转化为他们所期待的公民，一部分人演变为只讲权利、不讲义务的“无公德个人”^[25]。原本，关心群众疾苦，解决群众实际困难，既是《信访条例》明文规定的内容，也是社会主义意识形态的应有之义。在中国这样一个社会主义国家里，关心困难群众不仅具有一般的社会保障意味，而且是党代表人民群众利益的表现，是社会主义优越性的体现。它具有浓厚的政治正确色彩。

正因为关心群众疾苦、照顾困难户是一种政治正确，所以，当农民上访要求政府给予补偿和救助时，政府便不能对其要求置若罔闻，否则，就是政治不正确。这样的意识形态既为底层民众反映生活困难、表达利益诉求提供了渠道，也给那些希图趁机谋利的搭便车^[26]者创造了空间。当上访者要求救助时，政府便面临着如何对其反映的信息进行甄别的难题，如果这一难题无法解决，则很可能被一部分不合理上访者所利用。面对不合理上访者，无奈的政府只好用低保、困难救助指标来打发他们，出现了“农民讲政治，干部讲感情”的吊诡局面。

(三)压力型信访体制的束缚

在压力型的信访体制中^[27]，信访工作任务自上而下层层传递，最后落到了地方和基层政府头上。按照国家《信访条例》第二十一条第三款规定:信访事项按照“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”。换言之，只要某个地方出现了上访，就必须由当地政府部门负责处理。同时，信访责任考核还被纳入了公务员考核体系，跟官员升迁、任免和奖惩挂钩。一旦信访工作考核不合格，官员就被一票否决，丧失了升迁机会。这样的责任追究方式必然给地方政府带来沉重的维稳压力。想方设法平息上访、维稳保安成为他们的首选。

而问题在于，上访者反映的许多问题并非地方基层政府所能解决的，或者本来就不属于他们职责范围之内。比如，有的政策性问题，需要有国家或者更高级地方政府出台统一的政策作为处理依据，而基层政府缺乏制定政策的能力和条件。还有许多历史遗留问题，基层政府也往往缺乏能力解决。但是，上访者不会为基层政府考虑这些问题，他们只是希望自己的问题能够获得解决。如果基层政府不解决，就继续上访。于是，各种各样的上访，既有合理的、也有不合理的，既有正当的，也有不正当的，统统都涌向了信访渠道。在现行信访考核体制下，上访必然意味着对基层政府不利。他们必定要对上访案件进行处理，让上访者息诉罢访。对于那些真正有冤屈、权利受到侵害的上访案件而言，只要基层政府秉公办事，一般都能妥当处理。面对那些要求过高、诉求不合理以及超出政府职能范围的上访者，基层政府只能想办法给他们一点小恩小惠(比如低保指标、困难救助、安排工作等)，让他们暂时息访。当上访者眼见通过上访能获取额外利益时，便容易以上访作为获利手段，从而不断催生和蔓延新的不合理上访行为。所以，不合理上访行为的产生和蔓延跟压力型的信访体制有着密切关系。它在很大程度上是压力型信访体制催生的结果。信访体制的刚性压力过大，致使地方基层政府失去了回旋空间，为少数不合理上访行为提供了条件。

(四)信访治理方式的弊端

信访制度是具有中国特色的一种制度。它对于加强民众对官员的监督、中央掌握地方实情和密切政府与群众联系都具有重要意义。^[28]不过，不可否认的是，信访带有一定的人治色彩。尤其是随着信访机构权力逐渐加大、信访成为一种解决问题的渠道而不仅仅是反映民情民意的方式时，这种色彩表现得更为明显。基层政府在治理上访时遵循特殊主义的逻辑，“具体问题具体解决”，这有其合理性和灵活性，但因缺乏普遍的规则，使得自由操作的空间很大。一些敢于上访、闹事的人，能够从上访中获取更大的利益。这种权宜式的治理方式^[29]在客观上助长了上访者通过扩大事态影响来谋利的主观倾向，形成“会哭的孩子有奶吃”、“谁调皮，谁刁难，谁上访，就有好处，就得的多”、“有了今天就有明天”的恶性循环。^[30]

在与政府的互动过程中，一些上访者抓住了政府的软肋，拼命提出新的过高要求，形成恶性循环。比如，江西省L县的一个生猪养殖大户曾经承包一块山林举办养猪场，后来政府因开发需要将这片山林收回，起初协商只给10万元补偿，该养殖户不同意，就到北京上访，后来县里答应给20万，但是养殖户仍然不同意，继续赴京上访，最后县里承诺给100万元补偿，该养殖户才息诉罢访。类似这种通过上访要挟政府满足不合理、过高要求的上访者还有许多。^[31]这些上访者通过循环往复的互动试探出了政府的底线，步步紧逼，迫使政府满足自己的要求。由此形成的畸形政治心理结构正越来越多地支撑着不合理上访行为。这不仅不利于官民关系的改善，反而容易进一步恶化官民关系，使政府合法性进一步流失。

三、改革信访体制的路径与措施

当前，不合理上访的蔓延态势，不仅给我国信访工作带来很大的冲击，而且日益严重地影响着行政体制改革和现代国家建构的进程。为走出信访治理困境，我们急需对现行信访体制进行调整。(www.xing528.com)

(一)建立信访分类治理体系

当前，一些地方和基层干部为了维稳，跟上访者一味“讲和谐”，无论上访者的诉求是否合理、正当，都一概满足。尽管地方和基层干部明明知晓上访者的诉求不合理，但迫于维稳的压力而不得不暂时满足上访的要求，导致不合理上访数量大大增加。这表明，原先的信访分类治理体系已经失效。^[32]大量的资源被消耗在息访和摆平上面。这不仅未在实质上缓和社会矛盾，反而诱发了更多的不稳定因素。为改变这一窘况，应该在保障人民的基本信访权利的同时，对少数企图通过重复访、缠访、闹访等手段谋求利益的谋利型上访者采取一定的制约措施。可以考虑在《信访条例》里面就少数不良上访行为设置更为详细的制度规定。这既有利于还原信访制度的本来面目，又可为地方和基层处理信访问题提供制度依据，减少无谓资源消耗。

(二)改革信访考核制度

信访体制的有效运转，必须以一定的行政压力和责任追究为前提。如此，地方和基层政府才愿意重视信访问题。否则，地方和基层政府处理信访问题时很可能不愿意履行责任。尤其是当上访者反映的问题涉及自身时，他们更可能采取敷衍塞责的态度。这正是国家为何要实行“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”和一票否决制的重要原因。不过，当前的信访考核制度刚性太强，给地方和基层套上了一个“紧箍咒”。当基层政府承担的压力过重时，他们必然会想方设法减轻或者逃避压力，以种种变相的方式推卸责任。最终，信访压力的加大和治理责任的强化并没能有效督促基层政府切实解决信访问题，反而滋生了更多的腐败、违规行为。比如，对上访者的要求不论合理与否一概满足，或者对上访者进行变相打压以及花钱到上级信访工作部门“销号”等等。所以，为改变当前信访体制刚性约束过强的局面，可以在信访考核、通报的方式上适当做些调整，使信访体制既有刚性压力，又有一定弹性空间。可以考虑在信访治理体制中增设信访数量弹性预警线，如果信访数量在预警线内，那么不需要进行考核，一旦超过预警线，则可以对其进行考核。

(三)重新整合信访机构

当前，不仅党委政府设立有信访机构，而且包括法院、检察院、公安局等在内的众多公共权力部门都设立有信访机构。信访机构遍地开花固然有利于反映各个领域和行业的问题，但它同时带来资源分散、部门之间互相推诿扯皮导致信访工作效率较低的弊端。为整合信访工作资源，提高信访工作效率，可以将目前隶属于党委政府、人民法院、检察院和纪检等各个部门的信访机构进行整合归并，建立一个统一的大信访机构。同时将这一大信访机构纳入到各级人大里面，设立跟其他委员会平级的信访专门委员会，统一负责信访案件受理、协调和督办等方面工作，赋予人大代表相应的调查和督办权力。

(四)矫正权利话语

时下，权利话语的弥散，已经给信访工作带来很大的冲击。地方和基层政府在应对不合理上访时缺乏底气。一旦他们对不合理上访者采取强制措施，则很容易引发社会的公愤，遭到公众舆论的谴责，使他们处于非常被动之境地。这样的境况使得地方和基层政府丧失了行使正当权力的能力和勇气。笔者以为，民众的合理、合法权利固然需要切实保护，但权利话语的泛滥则往往使问题走向了片面，为少数不合理上访者乘机谋利创造了空间。为改变这一局面，需要对当前过于弥散的权利话语进行矫正，对打着“维权”名义进行谋利的不合理上访、无理取闹行为进行规训，即使不合理上访者意识到上访的底线，又让社会大众认清不合理上访行为背后的逻辑和上访问题的复杂面相。还需要对民众加强责任教育，塑造权利与义务平衡观念，让民众更加充分地理解权利与义务的不可分离性，使他们明白不存在没有成本的权利，权利的享有需以履行相应的义务为基础。这样才能改变当前权力话语过于弥散的局面，取得意识形态话语权。

总之，如何充分尊重和保障大部分民众的合理、正当权益，同时又有效减少甚至杜绝不合理上访行为，不仅是攸关信访体制有效运转的重大问题，而且是切实构建和谐社会、建设现代国家的基础性工程。无论是具体信访问题的治理，还是信访体制的改革，最终都应纳入法治轨道。

【注释】

[1]＊基金项目:国家社科基金项目“城市化背景下村庄变迁及其区域差异研究”(11BSH024)和江西省教育科学规划基金项目“江西农村民办教师上访问题及其对策研究”(11YB377)。

[2]＊＊田先红，南昌航空大学文法学院硕士生导师。主要研究领域:农民上访与基层治理问题研究。贺雪峰，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师。主要研究领域:政治社会学、农村社会学和中国乡村治理研究。

[3]田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》，2010年第6期。

[4]田先红:《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社2012年版，第188页。

[5]孙敬林:《农村信访问题及其对策研究》，华中科技大学博士学位论文，2010年。

[6]田先红:《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社2012年版，第195页。

[7]田先红:《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社2012年版，第194页。

[8]同上书，第110页。

[9]肖立辉:《县委书记视野中的农村信访问题》，载《中国行政管理》，2009年第12期。

[10]田先红:《调研笔记:与江西省信访局官员谈信访问题》。

[11]欧阳忠球:《从赴京接访看我国现行信访体制的缺陷》，三农中国网，http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-2466/page-1.html，2009年。

[12]田先红:《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社2012年版，第226页。

[13]应星:《大河移民上访的故事》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第317页。

[14]邹谠:《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社1994年版，第68—72页。

[15]田先红:《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社2012年版，第228页。

[16]同上书，第188—192页。

[17]刁杰成:《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第73页。

[18]申端锋:《治权与维权:和平乡农民上访与乡村治理》，华中科技大学博士学位论文，2009年，第242页。

[19]刁杰成:《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第73页。

[20]申端锋:《治权与维权:和平乡农民上访与乡村治理》，华中科技大学博士学位论文，2009年，第278—279页。

[21]王怡波:《状告乡政府漯河一农民被关精神病院六年半》，载《中国青年报》，2010年4月23日。

[22](匈)雅诺什·科尔奈:《社会主义体制:共产主义政治经济学》，张安译，中央编译出版社2006年版，第49—50页。

[23]同上书，第51—52页。

[24]邹谠:《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社1994年版，第8页。

[25]阎云翔:《私人生活的变革:一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系》，龚小夏译，上海书店出版社2006年版。

[26](美)曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社1995年版。

[27]荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第17—35页。

[28]倪宇洁:《我国信访制度的历史回顾与现状审视》，载《中国行政管理》，2010年第11期。

[29]权宜式治理是指政府行为缺乏原则性和规范性，以暂时解决问题为目的，而不顾及其所带来的更为严重的后果。在信访治理中，它尤其指政府为了达到暂时的、眼前的稳定与和谐而不惜以牺牲原则和底线为代价满足上访者的要求。见清华大学社会发展研究课题组:《北京维稳陷“越维稳越不稳怪圈”》，载《中国青年报》，2010年4月18日。

[30]田先红:《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社2012年版，第236页。

[31]田先红:《江西当前信访突出问题及其治理状况调查研究》，江西省2011年重大招标项目“江西当前面临的突出社会矛盾与创新社会管理研究”子课题研究报告，2011年8月20日。

[32]申端锋:《乡村治权与分类治理:农民上访研究的范式转换》，载《开放时代》，2010年第6期。