中国官僚政治的成长-中国官僚政治研究

第十六篇　新官僚政治的成长

一

我们现在来研究中国现代官僚政治的最后第三个阶段。

由前一阶段逐渐形成的新官僚政治，在仅及十数年的短期内即有了突跃的发展，那原因，主要是由于战时及战后的许多特殊情形，或者就新官僚政治说，许多有利的特殊条件给予了它非常大的敦促和鼓励。

特这里所谓新官僚政治的“发展”或“特殊发展”，乃意味着我们前面所形状的新官僚政治诸特质的加强，换言之，即政治集中把持倾向的更形强化，其贯彻作用的更形深入，特别是政治与买办金融结合或混一所造成的特殊官僚政治经济体制，更加成为整个国民政治经济生活的严重威压与窒息；至若一般论坛上，甚至官僚自己内部依着某种警觉性，或者某种外部压力所昌言反对的所谓不健全政风，如敷衍因循，个人小派利益至上，贪污，颟预无能，专讲好话、门面话，不肯认真实干，等等，那其实不过是那整个官僚机构或机体中所表现在外面的一些现象罢了。

当我们说明新官僚政治形成过程的时候，是从决定新旧官僚政治之转捩点的政治与买办金融合一的关键开头，但我们说明它的发展过程，却宜于先从政治干涉管制扩大范围开头。因为，新的官僚政治体制一经依着买办财政金融的补强与支援而确立起来，它一碰到政治权力可以集中运用的战时机会，就很快的造出了全国的前所未有的官僚经济形态，而由是反过来把它自身安置在更为广泛的基础之上。经过政治与经济的这种反复相互作用，当作一个庞大的极有渗透性的怪物看的官僚政治经济混一体就逐渐完成了。它现在正在以无所不在、无所不入的极大压力，向着每个中国人，甚至每个官僚自己，发出“遵从我，否则就是灾祸”的威吓性的顽执令。

二

从辛亥革命以后，中国一直就不曾停止过战争。但举国一致的抵抗日寇侵略的大规模战斗，却是从民国二十六年“七七”卢沟桥事变开始。现代性的战争，从民族的立场说，是所谓全民族战争；从社会立场说，是所谓社会总力战。但团结全民，动员社会总力，都难免受到国民经济发达水准的限制，而由是使担当动员总机构任务的政府或政治组织，也不能不显出极大的差异性能来。

中国是一个产业落后的国家。不断的内战与继续为官僚所统治，几乎成为政治上互为因果的两种现象。当对付现代性的强大敌人的对外战争发生后，内战是停止了，不统一的裂痕是暂时被弥缝了，仿佛已大体做到了中国古谚所谓“兄弟阋于墙，外御其侮”的境地。

但一个产业不发达的国家，它的人力、物力主要在农村。要把在农村安土重迁而松懈惯了的人民，动员到战斗行列中，要把他们分散的零碎的物资，汇集为支持战争的物质手段，单从技术上讲，那已经是一件异常困难的事。如其把我们的农村社会生产关系，即土豪劣绅依着保甲组织行使支配的统治情形加入考虑，那么，要农民透过多重压迫与束缚的关系看出民族的利益，要他们在土豪劣绅的多方捉弄下，向民族战争贡献其生命和仅有的资产，那自然是更不容易了。

领导着抗战工作的中枢组织，既是我们前面详细解述过的新官僚政治机构，而这机构，又早经把保甲制度当作它相依为命的基本构成，如其临到全面战冲激起来的社会动荡局面下，要它不依赖这种结构，而采行一种叫农民能自觉自动起来参加抗战的动员方式，以破坏这种结构，那就等于解除自己的武装。那显然比叫土豪劣绅、叫各级地方势力者去动员民众还要困难。结局，政府为了回避前一种困难，而不得不去忍受后一种困难。由是，随着战争范围扩大而逐渐展开的政府动员工作，或政府对社会文化各方面的管制工作，就只好沿着原来的政治路线，或依着扩大了的原来政治机构去推行，在推行过程中，必然而且实在发生了这样一种支离的现象：就是无论由农村到都市，通通是由一部分人或一部分有权有势的人，强制另一大部人，为民族、为战争贡献出他们的生命和仅有的财产，而强制者自己，却不但藉此保全了生命、财产，且还藉此捉了发财和扩大权势的机会。这样一来，动员工作及其范围每推进推广一步，它自己所造出的社会障碍或社会隔膜也就无疑要加大、加深起来。所以，到后来，无论是在政府方面，抑是在人民方面，都仿佛存在着二重的敌人：其一是民族的敌人，其一是社会的敌人。彼此社会的对敌，显然会减弱民族的同仇敌忾。这不和谐而又不合理的局面，一直延到战争结束乃至战后了；就广大的人民方面说，他们尽管是在长期的全面民族战争的磨炼中获得了痛苦的教训与一些觉醒翻身的机会，但正因为如此，政府的统治机构、管制技术也不得不相应扩大，并相应巧妙的深入到每一社会文化角落，而成为中国历来专制官僚政体中最庞大、最包容、最险恶的形态了。

但讲到这里，我想附带述及一件事实，就是一个过于落后的国家，原是不可能自行创造出一种新型的统治花样的。可是，一个政府，在经济上，如照亚丹·斯密所说，最容易仿效他国新的敛财征税制度；它在政治上，也许就最容易模仿他国新的统治组织。抛开社会关系或社会条件，专从外观上、技术上来学样，当然是会变质的。俄国踢去资产阶级而施行的无产阶级专政，到德国及意大利，便反过来成为镇压产业劳动大众翻身的法西斯与独占资本混一的新专制政体，更进而转到中国，又屈降一等，变成了买办商业、金融与变相封建主义的结合统治形态，不论这种统治阶层各别个人的主观意向如何，在客观上，他们会不自觉的把一般想从传统封建底层爬升起来的农民大众当作管制、镇压的对象，并多方阻害民族商工业者，而打击那些敢于表示异议的自由知识份子。

本来在战前，在新官僚政治的形成过程中，国外的，特别是德意诸国的统治形态，便已经给了我们不少的鼓舞，和从技术上的模仿上给予了我们不少的帮助；到抗战发生，我们虽然在把轴心诸国作为敌国看待，但它们用以推行其统治的权力哲学，它们用以拑制、排除异己的政治方术，却并不曾为我们所嫉视；反之，我们虽然在异曲同工的去效法和运用了。这就是我在前面一再表示中国新官僚政治参杂有外在影响、外在因素的原因。

可是，我们仍得把论点折回来：尽管国外乃至国内的政府反对派，不时用“法西斯蒂”这类（一度曾很时髦而现在则不大雅驯的）字样攻击政府，但我们的新官僚政治体制就是发达到了极高峰的今日，依旧与轴心诸国当时的垄断与独裁的政治组织不能混为一谈；那显然不是伦理上的善恶好坏的分野，而是为社会经济本质的结构所区分开了的差别。

我们一把考察移到经济领域，马上就会获得一个很明确的印象。

三

作为中国新官僚政治之直接靠山的特殊财政金融体系，随着战时政府统治权力的加强、加大，不但有了异常迅速的发展，且把范围也扩大到一切生产领域了。虽然在抗战初期簇集在沿海一带的商工业都被毁弃，或被遗置在敌伪手中；往后且曾有数年之久阻断了对外经济交往关系，但比买办金融资本更有包容性的所谓官僚资本或官僚经济，仍系奇迹似的从一般国民经济的摧毁、衰颓与破灭的景况中成长发展起来了。

战前那种特殊金融体系与财政或政治紧密结托以后，我们就很快的有了货币制度改革。从表面上，伴随币制改革而施行的限制发行、集中发行、停止兑现、金银国有一类措施，像是于金融界不利的，但在一切金融巨头很快成为政治上的红人，同时政治上的红人又很快成为财政金融巨头的场合，一切有利于政府的措施，自无疑要直接间接造出更有利于金融大亨的场面。在抗日战争发生的前夜，金融资本的意志已经是政府的意志了。

战时政府的口号是一切从属于战争，一切贡献给战争。但因政府为它的上述的社会特质所限制，不能推行依人民资力大小决定其对战争负担的原则，或所谓有钱出钱、有力出力的原则，所以对于战费的筹措就采用一些间接的聚敛方法。通货膨胀是从币制改革以来就在暗中进行的；此后更愈来愈把它当作最简便有效的弥缝战费的手段。由通货膨胀连同物资缺乏造出的物价飞涨现象，已经使专卖、专买、囤积、走私成为很赚钱的买卖了。然而官僚勾结金融资本，或金融资本通过官僚而进行的最有利发财活动，也许还是表现在黄金卖买、外汇管理、生产统制诸方面。他们利用战时经济，逐渐使国家变成社会主要的消费者、生产者，乃至流通运输者的机会，在战争过程中，已经把全国可能“取之尽锱铢”而聚敛起来的资产囊括为他们的私有物了。等到战争结束，他们那些大小头目，又很不吝惜的把所有在大后方经营的种种事业摔置下来，而很快的利用“劫收”的机会，变成为更大的、更实在的官僚资本家。极同情中国政府的美国《纽约时报》在1946年8月15日曾登载其驻南京记者的通讯说：“中国政府用各种不同的公司组织，已包揽了国内一切主要的经济事业，掌握矿产、动力、重工业、丝、棉、纱及糖的生产。”但他实在还忘记补充一句：“中国官僚用各种不同的政治方术和手腕，已把政府所掌握的一切事业，变为自己任意支配、任意侵渔的囊中物。”依着上层的榜样，由省到县乃至地方的小小经营，都分别由各级各层的权势者，假借战时骞地增加起来的政治权力和任意编造的政治口实而化公为私了。

官僚政治每向前发展一步，官僚资本或官僚经济也相应获得一些扩大与吞并的机会；但反过来，官僚资本或官僚经济的巨大成长，那才是新官僚政治得向前迈进、得跨入一个新阶段的基因。我们对于目前国人所议论不休的官僚资本或官僚经济，可以把它和前期的买办金融比较，而显出以次几个特征：(www.xing528.com)

第一个特征是，官僚资本对于前一阶段的买办金融资本，并不是减弱了它的买办性格，而是加重了它的官僚性格；也并不是减少了它的金融作用，而是加大了金融的政治作用。

第二个特征是，在前一阶段，银行家或金融家尚是以商业经营者的客位支援政府，而到了这一阶段，他们早已是官，或官早已是金融资本家了，任谁都可以把国内公私大小银行的经理董事，同各级政府的要人，列出一个对照表；即使多少有些出入，那不过是化名，或太太、小姐或少爷的代名罢了。

第三个特征是，前一阶段的买办金融资本还对各种生产事业无何等密切联系，而官僚资本则把它的触须伸展到一切有像样规模的事业上了；至于当作“淌来之物”而轻易把握到的庞大敌伪资产，对于它那原本极形薄弱的产业基础，无异从外部给予了一大补助。

然则有了这样有力的官僚资本或官僚经济支撑的新官僚政治，是否没有问题了呢？恰恰相反，许许多多的问题正好是从那种官僚经济的漏洞中发生出来。

四

目前官僚统治的最大弱点或最感困难的问题究竟在什么地方呢？也许大家可以把目前表现在社会各方面的不利的危险现象分别当作问题胪列出来，但我想撇开这些，而去观察它最根本的症结。

照理，中国新官僚统治，既然如我们前面所说，利用抗战及内战的机会得到了特殊的发展，统治的权力加大了，经济利得也大大充实了一番，政治、经济互为补充，应该没有问题，可是问题就发生在这里。一般皮相的观察者乃至官僚阶层自己很容易相信，没有威胁其生存的内战，那种政治形态是会好好统治下去的；他们迄未反省到：内战并不是偶然从外部投进的怪物，而恰好是由那种统治在现世界、现中国必然要招致的后果。

作为中国新官僚政治之支撑物的官僚资本，它当作一种客观存在所展开的运动，就已经含有否定那种政治形态的内在作用。我曾在其他场合^【1】讲过，官僚资本有三个显著的倾向：其一是独占资本化，因为官僚资本原本就是利用政治职权，由垄断或独占创造出来的。官僚经营的无效率，非有独占利益，非获得依政治权势所享有的差别优遇就无法维持。所以，官僚资本要维持、要扩大，就必须设法增大其独占权，增大其政治权力。在这场合，就必然要发生官僚资本之政治资本化的倾向，即原来以官求财，现在反过来以财求官了。官僚将其所占有、所控制的经济事业作为政治赌本；他们以此位置安插同政治因缘的人物，以此为各种政治活动费的来源，以此为一党一派或一系从事政治斗争的经济据点。其结果，一切官僚事业的衙门化、无效率化就成为极自然的现象，而一旦由政治风波掀起的政治势力者的升沉变化，马上就影响一切为官僚势力所及的经济部门；官僚资本活动歪曲到经济范围以外，只须有三几次的政治人事变动，银行也好，公司也好，其他任何企业组织也好，都将造成脱节、混乱或破产的现象。然而官僚资本最不可忽视，或从国民经济立场来看，最有害的倾向，还是它到头一定走买办化的道路。中国官僚资本的前身已经是买办金融资本；由买办金融资本转型到官僚资本，我们已指明那并不曾减弱它的买办性格，至多，只是掩盖了它的买办性格；等到官僚资本被利用来保持政治势力，那种资本活动中，参入了有力的外国资本力量，那就无异取得了国外有力的奥援。而有了外国奥援的官僚资本家，他就大可在官僚政治场面下做一个不倒翁了。所以，拼命争取外援或吁待外国投资。就整个官僚统治讲也好，就个别特殊官僚讲也好，都无非是藉此充实政治资本。因此，全官僚资本运动的最后的结果，岂不是要国家殖民地化么？

然而，国家殖民地化，也许并无大碍于官僚政治的存在；假使各种原始的无情剥削还可能继续进行，官僚经济虽再多浪费、损害或向外国逃避，仍无关大体，然无奈这里正存在着一个更基本的阻碍或阻界。

中国官僚资本是在长期大破坏的战争中成长起来的。外国也有战时暴发户，但它们发财的是那些军火商人，他们的累积还大体是利用战时军需品的紧迫需要增多生产、提高售价的结果；而中国官僚们所发的国难财，却是利用大发通货、利用黄金外汇买卖、利用强制收购囤积、利用征收、利用对于各种生产事业的干预管制所诈取混夺的。换言之，他们成为巨富，不是从新式产业中累积起来，而主要是依靠种种原始剥削方式把广大农村农工生产大众的贫困、破产、饥饿、死亡作为牺牲而劫夺得来的。一般生产人民无法生存了；一般自由职业者、固定收入者，乃至善良而无政治势力掩护的商工业者和小地主们，也在通货膨胀、物价高涨的压力下，逐渐陷于不可自救的绝境了。照中国历史通例来说，战乱已经算有了极大的不可避免的社会经济的理由，而况在新官僚统治本身，却不但无力阻止战乱，且又在多方刺激或促成那种战乱咧！

首先，在新官僚政治下，官僚资本既然主要是利用政治职权，而制造出来的，那么，那种资本的拥有者就怎么也无法遮盖其贪污不法的伎俩。愈是拥有大资本的人，都愈可能是一些大有权势的人，上行下效，他们将有何理由阻止其下属的不贪不污呢。贪污其所以变成一个风气，变成一种从古未有的普遍现象，也就是因为自古以来的官吏，从未像今日这样同经济打成一片。

其次，贪污的横行与财阀的统治，定然使整个社会陷于无是非、不振作的状态中。其在经济方面，一定造成浪费，造成无效率，造成各种脱节现象；其在政治方面，又一定会引起内部组织的松懈、散漫，各立门户，分派系，互斗意气；一临到一己小派利害关头，大家相率把国法、党纪、政治原则丢在一边，毫无顾忌的闹个痛快。试想，年来由接收到选举，以及其间所表演的每一节目，殆莫不弄得纲纪荡然，毫无体统。为此，所以——

又其次，笼罩或浸沉在这种政治空气中的要人，对于国家的百年大计，固然不易集中才智、集中意志，将世界潮流、现世各国历史，特别是本国诸般社会经济条件及人民诸般动态，从长予以客观、冷静考察，就是对于自家政治集团的切身利益，亦似不曾作过很合理、很贤明的打算。等到——

最后，动乱发生了，战祸扩大了，平素被杂多资产、胡乱消费及内部斗争弄得失掉了警觉性的官僚们，特别是那些拥有大资产的官僚们，不但不肯牺牲自己“既得利益”，藉舒民困，而为统一内部意志、集中内部力量，作一示范的表率，却一仍旧贯的用恶性通货膨胀，依强制征集，把战争以内，乃至战争以上的沉重负担、全加在那些已经在饥饿死亡线上挣扎的人民身上；“为渊驱鱼”的教训，不肯去体认，“官逼民反”的老戏，就愈加弄得不易收拾了。

现实逻辑的发展如此，其实在理论上亦是事有必至、理有固然的。官僚资本虽为新官僚政治撑持着偌大场面，但因为它既没有坚实的产业基础，造出新型的严密经济管制与政治组织所需具备的条件，同时又依种种不合国情的治经济双管齐下的统治方式，加速把农村社会赖以维系的旧生产组织、伦常关系从根底予以破坏了，所以在结局，曾经当作新官僚政治之附产物或补强物看的官僚资本，竟反过来演变为新官僚政治的命运的捉弄者了。

历史本身就是一个矛盾发展的过程。它刻刻在用万钧的力量把中国新官僚政治推向它应去的道路。

注　释

【1】　见拙著：《中国经济原论》，附论四“中国官僚资本之理论的分析”。