全球各国的官僚政治现象：中国官僚政治研究

第二篇　官僚政治在世界各国

一

被看作一种社会体制的官僚政治，既如我们在前篇证明了的，是为任何社会特定历史阶段——由封建制到资本制的历史过渡阶段——的必然产物，那么，一切现代化了的国家，显然都曾经历过这种政治形态；一切尚逗留在现代化过程中，或尚未现代化的国家，显然还不免在为这种政治支配形态所苦恼；而那些立在资本主义转型阶段和社会主义形成阶段的国家，是不是也会有官僚政治出现呢？关于这几点，是我们紧接着前面的论点，而必须分别予以解明的。但为了说明体系上的便利，本篇只打算就现代各先进国家曾经经历过来的官僚政治的史实，扼要加以解述；对于晚近法西斯蒂诸国统治形态下新官僚主义，只想顺便提及，因为我们的目的，仅在藉此显示官僚政治在中国过去和现在，该分别具有那些不同于一般的特质。

二

先就英法两国来说。

英国从1500年起就已确实变为一个民族的君主国家。它的旧时封建体制已经在开始崩溃，君权在开始扩张，过渡性的专制政体在开始形成。“英国政府的发展比欧洲大陆早一个世纪，但两者通是遵循着同一的发展道路。亨利八世（Henry Ⅷ）与依利萨伯（Eliza beth）的事业，实际上是和路易十四（Louis XIV）、威廉一世（Frederich William Ⅰ）的事业相似的。它是一种联合和统一国家的事业。倘使各省不曾联合而成为各王国，各地方团体不曾结合而为各民族，和一切封建的权利、特权、豁免和权力冲突的混合物，不曾变为一个统一的政治制度，后来的民主立宪政治的发展将不遵循它所采的途径。这是专制君主政体的事业。”^【1】在完成这种事业当中，国王“在国内就力图达到能够替他的全体臣民立法，和由他自己的官吏直接对臣民施行法律的地位”^【2】。这就是说，立法权是国王的，行政权却全落到官僚手中了，官僚政治就这样配合起了专制政体的要求。

自是直延至“18世纪末年，官吏的任用，完全操在当权者私人手中；鬻官卖爵的事，也是层出不穷。政府的职位，甚至可以预约。例如格兰味（Grenville）把玉玺保管处（Privy Seal Office）的书记，预约给他四岁的亲戚；英国第一个内阁总理滑浦尔（Walpole）叫他的公子霍莱士（Horace）在政府中挂个名，拿公家的钱到巴黎去享受沙龙的生活。这都是历史上很著名的事实”^【3】。特别在依利萨伯时代，英国官吏贿赂公行，为人所共知。法官对于释放罪犯有固定的价格。即在17世纪，联合王国的行政仍是极端腐败；关于英国舰队状况，诺列斯（Norreys）曾写信给科克（Sir. John Coke）说，“全体都十分腐败……上级人员须下级人员供奉，并强迫他们为着自己和他们的司令而实行盗取。”^【4】

可是，与我们待述及的其他欧洲各国比较，英国的专制政体，从而英国的官僚政治，毕竟是表现得最为平淡无奇的。英国的国会在16世纪以至17世纪中，大体上虽然是纯粹形式上的、供国王咨询或玩弄的东西，但在昌言“国王出自上帝，法律出自国王”的詹姆士一世（James Ⅰ）时代（1603—1625），议会对于这位放肆无度的君主的财政上的需索（如依关税收入、专卖权让渡、贵族爵位出卖以及强迫借债来维持其浪费生活）就已提出虽然是无效的抗议。等到詹姆士的儿子查理一世（Charles Ⅰ，1625—1649）继位，议会更利用查理所遭遇的财政困境，一方面给予他以支援，同时却由他取得以次几种允许；即不得议会同意，不课捐税，不在私人住宅中驻扎军队，不在和平时期宣布戒严令，不得任意下令拘捕人民。这几种基本的立法权取得了，英国议会政治就把它的专制政体和官僚政治冲淡了。

从表面上看，仿佛英国比较修明的政治，是由于它自13世纪以来的传统的议会制度使然，其实还有更基本的因素在作用着。“……从亨利七世（Henry Ⅶ）以来，英国的‘贵族’不但没有妨害工业生产的发展，反想从中得到利益。同样的因为经济的或政治的动机，大地主的一部分都时常准备来与财政的及产业的资产阶级之领袖合作。这样，1689年的妥协因而容易的成功了。政治掠夺品——地位、官职、大的薪俸——都还在乡村贵族的手里，只要他们顾虑到财政的产业的及商业的中等阶级的经济利益。而这个经济的利益，在当时已经充分的强大，它终于决定了国家的一般政治。”^【5】

这样，“新的土地贵族和新的财阀，新孵化的高等财政家以及由当时保护税支持着的大制造家，就是这样自然的盟友”，他们自于1689年成就了“光荣革命”这一政治买卖以后，就在国家的任何一个经济部门，确立起他们的支配权，对于国有地，对于对外贸易公司，对于信用机关，通能“协作的”从事掠夺和僭有。“英国资产阶级对于为自己利益的行动，丝毫没有弄错。”^【6】英国的专制政体与其配合物的官僚政治，是由它的国民经济顺利成长和它的资产阶级的指导原则被明快发现出来之后就逐渐收场的。英国的自由哲学、政治学、经济学是它的顺应社会经济状况下的产物，但却反过来给予了那种社会经济以有利的指导；赖有此，英国的专制君主乃知道他的利益不在保持传统王权，英国大大小小的贵族和官吏，乃知道他们的利益，不在个别的控制或把持政府。

如其说英国资产阶级对于阶级利益的打算丝毫没有弄错，法国在这方面的表演，就似乎弄得太不成样了。

法国的专制政体和官僚政治，与英国比较，是会给人以更强烈得多的印象的。在整个17世纪中，一列专制君主都分别配上了一列专擅的总理大臣。亨利四世（Henry Ⅳ）时代的绪利（Sully），路易十三（Louis XIII）时代的立殊理（Cardinal Richelieu），路易十四（Louis XIV）前期的马萨林（Mazarin），后期的柯贝尔（Colbert），都像虔诚的维护路易十四所谓“朕即国家”的王权，但他们在维护王权之余，却一致的在这样期许自己：“余即国王。”他们分别把持朝政，为了集中权力，如像立殊理，曾把全国分划为若干监察使区，委派监察使监督各区内国家赋税的征收、地方警察或宪兵的组织、命令的实行，以及裁判所的处理等。这些监察使只要对立殊理负责，他们因为具有赋税、警察以及裁判的无限权力，所以后来法国有名的所谓“三十个暴君”，一大部分就是由他们变成的。立殊理为了监视他们，又利用侦探与诡术，把他的官僚政治特务化。他的后继者马萨林大体承继了他的作法。而著名的柯贝尔，则是由马萨林一手栽培的。我们看到法国这种大权独揽的官僚系统，再回顾一下英国查理一世的权臣巴金汗公爵（Duke of Buckingham）屡被国会攻击的史实，就恰好是一个对照。

法国官僚系统为了剪除旧来贵族给予他们的政治阻碍，在路易十四时代，就设计出了一个让贵族自行糜烂、自行腐化的奢侈豪华的凡尔赛宫，可是，贵族阶级的政治阻力虽由此减弱了，法国整个国民经济却由于此种浪费受到了致命的打击，而贵族资产阶级化的可能性也相应被堵截了，资产阶级对于王权、对于官僚政治的斗争，自然就颇不够劲。“一直到革命以前，贵族、地主在自己手中，仍保有法庭及一切与之相关联的警察职能。法官的职权，是领主赋予的。法官自己是依靠捐税、贿赂和罚款来维持生活。”^【7】而且“12世纪至18世纪间，在法国与世袭贵族并存的，还有一种法官贵族即官僚贵族，他们之所以获得这种称呼是用金钱买来的。当时曾被称为‘议会’的法庭最终审判，是这种贵族的垄断权。议会议员的称呼是当作遗产来让渡的。由于革命前的法国法律只有在巴黎议会备案以后才能发生效力，所以法官贵族热心的拥护统治阶级的特权，并且总是公开反对任何改革”^【8】。

英国议会除了极少的场合，自始至终都采取限制王权的步骤。法国贵族可以用金钱购买，议员也可以用金钱购买，他们把贵族、议员的头衔一购买到手，就想以拥护统治特权、反对任何改革来一本万利的收回其所支付了的代价。极有启迪警觉性的伟大启蒙运动，不足以唤醒这般贵族官僚的昏顽，到头只有让大革命去作着无情的清算了。

三

在欧洲，专制政体——官僚政治出现较早的国家是英法，而出现较迟的国家则是德俄。

直至法国发生划时期大革命的1789年，日耳曼的两个民族国家，始在国际政治上起着重大作用。当时属于哈布斯堡王朝的，除奥大利而外，还有匈牙利和斯拉夫国家；而属于霍享佐伦王朝的，在普鲁士王国中部有包括柏林在内的勃兰登堡侯国，在西部有萨克森的一部分和威士特发利亚的一部分，在东部有西里西亚、东普鲁士及“西普鲁士”，在北部有帕麦拉尼亚的一部分。就把属于哈布斯堡王朝的奥国抛开不讲，德国内部统一联合事业的迟滞是不难想见的。

可是领土范围的狭小，并不曾限制德国君主们采行专制政体的雄心。在同世纪的上半期，被誉称为现代德国最初建立者斐特烈大帝（Friedrich der Grosse）父子^【9】，就已经在从多方面进行那种统一联合的事业。如其说斐特烈大帝的业绩偏重在武功方面，而对于文治、对于官制，就是由他的父亲斐特烈·威廉一世（Friedrich Wilhelm Ⅰ）开始创建的。行政的集中管理，由中央到地方的行政机构的建立，官吏服务条件（如为避免因缘舞弊，不许在本市、本省做官等等）的确立，特别是公私财政的明确划分，差不多成为此后将近一个世纪中德国行政上的规范。^【10】

德国的专制君主，虽不像英国国王那样，说“国王出自上帝”，也不像法国国王那样说，“朕即国家”，而只是较谦抑的说：“皇帝不是专制的主人，但只是国家的第一个臣仆”（斐特烈大帝语），然而，语言的表现，并不能改变事物的本质。落后而被四周强邻所宰割胁制的德国，为了对付外侮，终不能不在国内各邦领间、在社会阶级间采行较妥协的姿态；而资产阶级力量之不易培成，更促使那种妥协受着一种绝对主义的领导。因此，直至19世纪中叶以后，德国还是被支配“在专制主义的、官僚主义的、封建主义的混合行政之下”^【11】。

至若在这种政体下，照一个自诩非常爱国的德国学者桑巴特（Sombart）所说：“官吏不正当的行为，表现为一种普遍的现象。这现象在它的普遍之中，只须由几个特例，特别是普鲁士的就可以证实。无论如何，这是早前一切时代的常规……斐特烈三世（Friedrich Ⅲ）治下的政府人员，为一种无赖汉，殊令人讨厌。他们像一群饥饿的猎犬，总是利用每种机会作蝇营狗苟的勾当。”^【12】就是在德国人夸称为圣洁、严格训练的普鲁士军队中，军需亦公认为是发财致富的肥缺。^【13】

本来，在19世纪70年代前后，德国在俾斯马克（Bismark）主政当中，已因几次对外战争的意外收获和资本主义经济的突跃成长，采行了一些立宪的步骤。但历史学家把德国那种政府，看作是“稍加掩饰的专制政体”。尽管宪法把德国境内二十五个邦合成一个联邦，有点像北美合众国一样，各邦都有相当权力。但是帝国政府控制工业团体、铁路、法典、社会福利和外交事务。皇帝可以统制普鲁士在联邦会议（Bundsrat）里的票数。他利用这个方法可以统制宪法的修正，可以召集和解散国会，可以任命、罢免内阁总理。下议院（Reichstag）的立法权是有限的，法律的通过可以不经过它的同意。^【14】惟其如此，前述专制主义、封建主义、官僚主义的混合行政体制，只是在韦玛宪法所由实现的社会民主党政权之下才被暂时铲除过，但为时不久，第三帝国的英雄们，又在各种矫造与增饰之下，变相的复活了德国的政治传统，那是我们要在下面补说到的。

俄国直到彼得大帝（Peter the Great，1682—1725）同卡萨林（Catherine the Great，1762—1796）才把专制统治奠立起来。全国带有原始性的自治政府都分别予以铲除，而任用与皇帝有亲近关系的人管理全国的行政。俄皇在名义上虽掌握全国立法、行政的大权，但他的全部工作，除游戏、狩猎以外，无非是签名与接见宾客。一切对内的重要问题，皆由贵族院解决。贵族院经过各部官署，指挥全国行政；其中，内政官署同时又是贵族院的办公处，而各官署的秘书，则是各种重要事务的报告人与执行者。其在地方，有两个执行系统，一为行政，一为财政。地方督军指挥各地驻军，监督地方政权及法庭警察。地方行政的秘书官则专理赋税收入。督军直隶于贵族院，秘书官则由各官署委派。为了监察各地方官吏，更为钦差大臣一类监察官的设置。

这看是层次分明的官制，实行起来，照俄国自己描述的，却是下面这样：

“无论如何小的官吏，甚至一个管理沙皇的鞋子的官吏，可以为了自己利益任意破坏政府的命令。”

“官僚主义在本质上就是忽视现实，专讲形式。在政府下级机关可以解决的问题，而又不需要详细规定的事，却要提交上级机关以延长时日。很小的一个问题，故意咬文嚼字终久得不到最后解决。机关虽多，办事迟缓……视人民如牛马，因而发生强夺、利诱、贿赂、藐视国法、狡猾、欺诈的现象。”

“监察机关用各种方法掩饰行政官的污点，他们有时也更换行政人员，但那是为了在人民心目中造成一种印象，以为政府也是反对官僚主义的，其实，那是政府惧怕人民骚动，故以监督官的名义来监督人民……不论监察机关的形式如何……在中央政府有‘秘密官署’，在各地方也必有很多秘密组织。”^【15】

帝俄官僚政治的上述弊病，显然是直延到十月大革命才根本铲除了的。俄国式的专制政体——官僚政治，对于英法两国固不必说，就是对于德国，亦表示了莫大的差异性。德国在几次对外战争胜利后，封建的军国主义虽受到鼓舞，资产阶级势力亦因以昂扬，所以德国的专制政体到了19世纪后期，就必须以不彻底的立宪来予以遮掩。俄国每经对外战争失败以后，就藉改革内政，特别是解放农奴来平抑全国人民对于它那种腐败、暴虐统治的责难与怨愤。但农村传统生产关系没有根本改变，国民经济或民族资产阶级势力无法抬起头来，它所施行的立宪步骤，就比之德国还要不彻底得多。等到外国资本进来了，新型的金融寡头支配因素，使参组在尚待蛹脱的传统社会生产关系或政治支配形态中。也许就因此故，我们一见到前述帝俄后期的官僚政治及其弊害，就仿佛格外感到是“吾家故事”。所以，尽管不少的历史家，从俄国是一个西方国家兼东方国家来解释它的专制政体——官僚政治的特异性，而我却宁愿就社会史的立场来说明它。

四

由上面的例解，我们不仅明瞭：官僚政治是由封建社会转向资本社会之过渡历史阶段的产物，同时还知道：某一个国家的传统封建关系愈强固，它的自由经济发展愈困难，它在此过渡阶段的官僚主义政治，就愈加要混合着专制主义、封建主义，而表现得更持续、更露骨。反之，一切当然是另一个形相。我们最好在这种推论下，简论到美国的官僚政治。

在美国尚未出现以前的美洲，“北方和南方一样，盗取为一切时期的官吏的本来职务。十七八世纪半官的大营业社为营利、欺诈的园地；恰和殖民地区域的行政一样，辽远省份的行政，不常委诸最切实和最忠诚的人，总督大都对自己的僚属树起先例来，藉欺诈和压制聚敛财富。”^【16】

有人根据此点，说美国后来的官制，其所以采取所谓大家都有机会参政的短期轮换的分赃制，就是鉴于殖民地时代的英国官吏过于腐败、过于专擅，想藉此来限制官吏的不法活动。^【17】我不反对这种说法，但美国官吏不法活动的受到限制，或者，当作一种社会体制看的官僚政治在美国的不易出现，却有他根本的原因，那就是市民的民主政治在美国比较能实行得彻底。即“资产阶级长期的统治，现在只有像在美国这种国家才有可能，因为美国本来就没有封建制度存在，而社会开始就是建立在资产阶级的基础之上”^【18】。(www.xing528.com)

不错，我们已承认就是在市民的民主政权之下，官吏不负责任、讲形式、讲应付，乃至假公济私的事，还有发生可能，并且在美国确也发生过，但如英国拉斯基教授所说，像在欧洲的那种官僚政治，是难得见之于美国的，^【19】如我前面的推论，那只是属于技术性质方面的。

然则美国是否永不会发生官僚把持政府权力的那种官僚政治呢？近来美国国内有识人士已经抱有一种隐忧，表示着不曾在资本初期发生这种政治形态，却可能在资本末期发生这种政治形态。如Louis M. Hacker在最近出版的《美国资本主义之胜利》中就说：“在极权国家里面，国家已将全（社会经济）领域控制在手，无论企业经营或私人行动，都变成官僚政治的关切对象。至于美国方面，虽则官僚政治在羽毛未丰时代，尚能响应民主主义的过程，然而国家资本主义的势力，亦在日趋雄厚。”^【20】这就是说，美国如其一步一步走上国家资本主义或独占资本垄断之路，它的政治将不可避免的要极权化、官僚主义化。这逼得我们要把德意型的独裁的官僚政治作一交代。

人们对于同一名称所代表的不同性质的东西，往往总容易把它们搞在一起。前述那位《美国资本主义之胜利》的作者曾这样告诉我们：“英法两国的新宫廷贵族，不啻是专制官僚政治的柱石，他们操纵教会，左右司法，统率海陆军，享受最有利的独营权，并（就法国而论）以税收承办、人的地位，向人民横施敲诈。这种现象，跟现代的法西斯主义极相类似，盖16、17世纪的英法专制政治和现代德意的法西斯政治，都想扶植私人亲信所组织的集团，由这些集团去作实际的政治控制者。”^【21】

其实，这两个不同时代分别发生的专制政体与独裁统治，就是在形式上的相似点也是极其有限的。然而，假使把配合后者的官僚政治称之为新官僚政治，那也只是名词上的相同罢了。在资本主义末期或帝国主义阶段出现的独裁统治，乃因前此的议会政治、选举方式，以及其他有关民主、自由的社会秩序，已不适于或不利于金融寡头独占局面，于是各国就照应其各别的历史条件，采取新的行政形式和方法，那在意大利称为法西斯政权，而在德国则称为纳粹政权。因为这种统治或宰制的对象，是几世纪来在自由、民主号召乃至实际活动中觉醒过来了的、已经部分的取得了政治权力的生产劳动大众和有识的中等阶级，还有是资产阶级内部除了金融寡头或独占集团以外的其他有产份子，于是这种统治就特别需要制造一套等级主义、全体主义的哲学，一个无所不在、无所不为、无孔不入的秘密警察组织，把全国人民特别是全国劳动大众，任意编组在他们所设计出来便于宰制、驱使的社会政治框架中；于是，这种统治的执行者，法西斯党徒、国社党徒，就比之专制时代的官僚集团，还要采取更横暴、更无顾忌的姿态。贪污、欺骗、敲诈、结党营私、舞弊，那是太寻常了。公开的劫掠、对于人身自由的任意蹂躏、集中营、集体屠杀，已成为这种统治的必要手段了。

当然，今日美国的政治，距离这种法西斯统治还远，但它的独占集团在战后通过其所包庇豢养的政党，所施行的一些反民主、反自由的措置，已使世界有识人士耽心美国正在向着法西斯统治前进中。

临到末了，我还得关于苏联讲几句话。前述那位《美国资本主义之胜利》的著者，不但把晚近独裁统治与初期专制混做一团，且把苏联的无产阶级专政也一视同仁的处理。他说：“在德意等极权国家里面，它并且有消灭私产权，将国家社会主义代替国家资本主义的倾向。俄国方面，这个步骤甚至已经完成。不论个别的环境如何，国家资本主义与国家社会主义的显著征象，总跟重商主义时代一样，建立强有力的官僚政治，官僚政治中的人员，即是新制度的主要推动者。”^【22】为了证示苏联也有官僚主义，国内外论坛上，已经有人把苏联近年自我检讨分别指出集体农场和工厂中一部分人营私舞弊的情形作为宣传资料。苏联社会经济还不曾达到理想的境地。属于技术性的官僚作风是可能不曾祛除净尽的。但我相信，一个私有财产制不存在的社会，一般生产大众皆有政治发言权的社会，任何一种当作社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。

注　释

【1】　见Krabbe：《现代国家观念》，王译本，英译者序，第7页。

【2】　同上书，第8页。

【3】　陈乐桥：《英美文官制度》，第5页。

【4】　Sombart：《现代资本主义》一卷第二分册，李译本，第531—532页。

【5】　恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第164—165页。

【6】　马克思：《资本论》第一卷，郭、王合译本，第671页。

【7】　见苏联科学院历史学部编：《近代新历史》，杜译本，第63页。

【8】　苏联科学院历史学部编：《近代新历史》，杜译本，第66页。

【9】　这里指“斐特烈大帝及其父亲”。——编者注

【10】　以上参见Henderson：《德国简史》，第三、四章。

【11】　马克思：《资本论》第一卷，郭、王合译本，第625页。

【12】　Sombart：《现代资本主义》一卷第二分册，李译本，第530—531页。

【13】　同上书，第533页。

【14】　参见Swain：《世界文化史》第二卷，沈译本，第169页。

【15】　以上参见库斯聂：《社会形式发展史大纲》第二册，高译本，第500—512页。

【16】　见前述Sombart：《现代资本主义》一卷第二分册，李译本，第532页。

【17】　见陈乐桥：《英美文官制度》，第5页。

【18】　见恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第176页。

【19】　见Seligman主编：《社会科学大辞书》第三卷，第72页。

【20】　见陈译本，第18页。

【21】　同上书，第31页。

【22】　见陈译本，第17—18页。