中国官僚政治研究：深度剖析

第一篇　论所谓官僚政治

一

在有关政治理论或政治史的载籍中，我们经常容易见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把官僚政治（Bureacracy）当作一个特定的形态或体制加以论述的，却比较稀罕。那往往只是在讨论其他政治形态时附带的说到。对于这种政治现象形态少所论及的理由何在，以后还有谈到的机会。这里我只要表明：官僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。也许就因此故，英国权威政治学者拉斯基教授（Prof. Laski）曾在塞利格曼教授（Prof. Seligman）主编的《社会科学大辞书》中，就官僚政治作过这样的概括说明：

官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行故事处理，谈不到机动；遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。

——《社会科学大辞书》第三卷，第70页

这说明大体是妥当的，但我认为需要加以补充和分释，否则不但对于拉斯基教授自己在那段话后面引述的例解，有些不易讲得明白，而我们也似乎可以依据经验，说官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说，讲形式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被动的刻板的应付、一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风，这作风，确实在任何设官而治的社会，差不多都可以见到；即在民主政治下，对于任用官吏，如采行所谓分赃制（Spoils System——美国以前官吏进退，随政党为转移，故称此种官制为分赃制），则因交代频繁，造成互不负责的脱节现象；如采行专家制，重视官吏专门经验，则又因他们长期或世守其职，造成特殊积习，造成相伴而生的种种官场流弊。特所有这些作风和流弊，通是属于技术方面的，惟其是属于技术方面的，故英美诸国都先后实行一种政务与事务分开的文官制，从技术上予以改进，并设法使那些流弊减缩到最低限度。然而，我们把官僚政治当作一种社会体制来讨论，虽然也注意它的技术面，但同时却更注意它的社会面，从社会的意义上来理解官僚政治，就是说，在此种政治下，“政府权力，全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治，是依存于诸般社会条件，而又为那些社会条件所范围着的，它可能增大前述技术性的官僚作风，但却不可能单在技术上去讲求根治。

由以上的释明，我们就知道：

（一）官僚政治得从技术的、社会的两方面去说明，而我们当作一种社会体制来研究的官僚政治，宁是重视它的社会的那一面，虽然我们同时没有理由不注意到它的技术的那方面。

（二）大约官僚政治在社会方面有了存在依据，它在技术上的官僚作风，是会更加厉害的，反之，如官僚不可能把政府权力全掌握在自己手中，由自己按照自己的利益而摆布，则属于事务的、技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的。

（三）技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，乃至学校中存在，可是，真正的官僚政治，当作一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在任何社会的某一历史阶段存在，而就欧洲说，却只允许在16世纪到18世纪末乃至19世纪初那一个历史阶段存在。

二

那是一个什么历史阶段呢？

就政治史上说，那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段。在那个过渡阶段上，一般的政治支配形态不是贵族的，亦不是民主的，却是在大小贵族与商工资产者彼此相互争权夺利场面下成立的专制政体，而所谓官僚政治，就是当作这种专制政体的配合物或补充物而必然产生的。为了容易理解起见，我们且从以前不能产生官僚政治的社会或国家说起罢。

在欧洲，最初出现的国家是希腊的奴隶国家。如在雅典，那是由十个部落所选出的五百议员所组成的协议会来统治，它服从那每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利，扩充到无产劳动者以外的一切国民。罗马由它开始建国到以后扩大领土的千余年的长期岁月中，其政治生命史，几乎一半是受共和政府统治。罗马共和国的官吏，任期只有一年，且向不连任。^【1】后来临到帝政时代，虽然如许多历史家所说，因着东方专制政治的影响，使罗马皇帝们扮演起东方专制君主的角色，颁布法律，征收赋税和任命一切官吏，但也许不尽是西欧人人气质上不适宜于这种统治（J. E. Swain在他的《世界文化史》中，就不时强调此点，说专制主义是东方的产物，西方人气质与此不合），而也许由于野蛮的日耳曼人已经侵扰进来了，致使那种统治形态一时并不曾形成与它配适的官僚政治。

中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的。不管实行到什么程度，整个中世纪，似乎总存在着一个理想，想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国，它同时是教会，又是国家。在形式上，封建的阶级组织，由最高级的教皇、皇帝、国王或君主，到公爵、伯爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主，以至最下级的骑士或侍从，俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为特许（Immunity）及其他的惯例，这每一个单位，差不多都成形为一个准独立的政治体，它的属地或地产，不受国王管辖。大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下，一个特殊的官僚阶层，自然是无法产生的。

可是到了中世纪末期，上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始都是采取专制主义的政治形态。那原因，把最基本的经济上的理由暂且抛开不讲，主要是由于那每个民族国家，起先都是由于较有力的、较大的封建贵族，努力统一其各别属领内的政治权力；在这种企图上，他必得同僧侣斗争，必得同其他贵族斗争，此外，他还会依据民族的或其他的理由，不绝努力扩大其领地，而与那些非其属领内的僧侣、贵族斗争。斗争胜利的国王把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。由是，“君主专制政体就是在一方面国王只把有关行政事务的立法权集中在自己手中，同时由他发给官吏的命令变为行政法或公法的来源”^【2】。在这种情势下，官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运（官运和生命），结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为的不顾国家、人民的利益，而一味图所以自利了。所以，在专制政治出现的瞬间，就必然会把政治权力把握在官僚手中，也就必然会相伴而赍来官僚政治。官僚政治是专制政治的副产物和补充物。

三

然则在君主专制政体下的大批官僚究是从何突然产生的呢？(www.xing528.com)

关于前一点，我有点不能同意拉斯基教授的说法，他认为“官僚政治是贵族政治的副产物”。我则只承认官僚政治下的官僚是贵族的转型物，封建的贵族政治是不能把官僚政治作为它的副产物的。

我们已讲到，专制主义政体是一个过渡的政治形态。在它下面，被看作资产阶级代表的所谓民主政治，还不曾当作它的对立物而成长起来，同时，被看作僧侣、贵族利益代表的封建政治，亦并不曾随着专制政体出现而根本受到否定。无论那个国家，它如其尚是专制的，要伸张王权，虽然不能不限制并打击贵族，但为了使统治稳定，仍得利用贵族，迁就贵族，如是所谓官僚，就至少在开始的时候，大抵是由贵族转化过来的。

比如就英国来说罢，英国在长期专制的过程中，固不必说，就是直到资产阶级已经很得势的19世纪初，“资产阶级还深深为它自己的社会地位的卑贱之情感所支配，所以它以自己的及国家的经费，豢养一个怠惰的寄生阶级”^【3】。“资产阶级在1832年得到了选举改革运动的胜利，差不多还是让贵族独占了一切高级的政府机关”，因为“当时英国的资产阶级普通都是一些没有教养的暴发户，不管是好是坏，也只好把一切较好的地位让给贵族”^【4】。

再看法国，法国的封建势力，是经过1789年的大革命才予以彻底廓清的。大革命前的那个专制主义统治阶段，“有人计算贵族和教士共有27万人，依照一种可靠的统计，革命爆发前，贵族人数有14万，约分3万家”^【5】。“当时贵族计分三类，即宫廷贵族（Hofadel）、职官贵族（Amtsadel）和乡村贵族（Landadel）”^【6】。除最后第三者乡村贵族已贫困式微而农民化了以外，朝政大体是由宫廷贵族治理，中下级官吏是由职官贵族充当。就在革命后，延至“1830年到1848年路易·斐力普（Louis Philippe）统治的时候，只有小部分的资产阶级统治法国，其余大部分则为很高的标准夺去了选举权。在第二共和国底下，资产阶级才施行完全统治，但只有三年，它的政治上的无能，开拓了第二帝国的道路”^【7】。

由上面的例证就知道，不仅在专制主义政体下是主要由贵族充任官吏，就在市民阶级所理想的民主政治形态下，许许多多的上级官吏还是贵族出身。可是，同是贵族，他们的性质是因所处的社会不同、因经济发展的条件不同而大异其趣的。在典型的封建政治下，大大小小的贵族是自己在那里为自己行使统治，在名分上，尽管小贵族对较大贵族维持着一定的依属关系、隶从关系，但实质上，他是所在属地的绝对支配者；到了过渡的专制政体下，充当官吏的贵族，已不是以贵族的身分行使治理，而是以国王的仆役的资格行使治理，再进一步到了典型的民主政治形态下，他们又不是国王或专制君主的仆役，而是通过宪法、通过选举、通过国会，变为人民，至少是变为商工市民阶级的公仆或政治的雇佣者了。这种政治权力的推移与变化，在它后面，存在着一种社会经济实质的转变。在封建贵族政治末期逐渐成长起来的流通经济或商业资本，原要求伸张王权，统一币制、税权，打破前此各自为政、各求自给的分立局面。所以，对应着专制政治的经济形态，就是商业资本，就是重商政策；而一般在专制统一局面与重商政策下得到了成育和成长的商工业经济，到了一定限度，就感到专制主义对于它的束缚与妨碍的影响，而其逐渐伸展起来的实力，也慢慢表现了促使专制主义者向它就范、向它寻求妥协途径的足够力量。到了这种场合，知趣点与它讲求妥协的，就出现了像英国型的“光荣革命”，不知趣不肯与它讲求妥协的，就出现了法国型的大革命。但不论革命的方式如何，其结果大体总不外伸张民权或市民权而剥夺王权，使国会成为法律的主权者，使人民或选举团体成为政治的主权者。这一来，官僚或一般行政人员，就要完全改变他们的政治性能，他们不复对国王负责，不复把国王的言语看作命令，他们要对国会、对人民负责了。“国会逐渐达到节制行政官吏的要求。法律不成为行政官吏权能的限制，而成为他们权能的基础了。”^【8】

这种经济的政治的变化一经形成，国家的政治权力就不是全把握在官僚手里，官僚也不可能任意侵夺普通公民的权利；在这场合，即使官吏在个别的场合，还不难找到机会，作一些不负责任、不讲效率，甚至假公济私的勾当，但当作一个社会体制看的官僚政治，却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。

不过，以上大体是就典型官僚政治立论，至若像在晚近德意诸国独裁统治下所出的所谓新官僚政治，那将在以次的论题（“官僚政治在世界各国”）中顺便谈到。

注　释

【1】　见A. L. Lowell：《公共意见与平民政治》，范译本，第183页。

【2】　见Krabbe：《近代国家观念》，王译本，英译者序，第9页。而他们这种表现在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何变质了的呢？

【3】　见恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第175页。

【4】　同上书，第176—177页。

【5】　见Welhelm Blos：《法国革命史》第一卷，李译本，第11页。

【6】　同上书，第12页。

【7】　恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第178页。

【8】　见前述Krabbe：《近代国家观念》，王译本，英译者序，第13页。