我国治理型制度构建路径研究：根源与困境

以上分析可以看出，要想建立我国的治理型制度现实条件还很欠缺，这三个困境只是存在的相对突出的问题，其实治理型制度的构建还需要多方条件的共存，本节试图对其困境的根源进行追溯。

精英理政思想是传统政治哲学的主要观点，也就是所谓的“精英统治论”。 认为统治阶级是少数权力精英所构成的，精英人物通过高压和操纵相结合的手段来维持其统治。精英统治论长期存在于政治统治中，至今仍有国家将其作为治国良策，新加坡就是典型国家之一。精英理论本身就承认社会的不平等性，承认社会的异质性，这也是精英理论存在的逻辑渊源。因而，精英理论提倡社会一少部分人对多数人的统治。这就更加明确了社会阶级的划分：统治阶级和被统治阶级。统治阶级就是少部分的精英团体，大多数社会公民都是被统治阶级。这种精英理政思维使公民权利受到限制，被统治阶级的社会参与性较低，长期处于被统治状态，忽视了自我的合法权益，严重的影响了社会的公平正义。这里所说的统治阶级就是少数的精英，精英统治思想从古希腊到现在都一直存在着。我国也不例外，这种思想一直影响和制约着政治运转，精英理政思想使权力掌握在一小部分人手中，进行政治决策，这必将影响着社会的公平、公正。根深蒂固的精英政治与治理型制度所追求的协商共治理念是相悖的，是治理型制度构建过程中的消极因素。

所谓的维稳思维，即维持稳定的思想，主要是我国社会现在追求的社会发展形态。维稳的提出是在我国国情基础上为了维持我国社会的稳定、经济的持续发展而做出的一项措施。维稳并不是我国社会发展的目的，而是将其作为一种手段更好的促进社会发展，因此，这种思想的初衷是好的，主要是保证我国人民充分享受改革开放的辉煌成果。但是，任何事物都具有其发展的双面性。近年来，随着社会经济的快速发展，官员腐败现象日益加剧，导致社会贫富差距日益加大，人民的切身利益和基本权利得不到有效保护，甚至底层人民公然对抗法律维护自己的合法权益，但是由于某些地方政府受“维稳思想”的影响，为了“维持社会稳定”，对群众的反应不进行适当的处理甚至出现政府公然打压的情况。这种“维稳”思维严重的影响了人民群众的切身利益，使政府改革跟不上社会发展的脚步，必将导致政府职能的落后。治理理论强调权力的共享，强调政府的服务性，这就要求政府部门与时俱进，合理维稳，在保障社会健康发展的基础上促进政府的改革创新。

从古到今，服从就是一个哲学层面的问题。所谓的单项服从主要是指对权威的服从，服从权威的困境是一个古老的命题，在社会生活的结构中，服从是我们所知的最基本因素之一。服从源自人的不平等，且只要有不平等存在，就会有服从。任何群体生活都需要某种权威系统的存在。只有离群而居的人，才不会被迫以反抗或服从的方式对别人的命令做出反应。权威普遍的存在于政治统治中。从人类社会分工开始，这种单项服从权威的情形就开始出现，在团体生活中弱势群体听从强势团体的安排，这种强势团体又慢慢形成权威。到国家开始出现，这种单项服从权威的模式更加稳固，可以说服从问题与整个社会形式、形态以及发展方式，都有很大的关系。服从者在进行服从行为时，会提出潜在契约的概念，自动与权威者形成契约关系，为此放弃了自己的一些自由权利。服从与从众不同，从众是一种模仿，而服从则是听从安排，存在着外界的压迫下产生的行为。在我国当前社会中，这种单项服从的心理深刻地影响着公众大多数民众都是无条件的服从政府的统治，这严重影响了公民的积极性，大大的影响了公众参与社会治理的积极性。

当前，我国社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，如何切实加强和改进社会管理，在求同存异中形成社会共识，在包容多样中扩大社会认同，这是一项需要长期关注的社会任务。这就需要大力培育社会自治能力，提升我国公民的自我管理意识。社会能力的培育对于治理型制度的构建是十分必要的。治理型制度强调协同共治，这就需要多方组织的参与，形成广泛的公共责任感，进而才能更好的参与社会管理的过程。当前我国社会组织之所以发展缓慢，受传统制度体系的影响，社会对政府有较大的依赖性，这严重的降低了社会组织参与社会治理的积极性，因此，治理型制度的建设需要大力提升整个社会的自治能力，这是一个社会文明进步的重要标志。

从我国目前的整体情况来看，我国的法律体系相对已经完备，但是在制度构建方面来说还存在较大缺失。特别是在社会治理方面存在着法律滞后的情况。党的十八届四中全会提出全面推荐依法治国。作为构建法治国家的重要制度支撑，推进我国社会治理的推荐，我国治理型制度构建所面临的法律体系还不完善。完备的法律体系是制度良好运行的保障，这也是我国治理型制度构建面临的重要问题。

法律体系的首要环节就是立法环节，在改革开放的30多年来，我国在立法工作上经历了曲折的过程，取得了重大成就，为发展我国的社会主义事业做出了巨大的贡献。但是我国在制度构建方面的立法仍是立法方面的一个重大缺失，在制度生成的过程中，没有相应的法律支撑，无法可依。目前，在学术方面，王耀海博士的博士学位论文修改稿《制度演进中的法治生成》坚持以马克思主义法律观为指导，着力探讨社会变革进程中法律治理的基本原理与实现机制，这对于全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，促进制度生成的有法可依，无疑具有重要的理论价值与实践意义。但是这终究只是学术领域的研究，要想推进我国社会治理的顺利进行，促进其制度保障体系的建设，就必须尽快加强立法，做到有法可依。

制度生成法律体系构建存在的另一个严重问题就是执法方面。执法不严，有法不依，这也是构建我国社会主义法治国家面临的重要问题。法治是人类克服人治，实现安全与秩序价值的途径和最高目标。现代法治的目标就是要树立法律的权威，同时也意味着保护公民权利、建设民主国家。从我国社会治理的现状来看，执法部门监管不力的情况时有发生，有一些法律形同虚设，甚至无人知晓，严重的影响了良好的社会秩序，破坏了和谐的法律环境。严重妨碍了我国社会治理的进行，不利于治理型制度的构建。

法律监督又称法制监督，法律监督是法律顺利实施的保障。法治国家的构建需要法律实施的各个阶段顺利进行，这就需要加大监督力度。目前，我国在很对领域都存在监督不力的情况，特别是监督主体单一，导致更多的违法行为。在政府管理过程中，不仅存在社会层面上的违法现象，即使政府内部的执法不力行为时有出现，很大的问题就是由于监督环节的薄弱。在治理型制度构建的过程中，强调监督主体的多元化，必须引入更多的监督主体和形成更广泛的监督渠道，完善监督体系，才能促进良好法治环境的形成。

法律评价作为社会主体对法律及其运作过程的价值判断,它不仅与社会主体的法律认知、法律情感有关,而且与法律评价的主体、对象相关联。是“社会成员对法律规范、法律制度、法律活动、法律作用等法律现实所作的价值判断和在此基础上进行的价值设定与选择,反映主体需要与法律之间的某种肯定或否定关系”。在我国的现有法律体系中，法律的评价体系相对来说还是比较薄弱，参与的社会主体相对比较单一，法律制定过程的透明度也直接影响到社会主体参与的积极性。这就导致了法律评价环节的缺失，不能给予及时充分的社会反馈。这就使许多个体的利益不能得到充分维护，影响法律在整个社会的运行质量。这种薄弱的法律评价环节与治理型制度理念是完全相反的，势必阻碍我国治理型制度的构建。

制度的生成过程受到一系列复杂的因素以及环境制约，有着天然的实践生态复杂性。制度的生成过程既受到自身内生因素的影响，也包括外部因素冲击的影响，根据治理型制度的内涵，本文主要重点分析下列因素对制度生成的制约。  (www.xing528.com)

所谓的透明程度低，主要是指制度在生成过程中的透明度程度低。在我国的制度构建中，制度从制定到完善的整个过程都完全掌握在政府的控制之下。社会很少参与制度生成的过程，制度构建成为一少部分人的决策。较低的透明程度使社会公众无法参与到制度构建过程，许多切身利益都得不到维护。同时，制度由于生成过程中社会主体的参与程度较低，就会导致制度在应用时产生许多问题，可以说，这样的制度是不科学的。在我国加入世界贸易组织后，如何使我国的各项制度构建与世贸组织的规则与原则相协调，成为一个重要的问题。其中透明度原则是世贸组织的重要原则，无疑对我国制度构建产生重大影响，作为世贸组织成员之一，我国的制度生成透明度得到显著提高。但是，受到传统因素制约，我国制度生成的透明程度还有待于进一步加强。如何提高制度构建的透明程度，让制度在阳光下运行成为我国制度建设面临的主要问题。    

制度的功能是制度存在的依据，同时也是制度存在的价值所在。制度功能有应然和实然之分，应然功能主要就是促进整个社会的发展，促进人与社会之间的和谐发展，追求人的全面发展。可以说制度的应然功能是从宏观上来界定制度的价值，现实生活中，这只能是人们追求的一种理想状态。现实生活中对于制度的价值诉求主要体现在制度的实然功能上，即规范良好的社会秩序、营造良好的社会环境、提供人们预期目标以及明确界限等。与制度的应然功能相比，制度的实然功能显然更具有工具性色彩，这是由于制度功能的工具性，在保证制度发挥作用的同时必然会使制度功能暴露出自身的弊端，使制度自身的适应性和目的性受到破坏，甚至导致“无功能”或者“负功能”现象出现，使制度运行偏离既定目标而向反方向运转。这种制度功能自身的缺陷导致制度的失灵或制度异化，即使制度存在着，人们也不会去遵守，那么制度也形同虚设了。因此，在制度构建过程中，如何克服制度功能的自身缺陷，是我们要考虑的关键问题。

 所谓的非政府组织，即“non-government organization”,英文缩写为“NGO”。关于非政府组织的定义相对较少，从其发挥的作用来看可以将其定义为是以增进社会公共利益为目标，不以营利为目的，与政府相对应的一种公共组织形式。非政府组织在西方国家已经成为一支主要的经济和社会力量。这类组织的出现，造成了社会结构的优化，扭转了近代以来公共领域与私人领域分化的历史进程，对整个社会的治理都长生了重要的影响。在我国，伴随着30多年的改革进程，我国的社会结构发生了很大变化，非政府组织的发展也十分迅速，在社会经济生活中的作用日益明显。我们日益感受到，非政府组织的迅速发展增强了社会公众的公共服务意识，也为公民参与社会治理搭建了平台，对于多元治理的发展具有十分重要的作用。但是，从规模和参与度来讲，与西方相比，我国非政府组织发挥的作用相对薄弱，我国的制度建设还主要是由政府部门进行。制度的构建需要形成多方参与，这样才能使制度建设更符合广大群众的利益需求。治理型制度更加强调协同共治、多方参与，因此，我国非政府组织力量的薄弱仍然是治理型制度构建的一个阻碍因素。

制度伦理是存在于社会基本结构和基本制度中的伦理要求与实现伦理道德的一系列制度化的安排。制度伦理有两个层面的含义，即制度伦理化和伦理制度化。制度伦理在制度运行的过程中发挥了很大的作用，具有规范、评价、整合等功能。制度伦理追求制度伦理化与伦理制度化的统一、制度他律与道德自律的统一、公共性与个体性的统一。制度伦理强调社会制度要与道德要求相一致，包含了制度评价与道德实现的互动关系。具有公共性的制度伦理比个体性的制度伦理能够发挥更大的功效。从我国目前社会的制度化建设来看，制度伦理发挥的作用相对欠缺，尤其是公共性的制度伦理。当前我国严重的贪污腐败现象正是由于制度伦理的欠缺导致的，影响着整个社会的道德水平。对于一个国家来说，在制度上体现道德精神显得尤为重要，制度伦理的欠缺会导致制度的不健全，社会公平遭到破坏。任何制度建设都是以制度伦理建设为依托的，制度伦理的建设对于促进制度发挥整个社会层面的作用有着重要意义。

政府职能转变一直是我国行政体制改革的核心。新一轮行政体制改革仍然强调要加快转变政府职能。目前政府职能转变还存在一些深层次的问题，对于我国治理型制度的构建有很大的阻碍作用。

所谓的角色定位主要针对我国“官本位”现象而言。官本位意识一般指官优先，官居主导地位的思想。这一思想的核心实达官贵人享有诸多特权并不受或很少受到限制。简言之就是“官为贵，民为轻”。这种思想在我国社会生活的各个层面都有表现。官本位盛行不利于社会主义市场经济体制的建立，阻碍了社会主义民主政治的发展，在官本位的体制下，必然形成官僚主义。阻碍了社会的公民意识、平等意识、自主意识、法制意识的充分发展，也阻碍了社会主义民主政治的充分发展 。除了以上弊端外，官本位意识不仅存在于行政机关中，甚至蔓延到一些公关服务部门，使公民的切身利益受到损坏，成为改革开放的阻碍，危及国家的命运和前途。   

受官僚体制的影响，政府内部有着严密的自上而下、等级分明的组织秩序。虽然近年来我国进行了多次的行政体制改革，但许多官员仍然保持官僚主义作风。以权谋私的现象时有发生，独断专行，严重的脱离了人民群众。这种官僚主义作风不仅导致行政效率的低下，而且还成为了腐败滋生的沃土。腐败问题已经成为影响我国的行政体制改革的一大诟病，严重影响甚至动摇着执政党的地位。近年来，我国党内腐败问题时有发生，大大的降低了政府的工作效率，削弱了执政党的权威，党的群众中的威望被降低，疏远了与人民群众之间的关系。这已然成为我国行政体制改革过程中的一大阻碍。腐败问题并不是偶然发生的，这是与我国现行制度和社会现实情况紧密相关的，反之，腐败问题又影响着制度的良性运行。因此，腐败问题也是我国制度构建过程中要重点关注的问题，必须深刻剖析腐败问题产生的原因，从根本上杜绝腐败问题。必须保持党内的纯洁性，维护国家和政府的声誉，营造良好的社会氛围，保障国家各项制度的顺利运行。

政府工作效率的高低，直接体现在行政人员的政治素质和业务水平上，行政人员的服务意识水平的高低也决定了政府服务人民水平的高低。行政人员代表了国家和政府的形象，其业务水平和素质的提升一直也是国家行政体制改革的重要内容。行政人员是直接接触公民的政府群体，是公民评价政府是否高效的重要标准。因此，行政人员的价值观、精神面貌和工作状态等映射了政府的整体状态。但从我国行政人员队伍现状来看，尽管经过多年的建设，取得了一定的成绩，但公务员整体素质相对还比较欠缺。主要表现为：（1）认识不到位，思想观念落后。大部分行政人员思想狭隘，注重个人利益，忽视整体利益的实现，假公济私行为较为严重，办事高高在上，办事拖沓，互相推诿，甚至还有滥用职权的情况发生。（2）业务素质参差不齐，总体水平不高。当前我国政府行政人员结构参差不齐，具体体现在年龄、性别、学历方面的不均衡，这就导致业务能力差，办事效率低，整体的服务水平自然变得低下。市场经济条件下，特别是随着治理理念的广泛传播，要求公务员提升服务质量和服务水平，树立良好的政府形象，从而跟上社会形势的步伐，更好的促进社会和谐发展。

近年来，随着治理理论的广泛运用，诸如治理、善治、全球化、第三部门、社会资本、公民社会等概念和理论已被广大中国学者熟知。其中有些概念和理论已经被国内学者根据中国的实际情况加以研究与应用，在相当程度上被“中国化”了。但我国对治理理论的运用主要还是在借鉴西方国家的基础之上，针对我国社会转型和政府职能转变方面所做的创新还很少，还不够科学。正是由于对治理理念运用的不够科学，因此我国的执政职能转变还要解决许多问题。例如，当前我国社会存在的多数人的贫困和不公平问题，政府提供的公共服务过少，医疗教育的不完善，社会保障制度的不健全等等。这些都是在政府职能转变过程中急需解决的问题，如何科学的运用治理理念成为市场经济条件下我国政府职能转变的重要手段。