巴西阿雷格里港市参与式预算：成功的治理型制度典范

本节的目的在于讨论在城市发展中运用治理型制度这一社会治理创新理论的贡献，给予国家角色及其与公民社会的关系以特殊关注。社会治理创新主要来自于：人类基本需求的满足，被剥夺群体政治参与水平的提升，以及扩大社会政治、能力和接近能够满足人们需要和参与权利的资源。在这里，我们着重分析巴西阿雷格里港市的参与式预算。笔者的主要观点是，参与式预算是一种新的社会治理创新，很好的体现了治理型制度的理念，是治理型制度成功运用的典范。

巴西的民主化作为一个创造国家与民主新型关系的进程得到了广泛讨论。其主要观点包括：（1）与自由理论直接相关。公民社会主要是指一种自我规范的范畴，具有相对于国家的自主性。国家被视为保障个人自治的机构，在此情况下，社会创新产自于公民社会的社会资本；（2）与共和传统相联系。基于古希腊城邦的理念，公民聚集在一个公共场合讨论面临的问题并集体寻找解决办法。因此，公民社会不是在国家之外进行活动，而是被视为通过公民集体讨论的结果这一方式在建设国家；（3）哈贝马斯提出的公共领域模型。在谈到17世纪欧洲为反制由皇家宫廷控制的公共领域二发展起来的资产阶级领域时，哈贝马斯特别阐释了在非国家空间中通过零散的政治行动达成共识的重要性。在这种比较理想化的模型中，公民社会仅仅是由那些在公共领域中受过教育、具有影响力但缺乏政治权力的人组成。哈贝马斯的观念不提倡必须把权力从政治家手中转移到公民社会手中，而是要求强大的具有民主自主性的公民社会手中，通过沟通的方式影响政治；（4）与葛兰西主义传统中的国家批判理论相关。当哈贝马斯把共识作为完全民主变迁的手段时，曾经受到过法西斯独裁迫害的安东尼奥·葛兰西也意识到，统治不仅基于共识，也基于强制。对他而言，国家和公民社会一起构成了一个扩大化的国家——二者之间是相互依赖的。

在反对统治权力的主导战略中，交替霸权随着政治社会的逐步瓦解而受到关注——比如传统意义上的国家——以及将政治权力转移到公民社会中。从而人们被要求必须对社会行为和地方层次的合作手段和方式做出决定。

在巴西，国家与公民社会总是紧密联系在一起，公民社会中占主导的部分与国家权力紧密交织在一起，而其他部分则被系统地排斥在政治和经济权力的通道外。因此，公民社会的自主性受到严重限制，公民组织的能力或缺陷建立在控制部分国家机构的能力基础上。在20世纪50年代末60年代初发生了激烈的社会变迁和动员。在这个“势必分裂的社会”中，被剥削者开始以工会、基层社区和乡村劳动者协会的形式组织起来。20世纪70年代是军人独裁的高峰时期，新角色开始在巴西公共舞台上崛起，他们强烈要求民主转型。自此之后，为数众多的草根组织，在城市的边缘开始出现。20世纪70年代末，很多大众运动获得以社区和左翼知识分子为基础的工会成员及基督教徒的支持，最终形成了工党，参与式民主和共和主义的多样性概念随之形成。这几种概念模式对于20世纪70——80年代的巴西而言具有重要意义，因为这种模式为巴西的民主化提供了概念框架。公民权的共和概念的复兴以及哈贝马斯的公共领域理论被认为是20世纪90年代地方治理的重大创新之一。总结以上这些方面，阿维利特泽提出了“公共参与”的概念，其特征是由公众在为其基本需求的权力持续不断地斗争中建立的合理公共领域。

前三种理论基于这样一种假设，即资产阶级经济和政治民主在没有极端紧张的情况下可以融合，后者则强调整个社会转型的必要性。创造一个民主的国家和开放的公民社会并不会导致替代型经济的主权出现。正是在这样一个历史背景中，参与式预算作为一种战略被正式提出。

在巴西的阿雷格里港市，如巴西的其他地方一样，邻里运动在20世纪70年代就已出现。较贫困地区反对政府对他们的利益无所作为。他们最基本的需要就是乡村基本设施和服务的投资，以及邻里创议的自主性。发起了一系列的与公民权利问题相关的运动，在这样的背景中，这些集体运动提出了预算民主化的要求。(www.xing528.com)

参与式预算总是被看作持续进行的将直接民主和间接民主联系起来的社会试验。它是一个通过冲突不断发展、当地政治中大众参与不断制度化，以及伴随着持续进行的参与演化和修正的过程。在权利和义务的分配方面，巴西行政机构有责任提出预算建议，而立法机构则拥有采纳或反对该建议的最后权限。由公开和透明的讨论代替侍从主义是参与式预算高度合法性的主要原因。预算过程民主化的重要步骤就是在没有法律规定的情况下使之制度化。参与式预算年复一年地进行，直接民主的方式与参与者中选举出的议会代表的方式结合在一起，这直接扩大和加强了地方政府经济政策过程中的民主参与。参与者不仅提供建议，而且为建议项目的等级负责任，这些项目的产生基于会议以及地区和主题的基础。在这个过程中，直接民主会议的参与者投票选举代表，他们可以进一步加强与市政府的谈判与沟通。参与的基本结构也包括对参与式预算程序规则的年度检察和修正。中心的、透明的和公开的讨论政府资源在各个地区间的分配是确保分配平等的关键工具。同时，公民参与也有助于在分配标准方面做出民主的决策。

参与式预算框架中做出的决策很快就显示出积极的物质效应，在1989~1996年之间，城市的基础设施明显地提高了。在教育方面，1989~1999年，公立学校的学生数量增长了一倍。满足基本需要的努力也可以从阿雷格里港市的人类发展指标为0.865这一数字中反映出来，这是2000年中巴西所有首府中最高的。公共资源投资平均规模的变化也是参与式预算的一个积极的社会效应，建立在人们快捷生活方式上的可发展战略不仅授权给参与者，而且为改变投资优先权开辟了道路。

从1989年至今，地方政府与公民社会之间的关系随着民主的预算过程开始发生变化。这项运动使人们开始变得积极，并公开参与当地政治。当地政府的大众参与在许多方面显得非常有益。通过参与公开讨论，个体参与者学会了将其个人的需要转换为公共利益。公共领域的讨论也有助于扩大对他人需要的理解，从而有助于加强团结。

阿雷格里港市及其参与式预算已经成为国际上享有盛名的解决乡村政治的具有创新性的新方法，其透明的结构对于削减侍从主义和腐败具有独特的贡献。因此，参与式预算在1996年联合国人居会议上获得了专为地方政府颁发的国家“最佳实践”奖。参与式的预算方式在巴西已经有超过100个城市里获得实施，也在欧洲的城市得到认同并不断发展。可以说，参与式预算是用以描述可替代治理模式的尝试。从一开始，这项战略就是建立在加强公民社会的合法性基础上的，然而，这并不是要削弱政党在实现支配项目中的关键性角色，他们的作用就是扮演政府与社会之间的调节者。

参与式预算构成了地方政府治理新形式的核心要素，政府官员和公众走到一起共同讨论和集体制定城市发展规划。参与式预算也是开放的和民主的地方政府最重要的创新模式。从共和的观点看，参与式预算是成功的：它构成一个公共领域，它有助于协商对话，在公民权的扩展方面取得进步，让所有人更清楚社会形态和政治权利。