中国农业发展：承包制小农与社会保障

承包制小农与国家^〔3〕

一、承包制小农经济与地方政府

温铁军在其著作《中国农村基本经济制度研究》一书中认为，近代中国的主题是工业化，共和国前三十年是以中央政府为主导的国家工业化发展战略，改革开放后是由各级地方政府主导的地方工业化发展战略。这是对中国工业化进程准确而简要的判断。

然而，由于历史传统与地理环境等因素的不同，改革开放后，东部沿海地区与中西部地区的农民与地方官员对新一轮工业化反应的速度是不同的。当东部地区乡村企业的工业产品把市场空间差不多填满之时，纷纷来东部考察的中西部地方官员只学得了“无农不稳、无工不富、无商不活”的发展思路，留给他们发展地方工业的市场空间已经十分狭小了。于是，在中国农村基本以地理区域为界形成了两种不同类型的县、乡（镇）、村政府：一类将县、乡（镇）、村三级的财政收入全部或基本上转移到工商服务业，而让承包制小农经济留给农户自食；另一类经历了数次推动地方工业化的失败教训之后，继续与承包制小农争食有限农业剩余，从而把自己置于古代社会的顽痼——官逼民反——的狼狈境地。我们将前者称为Ⅰ类地区，将后者称为Ⅱ类地区。在分析国家与农户，或者说地方政府与农民关系时，这一区分十分重要。

（一）Ⅰ类农村地区的县、乡、村三级政权与承包制小农

随着以地方政府，尤其是以县、乡、村三级政权为主导的地方工业化战略的推行，中国东部沿海数省绝大部分县、乡（镇）、村三级的财政收入重心已经从农业转移到工商业，绝大部分承包制小农的家庭收入重心也从农业转移到工商业。这两个重心的转移，标志着中国东部沿海狭长地带的近200个县，约1.5亿农业人口已进入了一个全新的历史阶段，工商业已成为主业，而传统的农业已降为副业。苏南、浙江相当一部分县、乡、村只向农户征收少量的农业税，而免除“三提五统”等“合理农民负担”。从承包制小农来说，承包地已成为农户的社会保障手段，摆脱了以农业剩余“养政”的历史性重任。事实上，随着农民收入重心的转移，此类地区的纯农户已不多见，绝大多数已成为以工商业收入为主的兼业户。其中相当数量的家庭或将土地经营权转移出去，或将土地承包权一并转移出去，移居城镇。在浙江某些工商业发达的县，土地转包率已高达30％以上（全国约5％—6％）。

在中国东部沿海，由于绝大部分地方政府差不多已退出对农业剩余的分割，使得地方政府与农户的关系发生了历史性的转变。因此向小农征索农业剩余而形成的官民对立关系在此类农村地区已得到极大的缓解，甚至消失。浙江省有相当多的乡（镇）与村十多年来没有向农民征收过“三提五统”。2000年，浙江全省取消了农林特产税，只保留农业税，亩均十多元，或二三十元。在东部沿海地区，地方政权、私人资本与劳动（尤其是外来民工）三者之间的关系，用浙江某些地方官员的话来说，是：“现在我们地方政府的主要职能是招商引资，完善市场经济发展的软硬环境。只要有了工商业的发展，地方政府有了丰裕的财政收入，劳动就业问题就能得到充分的解决。政府有了财源，才能加大地方公共品，如环境基础设施、九年制义务教育及社会保障等投入的力量。”在浙江一带调查，我们经常听到类似的观点。

当然，在实际生活中，以私人资本为核心的地方政府、资本与劳动三者的关系，并没有像他们所宣称的那样和谐。在中国劳动力近乎无限供给的总体形势下，稀缺的资本在对地方政府与劳动的“谈判”中具有极其明显的优势。因而，地方政府在劳资冲突中很难站在劳动者的立场来保护劳动者的合法权益，甚至站在资本的立场。

但是总体上，由于改革开放的历史机遇，中国东部地区经济快速地完成了从农业向工商业发展的战略性转移，成为中国的“发达地区”或“第一世界”。一步领先，很可能步步领先，从而拉开了与中西部的发展差距。在这一地区，我们所面临的是一种全然不同于中西部地区的经济政治社会关系。对于东部地区来说，地方政府、私人资本和劳动者三方的关系构成了核心关系，其中主要是劳资关系，地方政府与承包制小农的关系已降为次要关系。

（二）Ⅱ类农村地区的县、乡、村三级政权与承包制小农

而广大中西部农村，尤其是粮食主产区，由于缺乏东部沿海地区的历史、地理等条件，大部分无法完成地方政府财政收入与农户的家庭收入从农业向工商业的转移。日趋扩张的地方财政支出只能压向土地与农户，与承包制小农争抢这块农户自己也吃不饱，且很难再做大的蛋糕。

20世纪80年代中晚期，内地省份的县乡干部开始到江浙来考察乡镇企业，发现“无农不稳、无工不富、无商不活”这一“发展硬道理”，开始倾全力推动乡村企业的发展。缺乏东南沿海省份社会历史条件的中西部省份，却有另一种顽劣的传统，即对行政权力的崇拜与迷信。在发展以市场为导向的地方工业过程中，他们能够凭借的也主要是各级官员手中的行政权力。在“大跨度、超常规”发展及“消灭空壳村”（即村村办企业）的口号下，行政权力只能做一件事——建厂房、购设备、进原料。但行政权力无法使企业生产出合格的、有市场销路的产品，无法使投入的资本自动产生利润。中西部各级政府曾多次制定雄心勃勃的“赶超”计划，层层分解，分摊任务，但大多以失败告终，留下的更多是债务、恐惧与怨恨。到20世纪90年代中期，尽管地方官员放弃了对行政权力的迷信转而服从市场经济规律，而中国国内市场已从“卖方市场”转向“买方市场”，留给中西部发展地方工业的市场空间已不复存在了。发达地区的发展恰恰成为不发达地区不发展的一个外部原因，这是一个令人悲观但必须正视的严酷现实。

中西部各级地方政府以行政力量推动地方工业化，遭遇多次严重挫折之后，只能把注意力转向农业这块旧蛋糕。正是出于这一考虑，河南全省在1995年、1996年之际推出“富民工程”。该“工程”有三项主要内容：一是改变种植业的产业结构，改种能在市场上卖得出好价钱的农作物；二是发展农户“庭院经济”；三是劳务输出。该省舞阳县委提出的“富民工程”的口号是“十万农户找项目，十万民工闯四方”。我们看到，在人均耕地比较宽裕的乡村（如人均耕地2亩左右），农业产业结构的调整还有一个小小的空间，每个农户留下人均0.5亩到0.8亩口粮田外，其余的可以种植经济作物。但在人均耕地0.8亩以下的村落，种植经济作物，尤其是多年生果树，其风险之大，往往危及全家的生存安全。倘若由县、乡（镇）政府用行政力量强制推行“农业产业结构调整”，则面临着比推行地方工业更大的市场风险。给中西部农村的承包制小农留下的唯一出路是：直接进行劳务输出，提供廉价的农村剩余劳动力。

正是由于地方工商业这块蛋糕想做而做不成，传统农业这块旧蛋糕想做又做不大，地方政府（1994年推行分税制后，主要是县、乡、村三级）只能沿袭历史的老办法，操刀分割农业这块蛋糕。但在计划经济与集体化时期，实行“队为基础，三级所有”，国家通过农业税与统购统销政策，直接从生产队取走农业剩余，相对集中而隐蔽。而推行土地家庭承包制后，县、乡（镇）政府通过村委向农户征粮派款，分散而明显。农民负担问题由此而产生。

（三）农民负担：续论Ⅱ类地区的县、乡、村政权与承包制小农

农民负担问题出在农村社会基层，但它所牵涉到的问题要广泛得多，复杂得多，也深刻得多。

1．何谓“农民负担”

“农民负担”有宽狭不同的界定。最狭义的“农民负担”即“三提（供村使用的管理费、公积金和公益金）五统（教育附加费、民兵训练费、民政优抚费、计划生育费、道路水利费）”和“义务工”（每劳力年出义务工15—20天，用于道路水利建设）。这是公社体制废除后，从公社体制内部延续下来并转入承包制小农的“责任”。按国务院有关文件的规定，“三提五统”共8项费用的征收率不得超过全乡（镇）上年年人均纯收入的5％。问题在于，“全乡上年人均纯收入”的数量由谁来确定？在通常情况下，是乡镇党政领导根据“前年全乡人均年收入数”再加一个百分比（譬如增加10％—20％）来确定的。这样，征收“三提五统”的依据数通常要远高于农户的实际收入水平。另一个问题是，在贫富高度分化的情况下，按“全乡人均纯收入”5％征收的“农民负担”，对富裕户或能接受，但对纯农户却是一个沉重的负担。最合理的办法是“按户征收”，即按“户上年人均纯收入”的5％征收，并列一个贫困线，凡贫困线以下的农户免征“农民负担”。但操作起来有难度，征收成本太高。

“农民负担”稍宽一点的界定是：“三提五统”＋“义务工”＋“涉农税”。涉农税主要有四种：农业税、农林特产税、车船使用税和屠宰税。农业税俗称“公粮”，按国家税务局的规定，农业税率应根据现行粮价进行调整，但农业税既可征实粮食，也可征货币。粮价有国家定购价、地方实际征收价与市场价的区别，这给具体征收单位很大自由裁量的空间，若按低价而征实，等于加重了农民负担。更麻烦的还是“农林特产税”。据国家税务局《关于做好农业税、农林特产税、屠宰税征收工作的通知》规定：应对特产税税源做普查，并按应税产品计税征收。但全乡（镇）一个地税所五六个或十来个成员如何对全乡数万农户种植“特产”及销售收入的情况进行“普查”？如前所述，若严格执行国家税务总局的规定，农林特产税的征收成本高昂得接近或超过总税收。再说车船使用税，对从事运输的车船（在农村主要是拖拉机）征收营运税、使用税、管理费和养路费，或许有一定的理由，但对于绝大多数代替耕牛的手扶拖拉机征收营运税、使用税，实在说不出正当理由，且有碍农业机械化的政策实施。事实上，绝大部分乡镇，屠宰税已成为“人头税”，而农林特产税已强行摊派且逐年增加。以湖北省沙洋县沈集镇为例，全镇农林特产税总额1995年9万元，1996年16.5万元，1997年32万元，1998年48万元，1999年58万元，每年以80％的增幅上调，或按人头、或按田亩平均到村、到农户。

“农民负担”最宽泛、在农民眼里也最真实的界定是：凡地方政府从农户取走的一切财富，都是农民负担，包括所谓“合理”的税费，及各种“不合理”的苛捐杂税，还包括各种强行集资、摊派与罚款（主要是超生罚款）。湖北沙洋沈集镇的村会计（邓士坤，沙洋县人大常委会委员）真实、简洁且沉痛地表达了Ⅱ类地区承包制小农面临的“农民负担”实况：

粮价低贱粮税高：指现行粮价与农业税折征代价；

计算负担按“年报”：指浮夸的纯收入测算“三提五统”标准；

税务收钱搞平摊：指农林特产税、屠宰税、车船使用税平摊到人头；

专项集资是硬指标：指公路、铁路、水利、防汛等集资；

部门统筹由政府抓：五保金、扶贫基金、妇幼保健费、农调费、培训费、电影费、普法费、救灾粮款、管账经费；

政策规费年年要：农发金、基本水费、畜禽防疫费、水面增殖费；

报刊征订搞压销：按规定的资金订完后，还要承担压销任务；

有偿服务费要交：用水协管费、工程配套费、农村信息费、牲畜防治费、阉割费。

事实上，在上述农民负担表里还没有包括农村教育、医疗、电力三大垄断部门加到农民头上的负担。如教育部门的乱收学杂费，医疗部门的高价药、高医疗费，电力部门的乱提价等，也没有包括可能导致农户倾家荡产的计生罚款与殡葬罚款。

那么，中西部地区的承包制小农通常要承受多重的“农民负担”呢？这是一个十分复杂的问题，各省、各县、各乡之间有差异，不同年份也不一样。虽然国家年年在喊减轻农民负担，但从未进行过全国性的普查，也没有科学性的抽样调查，至少我们没有看到过官方公布的有关统计数据。我们所拥有的只是一些来自学者的个案调查报告和记者揭露的一些资料，加上我们自己的各地区走访调查。20世纪90年代初以来，中西部地区农民的年人均负担在150—500元之间，中部地区在100—300元之间（不包括超生罚款）最为普遍。年人均两三百元的“农民负担”对“一部分先富裕起来的地区与一部分先富裕起来的人”来说，或许以为很轻微，两三百元还不够他们一月的抽烟钱。但对以种粮为主的纯农户来说（如前所说，全国有74％的耕地种植粮食），就是一个沉重的负担。在中部粮食主产区，人均1亩到2亩耕地，一亩两熟，在风调雨顺的年成，两熟所产不过1500—1800斤，即以一亩两熟1600斤计，留下口粮500斤，剩余1100斤。若按1996年每百斤82元计，可卖得902元，除去农用成本（种子、化肥、农药、水电）约350元，只有552元。据河南、湖北一带的农民讲，即使在粮食价格最高的1996年，一亩两熟所产，除去农用成本，最多只有500—600元（包括口粮在内），再加上庭院蔬菜、饲养等收入，年人均农业纯收入不会超过600元。自1997年以来，粮价逐年下跌。到2000年、2001年中稻最低跌到每百斤35元，最高也只有40元左右，即以一亩两熟1600斤的高产计，按每百斤40元算，也只有640元，除去农用成本350元，只有290元。

这就是说，在中部粮食主产区，1996年的农负率在40％至50％之间，1997年后因粮价下跌，导致农负率逐年攀升。据李昌平在《我向总理说实话》一书中提供的材料，1999年以后，湖北监利县棋盘乡的农民负担已吞食了全部农业剩余。“这就是说我们乡4万农民，一年辛辛苦苦，不仅没有收入，相反还要贴上自己在外卖血卖肉的血泪钱240万元。这样下去，农民不造反，就只有死路一条了！”（李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2001年版，页34。）

2．中西部地区农民负担不断加重的原因

据李昌平在《我向总理说实话》一书中的推算，全国农民每年承受的负担高达4000亿元。到底有多少，恐怕没有人说得清楚。据一般说法，全国有耕地14.2亿亩^〔4〕（注：严格地说是税亩数，而非实际亩数），若平均每亩农负200元，则全国农民全年承担的农负总额约2840亿元。若再加上各类罚款和各项集资，会在3000亿元左右。这当然也是一个十分粗略的估计。这笔按人头或按承包地分摊到承包制农户的巨额税费，主要养活县、乡（镇）、村三级党政机构与官员及中（初中）小学教员，维持着缺乏工商业财源的中国基层政权的低效运作与九年制义务教育体系。中西部地区的地方政权差不多把半数以上，甚至全部承包制小农经济的农业剩余据为己有，使“三农”问题潜伏着爆炸性的社会政治后果。

在论述此问题之前，我们还得深入分析造成农负不断上升的诸多原因。

首要的原因是中西部地方政府主导的工业化发展战略的严重受阻，使得地方财政收入与农户收入重心无法转移到工商业，地方政府只得与承包制小农争食为数不多的农业剩余。中西部地区各级地方官员，都知道“无工不富”的道理，依靠行政权力多次推动乡镇企业的发展。但是，以市场为导向的工商业，绝非单纯的行政力量所能推动，他们的失败是不足为奇的。即便他们从多次失败中学得了一些有益的教训和经验，在全国工业市场基本饱和的情况下，留给他们发展地方工业的空间也极其有限了。至于依靠农民集资而兴办的乡村企业的失败，也成了增加农民负担的一个原因。

另外，1994年推行的国地税分开征收的财政政策，使得中西部地区县以下的工商税源大部分进入市、省与中央财政，进一步恶化了地方财政。湖北省监利县红城乡党委书记张晓冰曾撰文说：“分税制使粮食主产区经济雪上加霜。”乡镇企业既要交国税，又要纳地税，企业税收成倍增加，导致好不容易创办起来的乡镇企业陷入重税困境。就红城乡而言，2000年乡镇企业交纳的税额是1994年的4倍，而企业的个数则由1994年的24家减少到8家，并极大地减少了乡镇政府从乡镇企业取得的预算外收入。1996年，我在河南各地调查，许多乡镇官员对分税制的看法与张晓冰的观点是完全一致的。总而言之，工商业这块新蛋糕做不大，已做成的一点，在1994年后又被县以上财政所吸取，县、乡、村只能与农民争食农业剩余。随着县、乡、村支出的不断膨胀，农民负担自然越来越重。

第二个原因是地方党政机构的不断增设与各机构人员持续膨胀。在20世纪80年代，县政府机构通常二三十个，人员不足两三百人，乡级（公社）机构只有十余个，二三十人。改革开放这些年，县乡党政机构与人员循着膨胀—精简—再膨胀的螺旋式上升之路发展。到20世纪90年代末和21世纪初，县级党政机构少则五六十个，多则七八十个，县级党政机关工作人员少则五六百人，多则上千人；乡级机构二十余个，人员少则七八十人，多则两百余人。在短短的二十年间，县级机关工作人员增长到改革前夕的3—5倍，而乡镇机关工作人员扩张到改革前夕的5—10倍，实属惊人。

现有的县、乡（镇）政府机构大体可以分为两大类，一类是从计划经济时代延续下来的机构，如财政局、税务局、农业局、林业局、民政局、工商局，等等；一类是新设的机构，如乡镇企业局、环保局、土地管理办、审计局、县志办、计划生育办，等等。在第一类机构中，按其职能的增减，又可分为两小类：一类是管理职能随土地家庭承包制的推行而萎缩，如涉农的诸部门，但这些机构依然保留；一类是管理职能扩张而部门与人员迅速扩大，如计划生育办，土地管理局，财政局所，公安、税务、工商局所等。从公社集体耕作制向土地家庭承包制的变革，一个最引人注目的现象是，中国农村基层政府管理的事务增多了而不是减少了，管理农村社会的成本急剧地上升了，而不是下降了。

通常，县、乡基层政府是没有独立的机构设置权的，基层政府新设的机构都是从中央到省市再到县乡的垂直条属机构。但盖办公大楼、添办公设施、发工资，却由县、乡财政负担。从现代行政管理学的角度来看，中央高度集权的、多层级的、条块分割的现行管理体制，是造成基层政府机构人员扩张的一个根本原因。不去花大力气培育村民的自治管理能力，甚至怀疑、防范村民的自主管理组织，总想建立一个全能的政府，是集权体制的一大特点。正是这一特点，决定了地方行政机构的不断扩张。一旦“合理的农民负担”不足以支持地方政府运作的成本，政府各部门为了维持自身的生存而从“财政预算外”获取资源的冲动便难以抑制，农民负担的加重便难以避免。因此，所谓“减轻农民负担”绝非是一个“向农民多要一点，少要一点，要多少为合宜”的表面问题，而是涉及中国整个行政管理体制的深层次改革问题。

除了地方党政人员随机构增设而增加外，在工商业极不发达的农业地区，退役军人、大中专毕业生及党政领导子女的就业安置问题，是党政机构、事业单位及地方国有企业人员膨胀的又一大原因。陕西省黄龙县仅是4万多人的小县，“文革”期间，县财政供养人员（包括教师）是800人，1992年攀升到3600人，十余年间增长4.5倍。该年“撤庙搬人”，大力推行机构改革，稍稍缓解财政压力。而后来旧病复发，到1999年全县财政供养人员达到4565人（参见中央电视台《新闻调查》234期）。1996年，我在河南各地调查，据各县人事局与编制办的官员说，自20世纪80年代中期以来，县乡党政事业单位人员每年按8％至10％的速率递增，稍有“油水”，即能按月正常发工资的部门，全都人满为患。原因就是退役军人、大中专毕业生与党政领导子女的安置。若要挤入一些报酬稍厚的部门（如计生办、电力、工商、税务、财政、公安等），权力关系尤为重要。据他们说，如今的年轻人，从事农业绝无出路，当地工商业极不发达，所以，一流人才通过高考流到大城市去，二流的向党政事业部门挤，三流的只能外出打工。高考不易，打工亦难，故而县、乡党政事业部门成为首选的就业单位。地方政府设职养人，本来是为了办理地方公共事务，然而，在庞大机构与人员费用重压下的县、乡、村三级政权机构，为了自己的生存而向农民争抢，催粮逼款，已成为其主要任务。

第三大原因是“超常规、大跨度”的“赶超发展战略”。1958年“大跃进”之所以轰轰烈烈地兴起，根源于此。改革开放以来，东南沿海地区经济的迅猛发展，为中西部地区，尤其是靠近沿海地区的中部地区的“赶超”提供了目标与动力。在中部各省之中，尤以河南最为迫切。近十几年来，内地各级地方政府与官员正是在“超常规、大跨度”的口号激励下，不断出台一些大而无当的经济、教育、城镇建设等发展计划，上级政府把“超常规”发展计划、内容、项目、指标层层分解，又层层加码，层层施压，层层督责检查。于是集资派款，劳民伤财，到时依然无法落实，只好在报表、数字上做文章，浮夸虚报之风由此而起。

新官上任，多求“一年初见成效，两三年大见成效”。1996年，我在河南省调查，看到一份某乡镇于1994年10月制定，且在三年内要实现的“城乡一体化建设”的总体规划。在其后三年内，要完成镇区自来水工程、电力开发、道路、通讯设施、宾馆、中心幼儿园、镇区公厕等7项基础设施建设，计划总投资1751万元；还要开发文化科技、商贸、工业、农贸、旅游等5个小区，计划投入1260万元；还要新办15个镇级企业，且每个村都要创办一个产值在100万，利税在10万元以上的企业。这些雄心勃勃的“超常规发展”计划，若只写在纸上，尚且可以；若落实其中一个，大抵劳民伤财；如全部推行，势必引发“官逼民反”了。说起来令人感到惊讶，中部地方政府的绝大多数发展计划，往往成为进一步“不发展”的原因，甚至有些直接减轻农民负担的措施，也成为增加农民负担的原因。比如，发展教育，转为集资建校；办乡村企业，结果负债累累；发给农户一份“明白卡”，还得向农户征收几元钱的成本费，成为县“减负办”的一项额外收入。十几年来，中西部地方政府为了实施“超常规、大跨度”发展战略而投入了多少无效的资金，欠下银行多少债务，向承包制农户搜刮了多少钱粮，没有一位经济学家做过认真的研究。

第四个原因是：在“一部分先富裕起来的地区与一部分先富裕起来的人”的高消费刺激下，地方各级行政、教育、医疗、电力等垄断部门为改善本部门的办公条件，增加集体消费及个人的住房、工资等福利待遇，凭借行政垄断与部门垄断特权而增加农民负担。在中西部，绝大部分县党政及局委办的行政大楼基本上“现代化”了，内部的办公设施也差不多“现代化”了。县委、县府的“招待所”，差不多已“宾馆化”，甚至“星级化”了，集餐饮、娱乐于一体。全县各科室甚至副科级的官员大都配有轿车与手机，全县光养一两百辆轿车和数百部手机，至少得花费数百万元，这里尚不包括购车、购手机的巨额费用。县乡主要官员的住房，也差不多别墅化了，有不少县城有所谓“官街”（这是老百姓对官员“现代化聚居区”的称呼）。此类消费，虽不合党纪国法，但全国上下官场都加以默认，不算“腐败”之列。

近几年，国家不断提高地方公务员和教师的工资待遇（这是应该的），但要地方财政支付。地方政府各部门为提高本部门集体消费和职工待遇，都有“创收”的强烈冲动。在公路、铁路、水利、防汛等各项集资的背后，在五保金、扶贫基金、妇幼保健费、农调费、普法费、管账经费、结婚登记费、外出务工证费、畜禽防疫费等部门统筹和政策规费的背后，在报刊征订、用水协管、农村信息、牲畜防治等有偿服务的背后，都可发现政府部门特权利益的扩张与地方官吏自我“中产阶级化”的强劲要求。在中小学学杂费不断上升，昂贵的药物与医疗费用，农村用电居高不下的电价背后，我们可以发现同样的情况。利用行政与部门垄断特权，巧立各种名目搞“创收”，实在是我国制度性腐败的一大根源。而其结果，是形成了一个凌驾于承包制小农社会之上的庞大既得利益阶层，从而使中央出台的一系列旨在减轻农民负担的改革措施往往归于无效。

社会舆论往往把农负加重的原因归咎于地方党政官员的个人腐败。从现已揭露出来的腐败案件来看，全国各级党政官员的个人以权谋私的现象确实时有发生。但对中西部农村地区的农民负担加重有更大更直接责任的根源，在我们看来还是“制度性的腐败”，正是制度性腐败才是个人腐败得以产生的温床。

第五个原因是依靠县、乡（镇）、村三级财政收入（主要是乡、村两级）来维持九年制义务教育体系的运转。所谓“九年制义务教育”，人们至今搞不清楚，这“义务”一词，指的是国家承担的义务，还是由农户承担的义务。在“分灶吃饭”的现行财政体制内，乡镇辖区内的中（初中）小学的全部教育费用由乡镇财政支付，在县城辖区内的中小学的全部教育费用由县财政负责。在几无工商业支持的乡镇，其教育支出主要来自于“三提五统”中的“教育附加”（按国务院有关规定，“三提五统”征收标准不超过全乡上年人均纯收入的5％，其中1.5％为“教育附加”）。若某个乡镇有农业人口5万，人均纯收入1000元，则全年教育附加只有75万元。据2000年末的一项统计（《乡镇财政》2001年，第10期），全国每个乡镇财政平均供养290人（全国有44836个乡镇），其中中小学教员163人（占56％）。因此，取之于农户的“教育附加”用于全乡中小学教员的工资发放尚且不足。用于“教育达标”、危房改造、更新教学设施、给教员发放奖金的钱，只能听任各学校向家长征收“学杂费”了。小学通常400—500元一年，初中则高达800—1000元，这对于刚过温饱线的广大纯农户来说，教育负担比“皇粮国税”还要沉重。对于广大中西部农耕地区来说，中国的“九年制义务教育”已成为名副其实的“农民义务”，由此而引发大量贫困儿童失学的大问题。中国“教育兴国”的发展战略，演化为地方各级政府的“教育达标”，“教育达标”则转化为农负加重，农负加重则导致儿童失学，从而走向“教育兴国”的反面。其他各项“发展战略”，其运行转化逻辑，也大体如此。

3．加重农民负担所导致的严重经济政治后果

沉重的农民负担使得“村民自治”有名无实，并使得村干部，尤其是村支书、村长向“劣绅”化发展。按《村民委员会自治组织法》的规定，村干部是村民代表大会选举产生并代表全体村民利益的。然而在实践中，基层政府加诸于农户的各种“合理”或“不合理”的税费，都是通过村委来征收的。由于农负过于沉重，乡镇、村委必然要加强征收的力度，这在乡村这个“熟人世界”里是很得罪人的差事。有德之人，往往不愿担任这一苦差使；有才之人，宁愿外出打工。结果，村委一、二把手往往由拳大气粗，且有宗族势力或县乡政权势力背景的人出任，并从中谋取自己的好处。只要农民负担沉重这一因素存在，代替地方政府行使征索权的人，很容易劣质化。在向农户“催粮逼款”的过程中，乡村干部征收手段的粗暴性与态度的横蛮程度，通常是与农负的轻重和抗拒力度成正比的，由此激化的干群冲突是农民不断上访、上告的总根源，也是触发小股农民暴乱或自杀的导火线。这一问题如长期得不到有效解决，迟早会酿成较大规模“官逼民反”的政治事件。(www.xing528.com)

在中央政府、舆论监督及农民骚乱、自杀的威胁下，乡村干部的催征有一条模糊的底线，用他们的话来说，叫做“高压电线触不得”。然而，县、乡（镇）财政为了维持自己十分刚性的支出，又规定“一分也不能少”。故而，许多村干部只得靠借贷来弥补征收数额的不足，或向信用社借，或向民间借，从而逐年积累起庞大的村级债务。据李昌平原所在乡的统计：到1999年末，全乡23个村，负债2251万元，每村平均债务近98万元。在2251万元债务中，平均利息22％的高利贷占1600万，全年支付利息468万，而全乡农民的“合理负担”为580万元。据李昌平推算，2000年末的村级债务将超过3000万元，2001年将接近5000万元。又据湖北华中师范大学农村发展研究中心研究员贺雪峰的调查报告，湖北荆门市的村级债务，村均100万元（2001年）。他估计，中西部农村的村级债务，村均40万元左右，光偿还高利贷利息一项，就足以将相当数量的村级政权压垮。

在中部粮食主产区，在农负重担和粮食价格下跌的双重压迫下，擅自抛荒，全家一走了之，到外地打工谋生的农户越来越多。村委收不到承包款而借高利贷代行交纳，但债务仍记在外出农户账上，逐年增加。这使得外出农户即使在外地找不到工作也不敢回村，他们成为真正的“失地流民”。

总之，因农民负担过重而导致的村级债务和“失地农民”两大问题，使得土地家庭承包这项农村基本经济制度，在中西部某些地区（主要是主产粮地区）难以有效地运作，也使得农村剩余劳动力在城乡之间，中西部与东南沿海之间进退有序的就业结构遭到破坏。这对于中国城市社会的长治久安，对于中国现代化的历史进程都将产生灾难性的后果。

二、尊重农民的公民权利，彻底改革地方行政管理体制，确立新型的国家与农民关系

中国近13亿国民中，近9亿是农民（据粗略的估计，截止到2001年末，在9亿户籍制农民中，近6.5亿是纯农户和以农为主、工商为副的兼职农户，其余大多是以工商为主、兼营农业的兼业农户。放弃承包权而以工商业为生的“农户”约占全部户籍农户的6％，且大多集中在东南沿海）。虽然2001年末二、三产业已占国民生产总值的84％，但从就业结构来说，中国依然是一个农民国家。在现行政治经济体制下，规模狭小、分散经营、缺乏组织、缺少公民权利保障的亿万农民，饱受市场风险与地方政府（包括村）横征暴敛的双重之苦。

这种局面是很难再继续维持下去了。把占中国人口绝大多数的农民逼到社会分层的底层的“弱势群体”，而不能分享现代化发展带来的好处，甚至继续蒙受损害，这样的发展战略将很快走到它的尽头。尊重9亿农民的公民权利，尊重农民对土地及其全部产出的权利，尊重广大农民自由表达与组织起来的权利，废除歧视性的户籍制度，给农民自由寻找土地外收益的权利与迁移权利，彻底改革现行地方行政管理体制，取消全部农民负担，建立新型的国家与农民关系，方能有效地解决中国现代化历史过程中稳定与发展的双重任务。而对各种既得利益维系着的政治体制进行大刀阔斧的改革，不仅需要全民族的创新智慧，更需要政治家的勇气和胆略。

（一）关于稳定农民、农业和农村的制度性安排的思考与建议

我们考虑一个最基本且在相当长历史阶段内也无法改变的国情：人多地少，及在此基础上形成的亿万规模狭小、分散经营、农业剩余极其有限的承包制小农经济。我们考虑问题的一个最基本目标是：能够让绝大多数农民自愿地、而非强制性地安心于农业与农村。在承包制小农经济为农民提供温饱与安全的基础上，让农村剩余劳动力长久地往返于城乡之间。让那些在城市获得稳定职业、收入与住所的“农民”在脱离承包制并获得社会保障的条件下，成为城市居民。这是一个极其漫长的“自然历史发展过程”。因此，坚持并完善农村土地家庭联产承包责任制，不仅关涉到亿万农民的生存与安全，更关涉到中国社会的稳定与发展。要使我国农民能够依靠承包制而过上温饱、安全与有尊严的生活，我们认为必须做如下制度安排。

1．以立法的形式，进一步明确土地的产权关系

现行的土地家庭联产承包责任制规定，土地的“所有权”属于“集体”，“承包经营权”属于“集体”之内的农户。从“集体”获得“承包经营权”的农户所承担的义务（责任）是将全年产量的5％（即三提五统）交给“集体”。且每个劳动力有“义务”（责任）每年向“集体”无偿提供20个左右的“义务工”。在通常的法律意义上，“承包经营权”是从“所有权”派生出来的，因而“集体”有“权”收回农民的承包权，并将农民以此为生的土地“批租”给各类开发商。近十几年来，尤其是邓小平南方谈话以来，因全国各城镇的扩张，各开发区的建立，大量土地的“批租”获得了巨额“地租”。这些“地租”大多落到拥有所有权的“集体”代表们的手中，大量失去耕地的农户所得到的少量补偿并不足以维持他们的生计。这在中国已形成了一个“失地农民阶层”，但在名义上，他们已划入“城镇居民”。这场持续至今的“圈地运动”所产生的“地租”，成为“圈地”地区地方党政腐败及一部分人先富裕起来的根源，也是引发城镇社会不安定的一大根源。

全部问题是在现行的土地承包制对“集体”与“所有权”的法律界定的模糊性。土地所有权的模糊性根源于公社时期确立的“队为基础、三级所有”。所谓“三级”即公社—大队—生产小队。“队为基础”，即生产小队具有使用权、经营权。这样，土地承包制所说的“集体”也就包括了乡镇、村与组。村组是村民的自治组织，故村组凭借“所有权”向承包农户索取“三提”，乡镇是国家基层政权，亦凭“所有权”向承包农户索取“五统”。乡镇与村“集体”也可凭借“所有权”收回“承包权”，将土地“批租”给开发商，从中将绝大部分“租金”归为己有。其中相当一部分落入有权者的私人腰包，成为中国基层政权腐败的一大根源。如果我们将历史追溯到土改，那么很明确，土地的所有权属于农民，这是中国共产党对参与革命的农民阶级的承诺与报酬。公社制废除推行分田到户，按道理，土地所有权是承包权经营权不可分割的一部分，这就是说，农户拥有的土地是“完整的产权”。

因此，为了有效保障农民的权利，新的立法必须重新对“集体”与“集体所有权”做出更为明确的法律界定：一是规定“承包权”高于“所有权”。这里，“所有权”的法律含义只有两项：土地不准买卖以防兼并；土地在一定承包期后，可以重新按人口调整。并规定：一、废除“三提五统”，更无权收回“承包权”。二、“承包权”永久地属于农民，而“经营权”可以自由地转让。转让的租金归承包农户所有，国家按一定的起征点，对租金征税。杜绝城镇扩张土地批租过程中的腐败现象。三、“集体”仅指全体村民，凡涉及全村土地使用方式的变更，必须由村民代表大会讨论决定，方有效果，村支书无权擅自“代表村集体”做决定。

2．取消全部农民负担，废除一切苛捐杂税，让承包制小农休养生息

由于人地关系的高度紧张，这种历史地形成的紧张关系，只能随着中国工业化城市化的进展而得到缓解，这需要一个相当长的“自然历史演化过程”。因此，从纯经济角度来说“不经济、不规范”的承包制小农经济，从政治、社会的角度来说，却是唯一可行的农村基本经济制度。承包制小农经济所形成的全部农业剩余只能维持农户的温饱和低水平的安全保障，再要“以农养政”是不可能的。

共和国前三十年，国家以农业税和统购统销这两大渠道，平均每年从农民和农业那里获取20％至30％的农业剩余，作为我国工业化的“原始积累”。中国农民为养政、养工作出了无比巨大的牺牲。如今，二、三产业的产值已占GDP的84％。按此算来，中国已算是中等工业化国家了，已经到了“以工养农”的时期了。由于国家继续执行追赶型、接轨型的现代化发展战略，国家财政必须向现代产业部门倾斜，无法做到“以工养农”，但至少应该执行“以农养农、农不养政”的新决策。农民中的多数人依然过着贫困的生活，小康生活依然是多数农民的良好企盼。要求自养尚且不够的农民、农业继续去养活甚至养好一个日益庞大的地方政府，要供养县乡村各级官员的住房、车子、会议和宴席，在道义上是说不过去的，在经济上是做不到的，在政治上是危险的。用“精简机构”、“税费改革”等改良政策解决不了问题。因为这些改良政策的前提是依然要农民与农业承担“养政”的责任。我们应该接受这样一个观点，“以农养农、农不养政”，这已经是农民对中国社会稳定与发展作出的巨大贡献。

农民作为中华人民共和国的公民，依法享有与城市居民同等的权利，承担同等的义务。这对于一个现代国家来说，可谓是“第一公理”。中国城市居民享有的九年制义务教育，就业、医疗、失业保障，离退休等权利，五十年来农民一项也没有享受到，这是权利的不平等。中国城市居民的个人所得税起征线是月薪800元（年收入9600元），年人均纯收入仅2100元的农民却人人得承担所谓“合理的税费”，还有更多不合理的苛捐杂税，这是义务的不平等。

处于目前发展阶段的中国，即使无力将失业、医疗、退休三大社会保障覆盖到全体农民，那么至少在公民承担国家税收义务方面做到平等。国家在对数千万国家公务人员不断加薪的同时，却对仅能维持农民温饱的农业剩余征索沉重的税费，这很难使9亿农民对国家产生认同感。党中央、国务院一再要求“千方百计地增加农民收入”，但“增加农民收入”的第一步应是取消农民负担。取消全部农民负担不仅是一项实实在在、立即兑现的“增加收入”，而且将彻底改善亿万农民与地方政府长期的对抗关系，并为农村社会的稳定提供最基本、最重要的保障。对于农业人口占国民总数70％的现代中国社会来说，“农民安，天下稳”依然是一条颠扑不破的真理。

有人担心，取消了全部农民负担，中国绝大部分县乡村三级政权会因失去供养而垮台。按现有的地方行政管理体制来考虑问题，势必得出这样的结论。问题在于，改革开放这些年，早已把中国政治体制的改革推到了前台。如果中央集权的层次过多、条块分割的行政管理体制不进行彻底的改革，更会因不断的自我扩张而吸干国家资源，将社会压垮。从彻底改革现存管理体制的角度出发，上述担忧或许是多余的。

3．彻底改革地方行政管理体制，实行乡镇自治

中央集权的条块分割的行政管理体制，对于管理一个相对封闭的、静态的、区域差异甚小的社会，譬如说从秦汉到明清的传统农业社会是较为有效的。在“三年自然灾害”期间毛泽东甚至能规定中国的每个农民一天吃几顿，以及吃些什么，这说明中央统一的政令能通过“条条”与“块块”直接贯彻到一个静态且几无差别社会的角角落落。

随着改革开放与市场进程的加快，一个最引人注目的问题是社会变化加速了，社会人员流动加剧，区域间经济发展的差异程度不断加大。这样一个曾经只善于管理无差异的静态社会的行政管理体系，突然面临一个全面陌生的社会现实而手足无措了。地方政府内一切原有的机构（条条）只能够处理它们所熟悉的老问题。对于基层社会出现的任何新情况、新问题，它既不熟悉也无权处理。用增设新机构的方法来解决新问题，是该行政管理体制的一大特征，因而也是这些年来机构不断膨胀的根本原因。不顾地区间日益加剧的发展差异，而增设同样的机构（中西部很多县，几无乡镇企业，但仍在县政府内设乡镇企业局，在下属各乡镇设乡镇企业办，如此等等），这是政府行政低效的一大原因。在这里，我们还丝毫没有涉及地方党政的腐败问题。

地方各级党政官吏在“现代化”名义下把自己提升到“中产阶级”地位的强大动力，是行政管理成本逐年攀升的又一大原因。全国不论贫富，几乎所有县（包括县级市）的党政办公大楼都现代化了，几乎所有的县府的招待所都宾馆化了。大部分乡镇甚至村也竞相仿效。县乡（镇）主要官员的住房也差不多“中产阶级化了”。十几年来，国产车、进口车的绝大部分成为各级官员的“公款私用”，还有各种会议、达标检查的公款吃喝。想一想，算一算吧，这些非贪污的制度化消费，给地方财政造成多么巨大的压力。至于个人以权谋私的腐败，在此也就略而不计了。

我们建议，必须拿出全民族的政治智慧和政治家的胆略与勇气，对现行的行政管理体制作重大的改革，我们的改革建议简述如下：分省撤地，实行乡镇自治。

分省撤地的目的是减少地方行政管理层次。“分省”即将现有的28个省区（2个特别行政区除外）划为50个左右的行政区划，并在现有的4个直辖市外再增设6个左右的直辖市。“撤地”即全部取消作为一级行政区划的地区和市，实行省直辖县。某些经济发达的地级市或副省级市，由省直辖，成为省的直辖市。这是中国的行政管理和行政区划学者多次提出的建议。

中国现有的2000余县（包括县级市），绝大部分是历史地形成的。其中相当一部分县区划、县治甚至县名，可以追溯到秦汉。从某种意义上说，中国的政治实体，中央以下便是县，县以上的政区，两千年来不断变动，县以下的政区（乡镇），近百年常有变更，但县却相对稳定。这其中自有其历史、经济、社会、政治、文化等理由。因此，保存县政区的相对完整性的同时，应大力加强县在地方行政管理中的地位与作用，在乡镇自治基础上，逐渐推进县自治，首先可赋予公民以罢免县官的权利。取消乡镇政府，实行乡村两级自治，设立由村民自由选举产生的村公所与乡公所。这样，我们将现行的四级地方管理层次，减少到二级。行政层次的简化，必然带来行政效率的提高与行政成本的下降。

其次，要改革地方政府职能与机构。凡依然以农业为主的县，其政府最基本的职能，是保护承包制小农经济的再生产条件及严格执行计划生育。故而主要设置为农业服务的机构。至于省县职能与机构的具体情况不在此论。我们仅建议，从中央、省直接延伸到县的条条，应尽可能地减少。只有中央统揽的全国性事务，如公安、检察、司法、工商、税收、计划生育、教育（九年义务教育）等设置垂直条条外，让地方有更多的权限依据本地区特殊情况，设置管理机构（至于九年义务教育，我们建议由中央政府统筹安排，由中央财政直接负担九年义务教育的全部经费）。这就是说，让直接“管民”的县级政府能够根据本地区变化了的新情况、新问题做出及时的反应。同时，乡村自治也给当地民众解决自己面临的新问题提供了组织保障。

全部取消农民负担，等于每年增加全国农民近3000亿元左右的收入（最近看到陈锡文的一篇文章，他说据农业部门统计，2000年，全国农民直接负担的税费共1778.9亿元，平均每个农民负担199.8元。其中农业各税92.6元，“三提五统”66.2元，“两工”以资代劳6.31元，集资等各种社会负担34.68元，与1999年相比，增加了3.3％）。又据《中国税务》杂志社社长张木生的推算，中国政府的财政收入约3万亿元（政府公布的数字是1.6万亿元，2001年度），其中2/3用于政府自身的开支，即2万亿元。如果取消地、乡（镇）二级政府，节省出2000亿到3000亿元，那是不成问题的。换句话说，只要对现存行政管理体制进行大刀阔斧的改革，就能取消压在农民头上的沉重负担。

有人说，如此大规模的地方行政体制改革，势必触动政治特权利益而引发政治动荡。这是有可能的。但如果听任农民负担的加重，更会引发整个农村社会的不稳定，甚至大规模的问题。与其听任“官逼民反”，远不如推行有力的自我改革。

4．组织农民协会，让中国最庞大的弱势群体转化为强势群体

占国民人口70％的承包制小农，正因其规模狭小、分散经营，而沦为中国社会分层中处于底层的最大弱势群体。在市场经济条件下，农副产品的价格表面上是由市场供求关系决定的。然而，在表面平等交换的背后却站立着两个实质上不平等的交换主体。承包制小农正因为其分散经营、单独销售，故而在“市场价格谈判”中处于极其不利的弱势地位，从而决定了农副产品的价格往往低于其价值。在承包制小农与地方政府的关系中，也无法与“有组织的且拥有合法暴力”的基层地方政府进行平等的“谈判”。农民手持“中央文件”也无法抵制基层地方官员的强征暴敛，主要的根源恰恰在于他们是规模狭小且分散经营的承包制小农。

中央高层领导一直十分关注八九亿农民的增收问题。从1985年至今，党中央、国务院多次召开会议，发布十余文件，以期解决过重的农民负担问题。但只要承包制小农处于高度分散状态，没有真正代表自己利益的组织，这些关注与文件大多只表达了一种“善良愿望”。长期研究“三农”问题的杜润生老先生指出，农民只有依靠农民协会才能实现法律赋予的权利（《我向总理说实话》序言，2001年）。

法律允许农民组织起来，农民也能够学会组织起来，这是解决“三农”问题的关键所在。

首先，法律应允许农民组织起来，因为农民组织起来表达并实现自己的利益，乃是农民的基本权利。工人有工会，工商联有自己的工商协会，学生有学生会，各专业人士有其专业协会，农民为什么不可以拥有自己的农民协会？市场经济内在地拥有一种力量，将不同职业群体分化成不同利益主体，或说利益集团。各种不同的利益主体寻找各自的联合，并通过各自的组织来表达并实现单个利益主体难以实现的利益。现代政治不是直接代表全社会的利益，而是在各自代表的多元的且充满分歧的利益集团间，按一定的程序与规则进行协调，从中发现共同利益而代表之。

其次，即使法律赋予一切公民以组织起来的权利，承包制小农能否有效地利用这一权利而组织起来，依然是个重大问题。在仍以血缘、亲情、地缘为纽带的传统村落内，农户之间已有的各种合作方式，依然是十分传统的、有限的。承包制小农共同面临着变化无常的气候条件，价格波动且信息不灵的大市场，共同面临着地方政府与部分官吏的超规定索取、甚至欺压，单靠传统的亲情私谊非但解决不了问题，往往使问题恶化。农民唯一的出路，是形成对共同利益的认识并结成不同的联合与组织。这种新型的联合需要平等的协商，需要制定共同遵守的规则（这就是“立法”）；需要选举一个领导，建立一个组织来实施共同决议（这就是“行政”）；并需要对实施过程与结果进行评估与监督（这就是“监督”）。我们在民政部门推动的全国乡村自治的活动中，只看到轰轰烈烈的“选举”这一形式，但很少看到民主决策、民主管理与民主监督的实施过程。即使在推行“现代企业管理制度”的上市股份公司内部，我们往往也能够发现一个相当独裁的“总裁”，何况依然囿于传统习惯的承包制小农。我在《黄河边的中国》一书中曾反复提出并思考这一问题，我在书中提出六条建议：（1）一切关心中国农民、农业、农村现代化进程的知识分子，必须认识到承包制小农重新组织起来的极端重要性，并积极参与其事；（2）中央与各省创办培育农村合作人才的大专院校；（3）在农村进行合作试点，用典型来引导农民；（4）负责推动农村合作的领导机构，只接受政府财政资助，但不受其行政约束；（5）创办一份全国性合作刊物；（6）新合作运动的宗旨是把承包制小农推上新合作之路，但坚决让他们自己走路。

（二）取消歧视性的户籍制度，让农村剩余劳动力有序地往返于城乡之间

重新界定承包制土地的产权性质，取消一切农民负担，彻底改革现行的地方行政管理体制和组织农民协会等新的制度安排，一个重要的目标是长期地确保承包制小农经济的再生产条件，为中国亿万农户提供一个基本的、稳定的生产生活条件和安全保障。我们这样说，并非是想把9亿农民“束缚”在土地与农村，而是想表明这样一个观点：只有当国家为9亿农民提供一个温饱且安全的“后方”，历史地积压在农村的数亿剩余劳动力（绝对剩余与季节性相对剩余）外出打工而形成的规模巨大的社会流动，才有可能走向有序和稳定。我们必须清醒地认识到，中国3亿承包制农户，从纯农户到以农为主、兼营工商业，再到以工商业为主、以农为副，最后到脱离承包制移居城镇的演进，是一个漫长的“自然历史过程”。

1．取消歧视性的户籍制度

我们需要取消的不是户籍制本身，而是要取消现行户籍制度内的歧视性。各种城市，尤其如北京、上海、天津、广州、深圳等特大城市行政当局都规定，凡进城打工的民工必须具备“三证”（暂住证、生育证与身份证），否则便是“三无人员”，予以遣返与驱逐。进城打工，需备“三证”，这对城市管理来说也有其必要性。问题在于“两头”收费。乡村一头的乡镇派出所在出具“外出务工证”与“身份证”及计划生育办在出具“生育证”时，要收取数十到数百元不等的费用，作为这两大部门的一项重要“创收”；城市一头的管理部门在出具“暂住证”时，也要收取一两百元的费用。这完全是因为外来民工属于“农籍”而遭受到的歧视。民工为了规避歧视性的“乱收费”而不去办理“暂住证”，形成大量的“一无”、“二无”或“三无”人员，遭到驱逐与遣返。这既增加城市的管理成本，也促成了农民的怨愤。有些城市为了降低遣返“三无人员”的费用，迫令被遣人员自费返回，如无现款，则强使被遣人员集中劳动，以劳代资。由此造成的屈辱与怨愤将集聚起社会不安定的强大因素。

有争议的问题是：是否给予一切农民工以迁居入籍的权利？这里涉及包含着“城市户籍”中的“福利保障”问题，即只有城市居民才拥有的失业、医疗、养老三大社会保障。至于九年制义务教育，则可将现存的地方财政供养体制转为中央财政统筹的办法予以解决。困难的问题在于与城市户籍相连的三大社会保障。取消覆盖国民人口30％的城市社会保障而与占70％国民人口的农民“一律平等”？这是不现实的。将三项社会保障扩及中国全体农村居民？国家尚无这个财力，故而也是不现实的。较为现实可行的办法是：国家用城市户籍三项保障与农民的承包权“交换”，前提是该民工在城市拥有稳定的职业，较高的收入。所谓“交换”，并非“国家取得该农民的承包权”，而是让农民将承包权退回村集体。

我们所说的“取消歧视性户籍制”在某些论者看来是不彻底的，但是现实的、可行的。“彻底而不可行”只是一种“善良愿望”而已。我们的目标是，能使中国绝大多数农民，在一个相当长的历史时期内低成本地流动于城乡之间，让其中有能力举家生存于城市的“农民”自然地“长入”城市，成为城市居民。

2．城市化相对滞后于工业化，具有中国特色的城市化过程

国内许多论者认为，中国的城市化远远滞后于工业化的发展，除了乡村企业的分散布局外，他们一致把“滞后”归咎于现行的户籍制度。其中有人给出这样一个美妙的线性推论：“改革户籍制度—农民大量进城—城市化程度提高—第三产业增加—低收入人群收入增加—内需扩大……如果城市户口对全体农民开放，那么在6500万进城打工者（据2001年统计，全国出县打工人数7800万）将成为城市居民。如每个城市新增就业人员携带1.5个家属，则中国城市新增人口1.6亿以上。中国城市化率将达到49％，与国际参照各标准持平。”说得客气一点，这只是线性思维下的数字游戏。

首先我们必须明白：依靠承包土地而进城打工与脱离农村入城居住，是两个不同的概念。如前所说，“农籍”村民成为“城籍”市民必须具备两大条件：一是较为稳定的职业和报酬，二是城市社会保障。前者需要相当的生存技能与知识，后者则取决于国家财政的支付能力。因此，我们建议让那些在城市中已经获得住所、稳定且较高报酬职业的“农民工”转为城市居民，并为他们提供三项社会保障，条件是放弃土地承包权。对于绝大部分“农民工”来说，他们所从事的是些不稳定且低收入的城市工作，城市就业的高度不稳定性决定了中国农民工是一个高流动性的人群。

其次，我们必须冷静地考虑到，在中国农村剩余劳动力几乎是“无限供给”的条件下，中国农民工族的基本工资将长久地维持在一个极低的水平上。据有关部门抽样调查统计，1985年（那时农民工有1500万）到2000年（出县打工的人数达到7800万），绝大多数农民工的月薪一直维持在300元至500元之间。自1996年以来，由于工业品市场的相对饱和以及中小企业间的竞争加剧，农民工的月薪甚至有被压低的趋向，而劳动时间与强度则明显增大了。也是自1996年以来，由于农副产品价格的持续下跌和农民负担的加重，驱使更多的农民外出打工维持生计。由于这两大因素的交互作用，使得农民工的工资水平呈现下降的趋势。

为什么我们将解决“三农”问题的重心放在维护并完善土地家庭承包制方面？一个根本的考虑是，让小块土地能为中国农民提供最基本的温饱与安全。有了这个保障，就能达到两大目标：一是让进城打工但极难在城内安家落户的农民工有一个安全的“后方”，在相当长的历史阶段内，让“农民”有序地往返于城乡之间。即使失去了城市就业机会，也可退回乡村，依靠承包地维持基本的生存条件。二是平衡兼业农户的农业收益与打工收益的关系。当外出打工收益低于家庭农业收益时，他们便会退出打工，从而使得劳动力供求市场保持一个相对平衡，不致使农民工工资进一步低于“血汗工资”的底线。

总之，在我们看来，城市化滞后于工业化，正是土地家庭承包制有效运作的产物。它有效地解决了稳定与发展的双重任务，亦为城市化的发展带来巨大的好处。对于为工业化作出巨大贡献（通过工农产品之间的剪刀差和廉价劳动力两大途径），而不能分享到城市化好处的中国亿万农民，国家理应以“取消全部农民负担”和“承担农村九年制义务教育的全部经费”来给予“补偿”。