中国社会转型中的城乡关系：研究指南

社会转型过程中的城乡关系

按照安排，今天我讲社会转型，这也是我这些年来思考的问题。我是教社会学的，平心而论，对“社会”这个概念越来越模糊了。越研究社会，越觉得模糊，越研读西方关于社会学的一些理论，尤其用西方关于社会转型的理论来套中国近些年来的改革开放，越来越套不进去。讲座原来的主题是社会转型，提纲主要的思想是用西方的社会转型理论来解释当代中国遇到的诸多问题，所以现在我打算把这些年改革开放引发的社会变化，放到我们建国以后将近60年的变化过程当中去考察，这是第一步。第二步，要理解我们这近60年的发展，我们就应将它放到近代中国150年的历史中去考察，即从鸦片战争开始。这样还不够，还应继续向历史回顾，最好放入公元1500年以来的历史中来考察中国社会的变化。即通过中国社会自己的历史实际，来看待当代中国变革中出现的诸多西方社会理论无法解释的社会现象。因为内容太多，所以我把题目集中了一些，将社会转型的一个核心问题单独列出来，主要讲社会转型过程中的城乡关系。

一

为什么把城乡关系列入考察当代中国社会转型的重要方面呢？第一个理由，是邓小平提供的。大家知道，对于改革开放，我们一般把它定义为中共十一届三中全会后正式启动，十一届三中全会后的那一年算作改革开放的初始年。实际上，真正的改革开放始于农村，邓小平下决心将人民公社解散了，给农民以生产和就业方面更多的自由，即实行家庭联产承包责任制，以后继续向市场化方面的改革推动。在1989年、1990年时，邓小平一方面认为必须要坚持改革开放（而且在1992年南方谈话中提出要100年不动摇），而不能坚持原来的公有制和计划经济，尤其不能坚持原来的计划经济。贫困不是社会主义，低效率不能建成社会主义，邓小平的判断非常明确。同时，他也深刻意识到，如此庞大的一个民族，十几亿的人口向市场经济转轨会面临重大的风险，包括经济的、社会的、政治的、文化的风险。在1990年时，他就讲过这样的问题，他说如果实行改革开放，有可能走向两极分化。当时的两极分化，他有一个专门的解释，就是私有制的发展产生了一个新兴的资产阶级；第二个解释是如果实行市场导向的改革开放，整个社会治安可能恶化，社会风气将可能败坏。所以他一方面认为要坚持改革开放，另一方面也意识到向市场经济的转轨中隐含着巨大的风险。

1990年他把风险概括为如下几个方面：第一，区域差异会不断拉大，即东部、中部、西部区域的差异不断拉大。因为邓小平知道，中国的区域关系与民族关系是连在一起的，所以，他讲第二个风险是民族矛盾会加深。邓小平首先讲区域矛盾，第二讲民族矛盾会拉大。第三，他讲阶级矛盾。现在我们已经不用“阶级”一词，改用“阶层”一词。因为如果提到阶级，则会涉及什么阶级的问题。随着市场经济的发展、私有制的发展，劳资关系成为当代中国一个很重要的关系。如果将劳资关系理解为阶级关系，那么阶级斗争就要讲。所以，我们将“阶级”一词淡化，用“阶层”这个词，按照职业和收入来划分不同的社会阶层。不过邓小平当时还是用了“阶级”一词。第四，中央和地方的矛盾加深。如果这样的话，中国就会出乱子，邓小平在1990年曾这样说。2003年，中央提出“五个统筹”，其中将城乡这对矛盾放入这个框架中来考察，因为区域差异包括贫富差异，一个很核心的问题就是城乡关系。在当代中国，户籍制农民有9亿之多。在这里我说的是户籍制农民，因为其中很多转移到城市来打工了，这个数字估计超过1亿，规模非常庞大。因此城乡关系应是考察中国社会转型的一条主线，我觉得这没有错，并符合邓小平的一个基本想法。这就是我为何将城乡关系作为中国社会转型过程中重中之重的问题加以考察的原因。

二

下面我讲解放后以及改革开放之后这两个阶段的城乡关系。社会转型，即从传统农耕社会向现代工业社会的转轨，这个转轨通常也被理解为城市化。所谓的社会转型，指的是：第一，农村的剩余劳动力向城市转移。即原来以农耕为主的劳动力向城市转移，这个过程我们理解为城市化的过程；劳动力向工业转移，我们理解为工业化的过程。从发达国家如英国早期的进展来看，很典型的，劳动力转移到城市，主要是为了从事棉纺织业生产。随着劳动力的转移，农村对城市的供给如食物，以及城市加工业所需要的原材料如棉花、羊毛等也向城市输入，因此城市化的过程可以理解为农村廉价的劳动力和廉价的农副产品向城市的输出过程。在这一过程中，农村的土地也向城市输送，因为城市扩展需要占用耕地，这一点我会特别讲到，而且欧洲和中国具有很大的不同。城市则向农村输送工业品和服务品，如医疗品、教育资源等，改善了农村的医疗条件和教育环境；各种各样的工业品，譬如农药、化肥，这些都作为工业品输入到农村，改善了农业的状况。这就是所谓工业化的一般描述，即更多的劳动力转移到城市从事工业生产，城市扩展，农村的劳动力逐步减少，这就使得传统的农业可以按照现代的工业方式进行，即搞大农场、机械化，很少的劳动力就可以耕种很多的土地。这就是西方关于现代化的一般叙述，即农村的劳动力、农副产品、土地向城市输送，城市的工业品向农村输入，从而实现工业的现代化和农业的现代化。

那么单靠一国本身的力量能不能完成工业化和城市化？我们可以看看早期的发达国家，为什么它们在整个工业化的过程中，都有一个海外殖民扩张过程？这本身表明，单靠一个国家封闭起来搞工业化，是根本不可能的，这个国家必须有一个广大的海外殖民市场，即外部的农业、农村和农民。若这些工业品仅依赖本国农村，使其成为必需的主要市场来引领工业化的发展，这是不可能实现的。因此英国在工业化早期占领了美洲和印度，印度的面积比英国大很多倍。当然英国工业化还有一个便利条件，因为它那里盛产煤和铁，可以实现煤铁自给。这就解释了为何比英国扩张更早的一些国家如意大利、法国、西班牙等国没有启动工业化，而英国率先进入工业化过程。英国小小的英伦三岛，其工业化主要集中在英格兰，而非爱尔兰、威尔士、苏格兰。正是英格兰实现了人类有史以来最重大的突破，为什么？因为它依赖外部整个的殖民空间，使得廉价的工业品能够进入殖民市场，另外大量廉价的棉花等农副产品包括矿业品输入英国，从而完成了工业化。如果在转轨过程中，没有外部的殖民空间，没有外部殖民地的资源输入和本国大量剩余劳动力的向外输出，那么单靠英国一个国家内部的力量不可能完成工业化。如英国在工业化的过程中，将过剩的人口释放到美国去。美国独立后，英国在工业化过程中又有更多的劳动力富余出来，大量农村剩余劳动力既不可能被新的工业部门吸纳，又被土地排斥，如果囤积在英国伦敦的话，则会酿成大乱。所以当时的社会环境特别恶劣，尤其是爱尔兰。那时的爱尔兰，原来种植燕麦，燕麦产量很低，后来开始种植土豆，土豆产量很高，造成爱尔兰人口膨胀，劳务开始向英国输出，使英国出现了许多既脱离爱尔兰土地、又在英国找不到工作的失业人口，于是犯罪率上升。英国继向美国流放过剩人口后，开辟新的领域，大概在1800年以后，开始将过剩人口向澳大利亚输送。1800—1850年流放到澳大利亚的大多是爱尔兰的失业人口。

以上我讲的是英国的情况。一个国家的工业化，主要涉及城乡关系，即在整个城市化、工业化的过程中，要使传统农村变成廉价的劳动力输出地、廉价的农副产品供应地，以及廉价土地的来源地，同时将农村看成城市工业品、服务品的消费场所。但是如果没有海外的殖民市场和空间，单靠一个国家的力量无法完成工业化。从这个意义上来说，将人类社会从原始社会、奴隶社会到封建社会、资本主义社会的发展看作一个自然的历史过程，现在看来，并不自然，有多种偶然因素。如果没有南北美洲、印度，英国不可能完成工业化，因为工业化是大生产，需要大销售、大市场。如果没有海外大市场输入原材料、矿产资源，英国的工业化是不可能的。

有了这个框架以后，我们来看看中国的情况。中国解放之初，农村还是传统的农耕社会，以小农经济为主，出现了很小的工业部门，现代的城市工业大概仅占整个国民经济的10％，主要集中于四大家族手中，还有一部分由民族资产阶级掌握。解放后，如何进行工业化？当时冷战的铁幕已经拉开，如何把农村的原材料、劳动力输入到城市，进行工业化建设，同时将城市的产品输入到农村，完成这个循环？我们知道，“一五”期间，我们从农村输出了2000万个劳动力，来从事“一五”建设，从1950年到1957年的7年时间中，有2000万农村劳动力进入城市。1958年到1961年，又有2300余万劳动力从农村流出支持工业化的建设，这是人口流动的情况。农村的资源如何流入城市呢？如何把农村有限的农业剩余也吸收过来呢？这就解释了为何要把农民组织起来。例如，解放前，整个农业净产出，除了农民自己消费的大部分之外，余下的，一部分通过农业税上缴给国家，还有一部分以地租的形式交给地主，一年交给国家的大约有200亿斤粮食，交给地主的大概有500到600亿斤粮食。1936年粮食总产量大概是3000亿斤。到1952年，粮食产量恢复并超过1936年的水平。整个20世纪50年代，国家通过农业税和统购统销每年征到800亿—850亿斤粮食，这就是中国工业化的主要本钱。如果土改后不合作起来，把土地分掉了，国家向每一个农户拿粮食，可能吗？为了进一步集中农业剩余来搞工业化，快速的工业化、增长型的工业化，必须把农民组织起来，通过农业税、通过统购统销的政策将农业剩余集中起来为工业化进行积累。

需要补充的是，在计划经济时代，1958年开始实行的户籍制度，将城乡严格地隔绝起来了。1958年以后进城的2300万农民在1961年、1962年、1963年全部返回农村。1958年之前进城的没有受到影响。我的母亲是1955年进城的，这样我可以跟着母亲到上海来。户籍制度影响城乡关系至今，一方面农业剩余向城市输送，另外城市对农村也承担责任。1965年，毛泽东下决心将医疗工作重心转向农村，医药品对农村的供应非常便宜，1966年以后农村建立起广泛的合作医疗。公社制度建立的另一个好处，就是以集体的力量，从事大规模的农田水利建设，建立起集体的社会保障。如农民和教师，两者之间不是货币关系，而是直接的劳务交换关系。教师教农民的孩子读书，农民则为他（她）种地。当时九年制义务教育大部分是民办老师担任的，民办老师可能是初高中毕业的学生，教书拿工分，很便宜很廉价。另外如赤脚医生，国家进行培训，再提供廉价的药物，让他（她）为农民治病，农民则为他（她）种地。对于一个贫困的国家而言，我们在20世纪70年代就基本完成了九年制义务教育在全国的普及，农民的小毛病在大队里就能治好。另外，将农民组织起来，还可进行卫生防疫等。联合国发展署1970年制定的一个十年发展纲要规划，强调中国的发展模式可以为第三世界国家所效仿，号召第三世界国家向中国学习。

下面我们讲改革开放后城乡关系的变化。改革开放后，公社制度解体，一方面使得承包体制下的农民能够增加对土地的投入，获得更高的产量，使农副产品更多地保障城市的供给；另一方面农民有了更多自由，劳动力可以自由流动。改革开放利用了外部的市场，这几年我们看得非常清楚，大量的劳动力流入城市后，使得很多产品向国外输出，劳动密集型产品输出国外，国外原材料包括矿产资源、高科技产品输入国内。我们越来越依赖于外部市场，因为农村根本不足以吸收城市生产的大量工业品，工业品无法在农村销售，实现城乡的循环，大部分产品必须出去，来完成这个循环，这也带来了新的城乡问题。

农村廉价的劳动力、农副产品、土地向城市输送，这样保证了城市生产的产品可以向国外输出，打入国际市场。现在满世界都是“madeinChina”，因为他们无法和我们竞争，我们的劳动力便宜、土地便宜。其中土地问题，是城乡关系中的一个重要问题。假定土地是地主的，是私有的，那么城市化、工业化过程中需要的土地就要向地主购买。假设这块土地种粮食的话，一年两熟，按照现在的农业结构，一季冬小麦、一季水稻或者玉米，两熟相加，一亩地大概纯收入400元。那么怎么能使土地增值呢？是城市化、工业化过程中的基础设施建设，这使得土地的价值不是从农业的角度来衡量，而要从城市化、工业化的角度来衡量，因此土地有着巨大的升值空间。如果土地私有，是地主所有或贵族所有，那么升值的部分应该归地主或贵族所有。所以工业化、城市化客观上对地主有好处，这就解释了为什么19世纪很多资产阶级经济学家提出要土地国有，也解释了为什么法国大革命把大地主打倒后，工业化才能进行。城市化过程要剥夺大地主的土地是不可能的，剥夺小农的土地则有可能。土地升值的空间非常大。当然，不同的地方，土地的升值程度不同，如沿海和内地不一样，城郊和离城市远的地方也不一样。凡是有基础设施伸展到的地方，如公路、铁路旁边的地价就会被带动上涨。

20世纪80年代，邓小平就看到这一点。如果土地升值的收益归土地所有者，那么第一所有者是集体，第二所有者是承包制的农民。如果将土地的升值部分全部归于农民，那么城市化、工业化推进的成本将会很大。比如说浦东机场，若土地是私有的，是大地主的，你能不能在这画一个圈，三年就建个机场，可能吗？短短10年不到，有5万公里的高速公路在中国出现，如果土地私有的话，可能吗？所以工业化、城市化的成本由农村来承担，这才是问题的实质。要加快城市化和工业化，就要压低劳动力价格、农副产品价格，土地升值部分归城市所有。这就是我们的产品能够如此快速地向海外扩张的一个制度方面的原因。尤其是土地，从1997年到2005年，我们已经用去了1亿亩土地，如果假定每亩耕地全国平均价格为8万元，则1亿亩耕地就是8万亿元。有人估计落入农民手中的部分，不足15％，落入地方财政的大概有30％，落入开发商口袋的有40％，余下的则归于各级官吏和各种中间人。可以说，2003年新的土地政策未出台前，即2003年房价未飙升前，城里人都享受到了好处。比如说，近10余年，我们大概动用了上海近郊农民的100余万亩土地，这样城里人被迁到近郊，城市的土地进一步升值，这就是上海“三年大变样”的整个市政建设资金的基本来源。10年时间，市政投入包括隧道、港口、桥梁等有3600亿元，其中1200亿元来自土地的收益。可以说，改革开放的这些年来，并没有扭转计划经济时代农村向城市输出的局面，一直到1997年以后，农副产品价格下降。以粮食为例，1996年、1997年粮食（麦子、稻米）价格每斤为0.8—0.85元，玉米稍微便宜一点。1997年后到2003年下半年，价格则跌到0.4—0.5元，即1997年、1998年、1999年3年价格持续下跌，农民没有盈利，大量农民被迫离乡，“三农”问题的恶化就是从1997年开始的。农副产品便宜，土地向城市输入，导致大量失地农民出现，失地农民又不可能享受到城市的社会保障，成为被边缘化的一个大群体，从而引发了大量的冲突。“三农”问题的恶化与此有密切关系。

三(www.xing528.com)

现在有两种理论对此做出解释，2005年理论界有一场大的争论。社会学家、研究“三农”问题的学者偏左，经济学家、法学家偏右。社会学家、研究“三农”问题的学者认为城乡关系已经高度紧张，必须对农民补偿、保护农民工利益。实际上中央在2000年以后，就将“三农”问题作为全党工作的重中之重，2004年、2005年又提出新农村建设。对这种现象，经济学家有一种解释。他们认为廉价的劳动力、农副产品和土地向城市的输入，是一个社会快速工业化不可避免的阶段。问题就在于：第一，由于土地在法律上是集体所有，由农户承包，农民只有使用权。他们认为全部的问题主要出在这个制度安排上。由于土地集体所有，由于农民只有使用权，由于国家授权地方政府将集体土地变更为国有土地，然后用国有土地的名义批租，这是造成“三农”问题的很重要的原因。解决之道，就是土地私有化。只有农民拥有对土地的产权，地方政府才没有可能剥夺农民的土地。农民的土地若有了产权，那么所有开厂的、投资的都必须向农民购买土地，农民就可以得到土地的真正好处，保护自身利益，可以利用出卖土地获得的货币完成自己的城市化。我们可以讨论这种说法有没有道理。最近半年土地私有化的喧嚣才稍微平息，前几年相当厉害，他们认为土地的产权出了问题。这是经济学家的一个判断，认为只要把土地的产权问题解决了，“三农”问题自然就迎刃而解。

另外一个判断认为，承包制农业下，农民增收的空间已经没有了，承包制农业在经济上的增长空间没有了。所以，只有减少农民才能富裕农村。继续扩大城市化和工业化，把农村所有的剩余劳动力都吸纳到城市里，那么农村务农者的人均耕地面积就会扩大，农业的规模经济，即现代化的农业就可以推进。他们认为农村的关键问题是人地关系的高度紧张，应该让农村多余的劳动力到城里来打工，让留在农村的人均耕地面积扩大。现在我们人均面积1亩多一点，如果人均10亩地，那生活就好多了，如果人均100亩地，农民生活就会更好，这样“三农”问题自然解决。这是另外一种解决方案。按照这个思路，农村的剩余劳动力太多，因此“三农”问题解决不了，只有把大量劳动力往城市移动。另外，他们认为城市化只能在中国沿海发展，主张将中西部地区大量劳动力向沿海移。移往三个区域，即环渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲地区，使得这三个区域发展成为极大的城市群。所以也不要南水北调了，因为与其将长江水引到北方，不如那边的人到南方吃水。《长江边的中国》这本书，就是试图回应我的《黄河边的中国》，虽然我在序言中讲了好话，但我认为这个方法是不可行的。因为中国人多地少。他们认为中国只能搞特大城市和城市群，小城镇建设是误国之路，这也是某些经济学家的观点。

城市化、工业化的过程，即从乡村社会到城市、从农业社会向城市工业社会转轨，按照西方的模式，即从事农业的人口越来越少，从事工业、商业的人口越来越多；居住在农村的人口越来越少，居住在城市中的人口越来越多。所以常常用城市化率来衡量一个国家的现代化程度。但是，放到中国的大背景下，是否可行，值得商榷。大家知道，改革开放之后，第一个成为显学的就是经济学。我们的各级领导，都用经济学的视角来看中国，制定改革开放的新政策。一个乡镇以至省市的一把手，如果不懂得经济学术语，不会用经济学的概念表达自己的报告，那是难以想象的。第二个成为显学的就是法学，因为依法治国嘛，所以我们最近这些年看到，哪里出问题，哪里法学家就很活跃，哪里法律出台，人大立即通过颁布全国，然而我们以前的状况是无法可依，现在的状况是有法不依、执法不严。

现在我们来分析一下上述观点。我认为上述观点最主要的就是土地私有化，因为“三农”问题的核心，他们认为是土地的产权问题。如果从法学角度来看，土地家庭联产承包责任制下的土地使用权属于债权。土地家庭联产承包责任制，家庭为承包主体，关键是责任制。承包的土地是承担沉重的责任的：第一是对国家承担的责任，即农业税；第二是对乡镇承担的责任，即五项统筹，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、水利道路费；第三是村提留，包括管理费、公积金、公益金，还有义务工。因此土地属于债权，现在把这个债权转变为物权，从法学的角度看，有道理。但我们的物权法恰恰没有规定关系到几亿农民的土地问题。当然我不同意土地私有化。这两个观点，即土地私有和把农民转移到城市中是经济学家的主要观点。那么，我们来看看这个问题。

第一，农村的劳动力可以无限供给。2003年以后，东莞出现了劳动力短缺的问题，当时有些学者说，劳工短缺表明农村剩余劳动力已被吸纳完毕。我总觉得他们的判断下得太过匆忙，因为这和我那些年的农村调查所得印象不相符合，然而确实出现了劳动力短缺现象。于是我到东莞做调查，问了当地的老板，他们对短缺现象提出几个原因：一是独生子女政策收到实效，20岁左右男女青年占劳动力总数的比例下降，而东莞需要的劳动力恰恰是这个年龄段的。第二，工资太低。如果提高工资、放宽年龄，这里的劳动力立即不缺。事实上，中国农村对城市的劳动力的供给是无限的，城市要多少，农村就可以供给多少。因为就人地关系来讲，如北方种小麦，整个过程实现机械化后，大量的劳动力可以脱离出来。在劳动力无限供给的情况下，这些劳动力只能进城打工，但无法完成城市化。也就是说，中国的工业化要快于城市化，城市化要低于、缓慢于工业化。我的意思是，如果既实现工业化又实现城市化，条件是：第一，要在城市有稳定的职业；第二，有自己的住房，能够娶妻生子。现在本科毕业的大学生，要完成城市化，都不那么容易。为什么呢？如果他只能找到一个月工资1000多元的职业，夫妻两人工资相加就是2000多元、3000元，而我们的房价是10000元一平方米，他们怎么能够城市化？即使名校的博士，例如在复旦教书，他们在城市化的重大压力下也是惶惶不可终日，买房子怎么买？买房要高按揭，每月要交3000—5000元，怎么过日子？即使买了房子，高按揭付房价，二三十年才可偿清，而且在这期间，不可生病、不能失业，这样二三十年的压力，他们能快活吗？他们的心理能健康吗？且不要说打工的。因为上海打工的月工资大概为800—1000元，岭南的工资大概是600—700元，广东今年年初曾经制定了最低的工资标准780元（但事实上做不到，只是为了吸引劳动力，劳工实际拿到手的根本没有这个数）。我有个朋友为美国公司生产洋娃娃，他告诉我，农民工月工资最多只有550元，达不到600元。为何不将产品抬价呢？因为订单价格被美国人锁定了。岭南的出口加工工业，产品价格是外国大老板定的，抬高工资的可能性没有。所以，农民工的月薪在500元到1000元之间的话，根本无法完成城市化，就是说无法解决在城市的居住问题和社会保障问题。对于1.3亿的农民工来讲，他只能进城打工，却无法在城市安居乐业。他必须把挣的钱省下一部分，返回农村盖房子。我在中部农村看到，他们盖房子的钱绝大部分来源于打工的收入。你到江西看看，有的盖一层，有的两层，有的外面已经粉刷，有的还没有。今年先完成一部分，明年挣了钱，再继续盖。农民工在家乡的土地上盖房，大概每平方米平均成本300元，好一点的500元。所以，这就解释了城乡关系的重要性。绝大部分的农民工，只能往返于城乡之间，他们到城市打工的可能性有，但是在城市住下来的可能性没有。所以那些经济学家没有做过社会调查，估计没有一个和农民工谈过话。尽管他可能经常碰到农民，如送水工、送信的、装修的有可能就是农民，只要虚心地和他们谈一谈家乡的情况，那么他的经济学理论或应修改。

第二，农民的土地生产粮食、蔬菜、水果等农副产品，那么增产有没有增收的可能？个别的地方有。如山东，农民种植生姜，因为韩国一些国家用来做泡菜。据说前两年东南亚一带好多地方种植的生姜遭受严重灾害，中国姜的价格因此开始飙升，并持续了三年。原来每斤姜的价格1元，最高时达到5元，每亩姜的产量最高可达1万斤。如按照平均价格来算，每斤姜的成本为0.5元，最多不超过0.6元，这样每亩可以赚四万元左右。但由于种植生姜利润所在，很多农户也开始种植，姜的种植面积迅速扩大，价格随之下跌。除了种植个别作物可以获得暴利外，一般作物的价格相对比较稳定，因此靠种粮食使农民富裕起来的空间几乎没有。山东种小麦，小麦的平均亩产可达到900—1000斤，甚至1200斤以上，产量很高。但如果产量总体很高，则价格必然下降。

第三，土地问题如何解决？维持现在的承包责任制不动，地方政府要侵占农民的土地，这是我跑了北方许多县乡了解到的情况。地方领导觉得国家把土地管得太死，因为现在规定，县城每年用地不应超过300亩，沿海大县每年不超过500亩。这个额度，对于县来说，是不够的，因为县政府有雄心勃勃的招商引资计划，有在老城里开辟新区的庞大计划，如工业区、高科技区、旅游区、商业区，需要的土地起码成千上万亩，因此中央所允许使用的土地指标是不够的。中央为抑制地方政府用地的冲动，原来控制房地产，后来就控制土地的使用。关键的问题是，我们原来的土地管理法出了问题，1987年第一部土地管理法出台，1988年、1998年分别作了修改，有两条内容没有改，我们看看这两条内容，就知道立法背后的动机和目标。第一，授权地方政府解释何谓公共利益。出于公共利益，国家可以征用农民土地，把这些农民集体土地变更为国有土地，如搞基础设施建设、盖敬老院等。但公共利益到底是什么，法律对此没有进行明确的规定，而授权地方政府解释。第二，征用农民土地要进行补偿，并规定了补偿的最高限度。其实应该规定补偿的最低限度而非最高限度，规定最高限度，实际上是为开发商、地方政府的利益考虑。对农民的补偿费用包括青苗补偿费（一亩地300—500元）、土地转让费（以一亩地三年平均产出的若干倍为准）、农民安置费，三项相加1998年规定不超过这亩地三年平均产出的30倍，1987年、1988年规定不超过20倍。以1998年为准，那时一亩地种粮食的话，产出大概就是100元，即使以200元计算，30倍则为6000元。6000元还不能完全到农民手里，因为乡里还要建一些工厂安置失地农民。这些工厂能安置得了失地的农民吗？大多数不能。当然个别地方如上海城郊、杭州城郊、东莞等地的情况不一样。尤其是广东，开发得比较早，土地管理法出台之前，大量的台资、港资已经进入深圳、东莞。那时，公社刚刚解体，土地属于集体的意识还比较强烈，村里盖房子后，将房子出租给香港来的资本家，个别农民在自己土地上盖房后，自己住一层，其余的出租出去，因为大量的外来农民工打工，需要住房。因此那个地方的农民成为实际利益的获得者。这样也带来了一个极大问题，钱太多了，他们一下子面对突如其来的金钱，结果造成腐败。若个人暴得金钱、权力、名声，绝大部分会腐败，一个地区也是这样。

四

下面我讲最后一个问题，新农村建设如何来调整城乡关系，这也是我对新农村建设动机、目的的理解。1.3亿的离省外出的农民工中，我估计有6％—8％或者8％—10％的农村户籍制农民会自动转入城市，包括开厂的、办店的。还有一些人虽没有户籍，但在上海待了十几年、二十几年的人不少。我在我们华东理工大学附近看到，从南京过来的一个小女孩，从1988年开始，卖南京的盐水鸭，生意不错，就把妹妹也叫来了。后来盘了一个小摊，再后来开了一个小饭店，做了小老板，饭店里面大概有十余张桌面。她已经买了房子，嫁了上海老公。总之，她实现了城市化。另外学校附近还有卖米、卖油的一对夫妻，到上海十几年了，已经可以用上海话和上海人交谈，夫妻俩租了房子，一住就是十来年，有一对儿女，在上海借读。上海前几年出台了一个政策，如果从初中借读到高中，要先考上海的高中，过分数线后，再交5万元，然后就可以拥有蓝印户口，父母还是农籍的。我们可以理解为，他们也城市化了。还有在上海搞建材、石材的人，大多是福建来的；卖灯具的多是浙江宁波人，这些人原来基本上都是农民户籍，十几年在上海，也实现了城市化，他们也不要求上海户籍。无所谓，他们有钱。但是绝大部分的农民工到一定的年龄后，要被沿海的劳动力市场排斥。我到农村去调查，50余岁的人大多出去打过工。就第一代打工者而言，他们原来都有从事农业生产的经验，因此打工到一定的年龄回乡后，他们仍然可以依靠从事农业生存。第二代打工者，初中毕业或高中毕业未考上大学者，有的初中未毕业就出来打工，他们从来没有从事农业生产的经验，从来没有在土地上干过农活，这些人出来打工，如果他们到一定的年龄，在城市找不到稳定的工作，怎么办？现在我们无法下判断。而且在第二代打工者当中，男女的观念不一样。对于男性打工者而言，到了二三十岁，他认为自己不是城里人，就将钱积蓄起来，回家乡盖房子。他们有一种想法：我总有一天会回去的。但对于很多打工的女孩子而言，没有这种心理准备，其城市化倾向要远远大于男孩子。如果女孩子不回去，那么男孩子回去也没用。这真是一个大问题，尤其是山区，他们与外界的关系很少，在城里没有亲戚朋友，出不来，也不敢出来。女孩子不怕，只要有人出去过，有一点点信息，她们带上路费和几件衣服，就很容易在城市待下来，如到发廊里，那里包吃包住，生存的基本问题解决了。由于女孩子出来得比较多，山区很多男青年三十几岁找不到老婆，这就是拐卖妇女现象一波一波不能平息的重要原因。现在我们对这类问题的研究不是很充分，有的女孩子甚至说死也要死在城市里，即使随便嫁个人，嫁个老头也愿意，这种斩钉截铁的城市化倾向，会带来什么问题？男孩子呢？他要成家立业，要盖房子。因为他认为自己有房子才能娶老婆，这个观念很强烈，所以就回到家乡。中央法律规定，确保农民承包土地30年不变，并且不允许城市资本购买农民宅基地和房子，可以租，但不可以买，其实就是为了使得农民工有一个退回去的余地。新农村建设的一个重要目标就是要使那么多从农村流出来的农民一旦被城市的劳动力市场排斥，或者因工伤，或者劳动到一定年龄，他能有一个安全退回的基地。如果他退不回农村，又在城市找不到工作，那么我觉得中国所有的城市都不得安宁。我觉得新农村建设一个很重要的内容，就是要创造一个稳定的农村环境，使得农民工有可能退回去，退回去后，他能依靠在农地上的产出，或土地上的耕作，体面、尊严地生存下去。

下面我们看一看中央的新农村建设能否达到预期的目标。目标是提出来了，即生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。涉及社会经济政治文化等方面，5条20个字，作为新农村建设的整体目标，但较为抽象，不具体。具体的有一些规划：第一步，取消农民税费负担。这对沿海地方政府财政的压力不大，对中西部的压力则很大，因为中西部一些县乡财政高度依赖农业税，取消的农业税费一年为1200亿元，学者估计1700亿元到1800亿元，即农民少向集体和国家交1000多亿元，这部分钱由中央财政、省财政补足县乡财政。例如，湖北监利县，拥有140万人口，2003年总财政收入为2.4亿元，其中大概7000—8000万元来自农业税，农业税取消后，它要减去0.7亿元，怎么够呢？它的财政支出4.8亿元只能依靠转移支付。从前，他们称自己的财政叫“吃饭财政”，如今改称为“要饭财政”，以此自嘲。中国最大的问题是县财政。它提供的公共服务差不多，要搞教育、医疗、道路、卫生还有治安，但是全国2800个县和县城单位，各县之间人均可支配财力相差极大，尤其是西部和东部之间。像上海嘉定区户籍人口52万人，外来打工人口50万，打工者仅拿到工资，其他都没有。2005年嘉定区全年总的财政收入130亿元，可支配72亿元。我去山东问过，它有100多个县市，县之间的财政规模可以相差20倍。我曾到德国去，他们实行联邦制，他们说你们中国是单一制的国家，其实你们国家再分散不过了，哪里有集权？为何你们各省、各市、各县、各乡财政落差那么大？同样一个政府，他说我们德国比较扯平，不管经济发达、不发达，政府都要管你，就是说每一个公民不因为你居住地方的不同而享受到的政府服务有差异。如果用这个标准来要求中国的话，能做到吗？

农业税取消，农民很高兴，取消农业税后，还给种粮农民补贴，一亩地10元，以刺激粮食生产。此外，如果购买良种和大型的农业器械，还会减去一些费用，对农村进行倾斜。第三，农村九年义务教育2007年财政缺口由中央补足，贫困地区学费和杂费都取消，更贫穷的地方，还管一点食宿费。第四，建立农村合作医疗。不过如果现有的医疗体制改革不到位的话，新农村合作医疗肯定会出问题。第五，硬件设施建设，如村路、饮用水、通信。各地搞得五花八门，提出各种新农村建设口号，有些地方规划得非常好。全国各地都搞新农村建设方案，但也出现了一些问题。如某乡为各村花费2—3万元钱建了厕所，但农民不习惯，没有人去，最后成为堆放杂物的地方。现在我们的重点主要放在解决饮用水问题方面，据说全国有2亿多农民喝不上水或喝水质不达标的水。如贵州地区的女孩子，不敢张嘴，因为喝了水质不好的水，牙齿是黄的，所以笑不露齿。还有西北地区的宁夏，水很缺乏，每家都靠水窖储水，因此地方政府决定为每一户增加一个水窖，拨给每户500元钱，配备一个技术员，农户出劳动力，建立水窖。2001年、2002年、2003年，连续干旱，农作物绝收。绝收我还是第一次看到，地里的小麦，稀稀拉拉的，一点收成都没有，当地水也喝不上，大量的农民出去打工。农村路面硬化，浙江搞得比较好，将村到乡的路进行硬化，行政村与行政村之间的路面硬化也逐步进行。另外还有教育、卫生、村容建设等。

中央今年向农村投入了3400亿元，并规定以后每年新增的财政收入重点向农村倾斜。3400亿元虽然看起来不少，其实并不多，因为其中的1259亿元是用来补偿税费取消后县乡的财政缺口，另外还要减去对少数民族地区和贫穷县的补贴。国家对少数民族地区的补贴是很多的，大概有200亿元，如青海、西藏、宁夏等地区，还有一些自治州、自治县、自治乡。农村特困县210亿元，另外九年制义务教育补贴780亿元，农村新合作医疗补贴47亿元，农村基础设施建设补贴700亿元，这是经费安排的大概情况。这些钱不少，说明中央是下了很大决心的。但是问题在哪里呢？中西部的各级政府、各个部门集中全力组织班子，要把这笔钱拿到手，十几个部门层层下达，从中央到省到市到县，每个地方的水龙头都是漏水的。如果这样的话，虽然说中央下了大决心，但是钱都被中间环节吸收掉了，降到农民干旱土地上的部分是很少的。3400亿元若分到每个农民身上也只有300—400元。但通过政府的层层下达，钱都被中间层次的部门截留了，每个农民分到二十几元就不错了。这是一位中央部级官员讲的，不是我讲的。他是官场里的，我不是。我们对官场还是带着一种美好的想法，还是很尊重他们。因此以中央财政为主体，各级地方政府为主导的新农村建设，搞得不好的话，它的结果是：扶中西部官员的贫，是可能的；搞几个政绩工程供参观之用，是可能的；要建立起全面的农村小康社会与和谐社会是不可能的。

新农村建设的主体应该是农民，但是我们一盘散沙的农村和农民成不了新农村建设的主体，只有组织起来的农民才能真正成为新农村建设的主体。如果没有农民的组织，就没有新农村建设。但是在农民组织问题上，我们有一些重大的观念上的问题需要解决。不知道怎么回事，我们只给了农民一个组织，这个组织就是村民自治组织，这个组织看起来发挥不了很大的作用。今年可能出台一个法律，给农民第二个组织——专业经济合作组织。从农民的角度来看，最好建立县乡两级农民协会，为什么呢？农民协会里有农民的供销合作组织、信用合作组织，以及其他组织，如技术信息合作组织，也可将新农村医疗合作组织置于农协之内。如我国台湾地区、日本都有这种组织，还是蛮有效的。我们为什么要组织农民？这是一个极大的问题。我在1998年时，曾对市里有关领导提过这样一个建议：当时物业公司都是由旧的房地产公司改过来的，力量很强，业主委员会力量很弱。我认为业主委员会在居委会下面，作为一个基层组织，发挥不了作用，应该在街道里搞一个业主委员会的联合组织，然后再在区里搞一个更大的组织，由它出面和大的物业公司谈判，就可以保障居民的利益。但是市领导提出，若他们组织起来，那我们怎么办？不能出现这样一个庞大的中产阶级组织。但如果不组织起来，一盘散沙怎么办？这样会造成管理成本太高。关于新农村建设，我的最后一个话题，就是把农民组织起来。

但是碰到的第一个问题是，农民缺乏自我组织的经验和习惯；第二，一些执政部门也害怕大组织的出现。从统治的角度来讲，社会越分散越好；从管理与公共服务的角度来讲，分散的社会无法管理，管理成本太高，必须把社会组织起来。所以如果将“统治就是管理、管理就是服务”作为我们的执政理念的话，那么，没有理由不让社会组织起来，甚至我们的共产党员，也应成为这个分散社会重新组织的带头人。