民主行政研究：发生机理

民主行政是学者们在反思代议制的立法权衰落、责任脱节、参与不足，以及官僚制的行政权扩张、责任缺失、排斥参与的基础上，分别从组织制度层面、伦理责任层面、行为活动层面构建新的公共行政学典范的努力，以图解决代议制和官僚制的双重困境，尽管效果并不理想。

1.基于分权制衡理路的分析

民主行政解决立法权衰落、行政权扩张的困境——基于分权制衡的理路。立法、行政、司法三权分立与制衡是先哲们思考政治制度设计的一项基本原则，同时也是现代西方国家的一项宪政法则。它是建立在权力可能会被滥用，集中化的权力（或单中心的权力）绝对会被滥用的假设之上。美国开国元勋们认为：“在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的处理权。”“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”^[3]代议制民主的运作就是奠基在上述原则和假设之上。除了司法机关能通过审查和裁决对行政机关构成制约外，立法机关还通过国家法律与政策制定的机械法治原则控制行政活动。立法、行政、司法三权的分立与制衡，有力地制约了行政权力的滥用。

20世纪二三十年代的经济危机，诱发了政府对经济和社会的全面干预，出现了美国学者沃尔多所谓的“行政国家”的来临，权力的均衡态势被打破。行政权力获得了前所未有的扩张，攫取了原属于立法机关的一部分立法权和原属于司法机关的一部分司法权。议会权力则相对衰微，典型表现为议会立法受行政的控制和剥离、议会对行政的监督受到消弱、议会对法律执行的控制弱化等。“议会作为政策表达和同意的最高核心的地位已遭到破坏；经由议会通过议案，比以前更多地成为一种仅仅是加盖橡皮图章的过程。”^[4]

议会的衰落，行政权的扩张，必然造成对行政权的控制弱化，形成了行政权一权独大的局面。公共行政的载体是官僚制。官僚制内部在纵向关系上依赖层级节制，等级森严，是典型的金字塔形。权力集中在塔尖，形成了权力的一元统属的局面。这一方面造成了官僚制越发展越像一架精密的机械力学机器，人变成了随着机器运转的齿轮，丧失了自主性。官僚制实际上面临着非人格化与人性之间的内在冲突。另一方面，缺乏控制的官僚制对外界的反应更加迟钝、笨拙，漠视公众多元化和变化的需求。行政权力在孱弱的议会控制下频频出现越位、错位和缺位，公民的权益保障岌岌可危。

行政权的一权独大，且缺乏控制，必然造成权力的滥用。然而行政权的扩张是伴随着社会发展而产生的，其势头不可阻挡，我们要避免行政权力的滥用，只能对其加以控制。在如何进行控制的问题上，一些行政学者想到了政治上的三权分立与制衡原则。于是，他们就把政治上的制权思想搬到了行政领域，通过行政内部的分权，吸收其他主体分享权威，形成多个权力中心的相互竞争、相互制约的局面，从而控制大一统的行政权。多中心体制究其实质就是政治上的制权思想在行政领域的复制与贯彻，以弥补政治上立法权衰落造成的对行政权控制的弱位现象。

2.基于责任修复理路的分析

民主行政解决代议制责任脱节、官僚制责任弱位的困境——基于责任修复的理路。在“守夜人”政府时期，三权之中，议会至上，它“深入管理的细节，直到把政府的实权牢牢控制在自己手里。它并不凌驾于总统之上，但是却使各部长成为它的恭顺的仆人”^[5]。由于议会立法权能的主导地位，行政权力被锁定在法律执行上，严格遵循“法无允许即为禁止”的机械法治原则。这时候代议制民主的责任实现逻辑是：人民通过定期的投票选举控制议会，议会通过法律制定控制官僚，官僚通过执行法律服务人民。这时候官僚向政治主子负责，政治主子向人民负责。

代议制民主的责任实现机制是存在一定缺陷的。选举虽然是自由选举，但是代表性不一定能够真正落实。“投票是一根十分纤细的线，几乎不能使我们相信通过选举代表能够实现人民统治”^[6]。因为人民对代表的选择往往是一次性的，在各次选举之间，人民的权力基本上一直处于休眠状态。所以人民对代表的控制只有在选举时才会起作用，而在选举的空档期只存在潜在的控制，这样就会出现政治责任的脱节现象。另外，随着“行政国”的来临，政府规模扩张，行政权膨胀，国家权力的结构模式由议会至上演变为行政主导，行政具有了事实上的立法权，政治家们越来越感到很难对官僚实施控制，政治责任链条出现脱节。

从官僚制内部来看，也出现了责任弱位的现象。对人民直接负责的是政治家，官僚经由政治家只对人民负有间接的责任。另外，官僚制这个庞大的机器拥有丰富的资源，官僚的工资福利直接来源于此。官僚制内等级森严，官僚的升迁晋级很大程度上取决于上级的评价和认定。这样，容易引发官僚行为意识的错位，由“为公民服务”，倒错为“为官僚制服务，为上级服务”，造成本来就间接的责任进一步弱化。

议会先前对人民承担直接的政治责任。但是在代议制责任脱节、官僚制责任弱位的情况下，又该如何强化民主责任呢？在寻求破解难题的过程中，一些学者把目光投向了议会先前承担的直接政治责任。他们认为，行政机关究其实质也是政治机关，完全可以同立法机关一起承担先前仅由它们所承担的直接政治责任，包括履行宪法的责任、追求公益的责任、维护社会公平的责任、代表性责任等。唯有如此，才能修复代议制本身的缺陷及其衰落造成的责任脱节，以及官僚制异化产生的责任弱位现象。

3.基于充分参与理路的分析

民主行政解决代议制参与有限、官僚制参与缺位的困境——基于充分参与的理路。民主是和参与相伴生的，代议制民主也讲求参与。代议制民主的参与是指全体人民借助选举程序投票选出自己满意的代表，由这些代表结成政府，履行制定法律和管理社会公共事务的职能。出于“参与内爆”的担心，代议制民主的参与强调间接和有限的参与，公民只参与代理人的选择，而不直接参与社会公共事务的决策和管理，这样能够克服直接民主制规模的限制，避免多数暴政，降低决议成本。

代议制民主虽然能够有效避免直接民主制的缺陷，但从参与的角度来看，其本身也存在着难以克服的困境。首先，代议制民主的参与广度不够。公民患上了政治冷漠症，自主自愿参与投票的人数有限，达到60%已属罕见。其次，代议制民主的参与深度不够。公民参与只限于代理人的选择，并且选择极易受到大众传媒的影响，选择的标准更多的是凭一时的感觉、情绪、喜好，很少对代理人的政策倾向做细致的考量。再次，代议制民主的参与潜伏公权力的合法性危机。代议制民主虽然强调公共权力的合法性来源于人民的同意，但是使公权力合法化的立法参与往往是一次性的。按照全体一致原则确立最初的法治以后，其他时候公民的参与就局限于代理人的定期选择，缺乏一以贯之的“持续的同意”，公共权力的存续存在合法性危机。(www.xing528.com)

与代议制强调参与但又限制参与不同，官僚制是排斥参与的。前已述及，全体公民参与决定最初的法治之后，法治本身就暂时获得了合法性自足。以后的法律制定工作，就由定期选举产生的代理人在符合宪法精神的前提下完成，就不再是征得人民的同意。法律制定出来以后，其执行就落实到行政领域，官僚们只要严格按照法律设定的程序和内容来执行就可以了，无需考虑公众的参与。公民的利益表达由政治家加以综合，上升到法律层面，民主价值得以实现。被表达出来的民意（上升为法律和政策），由专业官僚不折不扣地予以执行，效率价值是其主导。这里的隐喻是，代议制解决民主问题，强调参与，官僚制解决效率问题，排斥参与，两者优势互补，相得益彰。

代议制民主的有限参与，官僚制的排斥参与，造成公民的利益无法得到充分的表达，民主价值无法得到全面的彰显。在行政权扩张以后，行政攫取了一部分立法的权能，而且，政治行政二分法的打破使得官僚不再只是决议的执行者，他们还是事实上的决策者，这些情境的变迁造成代议制和官僚制存在的参与问题被进一步放大。为了弥补代议制民主参与的不足，学者们把代议制民主的参与拓展到行政领域，并进一步深化。通过强调公民、社会团体对公共行政事务的直接参与，在官僚与公民之间构筑新的利益表达和综合机制，以增强公民的政治效能感，弥补公权力合法性的流失。

民主行政是学者们在反思代议制和官僚制困境的基础上力图塑造一个全新的公共行政理论典范。多元权力中心、代表性、参与等这些原属于政治领域的范畴被移植到公共行政领域，使行政承担了一些原来由政府单独履行的职能，这对代议制和官僚制的型态都造成了不小的冲击，大有破官僚制和代议制之势。但从民主行政的各个视角对代议制和官僚制困境的破解理路来看，虽然具有一定的成效，但结果并不总是遂人所愿。多中心体制虽然能够起到制权和促进竞争的功能，但其维持和对冲突的解决仍然离不开权威。比如市场是典型的多中心，但市场也会失灵，需要政府干预。民主行政的责任视角强调扩大官僚的自由裁量权，官僚扮演代表性的角色。但问题是扩大自由裁量权后，该如何制权这一问题并未真正解决，因为基于伦理责任的软约束是远远不够的，官僚描述性的代表性并不一定导向实质性的代表性就是例证。民主行政的参与视角强调公民对公共行政事务的直接参与，但充分的直接参与活动只适合于地方层次，比如社区，却很难在宏观的国家层面展开，而且也同样无法避免代议制民主出现的政治冷漠症。

综上所述，通过深层次的学理分析来看，民主行政充其量只能是对官僚制的改造、对代议制的补充而已，远没有发展成为一种完整、成熟的典范，以取代官僚制和代议制。相反，官僚制仍具有存在的价值，是当今社会一种不可替代的组织模式；代议制民主仍然具有生命力，是时下唯一具有独立建制的民主模式。但民主行政的提出，至少说明了人们对于民主价值的不懈追求。民主与政治结合的典范，为何就不可以在行政领域内尝试呢？最后，笔者以美国学者莱维坦的观点结束本书：“民主国家不仅仅只是建立在民主的原则之上，还应该实施民主的管理，官僚制组织中应该注入民主哲学。”^[7]

【注释】

[1]（美）B·盖伊.彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：74.

[2]Herbert Kaufman.Administrative Decentralization and Political Power［A］.杰伊·M.沙夫里茨，艾伯特·C.海德.公共行政学经典（英文版）［C］.北京：中国人民大学出版社，2004：293.

[3]（美）汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集［C］.北京：商务印书馆，1980：206，246.

[4]（英）戴维·赫尔德.民主的模式［M］.北京：中央编译出版社，2004：288.

[5]（美）伍德罗·威尔逊.国会政体［M］.北京：商务印书馆，1986：28.

[6]（美）文森特·奥斯特罗姆.美国联邦主义［M］.上海：上海三联书店，2003：5.

[7]D.M.Levitan.Political ends and administrative means.Public Administration Review，Vol.3，No.4，1943.p.359.