民主行政研究：视角差异与共识

由于建构的切入点不同，形成了民主行政三个视角的差异。但由于三个视角根本的立论基础和价值追求是一致的，或者至少是相似的，又使它们密切联系，内在地达成共识。民主行政的三个视角是差异与共识的对立与统一。

1.民主行政三个视角的差异

分权、责任、参与是民主行政建构的三个切入点，它们分别是从组织制度层面、责任层面、行为活动层面三个维度形塑了民主行政。

1）分权视角

民主行政的分权视角是从组织制度的层面来建构公共行政，代表人物主要有美国学者文森特·奥斯特罗姆和黑堡学派的学者。该研究视角认为任何管理体制都应该形成一种开放、合作和相互制约的机制，否则便会导致腐败、权力滥用等事件的发生，公民的合法权益便失去了保障。政府的存在是必要的恶，而权力是政府履行职能必不可少的工具，既可以改善人的境遇，也会与人民为敌。既然我们不能舍弃政府而存在，改善政府的权力体制便成为我们的不二选择。权力分立与制衡、以权力制约权力、政府单位间的竞争与合作，是维持良好社会运行的亘古不变的法则。

相对于单中心体制的威尔逊－韦伯式官僚制行政模式而言，民主行政模式是一种多中心体制。其建构逻辑是汉密尔顿等人的限权宪法理论以及公共选择理论。在这种体制中，受特定规则的制约，许多行为单位或要素既相互独立，可以自由地追求自己的利益，但又能够相互调适，并在社会的一般规则体系中找到各自的定位，归置其相互关系以实现相互关系的整合，达致合意的秩序状态。美国中央政府与地方政府有限决策权的独立分享，地方政府间在地域和职能上的交叠管辖，自主治理体制，公共服务产业中类市场的竞争性框架，都是权力分立与制衡的制度性安排，究其实质是一种能够消除专制、保障自由、提高效率的多中心体制。

2）责任视角

民主行政的责任视角是从伦理责任的层面来形塑公共行政，代表人物主要为新公共行政学派及黑堡学派的一些学者。该研究视角以公共部门和私营部门的差异比较为突破口，透析出公共行政的公共性这一特性。通过对公共性的进一步提炼，公共性可以被细化为一系列的责任，包括宪法责任、公益责任、公平责任、道德责任以及代表性责任。

学者们把公共部门和私营部门进行比较后发现，公共部门与私营部门具有显著的差异，主要表现在公共性方面。行政部门为公共部门，毋庸置疑应该具有公共性。传统公共行政、新公共管理过度强调管理效率，关注技术层面或合理性层面，只具有形式上的公共性，而只有民主行政才关注合法性层面，具有实质性的公共性。民主行政的公共性可以细化为一系列的责任：行政除了对于立法的责任外，还应该承担履行宪法的责任；公共行政除了执行立法决议外，还制定政策，理应承担追求公共利益的公益责任；政治行政二分法的打破，道出了公共行政不是价值中立的消极工具，而是履行公平责任的积极主体；行政人员不是照章办事的机器，应该成为捍卫政体价值、乐善好施的道德思考者和践行者，公民也应该努力提升公民精神成为品德崇高的公民，也应该履行一系列的道德责任；在民主治理过程中，行政机关作为公共机关，在社会学和职能意义上可以并且应该成为人民的代表，承担代表性责任。

3）参与视角

民主行政的参与视角是从行为活动的层面来诠释公共行政，代表人物主要为新公共行政学者、现代参与民主理论家及协商民主理论家。该研究视角认为，民主行政是一种参与行政，就是公民或公民团体在理性思维的指引下直接参与到公共事务的决策活动，或者是行政组织内部员工广泛参与公共事务的决策活动，以实现公共利益，完善公民人格。参与主体除了包括行政组织外部的公民和社会团体，还包括行政组织内部的员工。参与的对象是涉及公共利益的决策活动。参与的形式是秉承公共理性、遵循法定程序，直接参与公共决策，而不是间接参与，不是通过代表来表达自己的利益和观点。

参与视角认为，公民参与公共决策的行为能够从政治哲学和后现代理论那里找到生存的根基，它对于公民个人、社会、政府管理等都具有重要的价值。虽然公民参与的规模和深度不一而足，参与行为也会遭遇各种各样的困境，但是公民还是可以在行政公开、先进的信息技术、发达的公民社会、宪政制度等为保障的前提条件下，通过公共听证、公民陪审团、邻里集会、大规模的协商大会等各种形式参与公共事务的协商。公民参与的广度介于代议制和直接民主制之间，但是参与的深度却是两者无可比拟的。(www.xing528.com)

由上观之，学者们分别从组织与制度层面、伦理与责任层面、行为与活动三个层面切入对民主行政予以建构。三个层面虽然在内容上和实现方式上有交叉重叠之处，但各自建构的基点和侧重点还是泾渭分明的。

2.民主行政三个视角的共识

1）民主行政三个视角的密切联系

民主行政的三个视角虽然各有自己理论建构的切入点，但同时又互为依托、相互印证、相互促进，存在着内在的关联。

责任视角为参与视角和分权视角提供依据和创造了条件。责任视角认为公共行政应该承担履行宪法的责任，而宪法（特别是州和地方的创始文件）承认公民参与政府的诸多方式，这样参与就获得了合法性的源泉；公平责任拉平了治者和被治者的距离，为公民平等参与提供了借口；行政人员的道德责任和代表性责任，为公民的参与创造机会和条件，而不是为公民的参与设置障碍。责任视角除了为参与视角提供依据和创造条件外，也为分权视角提供了支撑。分权与制衡是宪法的基本原则，主要目的是制约权力，保障公民权益。既然公共行政履行宪法的责任，把分权制衡思想引入公共行政，也是贯彻宪法原则的举措，这样分权就获得了宪法的支持。另外，公平责任也为多中心体制中各参与单位的独立与竞争提供了依据和支撑。

参与和分权是为了履行责任。从一定意义上说，参与和分权只是手段和形式，其目的和实质还是为了履行一定的责任。首先，参与和分权能够起到制衡、保护公民权益的作用，贯彻人民主权原则，能够实现公共行政的一部分宪法责任；其次，在多中心体制下各个单位通过竞争、冲突、合作达到一种权力的分立与制衡状态，能够避免专制，保障公民的平等权益。参与民主强调参与公民的平等和自由，每一个公民的意见和建议都受到同等程度的重视。所以，它们都在践行着公平责任。再次，参与是为了实现公民利益的充分聚合，多中心体制则是通过多个参与单位的竞争与合作以提高效率，整合各个单位的利益，它们都在履行着公益责任。

分权是参与的制度保障。公民或社会团体自由参与公共事务的讨论、协商是以参与公民或社会团体的平等为基础的。多中心体制的特征就是强调各个参与主体之间权力的对等及有限性，它通过建立平等参与主体相互之间的竞争、冲突与合作的机制，达到一种平衡的状态，为参与提供了一种制度化的保障。而在层级节制的金字塔型组织架构下，权力结构极端不平等，上层垄断较多信息，平等参与只具有形式上的意义，无法落到实处。所以，美国学者彼得斯认为，“结构改革可以使参与变得更为容易，因此在公共组织的设计上不能完全忽略结构方法”^[1]。

参与为分权提供支撑。行政参与有利于改变国家统属社会的一元结构，改变政治权力的模式，有助于公民社会的形成。行政参与还能够培养具有公共精神的社会公民，促进多中心体制中冲突的解决。这都有利于优化多中心体制参与主体的结构。另外，行政参与本身就具有政治控制的作用，为行政权力的行使划定范围，达到控制和约束行政权的效果。因此，我们也可以从参与的角度来看待多中心体制，把作为制权功能的行政参与可以看做是分权（多中心体制）的一部分。所以赫伯特·考夫曼认为：“虽然人们有时以效率为由为分权做辩护，但更常见的是以公众高效参与政府的视角来看待分权。”^[2]

2）民主行政的三个视角具有相同的立论基础

民主行政的三个视角相互联系，相互作用，相互支撑，缺一不可。三者之间的内在关联根源于它们对民主价值的共同追求，形成了相同的立论基础。第一，它们都奠基于政治行政二分法的破除，强调政治行政密不可分。在破除两者的壁垒以后，它们把政治领域的一些制度、理念、行为在行政领域予以贯彻，比如分权视角撷取了政治领域的权力分立与制衡的制度，责任视角“采撷”了政治领域一系列公平、公益、代表性等责任，参与视角抽取并深化了政治领域公民的参与这一行为。第二，它们都强调对公权力的限制与约束，执著于公益的追求。分权视角强调多个主体之间的竞争、合作与冲突，达到权力的分立与制衡状态，形成规范权力运作的组织制度控制，以捍卫公共利益；责任视角通过伦理、责任等精神层面的软约束达到对掌权者权力行使的思想控制，以追求公共利益；参与视角关注于公民参与决策权分享达到对公权力行使的行为控制，以形成公共利益。

除了上述两个立论基础的相同之外，它们在捍卫人民主权原则、公民的平等与自由等方面也存在相互通融之处，可以实现对接。