代议制民主有限且间接的参与，直接民主制情绪化、非程序化的全员参与，官僚制行政的排斥参与，其弊端和缺陷被学者们所认知，并肆意批判。从参与这一维度来看，民主行政就是在反思上述参与弊端和缺陷的基础上而建构的参与式行政。而事实上，由于民主行政为公民参与设置了严格的施行条件，它也同代议制民主的参与和直接民主制的参与一样面临着一系列的参与困境，并且无法真正解决这些困境。这些困境主要有共识与公益困境、规模困境、平等困境、动机困境。
一、共识与公益困境
协商民主预设了公民通过理性协商最终达成共识和公益的可能性，但这些预设的正确性和现实可行性遭到了质疑。
1.民主社会中公民的共识难以达成
第一，民主社会中公民的个体差异性和偏好的稳定性导致共识很难达成。民主社会中公民个体是存在差异的，既存在自然属性的差异，也存在社会属性（社会化经历）的差异。这些差异会导致公民个体在意见聚合方面的困难。“民主过程中的公民是个异质性的概念，具有不同的物质利益、文化属性和伦理责任，表现在信念、价值、认知、资源等方面的差异性。公民的差异性导致在公民之间使用的概念框架上产生一定程度的不可通约性。”[172]
协商民主理论认为，在参与协商过程中，公民个体凭借公共理性对其他人提出的观点作出判断，在吸收其他人意见的合理内核的基础上，能够对自己的偏好、价值取向作出修正，乃至完全改变。但社会选择理论认为“公民参与中的个人偏好、效用及目标不能随着社会互动、政治参与的变化而改变。……公共协商所造成的多元主义结果无法被有效聚合，协商民主理想无法在宪政框架中实现”[173]。
第二，多元文化社会造成的亚文化群体的冲突消解了共识性。众多民族国家时下多元文化社会的形成已经成为一个不争的事实。多元文化社会的一个显著特征是统一或共同政治共同体的缺位。协商民主成立的根本假设是参与者要承担公益责任。在协商过程中，参与者应该为了顾及整个共同体的利益而节制乃至牺牲自我利益、小团体的利益。但是由于各种原因，被纳入更大共同体的亚文化群体对共同的政治共同体缺乏认同、忠诚和责任，特别是受到歧视和压迫的少数族群更是如此。“由于各种各样的原因，多元文化社会中的有些族群可能对更大的政治共同体没有这种责任感。有些被强制纳入国家之中的种族文化少数族群仍然在经受着歧视和压制，这使他们总有种二等公民的感觉，因而具有一种与多数社会不同的强烈的文化认同感。”[174]
统一的政治共同体的缺位，会造成协商群体的两极分化。所谓群体两极分化，就是指“协商群体的成员可以根据人们的预测朝着其成员在协商前表现出的倾向中更加极端的点移动”[175]。亚文化群体缺乏对统一政治共同体的认同及其两极分化，会造成亚文化群体之间持久的冲突。协商民主理论家虽然认为文化多元性是协商的优势，能够带来公民之间充分的沟通与互动，产生实质性的协商效果。但他们对多元文化引发的冲突没有给予足够的重视。任何涉及种族属性的政策议题都会引起分裂，带来不同族群之间持续性的冲突、对抗、敌对，瓦解协商的共时性结果。“某一文化的支持者，往往把他们的政治要求看做是关系到原则、关系到深刻的宗教或准宗教信仰，关系到文化的保持和团体的生存的大事，认为这些要求至关重要，不容妥协。他们没有丝毫商量的余地。”[176]
2.公益的扭曲
协商民主理论预设了公益的存在。在协商过程中，公民公开、自由地表达自己的观点，理性地检视其他人的观点，积极回应其他人的批判，审慎修正自己的建议，最终实现公益。所以，公共协商的重要特征是理性，公民依靠最好观点的力量而不是简单的妥协或强制的方式赢得其他人的认可。但现实中派系政治和“虚假一致性”的影响，公益遭到了扭曲。
第一，派性政治对公益的扭曲。一方面，参与协商的派性集团，为了狭隘的集团利益，不是拒绝协商，就是掩盖事实真相，或者是破坏协商程序，以维持集团的利益优势。另一方面，参与协商的众多派性集团会讨价还价，最终达成一个妥协的方案，陷入多元主义民主弊病的泥沼。“参与协商的派性集团，如党派成员和利益集团，由于受到特定的利益和观点的限制而拒绝协商，或者是协商争执已化为讨价还价的政治。在经验上派性集团通常成为协商的消极因素。”[177]派性政治导致公益成为强势集团的利益或者成为多个派性集团简单妥协的产物。
第二，“虚假一致性”对公益的扭曲。虚假一致性的表现之一是“瀑布效应”，公益表现为一部分人的利益。在协商过程中，协商主体通常会受到信息机制和名誉机制的影响，形成信息瀑布和名誉瀑布效应[178]。在协商过程中，任何人的言谈也会对其他人产生外部效应。当有关公共议题的信息匮乏时，人们之间会产生一种依附心理。需要更多理由才能改变自我观点的协商主体往往会迎合、屈就只需要很少理由就会接受别人观点的协商主体，产生信息瀑布效应。在公共协商过程中，协商主体可能会留意、关注其他人对某一政策议题的观点。而当他知晓别人的观点后，却因顾忌名誉而作出让步，屈从俯就于与他相比只需要较小压力就会改变其立场的那些协商主体，出现名誉瀑布效应。虚假一致性的表现之二是强势群体对弱势群体意见的压制，公益表现为强者的利益。受强势群体的压制，弱势群体自知难以左右协商的结果，就会默认强势群体的意见，使整个群体丧失多样化备选方案的机会，减小公共问题得以正确解决的可能性。詹姆斯·博曼认为，政治贫困导致的结果有二：一是公开排斥；二是政治包容。前者是显性的，容易辨识，易于应对；后者是隐性的，不易觉察，难于防范。相对前者而言，后者更容易扭曲公益，因为强势群体的意见淹没了弱势群体的声音。“他们（弱势群体）是协商一致的合法接受者，他们对这种一致缺乏真正的控制和影响。因为他们无法促进协商，其沉默就被无视其存在的更强大的决策者视为同意。”[179]这时候决策的结果有利于强势群体，公益表现为强势群体的利益。
二、规模困境
迥异于古希腊时期小国寡民的雅典城邦，现代的政治共同体都是巨型国家，面临着民主协商的规模困境。协商的规模困境包括地域困境和人口困境两个方面。从地域困境来看，现代民族国家地域辽阔，动辄上万平方公里，有的竟达到千万平方公里。虽然现代交通工具非常发达，但是想要全国公民某时齐聚某地开展面对面的民主协商也是不可能的。从人口困境来看，现代民族国家人口众多，动辄上百万，有的过亿。如此庞大的人口数量，为公民参与协商带来了成本和质量的双重困境。
1.地域规模的困境
雅典式的微型城邦为公民对国家事务的直接参与提供了地域条件。但是时过境迁，现代巨大规模的民族国家在时空上限制了公民参与协商的有效展开，公民参与受到了时间和空间的限制。公民参与只有在较小的空间范围内才是可以理解的、现实的。但是较小空间范围内的协商又造成了与公共事务具有利益相关性的较大政治单位内的其他公民被排除在协商论坛之外，最终导致协商结果的非公正性和地方性、狭隘性的“公益”。
学者们一般回避协商地域的概念，取而代之以协商领域。“协商民主领域是指协商所涉及的场域问题。就其内涵，应该是协商活动空间、协商范畴等要素的综合抽象。”[180]通过把地域抽象为领域就在一定程度上缓解甚至可以说是回避了协商的时空限制。约翰·S.德雷泽克就认为协商民主可能发生在三个层面的不同领域：国家制度、特设论坛、公共领域。国家制度中的协商是指把协商因素吸纳到立法机关、法院、行政管理等国家制度中来。特设论坛是专门地表达协商意图的新协商制度，目的是超越公共集会和磋商实践，以便于培养论坛的协商与包容精神。它在本质上有两种类型：外行公民协商和派性协商。公共领域中的协商不是把协商定格在狭小、封闭的空间范围内，而是建立在更为开放、广阔的公共领域对话基础之上[181]。
约翰·S.德雷泽克实际上并没有完全解决协商的地域问题。国家制度层面的协商只是拘囿于机构内部的少数代理人；特设论坛只是为较小区域内的公民和社群提供了协商的载体；而公共领域虽然在空间上比以前拓展了，却更加抽象化了，协商的载体日益模糊。所以，民主协商遭遇了地域规模的限制。
随着新信息技术的发展，民主的潜能得到进一步挖掘。一些学者认为，电子和数字通信技术使公民参与决策变得更加便利、快捷，将会一劳永逸地解决民主协商的规模困境。以互联网为代表的现代信息技术确实压缩了时空，造成了信息传播比以前更加非中心化。公民可以跨越地域的限制，参与政策议题的讨论、参与议案的表决。但是现代信息技术并不都是有利于民主的，它也不能完全解决协商民主的规模困境。
第一，利用现代信息技术开展的投票和表决充其量只能是一种公民表决式民主，缺少协商民主深入协商、讨论的重要一环，具有非理性的“情绪性民主”的倾向。萨托利认为，公民表决式民主只是“孤立的、无关联的个人的直接民主，不是相互作用的参与者的直接民主”，“公民表决中的行动者和选举中的行动者一样，他孤立地独自采取行动，没有‘辩论式的参与’。他的深思熟虑并不通过能够形成深思熟虑的对话”[182]。巴伯也认为，新的信息传播技术能够为大众社会中的强势民主提供一定的便利，但不是全部。它的一些特性不但无助于反而还有损于民主协商，造成多数暴政。“新技术的某些特征并不能很好地服务于强势民主。例如，它们快得惊人的速度和瞬时到达的特性通常妨碍和危及到民主协商，因为作出理性的、民主的决议恰恰是一个费时的、深思熟虑的过程。通过网络的瞬时投票表决绝不是强势民主所开出的处方，而是公民投票表决的暴政。”[183]
第二，无法摆脱政治精英和利益集团的控制。现代信息技术使得信息传播方便快捷，且具有非中心化的特点，为公民参与协商提供了物质技术手段，却也为政治精英和利益集团提供了影响和控制政治的便利工具。“政客们可以借助于互联网来打击自己的政敌，可以自由利用网络空间美化和宣传自己，甚至可以欺骗和愚弄民众，达到自己的政治目的”，“利益集团也是信息技术革命的最大受益者之一，它们的游说活动由于电话、传真、电脑资料库、互联网的出现而变得十分方便。”[184]
第三，无法避免恶托邦的倾向。有人把信息时代的电子民主美称为能够实现的乌托邦。岂不知信息技术的发展前景也可能造成恶托邦（Dystopian）的可能。政府和商业巨头可能会利用信息技术加强对公众的监控；信息技术还有可能造成弱势群体的处境进一步恶化。恶托邦的具体表现形式如下：①信息技术使得政府等更容易地对民众的行为进行大规模的记录和监视，侵害个人的隐私权；②商业巨头对公众的控制。商业巨头通过控制信息技术的所有权，把信息商业化，削弱信息作为民主载体的功能，把公众纳入商业规则的控制之下；③加剧数字鸿沟。精英阶层能够有效利用信息技术巩固自己的社会地位和财富，而一般大众则被网络世界边缘化，两者之间的差距进一步扩大[185]。
2.人口规模的困境
协商过程中的协商、讨论受到协商主体人数的限制，当协商人数过多时会产生严重的成本问题，耗费大量的人力、物力、财力、时间成本。除此而外，协商人数过多，还会降低决策的质量。
协商民主要求公民亲自参与自己事务的治理，但人类的自治能力有着根本的局限。随着决策人数的上升，刚开始会提高决策质量，但人数达到一定程度以后，反而会导致决策质量的下降。“决策集团人数的增加并不必然意味着深思熟虑的质量的单调递增。当数量非常小时，规模的增加有利于深思熟虑质量的提高，并且其提高的幅度要大于平均水平。然而当规模增加到某一点时，每增加一个决策者，就会导致决策质量下降。”[186]文森特·奥斯特罗姆认为，事物的规律性往往存在着反直觉的特性，决策质量和决策数量之间就存在着如下的反直觉特征，如图3－1所示[187]。
图3－1 正确地运用政治概算确定决策集团规模
奥斯特罗姆认为，造成这种情况的原因是人类认知能力的限制，这是人类不可规避的生物学特性。人类的这种生物学特性进一步造成了民主协商的精英控制。“在任何协商集团中都存在着基本的限制条件，它起源于这一事实，一次只能有一位演说者能够被倾听并得以理解。两个或者多个人给同一个听众同时演讲，只会制造噪音，并引起混乱。有序的深思熟虑，要求演讲和沟通都遵守一次一个的规则。”[188]由于一次一个规则所固有的根本局限，集团越大，每个成员表达自己思想的机会也就越小，最终无法避免精英人物对协商议程、内容的控制，降低决策质量。“任何大型协商大会的运作，无论是直接民主还是代表大会，都取决于选择若干人去行使设定议程、控制协商的特权。随着成员规模的扩大，领袖人物主导性逐渐增加，而集团成员在协商方面的影响力将逐渐减少。民主安排让位于寡头控制。”[189]
三、平等困境
在公共协商活动中，一些公民由于受到自身条件的限制，会导致协商的连续性失败。这些自身的条件包括财富、地位、权力、能力等方面。詹姆斯·博曼认为，由于资源的不平等分配以及天赋能力的差异，会导致一部分人在协商活动中出现连续性的挫败现象。在市场失灵的不利境遇下，处于弱势地位的团体就没有能力涉足任何形式的协商论坛[190]。因此，平等就成为有效协商的前提要件。
1.资源平等的困境
协商民主要求公民平等的参与协商，而资源平等是实现平等参与的重要条件。这里的资源可以看作是一个比较宽泛的概念，包括权力、地位、财富等方面。资源平等在现实中实际上是很难实现的。
第一，实现权力和地位的平等存在困境。权力和地位的不平等具有制度性因素，这些制度性因素是很难克服的。凯伦·万德林认为，制度性不平等主要有三个方面的原因所导致的：①官僚组织结构的不平等。官僚制结构是任何大型组织的构架，在社会条件还没有达到一定程度以破除官僚制之前，权威等级结构的存在是必然的，它也是保障组织依规则运行的条件；②信息不对称导致的权力和地位的差异。在任何社会组织中，组织成员拥有的信息量都是不对等的，可能你拥有的信息多，他拥有的信息少。在信息时代，知识、信息成为一种权力，谁拥有这些知识和信息，谁就拥有了权力和地位。信息不对称是必然的，它将导致必然的权力、地位的不平等；③组织成员的“临时性不平等”。一些组织成员阅历丰富，在组织内的资历较深，地位较高；而另一些成员则相对单纯，在组织内的资历较浅或是临时性成员，所处组织地位较低[191]。
第二，实现财富平等的困境。公民拥有财富的平等是其他平等条件的基础和源泉。马克思从经济基础决定上层建筑的论断出发，推演出了一切社会不平等的根源在于经济的不平等。社会权力、地位的不平等也不例外，它们只是经济不平等的产物。物质财富会通过影响权力、地位来间接地影响公民平等地参与协商。所以埃米尔·古特曼和丹尼尔·汤普森认为，由于政治权力的不对等及经济财富的巨大差异，以及与新闻媒体接触的机会的多寡和掌控信息量的不同，会使得协商论坛上发言权的不对等性，一些人会掌控话语权[192]。
物质财富的非对称性除了通过间接的方式影响到民主协商外，还能够直接干扰民主协商的运作。物质资源分配中处于优势的公民能通过物质优势赋予他们的“承诺”或“威胁”来影响民主程序。承诺是通过他们为其他公民提供利益以换取对特定政治决策的支持而运作的。威胁可能是明确的，也可能是隐蔽的。明确的威胁是通过对那些反对威胁者利益的公民施加社会经济制裁来恐吓公民。他们还能够通过掌控民主结果成功所必需的物质资源对处于财富劣势的公民进行隐蔽性威胁[193]。
从古希腊至近代，公民参与国家事务的协商一直受到社会财富占有量的严格限制，收入低下的社会群体往往被排斥在国家事务之外。即使到了现代，公民参政仍然无法避免社会财富的极大限制。因为在权力、声望、社会地位等条件相同的情况下，财富的差异将产生资源累积效应，带来这些社会资源的增长与扩张。罗伯特·达尔认为，假设每个人其他方面的地位是相同的，拥有的资源的差异就成为主导性因素，资源具有累积效应。一个人对一种资源的拥有量会产生“马太效应”，增加他在其他方面的资源拥有量[194]。
众所周知，除了原始社会以外，从古至今公民对社会财富拥有量的差异一直是社会的常态，这主要源于个人禀赋、创造财富能力的差异，这些差异政府是无法消除的。要想实现社会财富的均等化，只有依靠政府的强力来实现，产生极权主义，否则无法完成社会财富的平等分配。极权主义与现代文明是冲突的，现代社会唯恐避之不及。既然无法实现社会财富的平等，“而财富又与政治资源以及政治影响力是成正相关的，所以在协商民主政治中，要想实现真正意义上的平等，并重视社会弱势群体的诉求也是较困难的”[195]。
2.能力平等的困境
社会财富是公民参政的条件，为公民参与政治协商提供了机会。但这些资源不会自动转化为社会影响力，不会自动改变其他人的政治偏好。为了获得影响他人的平等机会，公民还必须具备有效利用这些社会资源的能力。有效利用机会或者在协商过程中将协商资源转化为有效影响的能力的不平等，会造成阿马蒂亚·森所谓的政治贫困。他认为，社会基本品的标准只能是实现平等所必需的特定手段，然而最基本的平等标准必须考虑行为者将资源转变为实现其目标的手段的能力差异。因为能力缺乏而导致的政治贫困，其结果将是公开排斥和政治包容，使公民影响政治决策的可能性大大降低，甚至减小为零[196]。
能力平等是政治平等条件的核心。这些能力包括明确表达可信偏好的能力、有效利用文化资源的能力、有效表达和维护说服性观念的认知能力与技巧等[197]。这些能力的形成和优劣取决于两个重要的因素：禀赋与教育。因为禀赋乃与生俱来，外力不可改变，所以个人禀赋差异带来的能力差异不可避免。我们再来看教育。从古至今，因为公民受教育程度都会受到所拥有社会财富的或多或少的限制，而公民社会财富拥有的不均等性又是社会的常态，所以通过教育的公平来达到能力的平等也存在着难以克服的困境。
3.平等与自由的张力
平等和自由是公民参与协商的基础。财产、能力、机会是公民进行公共协商的必不可少的条件，这些条件的不同会导致协商地位的差异并最终影响到协商结果，造成公民对协商结果公平的认同度降低。为了吸收更多的公民平等的参与协商，增强协商结果的合法性，需要公民具备上述条件的平等作为保障。与此同时，公共协商又要求公民作为个体或群体秉承公共理性自由的参与讨论、辩论、质疑。
但是，公共协商所要求公民的平等和自由两者之间存在着内在的紧张关系，很难加以平衡。美国学者科恩认为，自由和平等是民主的两个最重要的目标，两者之间存在着事实上的矛盾和抵触状态。真正的自由肯定会产生实质上的不平等，有的人凭着先天禀赋和后天习得的技能很快变富，而有些人却因为缺乏这些条件变得穷困潦倒。而为了达到平等，又会损害自由。比如，欲实现拥有财富的平等，必然以剥夺一些人的财富为代价，影响他们禀赋的自由发挥，抹杀他们创造财富的冲动。“自由和平等永远不会达到完满的平衡；在任何时期总有一方处于支配地位。但是，无论哪一方在某一时期处于支配地位，为了民主，都必须在该时期保障另一方的价值标准。”[198]平等和自由的紧张关系，必然造成为了追求民主协商的合法性而不遗余力寻求平等条件的保障，但为了顾及自由的价值，又会放松平等条件的要求。
四、动机困境
代议制民主的参与是一种有限的参与，关注于代理人的选择，参与的主要表现形式是投票。公民参与代理人的选择虽然有可能出于公益目的的考虑，但主要还是依据自己的偏好、个人或小群体的利益作出选择。在投票过程中，一些公民会表现出“理性的无知”。出于成本和收益的考虑，他们很可能不去搜寻关于候选人状况及其抛售政策的更深层次的信息，而仅凭直觉、印象、情绪、个人偏爱选择代理人，造成选择的盲目性。他们也可能进行成本－收益分析，在估计自己参与选择的成本大于其收益时，或者自认为自己无法影响到选举结果时，不参加选举，患上政治冷漠症。
公民参与公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力公共政策的过程，是一种充分的参与。公民参与协商的过程受公共利益责任的支配。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求最大限度满足所有公民愿望的政策，主要是对公共利益的追求。参与民主是在反思代议制民主基础上建立起来的，力图克服代议制民主的缺陷与不足。但是它同代议制民主一样，也无法摆脱公民参与动机的困境。
1.在公共协商实践中不能保证公民利益表达的真诚
协商伦理要求公民以公共利益为依归，公民参与是确保公共决策公共利益取向的内在要求，但在实际的公共参与实践中往往事与愿违，公民参与并不一定代表着公共利益。公民在协商论坛事实上扮演着双重的角色，既是公共利益的追求者，又是自我利益和小群体利益的表达者。当自我利益和小群体利益与公共利益一致时，公民能够很好地履行公益追求者的角色。但当自我利益和小群体利益与公共利益不一致时，就会产生角色冲突，自我利益和小群体利益捍卫者的角色就可能占上风，导致沟通中真诚互信的缺失。而真诚互信是参与协商的核心要素。
福克斯和米勒确立了四条判断话语正当性的原则，其中一条就是言谈的真诚。他们认为，当公共话语的竞技场被无诚意的诉求充斥着的时候，认识世界将变得越发困难。他们将不可信的诉求分为重叠且不精确（也不详尽）的三类：①由于对话参与者彼此间不信任产生的不真诚的诉求；②对于已作出的不真诚的诉求的无力辩护；③精心计算的、有意识地迂回的诉求[199]。不真诚的诉求一旦出现，一些公民在协商中就可能隐瞒信息、扭曲真相、玩弄伎俩，借公共利益之名行自我利益和小群体利益之实，表达的公共利益实际上是经过修饰和美化了个人利益和小群体利益。“他们可以将自我需求演化为公共需求，基于自身或家族利益的考虑参与决策过程，如此制定出来的政策只能是维护少数人的利益而背离了公共利益指向的初衷。”[200]
2.在公共协商实践中不能保证公民参与协商的自主性
协商民主强调公民参与协商的自主性，反对任何形式的利诱或强制，因为“缺少参与精神的参与者由于无法把握讨论的进程，因而无法真正参与其中”，“话语参与者肯定会怀疑一个没有自主精神的同事能否忠于事实。由于外在的压力而被迫参与其中的人进入话语阶段也是枉然”[201]。如果想要保证公民参与协商的自主性必须要求公民基于政治共同体成员资格而承担起参与协商的责任。马修·费斯廷斯泰因认为参与协商过程的公民承担的一系列特定责任包括：提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任；对其他作为理由和观点的理由与观点做出回应的责任；根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受的建议的责任。[202]责任是公民参与协商的伦理保障。但是责任感的缺失会导致代议制民主中发生的政治冷漠症在协商民主中复制，公民参与协商的自主性丧失。
公民参与公共事务的协商讨论究其实质就是一种“集体行动”，无法避免集团成员“搭便车”的倾向性行为，也面临着解决集体与个人之间的利益关系问题。如果个人通过理性衡量后发现，参与协商的成本大于其收益，他可能就没有动机参与公共事务的决策。曼瑟尔·奥尔森教授设计出了一种驱动集体行为的动力机制——“有选择性的激励”，要求对集团的每一个成员区别对待，做到赏罚分明。但是“有选择性的激励”手段对于较大组织的集体行动并不奏效，因为一旦集团规模大、成员多，要做到赏罚分明就得花费高昂的成本，其中包括有关集体利益和个人利益的信息成本和度量成本以及奖惩制度的实施成本等。但是小集团是一种例外。奥尔森教授最后的结论是：具有选择性激励机制的集团比没有这种机制的集团更容易组织起集体行动；小集团比大集体更容易组织起集体行动[203]。奥尔森教授的设计只能解决部分较小社区的公民参与问题，对于较大的政治共同体来说则是无能为力的。另外，如果较大社群参与协商的成员较多、提交协商的事务繁多的情况下，“有选择性的激励”就需要投入巨资予以维持，激励最终将难以为继。
由于参与责任的缺失，以及自利考量产生的搭便车行为，不少公民参与的自主性会受到不同程度的损害，进一步危及到协商的有效性和公正性。“不参与既意味着对成员资格赋予的义务的回避，又使公共协商由于参与主体的缺失而失效。”[204]
协商民主除了会遭遇上述困境外，还会面临效率困境。公共政策具有时效性，而公共协商过程中理性共识的达成需要一定的时间，甚至“议而不决”的现象也会时有发生。虽然延迟的成本可以以充分协商带来的价值予以弥补，但决策迟缓带来的巨大成本及其造成的危害仍然不容忽视。除此而外，协商民主也无法避免精英控制的问题。社会精英可能会以其雄厚的社会资源作为后盾，掌控协商程序；以其突出的表达、说服能力和技巧作为优势，控制协商的话语权。这样一来，协商民主也极易滑向精英民主，乃至蜕化为寡头统治。
针对以上的协商困境，不少协商民主理论家进行了回应并予以化解：约翰· S.德雷泽克主张通过理性的“跨差异协商”以促进多元共识的形成和公益的达成；约翰·帕克森提出以“开放性协商论坛”和“协商性代表”的设计消解协商民主的参与规模困境；詹姆斯·博曼提出以制度矫正消除政治贫困提高政治能力，在一定程度上实现协商的平等参与；登特里格斯认为公开性和共同性的影响将消除个人信息表达中可能存在的信息遮蔽现象，增强参与协商的自主性；弗斯金提出以协商和选举两种民主形式的互补以有效解决协商民主的效率问题；詹姆斯·博曼主张通过功能性和制度性的分权，哈贝马斯主张通过交往权力，对精英进行一定的的限制，能够保障协商民主不会滑落为精英民主[205]。上述协商民主理论家虽然提出了应对协商困境的各种策略和办法，在一定程度上缓解了民主协商面临的践行困境，但问题并没有真正解决，有的解决策略本身就具有理想化的成分，其实施的条件就很难兑现。
【注释】
[1]顾准.顾准文集［C］.贵阳：贵州人民出版社，1995：72.
[2]（美）乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993：119.
[3]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.北京：商务印书馆，1961：159.
[4]（美）乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993：285.
[5]（美）乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993：285－286.
[6]（英）密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1982：68.
[7]（英）密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1982：55.
[8]（英）密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1982：125.
[9]（英）密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1982：115.
[10]（法）卢梭.社会契约论［M］.北京：红旗出版社，1997：164.
[11]（英）密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1982：96.
[12]（美）卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］.上海：上海人民出版社，2006：序言.
[13]（美）约瑟夫·熊彼特.资本主义、社会主义与民主［M］.北京：商务印书馆，1999：395.
[14]转引自（美）卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］.上海：上海人民出版社，2006：7.
[15]（美）科恩.论民主［M］.北京：商务印书馆，2005：11.
[16]（美）科恩.论民主［M］.北京：商务印书馆，2005：9.
[17]（美）科恩.论民主［M］.北京：商务印书馆，2005：10.
[18]（美）乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993：121.
[19]（美）乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993：121.
[20]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］.上海：上海人民出版社，2006：102.
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[22]（美）乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993：121.
[23]（美）本杰明·巴伯.强势民主［M］.长春：吉林人民出版社，2006：序言.
[24]（美）乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993：121.
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