保障与条件：公民参与决策的民主行政研究

代议制民主的参与强调公民对代理人的选择，在宪政框架下，只要公民具有选举权，并在选举日前去参加投票即可，并不对公民的素质、信息技术有过高的要求。直接民主制下则没有宪政的框架，也不注重参与的程序性机制，是“一竿子插到底”的民主。官僚制行政排斥公民的参与，自然就不会关注公民参与的保障与条件问题。民主行政对保障公民的参与设置了严格的条件，除了宪政框架及其他法律制度外，还对行政公开、信息技术、公民素质等提出了较高的要求，这也为民主行政的践行设置了门槛。

一、行政公开

行政公开是指“行政活动的过程及行政机关所依据、制定或决定的文件、资料、信息情报，除涉及国家机密和个人隐私等法定不得公开的情形外，一律向社会和公民公开”^[137]。从上述定义可知，行政公开的内容排除了国家机密（比如国家安全和商业机密等）、个人隐私（比如个人的私生活、对腐败分子的检举揭发等），其他一切行政事务都应该、并且必须向社会公开，应是“在合理的时间范围内，所有成员都有同等的有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的结果”^[138]。

具体说来，行政公开的内容包括：社会与经济发展战略，工作目标及其完成情况；重大决定及政策制定的过程；专项经费的分配与使用，重要物品的采购；重要工程项目建设及其招标；政府投资的公共服务项目；政府向公众承诺事项的完成情况；政府对项目的批准与检查情况；关涉公民个人、法人、组织的权益的法律实施情况；重大事故的处理；官员的选拔与任免；机构职能及行政人员的职责；工作内容、条件、程序、日程及结果；工作原则、承诺，违反承诺的申述及结果调查等等。

虽然以上的行政事务应该向公众公开，但是官僚制在本质上是倾向于秘密行使的。官僚制本来就是一个层级节制的封闭体系，等级森严。上下级之间，官僚与公众之间一直存在着命令－服从的权力不对等关系。这种不对等关系很大一部分根源于官僚对信息的掌控。“控制信息就意味着权力。因此，行政执行部门与立法部门、新闻界和其他公共团体之间在信息领域存在着无休止的斗争，也就不足为奇。我们常常能够听到这样的批评，即行政官员们为了掩盖错误或者暗中行事，向立法者和公众隐瞒情况。过去确凿的史实证明事实就是如此。”^[139]

为了破除信息垄断，强化民主建设，美国在20世纪六七十年代就开始了行政公开的法制化。1966年，美国通过了《情报自由法》。而在此之前，法律允许行政机构拒绝透露没有实际需要的信息，甚至还可以拒绝回答机构雇员的名字等常识性信息的咨询。1976年，美国又通过了《阳光下的联邦政府法》。他们认为行政公开非常重要，能够强化民主政治和防止行政腐败。他们还认为行政公开与民主参与之间存在着密切的关系：“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”^[140]

随着“行政国家”的来临，技术官僚确实能够发挥重要作用，技术决策也确实在社会生活中具有重要地位。但是官僚们一旦控制了知识和信息，就掌控了决策的话语权，借此可以歪曲事实、掩盖真相。政府与公众的对话变成了官僚的独白性操纵。但是随着人民的参与意识的增长，会与这种专业知识信息的垄断统治发生尖锐的矛盾。“专业人员和公民之间在组织内的冲突，便是后工业社会中冲突的标志。”^[141]技术官僚与公民的互动合作、共同领导是解决两者矛盾的必然选择。但是，“知政是参政的前提，公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有的放矢，有效参与国家和社会事务的管理，使自己的主体地位得到彰显，使自身的利益得到维护和增进”^[142]。所以，行政公开是行政参与权实现的必要前提和条件。

二、信息技术的发展

以互联网为核心的信息技术的发展，极大地改变了人们的政治生活。信息技术在行政领域的应用，为行政参与提供了便利，为扩大行政民主创造了条件。

第一，信息技术的发展为公民知政拓宽了渠道。知政是参政的前提，而知政必须以掌握大量的信息为基础。传统的信息传播媒介传播的信息量有限，且受到时间、成本等方面的限制。大量的重要信息被官僚所垄断，民众只了解少量的、局部的、无关痛痒的信息，导致民众严重缺乏参政的信息准备。信息技术的发展，特别是互联网，拓宽了信息传播的渠道。互联网的特点是开放、无中心、分散化，信息传播量大，传播速度快，且获取成本低廉。“互联网较其他传播媒介如报纸、广播、电视等具有无法比拟的信息渗透力，从而使得互联网成为名副其实的‘自由的信息公社’，各种观点、各种利益要求得到前所未有的释放。”^[143]这样，民众就可以和政府一样获取大量信息，为他们参与决策提供了知识和信息准备。

第二，信息技术的发展促进政府公开信息。工业社会的权力结构为金字塔型，权力和信息主要由塔尖流向底座，官僚靠垄断信息而垄断权力。而信息技术的发展使政府想完全掌控信息已不可能，以知识和信息为特征的权力资源由国家形态就转变为社会形态，迫使政府放手信息垄断，推行政务公开。时下各国政府盛行的“上网工程”、“电子政府”，就迎合了这一趋势。“政府上网，在网上发布公共信息，发布政府公告，提供有关法律、规章、政策、市政规划、公共管理、环保、就业、医疗、人事、物价等方面的信息和咨询，提高了政府工作的透明度，也扩大了公民的知情权、参与权和监督权。”^[144]

第三，信息技术的发展为公民的公共协商提供了便利的平台。在传统的条件下，公民之间就公共议题的讨论、协商一般容易受到操纵，还会受到时空、成本等方面的极大限制。互联网的诞生为公民提供了一个可以进行平等、自由交流的虚拟的网络社区。在这个跨越地域界限的网络社区内，不同种族、性别、信仰、年龄的居民，随时都可以发表意见，表达利益需求，就某一议题展开讨论、交流。“网络空间是一个多元化、平等的、开放的公共空间。在这个空间中，不论身份如何，每个人都可以表达自己的理念或观点。在网络空间中，人们以平等、互辩的姿态对政治事务进行最佳的讨论”，“信息技术提供了重构公共领域的机会”^[145]。另外，信息技术能够大幅度降低沟通的费用，公民可以随时方便地参与公共事务辩论。“交易费用的降低也会影响政治民主的运作。互联网使得信息传送成本大幅度降低，就使言论自由的成本大大降低。由于成本的低廉，信息技术就会降低选举政治学中经费来源的重要性，那些传统上没有财力进入政治市场的，尤其是经济上弱势的团体，就有可能更多参与到民主进程之中。”^[146]

第四，信息技术的发展使公民的表决、选举更加完善和便利。传统的投票选举，公民只能在“是”与“否”之间进行选择，不能反映公民的偏好程度。“51%的原则也绝对是一种纯粹数量化的迟钝工具。以投票来决定大多数，无法告诉我们民意的质量如何，只是让我们知道在某一时刻，有多少人想要某物，但是我们并不知道他们想要的程度如何。最重要的是，我们不知道他们愿意用什么东西来交换某物，这个情报对于由许多少数团体组成的社会而言是非常重要的。”^[147]而通过电子技术在选举和表决中的运用，就可以更加准确地反映公民的意愿和偏好。另外，电子投票或表决也非常便利，能够跨越时空的限制，如美国在20世纪70年代中期建立的世界第一座电子市议会。“哥伦布小城郊区的居民可以利用这一通信系统，通过电子设备，实际参与地方规划会议。只要在客厅里按一下按钮，他们就可以立刻表决地方区划、住宅法规、拟议中的高速公路工程等实际案件。他们不仅可以投票赞成或反对，还可以参加讨论，广播出自己的意见。他们甚至可以按钮通知主席何时该进行下一个项目的讨论。”^[148]

民主的直接化和直接民主是两个不同的概念，不能混淆。信息技术的发展衍展出来的电子民主只是促进公民参与的手段，是民主直接化的一种表现，不能完全等同于直接民主。即使是利用电子技术进行的投票，也是在充分的协商、辩论以后做出的，否则也不能避免直接民主的情绪化倾向，导致多数暴政的危险。

三、公民社会的发育

“公民社会”，英文为civil society，又被学者们译为“民间社会”、“市民社会”。这三个不同的中文称谓，并不是完全同义的，而是存在着细微的差异。存在差异的原因在于学者们是从哲学、政治学、经济学等不同的角度来解读公民社会，这里不作细致的区分。公民社会是个复杂的概念，学者们的分歧较大。本书从政治社会学的角度来定义公民社会，从公民的政治参与和对国家权力的制约的层面来理解公民社会。这样，它是一个褒义的称谓，是指“在社会的基本单位家庭和企业与国家之间的社会组织或社团的中间层”^[149]，“它是相对于政府而言的非官方的社会结构和过程，诸如各种民间组织机构、非政府机构、中介组织、社会运动等均属于公民（市民）社会的范围”^[150]。

从公民社会的发育对决策参与的作用来看，主要有以下功能：

第一，公民社会的制权功能。公民社会的一项重要功用是权力制衡。洛克、潘恩、托克维尔等自由主义的公民社会理论家，主张依靠一个活跃的、强有力的市民社会来制衡国家权力^[151]。公民个体的力量是弱小的，但如果公民组织起来成为社会团体的形式，就会发挥强大的威力，迫使政府公开信息，避免其暗箱操作，形成制约政府的力量，促进民主化的进程。“公民社会思想在任何关于民主化的讨论中都处于中心地位，因为它提出了社会力量在限定、控制国家权力并使之合法化方面所发挥的作用这一主要的问题。”^[152]公民社会的发展壮大，压缩了政府权力触角伸张的范围，迫使政府政务公开、规范权力运作，为公民参政、分享决策权打下了基础。

第二，公民社会的利益表达与综合功能。新公共服务理论的代表人物丹哈特夫妇认为，公民社会的作用很大程度上就在于公民利益的综合与表达，并且奠定了社会自治的组织基础。“政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上就在于帮助创立和支持‘社区’”，“这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的‘中介机构’”，“这些小型团体聚合起来就构成了‘市民社会’”，“这些机构既要关注公民的愿望和利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验”，“在其中，人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益”^[153]。

公民以个体的形式表达其利益的声音是微弱的，方式是分散的，功效是有限的，特别是弱势群体的公民更是如此。公民社会则不然，它能够提供一种有效的利益表达和综合的机制，既能够维护公民个体利益，又能够维持民主政体的社会秩序。通过改善国家和社会的沟通，能够改善民主政体的运作。而社会团体本身就是行政参与的最好方式。“公民自主地组织起来，以一个有明确宗旨和目的的组织的身份参与到行政事务中，如此的参与才能更为有效。由社会团体组织代表其成员的共同利益，直接参与行政是适当和明智的方式，也是最有效的方式。”^[154]

第三，公民社会的政治社会化功能。政治社会化是指社会通过一定的媒介影响公民的政治态度、政治意识、政治价值观念，以及通过社会的学习获得政治知识和政治技能的过程。丹哈特夫妇认为，公民社会本身就是一个政治训练场，公民参与社团组织的过程就是一个民主政体的运作过程。“只有在这里（社会团体），公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。”^[155]公民参与社会团体首先是对个人的一种训练。在社会团体中，个人能够习得政治系统流行的价值观念，把自己与政治系统联结起来，形成公民意识。另外，在参与社会团体的过程中，公民还能够获取政治参与的技能，提高政治参与的素质。另外，公民参与社会团体，还能增强他们对政治系统的支持。“政治社会化——对政治态度和社会习性的学习——对稳定政府至关重要”，“如果政治社会化的过程完全不包括融合，整个政治文化就走向瓦解”^[156]。通过教育社会团体成员遵守系统的规则，履行其应承担的角色，有助于维持政治系统与政府的运作并使其合法化，能够促进公民参与决策的自觉性、有序性。(www.xing528.com)

总体看来，公民社会能够提高“公民的民主意识和政治参与的主动性，从以往的‘要我参与’发展到现在的‘我要参与’，并且，公民政治参与的技能得到了极大的增强”^[157]。

四、摆脱政治贫困

政治平等和自由被学者们公认为是参与协商的基础，政治平等和自由的缺乏乃至丧失将导致“政治贫困”。詹姆斯·博曼认为，政治贫困的结果表现为公开排斥（public exclusion）和政治包容（political inclusion）。一方面，政治贫困团体无法避免公开排斥，他们没有机会成功地开展联合的公共协商活动；另一方面，他们也无法避免政治包容，因为他们是协商一致的合法接受者，他们对这种一致缺乏真正的控制和影响。因为他们无法促进协商，其沉默就被无视其存在的更强大的决策者视为同意。通过不断地将政治负担转移到弱者身上，非对称的排斥和同化就取得了成功，这些弱者缺乏资源、能力以及社会认可以挑战支配制度化协商的条件^[158]。

为了摆脱政治贫困，使民主协商的结果获得广泛的社会认可，使协商产生的政策具备充分的政治合法性，学者们进行了深入的探索。既然政治平等是破除政治贫困的利器，那么政治平等理所当然成为研究焦点。但问题是：协商民主需要什么样的政治平等？或许我们可以根据协商的结果来判断平等。但这样会存在三个方面的问题。第一，20世纪后期，社会分化加剧，多元文化社会形成，社会主体日益多元化，利益追求也呈现出多元的倾向。个人、社会团体对政治、经济、文化等不同利益的要求导致分歧逐渐扩大，想要使协商的结果成为不同参与者意见的简单平均相加是不可能的，他们的意见、观点在很多情况下是不可统一的。第二，民主协商要求公民、社会团体根据环境限制和他人的信仰、偏好来调整自己的偏好与信仰，满足偏好就不能作为衡量协商平等的标准。第三，以协商的结果来衡量协商的成功与否，是本末倒置，并没有为有效协商的条件提供任何有价值的启发。所以，以协商的结果平均满足参与者的偏好来判断平等，是不现实的，也是不可能的，真正的结果平等将预示着民主政治的终结。

与协商的结果平等相反的情况是，决策结果事先无人知晓，协商产生的结果具有不确定性，这才是民主的本意。民主协商需要机会平等，包括程序平等与实质平等两个方面。

保障机会平等的第一个条件是程序平等，即在确定议程与决策阶段保证公民、社会团体平等参与相关议题的协商领域。杰克·奈特和詹姆斯·约翰逊认为社会选择理论家为程序平等提供了分析框架，以肯尼斯·阿罗的无限制领域、匿名、中立三个条件作为典型^[159]。无限制领域禁止任何对聚合程序必须涵括的偏好或利益内容施加先决限制，即不得设置不合理的准入条件。受最大可能进入条件控制的协商程序将会使“合理的多元主义”变成民主协商的结果，而不是先决条件。匿名要求投票程序面前人人平等；中立要求投票程序公平对待各种可选择的方案。匿名和中立是制度安排的内部运作机制，它要求不给予特定参与者或其立场以差别优势。这时候，参与者陈述以及为自己观点辩护时，不是依赖社会经济资源或政治权力所产生的非对称性，而是依赖哈贝马斯所说的“更好观点的力量”。他们所有的观点都受到严格的公共审查，并且当它们受到挑战时，任何参与者能够为自己辩护或者提出反对理由的方式来保护平等。

由于民主协商的核心是非强制性地提出或接受合理的观点，所以它还需要更为实质性的参与者平等获得政治影响力的机会。实质平等是保障机会平等的第二个条件。罗尔斯提出了社会基本品（primary goods）的概念，它是人们无论追求什么样的人生价值或人生目标，都不可或缺的基本手段，具体包括各种基本自由、机会和权利、收入和财富，以及“自尊的社会基础”等。他认为任何人的自由价值都受到这些社会基本品的限制。而通过将最低限度的社会基本品最大化，就可以使处于社会中最弱势的人也可以获得平等的政治影响机会。但是其他学者认为，围绕社会基本品最低标准而建构的补救措施把自由和实现自由的手段混为一谈，无法区分对于有效自由来说什么是最基本的，而且提出的衡量政治贫困的标准也是错误的。政治贫困不是缺乏某些物品，而是有效利用机会或者在协商过程中将协商资源转化为有效影响的能力的不平等造成的。杰克·奈特和詹姆斯·约翰逊强调三种基本的能力：第一是明确表达可信偏好的能力；第二是有效利用文化资源的能力；第三也是最重要的相关能力是基本的认知能力与技巧，即有效表达和维护说服性观念的认知能力与技巧^[160]。

综上所述，实质平等包括利用资源获取政治影响力的平等，或者说是使权力与资源社会分配的非对称性不在决策中发挥作用，以及能力的平等，而后者更加重要。能力平等体现着协商民主理论的根本特征，如果缺乏这种能力的平等，积极公民权就难以形成，要想获得公平、合法的协商结果也是不可能的。所以，实质平等要求“（民主）协商以资源平等为条件，它确保个人同意其他人提出观点确实不是强制性的。物质财富与教育背景在这里是重要的因素。其次，协商需要提出说服性观点的平等能力”^[161]。

五、制度保障

宪政是指一种在宪法之下使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。宪政的实施首先要限制政府的权力，同时要保障公民的权利。参与民主理论家们构想和践行的直接参与，是在既存宪政框架下实现的，宪政保障是作为前置的预设而存在的。“作为协商的立法机构的宪政民主制度框架是协商民主所必需的三个本质要素之一。要使个体能享有免受公共入侵的私人生活，宪政是最为重要的保障，宪政在创造协商的公共领域上发挥着重要的作用。”^[162]宪法及其下位法是制约政府权力，保障公民参与权的制度性规范。

第一，公民的平等和自由是公民参与协商的前提条件。但由于各种原因，一些处于弱势地位的公民的平等和自由的权利容易受到践踏和剥夺。公民平等和自由的权利需要宪法的确认和保证。“建立在‘参与’基础上的集体决策实施的前提应是对个人‘自由和平等’权利保护的宪法原则，以此来保障个人和少数派的权利。”^[163]各国宪法一般都明确规定了公民平等的政治权利，比如参加管理的权利、选举权与被选举权、申诉与控告的权利等，同时规定了公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，保障了公民的平等与自由权。

第二，知政是公民参政的前提，但是，如前所述，公共部门垄断了信息，就垄断了权力。受自我利益和部门利益的驱使，他们是不会主动公开信息的。为了保障公民的知情权，就需要利用法律的权威强制公共部门公开信息。“行政机关制定或决定文件及与行政行为直接相关的资料、信息情报等也是公民了解、掌握行政信息、参与行政程序、维护自身合法权益的重要前提。因此，政府必须根据法律的规定主动公布或依公民的申请及时、迅速地提供其所需要的行政信息。”^[164]

第三，程序性法律法规把公民参与作为行政决策做出和有效性的前置性程序。德国《行政程序法》第28条规定：“干涉当事人权利的行政处分作出之前，应当给予当事人对与决定有关的重要事实表示意见的机会。”韩国《行政程序法》第22条规定：“行政机关对当事人为课以义务或限制权益之处分时，……应向当事人等提供提出意见的机会。”^[165]对于我国来说，目前虽然没有像国外那样制定完整的《行政程序法》，但已有不少行政程序规范散见于一些专门的法律、法规中，比如《立法法》、《行政处罚法》、《价格法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》等法律规范，以及《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《信访条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等一系列行政法规。这些法律法规都占用相当篇幅对公众参与予以规范。^[166]

第四，基层自治以及公民组成社会团体参与政府事务管理和决策是公民参与治理的重要形式，但其存在和地位无疑需要宪法、法律予以确认、培育和保障。对于我国来说，《宪法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》规定了公民可以通过基层群众性自治组织实行自治，参与管理有关社会公共事务和公益事业。另外，宪法、法律还能够保障公民依法结社的权利，推进公民社会的发展^[167]。

宪法及其下位法能够制约政府权力，为公民参与事务的决策提供保障。与此同时，参与民主理论家们认为公民的参与离不开代议制的制度构架。参与民主虽然是对代议制民主缺陷和问题的一种回应，但并不试图取而代之，最多只是补充而已。

麦克弗森强调参与型政党与社区和工区的自治，认为这是参与民主的基石。“如果按照直接民主制的原则和程序使政党民主化，如果这些‘真正的参与政党’是在一个立宪体制内运作，而这个体制又由工区和地方社区的完全自治的组织予以补充和限制，那么参与型民主就有了一个坚实的基础。”^[168]

巴伯的强势民主理论，也不完全否定代议制，而是主张对代议制民主进行改造，在代议制基础上发展大众参与。“他的强势民主的实践，只能是自由主义民主的一个修正；明智的民主改革，乃是添加‘参与成分’，而不是去除‘代议成分’。”^[169]

佩特曼是把工区和其他社会领域的民主参与与全国层次上的代议制参与分开来看的，她认为这是参与的两个不同层面。她实质上是把自己的参与民主理论看作是代议制民主的一个补充。佩特曼是在“认可代议制民主的基础上（参与投票），补充强调了其他社会领域的参与，以此培养公民的政治效能感和政治能力，这对于减少公民的政治冷漠是有必要的”^[170]。

除了代议制以外，其他关键性的政治制度也是参与民主不可或缺的制度保障。协商民主理论家约翰·S.德雷泽克就认为，“自由国家的制度——宪政大会（constitutional assemblies）、立法、司法以及公众听证等制度——是协商民主得以进行的最为重要的空间。我们对公共领域和公民社会的强调并不意味着要忽视各种以国家为依托的可能途径”^[171]。