公民参与决策形式程度-《民主行政研究》成果

代议制民主的参与是公民参与代理人的选择，参与的频率受选举周期的影响，在选举的空当期公民几乎无参与。直接民主制是治者与被治者身份的同一，强调公民对所有公共事务决策的直接参与。民主行政的参与既不同于代议制也不同于直接民主制。民主行政的参与包括以获取信息为目标的公民参与、以增进政策接受性为目标的公民参与、以共同生产、共同领导为目标的公民参与、以平等的对话为目标的公民参与。民主行政的这些参与形式强调公民对公共事务决策的直接参与，不同于代议制民主以代理人选择为主要方式的间接参与；强调公民直接参与决策的微观、地方层面，不同于直接民主制强调公民直接参与决策的宏观、国家层面；强调公民参与形式的多样性，不同于代议制的投票表决式参与的单调性；强调参与的程序性和理性化，不同于直接民主制参与的非程序性和情绪化。另外，由于民主行政所强调的参与是一种自愿的参与、有选择的参与、真实的参与，在参与广度方面就会有所限定，其参与的广度介于代议制和直接民主制之间。但是它在牺牲参与广度的同时，换来的是更有价值的参与深度，所以民主行政的参与深度远远高于代议制和直接民主制。民主行政的参与是在代议制框架下的参与，镶嵌在代议制架构内，同时也具有直接民主制的一些表征。

一、公民参与决策的形式

公民参与公共行政可以有很多种方式。我们可以从公民参与的目标来对公民参与的种类做出划分，在此基础上对行政参与的形式进行归类说明。从公民参与的目标来看，行政参与可以划分为四种类型：以获取信息为目标的公民参与；以增进政策接受性为目标的公民参与；以共同生产、共同领导为目标的公民参与；以平等的对话为目标的公民参与。每一种类型的行政参与都有相应的公民参与的形式与之对应，学者们已经对此做出比较深入的探讨。本书仅列出几种代表性的形式予以说明。这些形式是学者们探讨出来的践行行政参与的技术与方法，他们把行政参与从理想的规范研究拉向现实的操作性实验。

1.以获取信息为目标的公民参与

第一，协商民意调查。协商民意调查又被称作审慎的民意调查。该种民调是詹姆斯·S.菲什金教授首创，他是斯坦福大学协商民主研究中心的教授。它是将协商、政治平等和非暴政（或努力避免多数暴政）三种原则兼容并蓄的一种努力。如果把普通的民意调查或民意测验看作是公共舆论的速写的话，“协商民意调查的显著意图则是将反映和筛选结合起来；通过随机取样产生的参与者，在统计上是作为全体人民的代表，它是以协商经验的筛选为条件的”^[86]。何包钢教授认为，协商民意测验具有如下特点：参与者由随机抽样产生；参与者具有科学代表性；参与者人数较多（通常为几百人），组织规模较大；在协商之前，向参与者送发说明材料让其充分了解协商议题的相关背景和信息；小组讨论和大会讨论相结合；参与者在协商前后两次填写民意测量表，比较两次的差别可反映协商对参与者偏好的影响^[87]。

学者马奔认为，协商民意调查具体分为如下四个步骤：“首先针对某一特定的议题，随机取样选择参加接受调查的公民；其次，对这些公民进行第一次民调；再次，把受访的公民集合起来，提供给公民通俗易懂的资料，这些资料经过了认真权衡和审查。安排政府官员、专家与公民对话，让被调查的公民在具备有关知识的基础上进行审慎和理性的讨论，并且通过电视等其他媒体现场直播讨论的过程；最后仍然针对原来的议题对受访的公民重新进行一次民调，并且比较两次民调的结果。两次民调的结果以及讨论的内容都公之于众。”^[88]

与普通民意调查相比，协商民意调查的优点可以用四个充分来表达，那就是讨论协商的时间充分、信息充分、开放性充分、代表性充分。但与此同时，协商民意调查也存在人力、物力成本过高的缺陷。那些规模较大的规划项目的制定以及地方政府比较重大项目的决策都适合采用该种方法。

第二，公众接触法。公众接触法分为关键公众接触法和由公民发起的接触。关键公众接触法是指公共管理者向与政策议题相关的公民中的“关键人物”征询意见和建议的一种公民参与方式。这种技术要求公共管理者向一小部分公众（通常是有组织团体的领导人）提出问题，获得相关的政策建议，整合到决策中去。托马斯认为，关键公众接触法不适合应用于获取没有组织化公众的观点的场合，因为没有明确的领导者，关键人物就很难确定。但是，换个角度来看，把关键人物限定在有组织的团体的领导人也是有失偏颇的，需要把那些没有组织化的公众也考虑在内。所以，在公民参与中，“关键公众接触法最理想的运用方式是要求管理者不要局限于那些明显的关键人物。为了避免该方法在代表性方面的缺陷，管理者还应该去寻找其他一些候选人选，并试图与他们进行对话。这种与关键人物进行积极磋商的方式，使得公民参与富有代表性而且很有效率”^[89]。关键公众接触法的优点是不拘泥于正式的结构、规划与专业技术，缺点是关键人物的确定比较困难，其代表性也不很稳定。

第二种公众接触法是由公民发起的接触。通过这种方式，公民自发自主地与政府管理机构取得联系，表达自己对某项服务、某个机构、某项决议的要求和意见，类似于我国的公民信访和投诉。由公民发起的接触的优点是：信息反馈面广；成本低廉；信息获取的即时性。缺点是信息反馈的非全面性，并且反馈的是既有服务状况的信息，而对于新出现的问题的信息反馈有限^[90]。

第三，专题小组征询法。专题小组征询法又称焦点小组征询法。专题小组征询法一般是作为制定计划的一种协商方法，通常由一些与政策议题相关联或知晓政策议题的人员组成（可能会有一些利益集团的代表），他们通常具有分歧的利益取向。这种协商方法的影响力和结果一般只涉及某一特殊利益的分配问题，不涉及整个社区。人员也不是随机抽取，而是由当地公共机构或非政府机构指定。何包钢教授认为，该种方法存在如下特点：参与人数相对较少（最多不超过25人）；根据需要，专题讨论可以进行一次、多次或者有规律性的定期举行；利益群体可以通过他们各自的参与人员向专题小组提供各自特殊的信息，而这对于大规模的协商方法来说不容易做到；从各利益群体反馈得来的各种形式的信息或者书面材料可以再次反馈给委员会^[91]。

专题小组征询法与关键公众接触法所要征询的对象虽然都是指定或者是有选择的确定，但前者是团体意见征询而后者则是分别的个体意见征询，前者参与对象利益取向多元化，而后者则相对同一。专题小组征询法与由公民发起的接触的最显著的区别是，前者参与的对象为指定，而后者则为自发自主参与，前者为有组织的参与，而后者为分散的个体参与。

专题小组征询法的优点是参与主体利益多元、信息掌握充分、协商状态进入迅速。缺点是指定参与对象的代表性不一定强，多元利益取向的矛盾导致协商的开展不充分。专题小组征询法适合于涉及小团体利益、局部利益的政策议题。

2.以增进政策接受性为目标的公民参与

第一，公共听证。听证的思想在西方源远流长，其思想基础来源于自然正义，刚开始是在司法领域使用，以后蔓延到立法机关，直到最后才被引介到行政领域，并且在行政领域的适用范围也是逐步放开的。美国关于公共决策的听证行为“最初只适用于公民的自由、财产等普通法上的权利，不适用于当事人在普通法以外从政府享受的利益，即所谓的特权，包括福利津贴、职业执照和特许等”，但是后来“法院通过一系列的判例肯定了行政机关拒绝当事人的许可时必须举行听证，使听证的适用范围扩展至福利津贴和其他类似津贴、公共住房、政府雇员、教育、政府合同、酒类营业执照、监狱行政等特权领域”^[92]。

公共行政决策中的听证指的是在涉及公共利益、群体利益、个体利益的公共决策前，邀请或接受与议题相关的专家、代表、公民进行公开的讨论和论证，广泛听取社会公众和利益团体的意愿表达，并在最终的决策中予以采取并有所体现。公共听证适用的领域较为广泛，可以是涉及个人权益的行政决定、影响某一群体利益的决议、事关公共利益的公共决策。

在我国，公共听证更多适用于涉及某一群体利益的抽象行政行为和具体行政行为、涉及个人权益的具体行政行为等方面，特别是后者的制度化建设更加完善。杨晓美认为，公共听证涉及的制度有“告知通知制度、公开听证制度、申辩陈述制度、听证主持人制度、听证笔录制度（包括听证笔录制作与笔录效力制度）、案卷阅览制度等内容。告知通知制度要求行政机关有告知当事人听证权利、通知听证时间地点的义务；公开听证制度要求听证会以公开召开为一般性原则；申辩陈述制度规定利害关系人有权陈述意见、质疑他方证据，提供有利证据；听证主持人制度的主要原则是职能分离原则和回避原则，听证主持人应该由具有一定独立职能的人员承担，听证主持人和调查人相分离，以保证听证之公正；听证笔录制度要求听证应制作书面记录，听证笔录成为决策依据，关于笔录效力的规定，有完全排他性原则和不完全排他性原则”^[93]。

第二，咨询委员会制度。杨晓美认为，咨询委员会制度“指的是吸收社会各界成员，包括政府官员、专家学者、普通公众、各行业代表等，成立咨询委员会，在各项公共事务决策中起着制度化的作用”^[94]。咨询委员会的成员限于那些代表较大的公众群体利益的少数个人，而不是全体公民。咨询委员会的作用表现在如下方面：①提高决策的公众代表性。咨询委员会由商业组织、劳工组织、公共管理机构官员以及公民组织的代表组成，代表性广泛，以增进政策的接受性。“咨询委员会得以发展的主要动力来自20世纪60年代和70年代间联邦政府推行的众多项目，尤其是反贫困项目。这些项目强制要求通过任命咨询委员会来代表那些受到政策影响的利益团体，并且让他们对项目运作提供咨询建议。有时，公共行政人员也会要求成立这样的委员会，以希冀政策能够得到公民更好的理解。”^[95]②提高决策的正确性、科学性，提升政府的公信力。咨询委员会可以“改善行政机关和外界的关系；可以扩大行政机关作出合理决定的范围，提高政府的公信力；可以利用外部专家的知识，使政府决策更加科学化”^[96]。

约翰·托马斯认为，咨询委员会的优点是参与的代表规模较小（以不超过15人为宜），便于迅速作出决策；委员的荣誉资格具有激励作用，促使代表追求公共利益；增强政策的接受性程度。其缺陷是合意的委员人数确定比较困难，委员人数少就会代表性不足，委员人数多就会产生冗长的协商过程。在咨询委员会的适用性方面，托马斯认为，如果政策问题涉及的相关公众的组织化程度高，管理者希望在重大问题上与公众分享一定的决策权力时，咨询委员会不失为一种好的选择^[97]。

第三，公民陪审团。公民陪审团又称为“公民议会”、“共识会议”，源于美国历史上的陪审制度，后来发展成了公民参与决策的制度形式。马奔认为，“公民陪审团就是随机选择12～25名自愿参与的公民来审慎地讨论某一特定议题的团体。公民陪审团的目标在于将专家的知识与看法置于更宽广的社会中，并且促成专家、公民以及政治人物的对话”^[98]。公民陪审团开展工作的程序如下：①官方委员会选择专家、证人，选出代表性公民组成陪审团；②在集会之前下发参会者与议题相关的书面信息；③陪审团成员就议题协商2～4天；④在协商期间，遇到技术性等问题，陪审团成员可以请教列会的专家和证人；⑤陪审团把协商的结果及理由以报告的形式提交给官方委员会。

公民陪审团的优点是：参与人数少，又有专业人员的支持，所以辩论激烈、讨论深入；协商的结果以书面报告的形式提交和公布，对决策结果产生的影响力较大。与此同时，公民陪审团也存在着参与规模小，代表性不足的缺陷。公民陪审团特别适用于决策议题明晰，专业技术性较强，而又需要汲取公民意见的决策领域^[99]。

3.以共同生产共同领导为目标的公民参与

第一，公共选择的代金券制度。代金券设想的积极倡导者是公共选择理论家。他们首先对物品进行了界分。他们认为排他性和共同使用或消费是区别私人物品和公共物品的两个基本特征。而公共物品又可以做进一步的细分。其中的准公共物品的生产和提供可以采用准市场化的方式运作。代金券制度的运作方式是政府征收某些公共物品和服务的税款，确保每一个人都相应地负担一份，然后让每个家庭获得一种凭证，在替代性的生产者之间进行选择购买。目前代金券制度风行于西方国家，集中在教育、住房、健康服务等诸多领域。

以教育为例，如果教育服务中采用代金券制度，那么公共选择将由家庭作出。该制度“将给每一个孩子或有资格的人发一个凭证，由家庭而不是学校当局决定学校和课程的类型。凭证安排的服务具有与付费物品、对他人有益的消费一样的特点。那么社区资助每一个人的教育是正当的。如果当开支决策由家庭单位而非教育部门作出时那些利益将一样大或更大，那么一种凭证制度将是正当的”^[100]。

代金券制度是一种类似于市场的方法，激发了广大个体直接进行“公共选择”，而不仅仅只是代表的选择、官僚的选择。“拥有政府发行的票券的市民会被赋予经济权力，去购买自己选择的房产、教育或交通服务；而房产、教育或者交通服务的创造和维持将被留给那些私人卖主，他们将在自由市场中为取得消费者的票券而竞争。”^[101]通过这种公私合作的方式，使公民有参与公共事务决策的机会，并能有效地进行资源的分配与整合。通过公民的选择带来的私－私竞争、公－私竞争，将改善公共物品和服务的品质，彰显公民的民主参与、自由选择的权利。

第二，社区事务共同领导。在新公共服务理论家看来，传统的官僚制领导模式已经过时，取而代之的是民主的共同领导。“公共服务中的领导是要将相互依赖和相互联系的不同人员、团体和机构都纳入政策网络之中，聚焦政策问题，提出行动战略，团体学习，共同参与治理活动”^[102]。共同领导通常以集会或大会、表决等形式表现出来。第一种为邻里集会。巴伯认为，为了给社区公民提供公共商谈和创造他们自己的政策议程的机会，应该组织邻里集会，并使之制度化。邻里集会的作用是对问题进行审议并形成议程，为发泄悲伤、公布当地的争议和维护邻里利益提供一种容易达到的论坛，成为地方性的和全国性的公民复决的投票选区，同时有可能成为公民通信交流系统的共同组织单位。为了让邻里集会成为常设的机制，巴伯认为应当在邻里之中为其提供一个物理场所。最初，它可以采用诸如学校或社区休闲室等多功能建筑，但是最终要为集会审慎地选定一个可以安置审议、投票、公民通信联络和其他公共服务的常设的公民之家（civic home）。针对投票进行的讨论和针对辩论进行的投票，针对在学习（例如，通过电视辩论）中的辩论和针对在讨论的公共方式中的学习，都会以一种培养公共观察和增强政治判断的方式整合许多种公共功能。巴伯认为，为了保护社区公民的话语权，为了使集会成为制定议程和辩论问题的有效论坛，应当创设一个作为“协调者”的公职，去辅助集会的主席和书记员的工作。这个公职由公务员充任，他们致力于进行公平讨论、公开辩论和作出深思熟虑的结果的各项规则，他们将负责集会的礼仪和纪律，以公平和开放的名义监督和干预会议议程^[103]。

一些学者还致力于研究将城市政府机构和邻里协会结合起来考虑，拓展公民决策参与的渠道，形成一种共同领导、共同治理的关系。比如，凯斯（Pradeep Chandra Kathi）和库伯（Terry L.Cooper）主张发展“研究与设计论坛（Learning and Design Forum）模型”来探索协商程序的可能性，通过邻里协会和城市政府部门双方的合作使洛杉矶城市的“行政国家”民主化。这个模型以协同的方式发展一种协商程序，探究城市机构与邻里协会达成共识、共同治理的途径^[104]。

第二种为大规模的协商大会。大规模的协商大会又称为“21世纪城镇大会”，是一种社区自治参与的有效形式。该方法采用小组协商讨论同计算机联网技术相结合的方法。何宝钢认为，其运作模式如下：将大规模参与社区事务的公民分组；公民讨论和回应议程中所列出的政策议题；记录员记录、整理每个人的意见（包括共识和分歧的观点），并输入电脑；公民的意见信息将以电子数据的形式传输给主题中心；主题中心综合各小组的讨论结果并将该汇总后的结果展现在大屏幕上；每个参与者都要提交他们个人的偏好意见，其中重要的问题将被优先考虑。该方法的优点是采用电子化的设备服务于协商和讨论，参与面广，缺点是成本和技术要求都很高。该方法适用于城市重大发展规划和重大事项的协商和决断^[105]。

以共同生产、共同领导为目标的公民参与形式除了上述两种外，还有电视镇民会议、国家的创制权和公民复决程序、电子投票等。

4.以平等的协商对话为目标的公民参与

查尔斯·J.福克斯和休·T.米勒在批判环式民主的基础上，从后现代主义的角度，建构了一种新型的公民参与行政的模式——话语模式，其核心概念为“公共能量场”。

福克斯和米勒认为，与现代性相伴生的环式民主的意旨是主权在民，政策反映了他们的意愿，其实现机制是：①公民明晰自我的利益和意愿，具有正确选择的理性；②候选人设计合适的政策方案以满足公民的需求；③公民通过投票选择偏好的代表；④当选的代表制定相应的法律、政策满足公民的需求；⑤较高觉悟的公民会审慎衡量选举过程和结果；⑥通过对在任者工作成效的评价，决定其下任的去留或者是重选选择^[106]。

环式民主责任的链条看似环环相扣，最终能够实现人民主权的民主精神。但是，理想和现实的差距，导致了环式民主的断裂：①公众的意愿受大众媒体的操纵；②候选人为了赢得选票更加注重形式，导致竞选政策的雷同；③公民选择的是候选人而不是政策，存在选民的冷漠与无奈的现象；④当选政治家受到利益集团的俘获，政策言不由衷；⑤由于信息不对称等问题，公众对于代表监督的乏力；⑥对代表的控制只局限于任期结束后的重选^[107]。(www.xing528.com)

福克斯和米勒进一步认识到，即使环式民主模式完全得到贯彻，也无法落实民主。因为规章、制度很难对负责执行的官僚产生有效控制，陷入官僚制民主模式的独白性言说。为了克服现代民主模式的弊端和缺陷，他们通过对后现代状况做符号学的分析，在解构传统官僚制的基础上建构了一种话语模式，作为一种替代性选择。

话语模式的核心是“公共能量场”，其实质是全体公民可以参与互动的自由社区。公共能量场是一个复合的概念。公共能量场的“公共”一词是作者挪用和混合了汉娜·阿伦特和尤根·哈贝马斯的公共领域概念；“场”来自于自库特·卢因的场理论。在他们的使用中，“能量场描述了一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场或目前，并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情境中谋划未来的积淀性行为的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的”^[108]。

公共能量场建构的基础是现象学、构成主义和结构化理论，与决定论和或然论的官僚制假定有天壤之别。“决定论和或然论都假定政策设计的效能取决于等级中上级中心人物的观点。决策由中央的精英们制定出来以后，或是传达下去让人们服从（决定论的），或是像诱饵一样漂浮着，引导人们做出适当的行为（或然论）。对比之下，在能量场中，却呈现出一个源头多元化的公共氛围，犹如太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来。燃烧产生的能量以波的形式向外传导，进而作为一个整体影响到整个领域，也影响到其他潜在的火焰点。”^[109]从本质上来看，福克斯与米勒能量场的观点是多元主义的。

公共能量场究其实质是一个关涉公共政策制定的交流中心，是一个公民言谈和交互的自由社区，内部不只是一致、同意和和谐，也具有差异、质疑和矛盾。“公共能量场是一个公共政策得以制定和修改的表演社会话语的场所。这一制定和修改的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程。”^[110]在这种情况下，为了保证公共能量场能够成为公共对话场所，要防止两种极端的话语倾向：无政府主义和官僚制的独白模式。

无政府主义和官僚制的独白模式都是不真实的话语模式，它们位于话语模式连续统一体的两端，一端是毫无顾忌、毫无责任感的情感宣泄，一端是独白性的操纵。为了矫正虚假话语，导向真实话语，福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚；切合情境的意向性；自主参与；具有实质意义的贡献。事实上，福克斯和米勒以哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论来矫正无政府主义，而引用汉娜·阿伦特的对抗性的话语理论来矫正官僚制的独白^[111]。

公共能量场的提出，为公民参与决策提供了一个令人耳目一新的视角，并被认为是民主行政的基石。“公共能量场之于话语理论的民主行政模式，就如同官僚制之于传统公共行政模式。”^[112]但公共能量场的提出是否就意味着官僚制的即将终结，话语模式的建构是否就意味着能够解决公共行政的民主化问题，对此，张康之教授是有保留的。“福克斯和米勒显然用‘能量场’这个概念发展了社群主义，而且，也更具有了后现代理论的特征。不过，我们也应看到，提出‘能量场’这个概念还仅仅属于一个话语创新的范畴，如果以为提出这个概念就能解决公共行政的民主问题，也是一种天真的表现。”^[113]事实上福克斯和米勒也并未想完全抛弃官僚制。“我们希望保留官僚制这一范畴，并想把各种联合体（网络、协会、特别工作组、派系）和它们的各种经验、目标或最终理念合并到官僚制中，而不是完全抛弃它”^[114]。

但无论如何，公共能量场的提出，为民主的、多元化的话语交流提供了平台，为公民参与公共决策的设想提供了全新的视野。

二、公民参与决策的程度

1.公民参与决策的规模

民主理论家科恩是从民主的广度和深度来衡量一个国家的民主状况的。公民参与决策的规模即民主的广度，它是指公民实际参与决策的比率。“民主的广度是数量问题，决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率。”^[115]代议制民主强调参与，但只是以选举权扩大为核心的政治参与，是保障民主制度能够正常运转的最低限度的政治参与，它关注的是对代理人的选择，主要表现为投票这一形式。虽然现在选举权已经扩及全体公民，但这种形式的公民参与度仍然是很低的，出现了政治冷漠症。以美国为例，进入20世纪90年代后，美国选民的投票率一直在50%左右徘徊，2000年美国总统大选的投票率只有49%。所以代议制民主的公民参与的规模是有限的。

从另一方面来看，自由主义民主框架下的代理人的选择与共和主义民主所主张的公民参与是大相径庭的。参与民主所强调的公民直接参与决策一直受到忽视，乃至遭受冷落的境遇。“尽管美国政治系统的设计是为了鼓励公民参与，但同时也用来保护政治和行政过程受到过多公民参与的侵扰。比如，尽管美国的行政程序法案（Administrative Procedure Act）为公民参与规则制定提供了依据，然而法案颁布的50年以后，公民参与的实际情况远不令人满意。”^[116]通过加强公民对公共决策的直接参与，就成为拓展公民参与规模的新的生长点，可以弥补代议制民主的参与不足。

但是参与民主与代议制民主一样，也存在着参与的规模问题。一些社会成员会因为下列四类原因不参与：其一，因官方某些规定如社会的某种条例与法令禁止参与的；其二，虽有权参与，但引以为烦，不愿参与的；其三，官方虽无明令禁止，但为社会中某种情况所阻，不能参与的；其四，蓄意不参与的^[117]。从公民参与决策的角度来看，第一种原因在现代民主国家是存在的，并被认为是合理的。比如，政府对于涉及国家安全或商业机密等领域事务的决策是禁止公民参与的，并被公民所认可。第三种原因是不合理的，并应该被制止的。比如对于少数种群，如黑人的参与进行隔离和限制。对于第二和第四种原因，参与民主论者大都承认，并认为是合理的。

科恩认为，民主深度和民主广度一样重要，只有两者同时兼顾，才算是充分实现了真正的民主。“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”^[118]但现实中两者往往是不可同时兼得的，这时候就需要在通盘考虑的基础上有所取舍。“在某些情况下，故意弃权降低了民主广度，但是如果弃权的结果明显地促进了民主的深度，那么，这种降低仍然是最有利于民主的。”^[119]

如前所述，在所列的各种公民参与形式中，对于参与的人数也是有所限定的，虽然每个公民都有参与的权利和自由。在福克斯和米勒看来，作为公民参与的对话形式有三种：少数人的对话（官僚独白性的操纵）、多数人的对话（导致表达主义的无政府状态）和一些人的对话。他们所倾向的既不是多数人的对话，也不是少数人的对话，而是一些人的对话。“一些人的对话为民主话语提供了极强的可能性。一些人的对话中的参与不是一时的讨论，而是持续了一段时间。一个持续的、两方面的对话可以解释为什么一些人的对话对于真实的话语的意义比少数人的对话或多数人的对话有更大的价值。”^[120]

福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献。对照这四个原则，少数人的对话和多数人的对话都不具有充分的正当性，而一些人的对话却具备。①真诚。在少数人的对话中，参与者会捏造事件、错误表述他人和自己的立场，他的诚实性是让人怀疑的。对抗关系的缺失会使挑战某人的诉求的可能性丧失以及让某人的诉求在怀疑者那里得到补救的机会也会消失；在不规范的多数人的对话中，诉求是由多数人的对话的无名者提供的，且没有共识的标准，所以也存在诚实性的问题；一些人的对话是持续的，参与者因为其诉求的特性而在讨论者中间树立了威望。在重复互动的情况下，匿名没有对那些不坦诚的人提供保护。所以一些人的对话是真诚的。②切合情境的意向性。在少数人的对话中，少数人会自我夸大、设置隐蔽的议程、合法化现存的重复性实践，而使得公共问题并不会切合情境的解决；在多数人的对话中，由于没有关于政策问题的集中讨论，意愿的形成与其说是虚假的，不如说根本就缺乏；而在一些人的对话中，对讨论的参与既具有包容性、开放性，因而存在一种公众的关注来监督程序，又使得参与者的意向性指向情境或身边的语境。③自主参与。在少数人的对话中，话语的参与者可能会受他们工作的领域系统的束缚，出现参与的强制和冷漠两种情况，参与是非自愿的、非自主的；在多数人的对话参与中，虽然不会出现强制，并且对话语的关心是自愿的，但却是随意的、偶然的；在一些人的对话中，参与通常与工作有关的责任联系在一起，参与者会积极介入到情境中去，是一种自主的参与。④具有实质意义的贡献。在少数人的对话中，参与者是非中立的，具有一定的偏见，其对话不可能产生实质性的贡献；在多数人的对话中，由于规范、习惯和重复性实践的不在场，使得对话也不可能产生实质性的贡献；一些人的对话有利于公众清楚地阐述问题，产生实质性的贡献^[121]。

由于以上的原因，福克斯和米勒认为，对话参与者的规模既不是越少越好，少数人的参与是官僚的独白性操纵；也不是越多越好，多数人的参与或全部人的参与是无政府状态的漫谈；具有正当性的参与是一些人的参与，最能够导向真实的话语。一些人的对话会限制参与的规模，但与其带来的收益相比，是值得的。“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与。但是，切合情境的意向性和真诚性的提高大大地超过了它的缺点。……在这些对话中，一些人的对话开启了我们所说的话语种类，尽管参与事实上受到限制（理论上不该如此）。”^[122]

2.公民参与决策的深度

参与的规模固然重要，是衡量参与状况的尺度之一，但不是唯一的尺度。为了全面的评价民主，不仅要检查其广度——参与的规模，还必须检查其深度。“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的。”^[123]科恩、福克斯和米勒都认为，只要能够促进民主的深度，适当限制民主的广度是有益的。在政治冷漠症日益流行的当今政治社会，在参与规模既定的情况下，迫切需要的是扩展公民参与的深度。

衡量公民参与的深度状况的第一要素是公民在做出选择、提出方案前深思熟虑的状况。“理想的民主不应仅仅是让公民们在汤姆和哈里之间（或没有竞争对手的亨利）选择一人就算是参与了管理，而应该让他们在力所能及的范围内识别问题，提出建议，权衡各方面的证据与论点，表明信念并阐明立场，推定党的候选人——一般而论，即促进并深化思考。”^[124]代议制民主投票选举代理人的参与活动中，公民往往根据自己的偏好投票，投票前的协商、讨论环节是薄弱的，乃至缺失的。而参与民主活动中公民对决策活动的参与则强调决策前的协商、讨论、辩论环节，参与的过程就是一个思考、权衡的过程。

衡量公民参与的深度状况的第二要素是公民（或下属）影响决策结果的程度。参与民主理论家卡罗尔·佩特曼在研究了众多政治学家和管理学家的理论以后，把公民（或下属）影响决策结果的程度作了一个划分。第一种类型的参与为“假参与”。佩特曼认为，“一些学者在使用‘参与’一词时不仅仅是指一种决策方法，也包括了许多管理者使用的用于说服员工服从决策的方法。这种情况实际上并没有在决策过程中发生参与活动，我们将仿照维巴的说法，称其为‘假参与’”^[125]。在“假参与”的情况之下，团体领导者在自己的头脑中已经有了特定的目标，将团体成员的讨论只是作为促使成员们接受其目标的手段。讨论这时候已经变成一种说服的技巧，而不是决策的方法。第二种类型的参与为“部分参与”。它是指“最终的决策权属于管理者，工人们如果参与的话，也只是影响决策。因为他们是处于永久的服从者（不平等）地位的工人，最后决策的特权掌握在处于管理地位的上级手中”^[126]。在“部分参与”的情况之下，工人没有决定决策结果的平等的权力，只能或多或少地影响决策。第三种类型的参与为“充分参与”。它是指“不存在具有不平等决策权的双方，而是一群平等的个人，他们可以自己决定工作如何分配、如何实施”^[127]。这种形式的参与是决策整体中的每一个成员平等地享有决定政策结果的权力的过程。

参与民主的理论家和实践家约翰·克莱顿·托马斯与佩特曼一样，对公民影响决策结果的程度也作了一个相似的划分。他认为，从总体看来，有三种主要的决策类型：其一，独裁或自主式决策，没有公民参与或者公众的影响力；其二，协商式决策，公众在其中发挥有限却十分重要的作用；其三，公众决策，决策由管理者和公众共同制定，公民对决策拥有广泛的影响力^[128]。接着，约翰·克莱顿·托马斯根据公民参与及影响力的程度不同把上述三种模型扩展为五种决策参与的类型：“其一，自主式管理决策。管理者在没有公民参与的情况下独自解决问题或者制定决策。其二，改良的自主管理决策。管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公民群体的要求可能会也可能不会得到反映。其三，分散式的公众协商。管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。其四，整体式的公众协商。管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映公民团体要求的决策。其五，公共决策。管理者同整合起来的公众探讨问题，而且，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。”^[129]

从佩特曼的“假参与”到“充分参与”，从托马斯的“自主式管理决策”到“公共决策”，公民影响决策结果的程度逐渐加深，说明了公民参与的深度也是递增的。

衡量公民参与的深度状况的第三要素是决策的组织层次。迈克尔·史密斯为了探讨公共行政组织的民主化，对决策的组织层次进行了研究。他把行政组织的决策分为基层决策、中层决策、高层决策三个层次，每个决策层次的决策内容是不同的。基层决策关涉到“行政管理日常工作的结构、条件与活动等方面的内容，主要包括：公共部门工会的权限范围、职能、权力等；工作设计与再设计；工作日程；健康与安全决策；雇员权利；其他包含在人事行政范畴内的决策。除此而外，基层决策还包括低层员工为了实施上层政策、法令在日常工作中做出的自由裁量决定”^[130]。中层管理决策涉及“实施高层和外部公共权威机构制定的政策目标等方面的内容，主要包括：调配人力资源和组织资源方面的职能；内外部的沟通与协调；接收、疏通、回应下级的日常政策执行的反馈；其他建立组织内部合作关系和提升组织效益的活动”^[131]。高层决策涉及“公共政策制定方面的所有内容。高层决策就下列内容做道德、政治、技术等方面的选择：①公共组织的目标；②达成目标的恰当的政治战略与策略；③完成分支目标的合适的技术资源”^[132]。

前已述及，卡罗尔·佩特曼根据公民（或下属）影响决策结果的程度，把公民参与分为“假参与”、“部分参与”、“充分参与”三种类型。迈克尔·史密斯在佩特曼研究的基础上把她的公民参与的三种类型与自己的三个决策的组织层次结合起来进行分析，得出了九种参与决策的类型，如表3－1所示^[133]。

表3－1　参与的类型

迈克尔·史密斯的结论是，在组织的三个层次上，都会出现充分的参与、部分参与以及假参与三种情况。我们追求的目标是Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ这三种类型的公民参与，因为这三种类型的公民参与的深度是最大的。

衡量公民参与的深度状况的第四要素是决策问题的性质。约翰·克莱顿·托马斯针对拟处理的政策问题的特点提出了七个重要的问题：第一，在任何决策中，管理者都明确决策的质量要求是什么吗？第二，我有充分的信息做出高质量的决策吗？第三，政策问题是否被结构化了，以致不再需要人们重新界定其他替代方案？第四，公众对决策的接受程度是否对决策有效执行至关重要？如果是这样的话，管理者单独制定决策，他有相当的把握来认定公民会接受政策吗？第五，谁是相关的公众？公众是一个有组织的团体，多个有组织的团体，无组织的公众，还是这三种形式的混合体呢？第六，在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？第七，在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议吗？^[134]

针对上述拟处理的政策问题的特点提出的七个重要的问题，托马斯认为，前三个问题的回答涉及最终决策方案的质量约束（quality constraints），而后四个问题的回答涉及政策可接受性的要求（acceptability）。界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。“一些公共政策问题更多地需要满足决策质量要求，也就是说，需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求。而其他一些公共政策问题则对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。于是，对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小。另一方面，对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，那么，就会存在要求增强公民参与或要求限制公民参与等不同观点间的争议和平衡。”^[135]

托马斯上述做法的实质，是把政策问题的性质与公民影响决策结果的程度联系起来进行研究，最终考察针对不同的政策问题公民应该参与的适宜深度。托马斯认为，如果我们只注重参与广度，不注重参与深度，将会带来严重的社会后果。“管理者如果忽视了公众的影响力需要，特别是当他们过分重视参与，而不太看重决策影响力的分享时，公民参与过程就会面临失败的危险。公众要么会因感到缺乏激励机制而不愿参与，要么会按管理者所愿积极参与，但不久就会因为自身的影响作用太有限而变得非常沮丧，并对参与不再抱什么幻想。以后，这些参与者将会对是否回应管理者发出的公民参与号召进行审慎的考虑。”^[136]

综上所述，民主行政既强调参与的广度，也强调参与的深度，但相比之下，更注重后者。在参与广度既定的情况下，学者们极力主张提高参与的深度，倡导充分的参与。民主行政对参与深度的重视，是代议制和直接民主制所不可比拟的。