公民参与决策的价值及渊源

官僚制行政没有思考公民参与决策的正当性问题，代议制民主承认公民参与的价值，但出于对直接民主制多数暴政的恐惧和参与内爆的担忧，并没有高扬公民参与的价值。只有民主行政充分论证了公民参与的正当性，并赋予公民参与以崇高的价值和现实的功用。

一、公民参与决策的理论支撑

1.政治哲学的视角

首先，人的主体性是公民参与行政决策的内在要求。人作为“万物的尺度”，其主体性是人之为人的本质规定性，是人在与客体的互动中得以发展的人的自在、自觉与创造的特性。“人作为自在的存在，独立自主地从事实践活动，是人的主体性的首要内涵；人在自由自觉的实践活动中表现出来的能动性、自主性、自觉性等，是人的主体性的关键内涵；人在自由自觉的实践活动中表现出来的超越性和创造性等，则是人的主体性的高级内涵。”^[49]人的主体性一方面通过人在利用自然、改造自然的实践活动中得以体现，另一方面通过人与人、人与社群组织、人与国家的互动中得以发展。这是人的主体性发展的两个向度。而公民对行政的参与是人的主体性彰显的重要内容和主体性发展的关键领域。公民作为独立自主的个体，有对事关自身利益、社群利益和公共利益的决策活动表达意见的自由，并且其决策建议具有能够切实影响决策结果的可能性。人的主体性是公民参与行政决策的内在要求，也是公民法律权利的重要源泉，应该通过法律程序固定下来，并予以彰显和张扬。

第二，自然正义原则是公民参与行政决策的本质规定。自然正义思想可以追溯到古希腊的亚里士多德，他的自然正义理论对后世的影响很大。他的正义是善的具体表现，是一种品质，是指实施正当的行为，以正当的方式行事。他将正义区分为自然的正义和惯常的正义。前一种是永恒的，遍及人们的正义，而后一种正义的约束力则需要某种权威来推行。前一种正义与自然法相关联，而后一种正义则与现世的法律相对应。自然正义应置于法律及法律正义之上。

这种与自然法相关联的自然正义原则后来成为“英美法系”的核心概念，并衍生出两条重要规则：①任何人均不得担任自己案件的法官；②法官应听取双方的陈述。简言之，就是避免偏私规则和公平听证规则。自然正义的规则原本只在于规约司法权力，20世纪以来，其适用范围逐渐扩展至行政权，要求行政主体在行使行政权时遵循最低限度的程序正义。行政程序正义的观念最早通过1863年“古帕诉万兹乌斯区工程管理局案”所建立的判例予以确立。法院认为工程管理局尽管有权拆除违法建筑物，但在行使其职权之前没有听取古帕的意见，违背了公平听证原则，因而其行为无效，判决原告胜诉，被告承担赔偿责任^[50]。

自然正义作为一种“底线正义”正被越来越多的国家和人民所接纳和遵循。“利害关系人在行政过程中的参与，就是行政过程的‘自然正义’。无论行政行为影响的是个人还是组织的正当权益，是特定的还是非特定的利害关系人的权益，受影响或者将要受到影响的人都有参与的权利，即表达和被倾听的权利，这是自然正义在行政过程的直接体现。”^[51]

第三，人民主权是公民参与行政决策的价值依归。人民主权思想的历史最早可以追溯到雅典民主时期，但真正的人民主权理论却是在民族国家形成以后的产物。人民主权理论的奠基者为法国的卢梭。卢梭认为，国家的主权属于全体人民，并以公意作为自己行动的指导。公意是一种客观存在，它是人民的意志，它“永远是公正的，而且永远以公共利益为依归，它与众意不同”，因为“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和”^[52]。对公意的高扬，使得卢梭反对以层层选举代表议事为典型特征的代议制，因为“主权在本质上是由公意构成的，而意志又是决不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西”^[53]。

卢梭的人民主权理论的现实诉求是直接民主。“实践中的直接民主有两个层次上的含义：一种指的是在具体问题上以直接民主的方式来做出决定，但是整个国家的主导制度仍然可能是间接民主。在具体问题上的直接民主只不过是一种补充。直接民主的另一种含义指的是整个国家在体制上的直接民主———它是直接民主制的内涵。”^[54]前面已有述及，直接民主制只适合于古代“小国寡民”式的雅典城邦，不适合于现代巨型民族国家，解决不了“屋子装不下”的难题；并且，直接民主制容易造成多数人对少数人的剥夺，形成所谓的“多数暴政”，损害少数人的权益和自由。那么，在代议制民主不能很好践行人民主权原则的情况下，以公民直接参与行政决策为典型特征的第一个层次意义上的直接民主的形态，就成为弥补代议制缺陷的不二选择。哈贝马斯非常出色地完成了这一践行直接民主形态的使命。“哈贝马斯的交往行动理论无疑为实践中日益崛起的公民的直接参与作了正当性的注解和宪政观念的升华，指出人民主权就是在公民的商谈中达成法律等表达形式的公意，公民对公共意志形成过程的参与就是人权和主权统一的路径。”^[55]

2.后现代的视角

现代官僚制的产生是与现代性的出现及其在社会生活中的日益深化相伴随的。无论是其产生的历史条件，还是其内在的合法性依据乃至制度设计都凸显出现代性的本质。在当今社会，层级节制的官僚体制已成为主导性的组织构架，并在事实上成为现代性的缩影。一部分后现代主义学者通过对官僚制的解构，为行政参与提供了合法性的证明，开辟了广阔的空间，并形成了后现代公共行政这一流派。

第一，反权威为行政参与提供了正当性的基础。现代官僚制的命题之一是精英治国论。在机关中任职的都是一些技术官僚，他们经过了严格的岗前任职培训，具有专业性的管理技能。他们垄断资讯和资源，在长期的管理活动中逐渐养成了一种高人一等的心态，形成了一个专业精英阶层。他们依仗专业技能，垄断了管理事务决定权。在他们看来，他们垄断决策权是天经地义之事，因为民众没有知识和能力参与决策的制定。即使参与，也只能是费时费力，对决策质量提升没有实际意义，甚至成为决策制定的绊脚石。政府靠命令行事，无须考虑公众的意见。上述是现代性背景下关于官僚制的权力和权威的主导性观念。

反制度、反权威是后现代主义政治思想的核心。后现代主义政治思想家们认为，随着后工业社会的来临，全球化时代的到来，政府对信息和资源的垄断被打破，不再拥有分配资源并足以决定公民命运的垄断性权力，政府直接控制的事务越来越少，并最终动摇其权威根基。正确和错误的标准是模糊的，变化的，而不是一成不变的。事务的结构会随着每个人不同的经验理解而呈现不同的形态。“通过对权威的消解，人被解放并重新获得了自由，这样他们就可以将自己的意识和行为指向所有原来是被认为可望而不可及的领域并在全新的精神层面上，获得新生的体验，这样人的权利与自由得以还原。”^[56]

“一种民主体制的要义在于承认这样一个事实，没有人能够宣称掌握绝对真理，因此没有人，也没有任何集团，不管是多数派还是少数派，能够正当地宣称他知道什么是正确的决定，从而能够为整个社会做出决定。实际上，政治决定的‘正确性’根本没有办法得到证明，其短期还是长期的效应都不可能得到完全准确的预言。因此，民主体制需要为未来的可能的变革留有余地，它需要成为一个开放的体系。公共行政的规范理论必须要考虑到社会体系的基本的不确定性和模糊性。”^[57]官僚体制的开放性及其权威的消解，为公民参与行政决策打开了缺口。

第二，反理性为行政参与提供了可能性的渠道。韦伯的官僚制是适应工业化大生产的理性设计。理性既是现代性的阐释基础，也是现代性的表现形态。“现代性的理性化日益扩展以至于遍及整个社会，使越来越多的东西归属于理性的主宰之下。理性成为科学、技术和现代主义阐释的基础。其他的方面也扮演着重要的角色，但它们是附属的，因为所有的一切都从属于理性的判断和计算。”^[58]理性化最突出的表现便是对效率的尊崇，效率甚至成为了一种价值。对效率的追求，使学者们概括出了行政管理的原则，为行政管理活动提供指导。技术官僚们只要按照行政管理原则行事，就能够提高效率，无须公众参与。另外，效率的价值追求也迎合了官僚体制的要求。官僚制强调权力集中、指挥统一、层级节制，这种组织架构也没有为公众留下参与的空间。

后现代主义思想家对作为现代性标志的理性、科学、有序化展开了猛烈的抨击，因为理性的发展导致了对最高的准则的追求；科学的发展产生了物化和科技对人的异化；有序化的强调使人成为了少数人权力统治下的奴隶。因此，我们需要抛开现代性的思维模式，解构现代性的一些价值规范，如效率。“正式的机构存在于使价值定位合法化的语境中（例如，效率），这种价值定位既和文化联系在一起，又有历史的偶然性，而不完全是‘客观’的。我们的思维习惯影响着我们看待事务的方式。”^[59]

法默尔认为，应该用想象来取代理性化，成为新的思维和行动动力的主导方面。“想象这个词在此意指后现代性的一个基本特征，这一特征是对韦伯的官僚结构的理性主义模式的核心特征的一种偏离。”^[60]一旦打破了理性的桎梏，自上而下的政策制定过程便可颠倒过来，为公民参与决策开启了一扇窗口。张康之教授把这看做是“一项创新性的思考，表现出了后现代主义的‘想象力’”^[61]。

第三，反一致性为行政参与提供了基础。在利奥塔看来，现代社会的一个重要特征就是“元叙事”，即崇高的一致性理想或终极价值的统治。元叙事具有合法化的功能，“有把社会和政治体制和实践、法律、伦理、思想方式合法化的目的”^[62]。与此同时，元叙事获得统治的地位，成为检验一切价值观念和知识体系是否合法的源泉。利奥塔对元叙事展开了激烈的批判，揭露了现代国家在思想文化领域中的专断倾向。因为对终极价值的追求本身意味着对差异化的思想、话语体系的限制和抛弃。

在批判共识、一致性的基础上，利奥塔提出了差异的统治论。他将人在语言游戏中的平等贯彻到对政治的认识上，推进了人们对于平等的认识。他主张，“让我们向统一的整体开战，让我们成为不可言说之物的见证者，让我们不妥协地开发各种歧见差异，让我们为正不同之名的荣誉而努力”。^[63]

“民主建设就在于允许新的思想、新的发明和表达，允许各种各样的参与者都可以从自己的角度发言、叙述，也就是要为‘异者’的声音提供舞台，为他们参与与影响政治清除道路。从这个意义上说民主是一种承认差异、维护差异的机制。政治就是一种差异的政治。它的突出的特征就是多元性、复杂性和异质性废弃整体性和同质性；就是以具体的特殊的和专门的观点反对抽象性、一般性和普遍性。”^[64]差异政治强调建构一个话语场所，在其中各种不同的话语能够进行对抗性的交流，是争辩、论证、反驳，而不是异口同声。福克斯和米勒的公共能量场就是在批判共识、一致性基础上搭建的一个参与平台。在这个平台上，多元参与者的对话与协商取代了官僚制的独白性话语。

二、公民参与决策的价值分析

1.公民参与决策对于个人的价值(www.xing528.com)

第一，当代社会中，为了实现对于社会生活或者个人发展的掌控，个体必须直接参与到与自己的社会生活紧密相关的事务的决策活动。卡罗尔·佩特曼认为，个体必须有机会参与到当前社会事务中的决策活动或者选择符合自己意愿的代理人，才能够掌控自己的生活和个体发展的图景及环境的适应性^[65]。

第二，行政参与有助于增强公民的责任意识。作为参与协商过程的公民，承担着一系列的责任，主要有“提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任；对其他作为理由和观点的理由与观点作出回应的责任；根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受的建议的责任”^[66]。行政参与不是无序的参与，不是杂乱无章的原子式的个人的漫谈与神侃，而是有着特定程序的政治过程。它要求公民提出相应的政治议题，并在协商的基础上解决这些问题。这样公民个人就有机会学习和获得民主政治的知识、态度、心理品质，养成负责任的行为习惯。

第三，行政参与有助于公民实现自己的利益。公民在代议制民主下的参与是有限的参与，主要是参与代理人的选择，这就存在着委托—代理问题。由于激励不足或控制不力，代理人就有可能违背委托人的意志。行政参与是公民直接参与公共决策，不存在中间的代理环节，在一定程度上更能表达自己的利益。“公民参与有助于公民表达自己的需求，实现自己的利益，提供公民自我生存和发展的基础。”^[67]

第四，行政参与可以培育公民的政治控制力。学者陈尧认为：“在基层、社区、工作场所或地方层次上的广泛的、深入的参与，使得公民个人获得了更多的机会实践民主，在民主实践中进一步培养政治控制能力。通过在较低层次参与活动的教育功能，他们可以更好地判断国家事务，在适当的时候可以参与国家范围的决策。”^[68]

第五，行政参与可以促进公民个人能力的发展。麦克弗森是一位新左派，他深入探察了当时的民主现实，并经过了认真的思索，发觉了20世纪自由民主社会存在的内在困境：拥占性个人主义这一预设是成立的、是现实存在的，而每个人的能力却在资本主义民主框架下无法实现，从而造成两者的紧张与背离。造成这一现象的原因是：“由于个体天赋能力的不平等性，那么如果一个社会把建立无限制累积的财产权为动机和导向的话，就会使资源和财富积聚于少数人的手里（多数人处于无能为力的境地）。”^[69]而社会资源和权力集中于少数精英，则必然否定了多数人选择劳动方式的权利，多数人失去了接近劳动工具的机会，而不再服从于维护市场社会的政治秩序。这种张力和背离会进一步瓦解资本主义社会大厦的存在根基，非常有可能招致拥占性市场社会滑入崩溃的边缘。麦克弗森认为，为了缓解和化解这一深重危机，主要的方式就是把参与民主与竞争性政党制度黏合在一起。（直接）参与民主只有通过使每个个体平等掌控自我充分发展的权利，才能兑现自由民主社会的宏伟目标^[70]。

第六，行政参与可以增强公民的政治效能感。政治效能感是一种感觉，让公民觉得自己的政治行为，确实能够对政治过程及其结果产生影响，因而愿意承担个人公民责任，付出相应的行动成本。佩特曼认为，阿尔蒙德和维巴对于政治参与和政治效能感做出了比较深入的实证研究。他们发现：在政治效能感和政治参与之间存在着一种积极的关系，并且在地方层次上比在国家层次上人们的政治效能感水平更高；不同的政治效能感水平与社会经济地位联系在一起，社会经济地位较低的个人政治效能感也较低；参与活动具有累积性的效果，一个人参与的领域越多，他在政治效能感方面得分的可能性就越高^[71]。

2.行政参与对于社会的意义

第一，行政参与可以稳定社会秩序。行政参与是在平等、开放的背景下展开的。公民可以在既定的民主程序下自由的表达自己的偏好、倾听对方的意见、质疑异己的观点、附和相同的看法。通过参与和协商，能够形成合作、妥协、宽容等良好的氛围，能够促进社会文化的整合，降低社会的激进冲突，有利于社会秩序的稳定。“公民参与可以使每个人了解和尊重彼此的观点，创造出合作而非冲突的气氛，进而促进政治团结和社会整合。”^[72]

第二，行政参与可以优化社会结构，促进社会资源的整合。长期以来，国家与社会、政府与市场的关系一直没有得到很好的理顺，经常出现越俎代庖的行为。正确的做法是政府把一部分权力下层到社会，把自己做不了、做不好的事情留给社会来做。行政参与的本质是放权于社会，正好符合这一取向。行政参与有助于公民社会的形成，有利于改变国家统属社会的一元结构。而社会结构的优化，又能够进一步促进社会资源的整合。“通过政府与民间团体的互助与合作，就可以最大限度地调动和利用各种社会资源，使社会资源的效用最大化。”^[73]

第三，行政参与促进社会公平。多元主义民主强调利益集团之间的竞争，公民的利益经由利益集团予以综合和向上表达。这种形式的利益表达是不充分的。首先，利益集团的组建需要一定的资源准备，而处于弱势群体的公民却无力组建。另外，一些处于弱势群体的公民要想加入某些利益集团也会受一定条件的限制，被排除在利益集团之外，造成利益表达渠道缺失。其次，一些处于弱势地位的利益集团的影响力有限，不能充分的履行利益表达职能。这两种情况造成了社会公平度的降低。在行政参与活动中，公民作为平等地位的个体直接参与公共决策，表达利益需求。这样就拉近了强势群体和弱势群体的差距，减小了权利和权力的失衡现象，增强了社会公平性。

第四，行政参与能够培养具有公共精神的社会公民。关于公共精神，学者们有不同的看法。有的学者认为，公共精神是指社会成员在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则、规范的主观认可和客观行动上的遵守、执行^[74]。还有的学者认为，公共精神是指以利他方式关心公共利益的态度和行为方式，其本质是通过合作方式，有效地解决集体行动中的困境^[75]。不管学者们怎么定义，公共精神还是具有一些共识性要素。首先，要具有公共理性。公共理性是公共生活的基本原则和核心精神。概括地讲，公共理性就是指各政治主体以公正的理念和自由而平等的身份，在社会政治这一持久存在的合作体系中，对社会公共事务进行充分合作，以产生公正的、可预期的共治效果的能力^[76]。其次，要具有公益观念。公益观念要求在尊重个体、兼顾自身利益的同时，致力于社会整体利益或者公共利益的追求，致力于社会共同生活准则的遵守，其核心是促进社会整体的进步，全人类的共同发展。

从形式上来看，行政参与是一种平等的参与、自由的参与和开放的参与。每个公民都能自主地发表见解，通过合作、协商对决策结果产生实实在在的影响。这培育了公民的公共理性。从内容来看，公民是对公共事务决策的参与。这些公共事务也可能涉及到公民的个人利益，但由于参与的开放性质，参与决策的公民的话语在其他参与者面前暴露无遗，受到其他参与者的理性审查，从而导向言说的正当性，最终更多地以整体利益或公共利益为依归。

行政参与为培养公民精神提供了广阔的舞台。学者陈尧认为，任何领域的自由与开放性是参与性社会的特征，在这里，人们才有为数众多的学习、践行民主的机会，公民个人才有各种机会成为具有良好教养的、具备公共精神的合格公民^[77]。

3.行政参与对于政治民主的意义

第一，以参与弥补精英政治的不足。现代的代议制民主究其实质是一种精英政治模式。代议制民主本来具有要把精英和大众黏合在一起的特征，但在现实的操作中却出现了两者的疏离。大众只有在选举精英的时候才是有权力的，而在两次选举期间其控制权力是弱化的，甚至出现空档。“选举是一种无连续性的初级行为。在各次选举之间，人民的权力基本上一直处于休眠期，大规模选举中的选择同具体的政府决策之间也存在着巨大的断裂带。”^[78]大众选出精英后，精英掌控统治权，天长日久造成了两者之间出现疏离，当代民主国家普遍出现的政治冷漠主义便是例证。虽然西方学者“睡着的狗”的说法是对政治冷漠主义的一种很好的辩护，但却无力改变民主异化的事实，对民主的原则的背离越来越远。在投票以后，大众被排斥在政治之外，出现精英政治，乃至滑向米歇尔斯的“寡头统治铁律”。大众参与为代议制民主注入了生机和活力，弥补了精英政治的不足。规范有序的公民参与能够“制约代议制的精英政治，防止其沦为政客政治、寡头政治，使参与式的大众政治和代议制的精英政治能良好地互补、互动”^[79]。

第二，以参与弥补投票政治的不足。多数投票规则是代议制民主的基本规则。当对某一项公共决策达不成一致意见时，代议制民主通过多数规则来决定，具体表现为3/4多数、2/3多数、过半数、相对多数等。这容易导致多数人对少数人的剥夺，甚至是少数人对多数人的剥夺（如相对多数规则）。参与式民主要求每个公民以平等的地位自由地参与公共议题的协商和讨论，协商的目标不在于消灭利益、文化、价值观念的差异性，少数群体的声音同样可以被听到，其权益受到同等的保护，有效弥补了投票政治的不足。参与式民主“相信在讨论协商的基础上各种差异、多元之间能够互助、互利、合作、共赢，通过公民参与的充分讨论协商可以弥补投票、多数原则的局限性”^[80]。

第三，参与对于政治控制的作用。卢梭把参与和控制紧密联系在一起，并把它和自由观念紧密结合。他认为人们服从于自己为自己所规定的法律才有可能自由。同时，自由要求个人对执行法律的人和代表进行相当程度的控制。现存的非参与性制度是对自由的威胁，使得自由变得遥不可及——人生而自由，却无所不在枷锁之中。参与能够产生控制的效果，进而达到保护自由的目的^[81]。姜明安教授认为，传统的维护公民权利的手段无法应对急剧扩张的行政自由裁量权，行政参与有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中，维护自己的合法权益，防止行政机关侵犯其合法权益^[82]。行政参与对于公民权益的维护，换个角度来看，就是为政治权力的行使划定范围，达到控制和约束的效果。麦克弗森认为，参与型民主与自由主义民主中的代议制存在着紧密的关联，“如果我们的社会暂时或部分地没有投票当选的政治家，社会还是可以存续的，但是代议制这种间接民主制我们还是需要的，还是不可或缺的，关键的问题是我们怎么才能使投票当选的政治家们履行应当承担的政治责任”^[83]。麦克弗森想要表达的是，代议制民主具有存在的合理性，我们不能完全离开代议制民主而存在，但同时也要通过施行参与型民主，实现对政治权力的控制，强化政治责任。

4.行政参与对于政府管理的意义

第一，行政参与能够提高决策的质量。随着“行政国家”的来临，政府处理的行政事务日益繁杂。由于官僚的理性和智能毕竟是有限的，其垄断决策权就显得力不从心，并且暴露出越来越多的问题。政府急需要拓展信息来源渠道，整合各方利益，激发创造性活力。通过行政参与，就可以促进政府与公民的合作，可以集思广益列出更多的备选方案及对方案进行充分论证，把不同意见整合到决策中，摆脱决策的随意性，保证决策的科学性和可行性，提高公共决策的质量。“科学决策需要充分整合各方面的利益，获取足够的信息，公民行政参与可以使行政组织更好的把握公民的偏好，公民也可以更直接地将偏好转化为公共政策，这些都有利于决策制定的科学化，提升决策质量。”^[84]

第二，行政参与能够促进政策的顺利执行。任何一种有效的管理活动都是一种双向的互动过程，没有“被治者”的认同、配合与支持，任何管理活动都不能顺利展开。如果官僚垄断决策权、决策过程没有公众参与，对于公众来说，这些决策就是一种外在的创造物，是强加的。在执行过程中，公众就会对这些政策产生排斥感，阻挠政策的顺利执行，增加行政成本。在政策制定过程中如果公民参与其中，在政策执行时就更容易得到公民的支持，减少政策执行中产生的摩擦。“公民对决策活动的直接参与有利于公民主人翁意识的发掘与高涨，公民能够畅所欲言，这不仅能够强化政府的服务观念，正确定位政府与公民的关系，同时公民直接了解公共行政部门的办事程序有利于公民提高对政府的信任与支持，更利于政府、社会、公民良性互动关系的实现。”^[85]政府一旦获得公民的理解、认可与支持，决策执行的过程就会更加顺畅。