官僚制下级官员的参与决策

官僚制的金字塔型层级结构及其运作机理是排斥下级参与的，但民主行政强调下级官僚对公共决策的直接参与，消除上级对决策权的垄断，倡导“参与型政府”和“共同领导”。下级官僚的决策参与对于提高决策质量、促进个体发展、制约上级权力滥用都具有重要的意义。下级参与能够发挥诱导、协调、推动、阻抗等功用，交替作用于行政领导者的决策活动。但上级领导者习惯于保护决策权的外溢，造成下级决策参与的政治障碍、结构障碍和文化障碍，消解参与的广度和深度。而开明的领导者会通过公共组织的扁平化、实施团队管理、关注组织结构的价值，促进下级的参与。

一、问题提出及内涵释义

传统公共行政是建立在政治行政二分的基础之上，强调政治中立，其目的是提高效率。传统公共行政的组织基础是马克斯·韦伯的理性官僚制，其典型特征为金字塔形的层级节制，存在着命令—服从的上下级关系，效率价值也是头号诉求。作为传统公共行政学奠基人之一的法国管理学家法约尔提出了管理的14条原则，其中一条就是集权原则，强调严格地自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者，以获得效率和秩序^[28]。在这样一种管理理路下，决策权掌控在上级领导者手中，而下属对于决策的做出具有较小的影响力。

传统层级节制的管理模式适合于比较稳定的环境，比如在工业社会时代。在传统的官僚制架构内部，人们一般认为权力高度集中能够提高行政效率，基层政府或基层官僚、各类社团、公民根本没有被吸纳到决策过程中去。而在分散、混乱和复杂多变的治理环境中，如在后工业社会时代，官僚制组织产生了功能性失调，高度集权的管理模式就显得力不从心，被认为是政府高效管理和提高效率的障碍。

变革的基本路径之一就是倡导低层行政管理人员、公民、社会团体参与公共决策过程，变传统官僚制为“参与式政府”。“公民参与的主张，不仅适用于政府与公民之间，亦同样适用于政府部门内部。民主行政要求政府组织的每一个成员都分享权力与承担责任。组织成员参与组织内部的运作，可以增进组织的效能。”^[29]参与式政府是民主行政的要求。陈志青认为，在参与式政府中，“官僚机构的低层员工和服务对象（顾客）最接近政府提供的公共服务，他们对政府服务最有发言权，要想提高政府管理能力和效率，必须将低层员工和社会团体、公民纳入政府活动过程，参与决策。决策不仅仅是高层领导的事情，同时也是低层官员和服务对象（顾客）的权利”^[30]。

民主行政所倡导的参与包括两个层面：一是行政组织内部低层管理人员的行政决策的参与；二是公民或社会团体对行政决策的参与。本节探讨的是第一个层面的参与，而第二个层面的参与放到下一节进行研究。

新公共行政学者倡导的民主行政要求行政管理人员广泛而深入的决策参与，对决策具有实质性的影响力。弗兰克·马里尼认为，“所谓行政民主，指的是行政管理人员更多地参与决策和管理。这也就意味着，公共组织的‘内部人员’——雇员或者官员——在某种程度上能够改变公共组织的目的、组织安排和获得支持的方式”^[31]。康特妮等人认为，新公共行政要求公民和公务员广泛参与社会公共事务，在公共事务的处理和公共政策的形成过程中，它追求增进所有公共部门员工的直接参与^[32]。在新公共服务理论看来，应该用民主的“共同领导”方式取代传统的层级节制的科层控制模式，因为这种模式已经不合时宜。“公共服务中的领导是要将相互依赖和相互联系的不同人员、团体和机构都纳入政策网络之中，聚焦政策问题，提出行动战略，团体学习，共同参与治理活动。领导不再是高级公共官员的特权，而是基于共同价值的贯穿于整个组织中、与社区共享的共同领导。”^[33]这种共同领导的模式究其实质也就是一种高层领导吸纳下层、基层员工参与决策的治理模式。

我国学者陈强虎也从行政机关内部员工参与的角度来理解行政参与，并且把它归入社会民主的指标行列，他认为行政参与是“指现代社会行政系统内部各层子系统的行政人员对其直属行政领导功能的一种非正式的工作介入。它不仅是现代社会既存的一种行政发展态势，也是社会民主的一项新型指标”^[34]。他进一步认为，从上面的视角来理解行政参与的话，行政参与就具有如下四个显著的特征：“首先，行政参与归属于广义的政治参与范畴。它是现代社会的共生体，根植于现代社会的民主参与，并转而成为现代行政发展的一项表征；其次，行政参与是行政自主性的一种体现。它是行政人员对行政领导功能的积极、自主介入，是一种非正式的工作参与，在行政主体的法定责权之外；第三，行政参与是一种‘利益最大化’行为，参与的目的主要是行政人员力图实现自身的利益需求，也可能是出于维护公共利益的需要；第四，行政参与是一种‘上行’行政行为。不同于行政领导工作的向下用力，它主要是向上作功。”^[35]

二、决策参与的价值分析

第一，下级参与决策可以促进员工个体发展。员工参与决策能够发展员工的思想、感情与行动的能力。它是员工自我发展的重要方式和能力提升的重要手段。公共组织内应该具有员工直接参与的机制，员工在参与管理乃至自我管理中能够获得锻炼和提高，满足自我实现的需要。“增加员工参与公共决策的机会，能够促进他们提高倾听、表达观点、明确问题、获得支持等政治、社会方面的人际关系技能。”^[36]

第二，内部员工参与决策可以排解员工不满情绪，减小上下级之间的疏离感。复杂的层级节制的组织构架容易导致员工对主管的不满情绪，以及低度自主性、工作的不安全性、挫折感等其他不良情绪。“如同垄断是市场模式的主要障碍一样，参与模式的倡导者认为层级节制是最直接的罪恶。此种假定是基于传统官僚体制这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其所从事工作的参与。缺乏参与让他们产生距离感，也降低了他们对组织的承诺。”^[37]而参与决策可以排解员工的这些不满情绪，使其有更多的心理能量用于工作目标的实现。另外，通过“街头官僚”参与决策和增加他们的授权力度，提高他们的自主性、权力和创造性机会，能够增加他们的工作满意度，增强他们对组织的忠诚度，减小上下级之间的疏离感和距离。

第三，内部员工参与决策能够提升效率和效益。琳达·狄龙和彼得·狄龙（Linda Deleon，Peter Deleon）认为，“下层员工更接近工作实际，更接近所服务的公民，通过他们的参与，能够使决策更接近‘地方情境’；给予员工决策参与权能够增强他们的自主性感觉，增加工作意义的体验，这些对于员工都是一种另外的激励，能够促进工作绩效提高；工作场所的民主能够使员工共享组织运作过程与结果的信息，它能够作为一种信息反馈来激励员工，同时增强员工对组织的亲密认同感”^[38]。盖伊·彼得斯也认为“员工和顾客与公共部门所提供的产品及服务关系最为密切，对于相关的计划他们认识较深、掌握的信息也较多。……那些被埋没的思想与才华如果能得到适度的发挥，那么政府将会表现得更好。因此，要使政府的功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间”^[39]。

第四，内部员工参与决策为私营部门提供一种示范效应。随着市场化的改革，公私伙伴关系的建立，公私部门之间的界限日渐不明朗，公共部门的行为方式对私营部门产生极大的影响。公共部门内部员工的民主参与将对私营部门产生积极的示范作用，诱使私营部门推行民主管理、民主决策。

第五，内部员工参与决策可以弥合政府与公民间的信任鸿沟。组织内部民主能够增强员工提高工作绩效的激励作用，使他们更有效地提供公共物品和服务，公民对行政的负面认知会相应减少。另外，基层官僚最接近民众，最了解民众的需求。组织内部的民主化可以让基层官僚准确表达公民需求，反映他们的心声，增强公民对政府的信任度。

第六，内部员工参与决策可以防止中下层官僚反向授权，推卸决策责任。所谓反向授权，是指下级把什么事情都往上级领导者身上推，导致领导者事必躬亲、身心疲惫，无暇处理管理中出现的本应由他们处理的例外事务。而员工参与公共事务的决策，本身就是与上级领导平等地承担公共责任，增强他们的政治责任感。当上下级互动取代层级节制成为行政组织的凝结纽带时，每个成员集体决策的责任感就会增强。

第七，内部员工参与决策成为制约领导者的重要力量。为了保证执行的效率，一般的行政机关都是行政首长负责制，这容易出现权力滥用。内部员工参与决策成为一种制衡机制，能够有效地制约领导者的权力滥用。

三、决策参与的职能分析

内部员工参与的职能是指行政管理者参与决策活动所产生的功效、作用和特征。学者陈强虎认为此种类型的行政参与在规范的意义上具有诱导、协调、推动和阻抗四个基本的职能，这四个职能有时有时间上的承续性，有时又没有先后之分，它们自下而上交替作用于行政领导者的决策活动^[40]。

诱导职能就是行政人员在其上级领导还没有做出从事某项工作的决定之前，通过种种方法与手段，诱使其按照自己的意愿去行事^[41]。陈强虎认为，为了使诱导活动达到预期效果，在诱导手段上，行政人员可能会采取说服等软性措施，威逼等强性措施，以及软硬兼施等综合措施。在诱导方式上，行政人员既会采用言行等直接方式，也会采用心理暗示等间接方式。随着现代社会的发展，行政人员素质、民主觉悟的提高，参与的广度逐渐增加，所采用的诱导手段、方式也随着情境的变化而呈现多样化趋势。由于参与人员价值、利益的多元化，其诱导意向会出现差异性，其诱导目标取向也会出现多样性。

协调职能就是行政人员在其诱导上级领导按照自己的意愿行事时，或者在该项工作运行过程中，通过沟通与理顺上下级以及平级之间的关系，以实现自己意旨的活动过程^[42]。陈强虎认为，协调作为一种工具，可以分为利益需求协调、行政目标协调、心理情感协调三个方面的内容。行政人员作为行政协调的主体，其综合素质的提高，公关能力、沟通能力的提升对于提高协调效果、促进参与具有重要的作用。(https://www.xing528.com)

推动职能就是指行政人员在其上级领导开展某项工作的过程之中，采取赞赏、支持等态度与行为方式，以推动该项事务朝着符合自己意愿的方向发展。在所有的参与职能中，该项职能对领导活动的开展最具有积极意义^[43]。赞赏和支持是推动职能的两个手段。其中支持处于推动职能的较低层次，分为显性的行为支持和隐性的态度、情绪支持两个方面。而赞赏是激励的一种方式，属于高层次的推动职能，就是所谓的逆向激励，是下层员工对行政领导者的激励。不过由于地位的差异，这种自下而上的激励效果是有限的。

阻抗职能就是指行政人员在其上级领导开展某项工作过程之中，凭借诱导、协调或者推动活动都没有奏效之时，所采取的反对、制止等比较激烈的行为方式^[44]。陈强虎认为，阻抗既可以发挥积极的作用，也可以发挥消极的作用。随着现代社会法治的完善、激励的增强、员工素质的提升，阻抗发挥的积极作用凸显，正日益成为制约领导者以权谋私、滥用权力、主观主义等错误决策行为的一道重要的安全阀。

四、决策参与的障碍分析

学者迈克尔·史密斯（Michael P.Smith）认为，扩展组织民主化会受到来自于政治、组织结构、文化等方面的影响。于是，他分析了扩展组织民主化的几种潜在的政治障碍、结构障碍、文化障碍。主要包括在行政机关比较流行的行政人员的政治安排，组织精英的需要、习惯与利益，公共官僚制中的习惯做法与组织意识，官僚组织面临的不确定环境及利益冲突，其他组织变革模式的竞争性影响等^[45]。

1.行政人员的政治需要

公共官僚制存在于一个相互依存的政治环境中，高层官僚面临的多重压力（需要获取立法的支持、应对媒体的审查、与组织化的利益集团建立工作关系、应对非组织化的利益诉求），使他们倾向于发展出一些战略来保护自己的权力、扩展自己的地盘、拓展自己的运作空间。这些战略往往与组织民主化是不兼容的。具体包括：第一，信息垄断。在每一个公共组织中一般都由少数领导组成一个决策的核心圈，他们掌控着一些重要的信息。在核心圈之外，这些信息是被封锁的。控制信息扩散的原因有害怕政治倾轧、丧失对事态的掌控能力等，继而造成失去资助、引发政治丑闻、政治战略过早暴露等后果。当掌控信息成为他们的一种战略时，他们就会对组织民主化的方案产生质疑，因为组织民主必然要涉及科技信息、政治信息在组织内的扩散。第二，求稳拒变。组织民主化的变革必然涉及权力的流变、不确定性状况的发生。要在稳定的官僚制内部驱动变革是困难的，通常会遭到既得利益官僚的反对。抵制变革通常作为一种自我保护的战略而加以采用。第三，精诚团结。部门领导通常会做如下政治动员：外部政治环境恶劣，为了应对外部环境的威胁，组织内部必须团结一致。任何变革，包括组织的民主化，必然会威胁到组织对外的权力地位。等到环境状况好转以后我们在组织内部再实施变革。但现在必须精诚团结，一致对外。第四，成本节约。熟知组织内部运作规程以及员工行为习惯的行政主管，更能够获得员工的支持。但组织民主化以后通常会打破常规。所以为了保存组织先前存在的非正式组织的脉络，行政主管通常以改组的成本高昂为借口，舍弃组织民主化的变革。

2.职业化（careercivilservice）公务员队伍中的职业精英主义

职业化公务员的“自我意识”会潜在地反对民主决策。莫舍认为在联邦一级的官僚制中存在四种不同的人事管理体制。第一类是选举或任命的官僚，受制于总统任期或政党结构；第二类是职业化公务员，他们受过非常严格的专业化训练，在公共组织中位于高层，具有较高的声誉和权力；第三类是非职业化的一般白领公务员；第四类是由蓝领和组织工会的白领组成的集体管理的公务员（the collective service）^[46]。这些职业化的公务员受过严格的专业训练，他们认为这是自己身份和地位的象征。他们几乎垄断了高层职位，对于政策制定具有决定性的作用。他们认为自己才是公共利益的守护者，而对于其他类型的公务员参与决策有助于组织目标的实现这样的建议习惯性充耳不闻。职业精英主义的错误在于混淆了专业技能、管理经验和正确的道德与政治判断的区别，专业和管理技能解决不了价值问题，也解决不了政治利益冲突问题。而目标设定和政策制定过程充满了价值判断和利益冲突问题，是一门协商、妥协的艺术。所以，缺乏专业和管理技能并不是排斥其他人员参与决策的合法、合理的借口。

3.公共官僚制中的行为习惯与传统

第一，惯常化的咨询实践。官僚组织中固定化的信息收集模式阻碍了多元化信息的输入。公共组织中的权力掌控者通常会建立一种信息咨询系统，但这种咨询系统仅仅用来验证、强化自己政策偏好的合理性。另外，他们也会习惯于从速度和便利的考虑，减小信息咨询的广度和深度。第二，政策选择的简单化倾向。对于新政策的制定，决策者过分依赖以往的记忆、经验、先前的政策作为指导，决策参与自然成为可有可无乃至多余的事情。第三，官僚化的语言表达系统。官僚制倾向于发展出一套概念和表达模式，它被官僚们用以构想和描述现实，被人们贬称为“官样文章”。经常使用这些表达方式，会使组织失去活力和创造性，阻碍组织的民主化改革。

4.环境的不确定性及其后果

人们一般认为，环境的变化会驱使组织做适应性变革，有利于组织民主。比如，在新政治力量、新社会价值、科技革新的压力下，公共组织被迫通过转变组织价值、目标、技术、运作规程进行自我重构。但事实上，变动不居的环境更会对组织民主化改革产生阻碍作用。第一，不确定性恐慌。环境变化会使一些官僚产生不安全感、焦虑和对未知的恐惧，官僚制反而会变得保守、具有惰性。组织民主化的反对者们倾向于把环境的不确定性看作是不可控的，应对的策略就是回归确定性、可知性，回复到先前的惯常状态。组织民主化的改革也是如此。第二，局势动荡导致防御性集权。事实上的或假想的快速变化的环境带来的心理冲击常常会导致公共组织在短期内更大的集权、隐秘、决策的精英主义倾向而不是更大的分权、开放与民主参与。第三，动荡与利益冲突。与私营的经济组织主要只关注顾客和供应商相比，公共组织面临的环境更加复杂、更加不确定，公民对组织的要求更加多元化。在这种情况下，行政组织的民主化会遭遇如下困境：其一，环境的复杂性与不确定性诱使公共管理者想方设法把环境压力简单化、稳定化，使其更加具有可预测性。这会导致公共组织采取防御性措施，忽略乃至否决广受支持的员工参与方案，认为其过于理想化。其二，组织民主化的倡导者会遭遇仆从主义（clientelism）大行其道的困境。行政组织稳定环境、应对外部压力的最可靠的方式是寻找潜在的组织化的顾客群体，发掘该群体的政治支持，并最终把该群体正式或非正式地吸纳进组织的决策过程。但是为了防止变革对组织旧有格局和关系的影响，具有寡头架构的顾客群体会不遗余力地抵制组织民主化改革。其三，相互冲突的外部政治要求的交叉压力。即使公共组织不把政策选择简单化，也不维系于某一具有寡头架构的特定顾客群体，他们也会受到相互冲突的外部政治要求的交叉压力。这些政治要求倡导权力的再分配，确定新的决策模式，排除员工的参与。

5.其他变革模式的竞争

公共管理者会选择“目标管理”、“项目小组”、“工作轮换”等其他组织变革模式以替代员工决策参与的政策制定模式。这些替代变革模式能够减少工作疏离感、提高机构效率、激发员工的创造性潜力，而对已有权力结构的安排触动较小，所以更为公共管理者所青睐。

五、促进决策参与的路径

增强行政组织民主化的程度，促进下级员工参与的路径如下：第一，组织的扁平化。公共组织等级森严的层级节制、繁杂的组织程序阻碍员工的参与。通过公共组织的扁平化，辅以人事制度的改革，减小员工身份、地位的差异程度，能够促进员工的参与。第二，在公共部门中施行团队自我管理和个人授权，能够提高员工参与的广度和深度。第三，关注公共组织结构及运作过程所蕴涵的价值。是强调英雄式的个人专断型领导，还是合作型管理？是增加管理权威还是个人授权？这些都是形塑公共组织民主价值所必须回答的问题^[47]。

前面已经提到，作为民主行政的参与有两个层面的内涵，一是行政机关内部下级员工对行政决策的参与，二是公民对行政决策的参与。关于第一个方面的参与，上面已做论述，接下来重点探讨第二个方面参与的内涵。

根据国际公民参与协会（IAP2）的标准定义，公民参与的含义包括如下七个方面：①公民参与奠基在这样的信念之上，即那些受到决策影响的人有权利参与到决策制定中来；②公民参与包括如下承诺，即公民将对决策具有实质性的影响；③公民参与是通过辨识、沟通所有参与者（包括决策者）的需求和利益来达到决策的制定；④公民参与是寻求和促进那些潜在地受到决策影响或对决策感兴趣的人参与决策；⑤公民参与寻求参与者如何参与方面的输入；⑥公民参与是提供给参与者所需要的有效参与的信息；⑦公民参与是沟通参与者，使他们知晓他们的参与是如何影响决策结果的^[48]。根据上述的定义，不难看出公民参与公共决策通常不包括选举、司法诉讼、非法性和非制度性参与等。

结合国际公民参与协会的定义，我们对作为民主行政的公民参与提出以下问题：第一，公民参与行政决策具有哪些深层次的理论与现实根源？第二，公民参与行政决策的理论意义和现实价值何在？第三，公民行使决策参与权有哪些形式及程度如何？第四，公民参与决策的条件与保障是怎样的？第五，公民参与决策会遭遇哪些困境与诘难？对上述问题的回答也构成了下一节所要探讨的主题。民主行政在回应上述问题时，隐含着与官僚制、代议制、直接民主制围绕着公民参与这一主题进行对话。