民主行政研究：从直接民主到参与民主

直接民主是古典形态的城邦民主，在现代社会条件下并不适合，因为它不能解决规模问题、多数暴政问题、政治肥大症问题。代议制民主是现代形态的民主，能够有力的克服直接民主制的弊端和缺陷，但其本身也无法摆脱寡头统治和政治冷漠症等困扰。参与民主是一种介于直接民主和代议制民主之间的一种民主形态，它既强调公民直接参与决策，又同时为代议制民主留下了空间，是对前两种民主形态兼容并蓄的民主模式。从参与的视角来看，民主行政建立在参与民主的理论基础之上，是一种参与行政，强调公民和下级官僚对公共行政事务决策的直接参与，但立法和司法领域的参与、协商不包括在内。

一、直接民主制及其缺陷

古希腊城邦的民主是一种体制型的直接民主，全体公民不借助于中介或代表，直接参与公共事务的管理与决定。“所谓直接民主制度，就是城邦的政治主权属于它的公民，公民们直接参与城邦的治理，而不是通过选代表，组成议会或代表大会来治理国家（即所谓代议制度）的那种制度”^[1]。这种古典的城邦民主追求的是一种纯粹、全面的民主，“治者”与“被治者”身份具有同一性，公民作为国家的主人直接管理国家的事务，而不是通过中介或代表。卢梭是直接民主的最有力的倡导者。他认为直接民主是公民追求自由的前提，而代议制是违背自由的。但在现代社会条件下，这种民主形式只能是一种理想形态，并且其本身在制度上存在难以克服的缺陷。

第一，直接民主制不能解决规模问题，直接民主制只适合小国寡民。而古代城邦式国家一去不复返，取而代之的是近代以来的民族国家。这些民族国家幅员辽阔，人口众多，地域面积和人口是以前城邦国家的几倍、几十倍甚至几百倍，已经不具备直接民主的规模条件。而即使对于古希腊城邦规模的民主来说，乔·萨托利也认为它只是部分地是真实的“直接”民主，实际效果并不好。“从一定意义上说，任何直接民主都是自治的民主。但我们知道，自治的意义要大大取决于规模因素。……具体而言，古代民主可以说是可观察的，因为它使人分辨出来不仅是因为它把公民召集在一个地方，而且因为它的参与者的行为可以观察。满足这种可观察性的规模，也就是在几千人的范围之内。……实际上，把人民召集到公民大会，只代表着古希腊政体中壮美的一面，而很难说是它有效的一面”^[2]。而极力推崇直接民主精神的孟德斯鸠也认为直接民主制“在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此，人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情”^[3]。

第二，直接民主制不能解决多数暴政问题，危及到少数人的自由。其实在雅典时代，民主并不是一个溢美之词。亚里士多德把纯粹的直接民主制归入到“反常的”政治制度。这种极端民主制实际上是在缺乏有效制约机制的情况下，由以中下层平民为主的群众决定城邦一切重大事务的制度。它是所谓的“多数人”的权力不断膨胀，以至最终凌驾于法律之上的产物。其实雅典民主所面临的困境也正是根源于此。这一民主灾难被联邦党人在制宪会议所认知。后来的托克维尔在《论美国的民主》一书中正式使用“多数暴政”这一术语。乔·萨托利指出，“古希腊（直接）民主政体是一种最简陋——从这一点上说——也最粗糙的结构：它实质上是由‘发言权’组成，不允许甚至从未想到设个‘出口’，特别是灾难性地缺少过滤器和安全阀”^[4]。由于对信息和意见缺少过滤机制和制约机制，就为意见表达中的操纵和情绪化提供了可乘之机，容易演变为冲动性的“公意”淹没“公益”，形成多数暴政，压制或牺牲少数人的自由。更为严重的是，多数暴政容易滑向极权主义，成为人类的灾难。

第三，直接民主制不能解决决策与管理的成本高昂问题。如前所述，直接民主适合小国寡民的古代城邦，相应的国家事务就很简单，管理和决策的成本低廉。但随着现代民族国家的诞生，疆域的扩大，人口的增多，国家社会事务变得繁杂起来。再实行全国性的表决或集会，政治成本、经济成本、社会成本就会变得异乎寻常的高昂。直接民主容易造成社会的过度政治化，形成“政治肥大症”。萨托利认为，“政治肥大症造成了经济萎缩症：民主愈趋完美，公民愈趋贫穷。……把一切都塞给政治，其他机制（功能）就必然成为多余，而迄今为止，几乎没有证据表明，重新把负担转嫁给政治会使事情更好”^[5]。

二、代议制民主及其缺陷

如前所述，直接民主制存在着规模限制、多数暴政的倾向、成本高昂的缺陷。除此而外，直接民主制还对全体公民的素质有较高的要求。而代议制民主作为一种间接民主是指全体人民借助选举程序投票选出自己满意的代表，由这些代表结成政府，履行制定法律和管理社会公共事务的职能。密尔认为：“代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。”^[6]批评直接民主制的学者指出，代议制民主能够有效克服直接民主制的缺陷。

第一，代议制民主克服了规模的限制。规模困境源于人的生物学构造。人不可能同时有效倾听一个人以上的声音。规模稍大的集会就必须由召集人确定日程、安排发言、调控会场，他们的权力很大，而普通民众的发言权很小。集会人数越多，普通民众的参政议政的机会越少，说话的分量越轻，有效的讨论、交流、辩论的时间更少，影响力几近消失。而代议制民主通过层层选举选出代表，普通民众的意见可以通过代表予以表达，大大缩减了有效决议的人数。所以密尔认为，“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除去公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可以得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”^[7]。

第二，代议制民主能够有效克服多数暴政。直接民主是非程序化的，是一竿子插到底的民主。而代议制民主是一种程序化民主，具有纠错机制，它通过一层一层的代表机构和决议程序把民意进行逐层过滤，避免了决策的情绪化和冲动，少数人的权益能够得到重视，不会被多数所淹没。密尔认为，“各种有才智的人的利益和意见虽然居于少数但仍然会被听到，并有机会依靠品质的分量和论点的有力得到照他们的人数说来得不到的影响。这种民主政体，才是唯一平等的、唯一公正的、唯一由一切人治理的一切人的政府、唯一真正的民主政体”。^[8]

第三，代议制民主降低了决议成本。在代议制民主中，普通民众只参与选择代表，由这些代表进行决议。这些代表往往都是社会精英，他们素质较高，能够有效避免情绪性决策的混乱，节省决议成本。所以密尔认为选举产生的社会精英是有效决策的必然选择，“只有在有教养的少数这部分人中才能够给民主制的多数的本能找到一种补充或使之臻于完善的矫正物”^[9]。

代议制民主作为一种民主形式，存在着上述优点的同时，也存在着如下缺陷或不足：

第一，代议制民主容易异化为精英统治和被利益集团俘获的政党政治，反而损害公民的自由。代议制民主存在着事实上的委托－代理关系。由于激励不足、信息不对称等方面的原因，人民无法实现对代表的实质性控制。代理人追求自我利益的最大化，自己成为事实上的国家的“主人”，而委托人成为“奴隶”，人民主权成为空中楼阁。少数强势利益集团俘获政府，使政府成为自己的代理人，漠视公共利益。所以卢梭对英国的代议制度极尽讽刺，他认为“英国人民自以为是自由的；他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”^[10]。

第二，不能有效避免“阶级立法”的危险。由人民选出来的代表，由于权力欲望的驱使、个人自利的追求，再加之制约不力，会发生阶级立法的现象。为什么会发生阶级立法呢？密尔认为：“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。……这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。”^[11]

第三，腐败、权力滥用。由于人民对代表的控制是通过定期的投票来实现的，所以对代表的监督作用是间接的、虚弱的，在其他约束机制失衡的情况下，极易发生权力滥用和滋生腐败。

第四，公民参政热情不高，政治参与率低，背离民主的初衷。

综上所述，代议制民主政治的逻辑结构与事实结构存在着悖论。如何克服这一矛盾？许多学者认为，只有进行制度创新，建立参与民主制，允许公民更加广泛的参与公共事务，保障他们进行有效参与的各种经济和社会条件，并在社会和政治生活中为公民社会腾出更多的自治空间才能实现。在反思代议制民主弊端和缺陷的基础之上，学者们在20世纪70年代提出了参与民主的政治理论。

三、参与民主及其发展

1.参与民主内涵的厘清(www.xing528.com)

“参与民主”的概念由阿诺德·考夫曼于1960年首次提出，随即广泛应用于社会各个领域。但是，最初参与民主理论主要集中于校园活动、学生运动、工作场所、社区管理以及与人们生活密切相关的政策领域，主要关注社会民主领域，特别与工作场所的民主管理紧密联系起来，并没有上升到政治生活和国家层面。1970年，卡罗尔·佩特曼的《参与和民主理论》一书的出版，才标志着参与民主政治理论的正式出现^[12]。

其实民主和参与是紧密联系的。选举就是一项重要的政治参与形式。撇开古希腊的直接民主不说，近代以来的民主发展史其实就是一部政治参与不断扩大的历史，公民的选举权是逐步放开的，直至普选。在美国，从选举资格的历史沿革来看，1787年宪法对选民资格没有作具体规定，而是留给各州去决定。各州一般都是规定白人、男性、有一定数量财产的公民有选举权，数量只占全部成年人口的10%。20世纪20年代，妇女运动蓬勃兴起，各州不得已才放宽了性别限制，妇女才第一次取得了选举权。美国黑人的投票权到1965年才真正开始。1971年通过的宪法第二十六条修正案，将公民的投票年龄从21岁下降到18岁，才真正落实了实质意义上的普选。

但代议制所要求的参与和参与民主的参与是有差异的。按照熊彼特的观点，“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种制度中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”^[13]。熊彼特等人的观点无异于表明，民主只是一种全国层次上的制度安排，领导者通过定期竞取选票获得政治领导权。在这种体制中，公民的参与只是一种狭义的参与，局限于参加选举活动或参与决策者的选择。参与没有特殊的或关键性地位，重要的倒是有足够的公民参与选举活动以使选举机器能够令人满意地运行。贝雷尔森列举出了政治民主生存下去所必要的条件：社会冲突的密度必须受到限制；社会变革的速度不能太快；必须维持社会稳定和经济稳定；存在着一个多元社会组织和基本的舆论共识。贝雷尔森的理论向我们展示：只要求少数公民对政治生活有着高度的参与和兴趣，大多数公民的冷漠和不感兴趣对于维持整个政治体系的稳定是重要的。当前政治生活中实际的参与程度恰好是维持一个稳定的民主体系所需要的参与^[14]。政治体系无法承载过度的政治参与，否则将会引起参与内爆。适度的参与被认为是理性的。

由上观之，参与和民主是紧密联系在一起的，并且是民主的核心。民主理论家科恩认为，“研究民主必须研究参与及参与的规模。这可以达到两个目的。第一，因为此项定义中参与是具有关键性的概念，对参与的分析可以进一步阐明民主；第二，弄清参与的具体内容就可以对任何实际社会所实现的民主的程度做出理性的估价”。^[15]但是代议制的参与只是全国层次上的一种制度安排，属于宏观层面，是一种间接的参与。而对于参与的理解远不能到此为止，还应该进一步拓展，拓展到任何类型和大小社会，并且从间接参与拓展到直接参与。“考虑在何种社会中民主可以存在时，最重要的是不能只着眼于民族国家。民族国家当然是最重要的社会，在这些社会中如何实行民主，理所当然地最为我们所关注。但关于民主的理论如欲令人满意，必须能适用于任何类型或大小的社会，而不仅仅是民族国家。在类型上和规模上大不相同的社会都可以以民主方式管理。”^[16]

科恩的观点向我们展示，应该从广义的参与概念来理解民主。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”^[17]参与民主理论与科恩的观点很类似，也是从广义的概念来理解参与。所以在勾画出了民主的各种图式以后，萨托利还是认为参与式民主至今仍是个含糊不清的概念，很难把参与式民主与现有的各种民主图式直接挂靠起来。“我们应该把参与式民主放在这张地图的什么地方呢？公正的回答是，不能放在任何具体的地方，从某种意义上说，又可以放在任何地方。”^[18]

参与式民主与其他民主有什么区别呢？第一，参与式民主不是代议制民主，并且对以选举为典型特征的代议制民主的弊端进行批判。“参与论者明确而一致的主张是，‘选举式参与’不是真正的参与，也不是参与的适当地方。”^[19]但参与式民主并不试图颠覆乃至取消代议制。佩特曼认为，“个人可以直接参与较为广泛的决策活动，同时，这也可以是代表性制度的一部分，两者之间并不矛盾”^[20]。麦克弗森认为，“我们的社会无法离开选举产生的政治家们，尽管并不是彻底，但我们不得不依赖间接的民主制，问题的关键是如何使得选举产生的政治家们更加富有责任”^[21]。第二，参与式民主既不是古典的直接民主，也不是公民表决式的直接民主。古典的直接民主强调治者身份与被治者身份的同一，是一种自治的民主。参与论者清楚地认识到规模的限制，所以把参与拘囿于邻里社区、工作场所等较小社会单位，并且并不否认代议制民主存在的必要性。参与论者特别强调参与不等于直接民主，“即使怀有直接民主的理想，他也很少使他的理论同直接民主论相一致”^[22]。随着电子技术和数字通信的普及，全民表决式的直接民主将一劳永逸地解决规模问题。但这种全民表决式的民主也不是参与民主论者想要的。巴伯认为，“新技术的某些特征并不能很好地服务于强势民主。例如，它们快得惊人的速度和瞬时到达的特性通常妨碍和危及到民主协商，因为作出理性的、民主的决议恰恰是一个费时的、深思熟虑的过程。通过网络的瞬时投票表决绝不是强势民主所开出的处方，而是公民投票表决的暴政”^[23]。这种民主是孤立的、无关联的原子式个体的直接民主，不是参与民主论者所想望的互动的参与者的直接民主。

那么到底如何理解参与式民主理论呢？乔·萨托利给出了比较恰如其分的表述：“这一理论的立足点和新颖之处来自它给予这一概念以中心位置，即它给予从确切而毫不含糊的意义上理解的参与以中心位置。恰当地理解，参与的含义是亲自参与，是自发自愿的参与。也就是说，参与不只是‘属于’（仅仅被卷入某事），更不是非自愿的‘被迫属于’。参与是自发的，因此同（由他人的意志）促动截然相反，即它和动员相反。参与论者赋予参与的一切品德——自主、自我实现、自我教育——使参与一词有了明确无误的含义这一事实，突出地说明了以上所说即参与论者的本意。”^[24]

2.参与民主的发展

1960年阿诺德·考夫曼首次提出“参与民主”的概念，随即广泛应用于社会各个领域。但是参与民主理论在政治生活领域的应用却是以1970年卡罗尔·佩特曼的《参与和民主理论》一书的出版为标志。

卡罗尔·佩特曼的参与民主理论是建立在对“当代民主理论”批判的基础上的。佩特曼在介绍了熊彼特的奠基性著作后，梳理了当代民主理论四个代表——贝雷尔森、达尔、萨托利、艾克斯坦的主要观点。由于对多数暴政的担心、极权主义的恐惧，当代民主理论关注民主政权的稳定所需要的必要条件。熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》中，把民主看做是一种政治方法，某些人通过竞取人民选票获得做出决策的权力。大众的参与没有特殊的或关键性的地位，民主理论的核心是少数领导者。贝雷尔森采用了功能主义的方法探讨了政治民主维持的条件，认为大众有限的参与和冷漠对于整个政治体系的稳定产生了积极的作用。达尔的多元政体理论揭示了现存的政治参与水平的提高对于民主体系的稳定是有害的。萨托利强调政治体系不稳定的危险，担心政治过程中民众的积极参与将直接导致极权主义的倾向。艾克斯坦认为，对于一个稳定的民主体系而言，全国性政府中的权威机构不可能是真正的，或至少是纯粹意义上的民主。这些当代民主理论家都对参与抱审慎的态度，把参与看做具有履行个人权利的保护性功能。与当代民主理论相对的是参与民主理论，佩特曼认为该理论的卓越代表有卢梭、约翰·斯图亚特·密尔、科尔（G.D.H.Cole）。他们对参与的理解超越了工具性的保护性功能，认为参与具有促进个体发展的实质性价值。接着佩特曼重点阐述了工作场所的参与和政治效能感，并通过南斯拉夫工人的自我管理的实例来佐证自己的观点。

作为新左派人士的麦克弗森，在对当时的民主现实进行了深刻的反思之后，提出了这样一个问题：在一个人口密集的复杂社会里，有没有可能把民主的领域从对选举的定期参与扩大到对生活各领域的决策的参与？麦克弗森的解决办法是把竞争性政党和直接民主的组织联合起来。“社会中总会有一些问题和重大利益上的分歧，围绕着这些会形成政党，只有政党间的竞争才能保证政府中的人员对治下的各阶层人民有最基本的反应。然而，政党体系本身应基于不那么严格的等级原则加以重新组织，使政治行政人员和管理人员更能对他们所代表的组织中的人负责。如果按照直接民主制的原则和程序使政党民主化，如果这些‘真正的参与政党’是在一个立宪体制内运作，而这个体制又由工区和地方社区的完全自治的组织予以补充和限制，那么参与型民主就有了一个坚实的基础。”^[25]在麦克弗森看来，只有在这样一个政治体系下，才能实现对自由的平等权利和自我发展这些十分重要的自由民主制的价值。

巴伯在《强势民主》一书中，以自由主义代议制民主——他称之为弱势民主，为靶子展开攻击，并在此基础上提出了自己的强势民主理论。巴伯认为，自由主义民主赖以为基础的人性论、知识论与政治观在本质上是自由主义的，而不是民主主义的。自由主义者对直接民主的批评是有缺陷的，表现在三个方面：首先，几乎所有的“伟大政治理论”都倾向于精英统治论，下层民众总是被那些事实上只是欺骗与背叛他们的哲学家教导着要安于现状；其次，它误解了直接民主或者参与式民主的特征与差异，把它全部归结为极权主义、多数暴政等各种变体形式而加以摒弃；最后，弱势民主本身不经意地吸收了某些它曾经归咎于直接民主的弊端，而强势民主则可以对它所引起的弊病提供合适的补救办法。巴伯区分出了五种理想的民主类型，其中权威型民主、司法型民主、多元主义民主为代议制民主的三种变体形式，而统合性民主（unitary democracy）、强势民主是直接民主的两种形式。他认为参与模式中的强势民主是在缺乏独立根基的情况下，通过对正在进行中的、直接的自我立法的参与过程以及对政治共同体的创造，将相互依赖的私人个体转化为自由公民，并且将部分的和私人的利益转化为公益，从而解决冲突。他主要从公民身份的角度论述了参与的重要价值与意义，并且在此基础上提出了强势民主应当遵循的基本准则与运行方式。

参与民主理论得到了当代社群主义（communitarianism）的积极回应。当代社群主义产生于20世纪80年代，是建立在对政治自由主义的批判的基础之上，其代表人物有阿拉斯戴尔·麦金太尔、迈克尔·桑德尔、查里斯·泰勒和米切尔·沃尔茨等，他们都有着强调共同体或社群的倾向。他们集中批判了作为政治自由主义立论基础的个人主义，认为其误解了个人与社会的关系。在社群主义者看来，个人从属于共同体，而共同体一定是地方性的，并且有着自身的特定传统，不能仅从个体权利保护来看待社会共同体，还应该关注个体的权利和行为对社会共同体的价值目的所应当承担的责任。只有社会成员广泛的、直接的参与社群的建构，社群才得以成立。正是社会成员参与到了语言共同体之中，参与到了善与恶、公正与不公正的交互性对话中，才有助于公民精神、公民人格的形成，才能够最终实现公共之善。丹哈特夫妇（Janet V.Denhart和Robert B.Denhart）提出的新公共服务理论，强调公民对社区事务的直接参与，完善公民人格，实现公共利益。从这一角度来看，其主张也可归入社群主义的理论范畴。

协商民主理论提出于20世纪80年代，约瑟夫·毕塞特于1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》首次使用“协商民主”一词，后来现代协商民主理论开始勃兴，出现了罗尔斯、哈贝马斯、乔舒亚·科恩、乔·埃尔斯特、詹姆斯·博曼等许多协商民主理论的研究学者。多数学者认为，协商民主在人类早期的政治生活中，如雅典城邦，就已经存在，由于当代政治生活中多元分化的政治现象以及学术界对于自由主义代议民主弊端的反思，促成了协商民主的复兴。按照乔·埃尔斯特的理解，协商民主可以拆分为两个概念：协商与民主。民主意味着任何公共决策的作出都必须经过所有受到影响的公民或其代表者的参与；协商则意味着公共决策的过程是以讨论的方式进行的，且参加讨论的公民或其代表者必须重视理性与公正的价值^[26]。协商民主的研究具有多维视角：第一种是以瓦拉德斯为代表将协商民主视为民主治理的一种方式；第二种是以梅维·库克为代表将协商民主作为一种政治体制形式或政府形式；第三种是以乔舒亚·科恩为代表将协商民主作为社团组织的自我治理方式；第四种是以马修·费斯廷斯泰和爱丽丝·马里恩·扬等为代表将协商民主视为现代政治生活中的一种民主决策方式；第五是以小莱尔·卡特和约翰·S.德雷泽克等为代表，认为协商民主就是话语民主^[27]。协商民主的学者创造出许多公民直接参与公共决策的具体方式，比如公民陪审团、愿景工作坊、公民会议等，主张通过公民理性、自由、平等的协商，培养公民美德，达成政治共识；集合所有参与者的意愿，形成公共意志，推进政治决策和社会治理。协商民主是对参与民主的一种最新诠释和解读，是参与民主理论的进一步发展。

四、民主行政关注参与

如果从参与这一维度来看，民主行政关注参与，是一种参与行政，它建立在参与民主的理论基础之上，同时汲取了其他相关理论（如后现代理论），从而形成了自己的理论与实践模型。总体说来，其用以建构的范畴、理论来源于卡罗尔·佩特曼、新左派人士麦克弗森、本杰明·巴伯、新公共行政学派的学者、社群主义者特别是丹哈特夫妇、协商民主理论家如哈贝马斯等人、后现代公共行政学者。

我们可以从参与主体、参与内容、参与形式三个方面来把握民主行政。民主行政的行政参与主体除了包括行政组织外部的公民和社会团体，还包括行政组织内部的员工。行政参与的内容是涉及公民利益的一切决策活动（不包括立法与司法部门的协商参与活动）。行政参与的形式是直接参与行政决策，而不是间接参与，不是通过代表来表达利益和观点。总体说来，从参与这一维度来看，所谓民主行政就是公民或公民团体在理性思维的指引下直接参与到涉及自身利益的公共事务的决策活动（排除立法和司法部门的决策参与活动），或者是行政组织内部员工广泛参与公共事务的决策活动，以实现公共利益，完善公民人格。接下来我们先来探究官僚制内部下级官僚对公共决策的参与。