代表性责任与官僚制-《民主行政研究》

民主行政的公共性除了包括上述各种责任外，还有一种代表性责任。张康之认为，在“公共行政表现公共性的各种途径中，‘代表性’又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见。这样一来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失”^[62]。

弗雷德里克森也认为，公共管理者应该承担起公民的代理人的角色。“公共管理者和公民的关系就如同民选的代表和公民间的关系那样紧密。然而，事实情况是，立法者有可能会偏离和沉迷于立法的程序，或者为特殊的利益所俘获。在这种情况下，一线的公共管理者能够并且应当承担起作为那些被现代政府的复杂性所迷惑的公民的代理人的角色”^[63]。

黑堡学者也认为常任文官在民主治理过程中的代表性并不应该比民选官员更为缺乏，文官集团的组成在结构上也应代表社会各阶层、年龄、族群、政党认同、教育等变量的分布情况。加里·万斯莱认为：“多元主义者的理论和官僚政治学派指出，利益集团间的竞争是对所有人民的代表的最好保证，并且公共利益表现为所有利益集团压力的合力。这一观点并不是一无是处，但从来没有被令人信服地证明过，也没有经受过严厉的批评。它仍然清楚地表明了利益集团并不能代表所有公民及其全部利益。为了解决宪法的这一不足，公共行政作为政府的公共机关，应该正当地主张其在社会学上和职能意义上可以成为人民的代表。”^[64]代表性官僚制（representative bureaucracy）成为民主行政主导性的责任诉求。鉴于代表性责任的重要意义，这里把它专门提出来做一详细考察。

代表性官僚制的研究在西方已经有60多年的历史，现在正在向深度拓展。代表性官僚制的诞生及其演进其实是西方正在进行的一场静悄悄的代表性变革。洛伊（Lowi）认为，过去的代表性改革都是致力于扩大参与，集中于政策制定层面以应对导致公共部门危机的社会疾病。由利益集团自由主义（interestgroup liberalism）形塑的“新代表性”把代表性的原则扩大到了行政领域，使行政机构也卷入了代表性^[65]。本节通过对西方代表性官僚制进行内涵剖析、价值评述、领域廓清、症结诊断，以展现其理论与实践的全貌。

一、代表性官僚制的内涵剖析

根据《现代汉语词典》的解释，“代表”一词主要有两层含义：一是指受委托代替个人﹑集体﹑组织办事或表达意见的人；二是指显示同一类的共同特征的人或事物。在英语词典中，关于代表（representative）的释义与《现代汉语词典》大体相当。代议制的代表性所体现的大抵是第一层含义。以往人们谈代表或代表性也是聚焦于代议制面向。代表性官僚制的代表性除了体现第一层含义外，还包括了第二层含义，两者的地位同等重要。如果说代表性在代议制突出体现的是第一层含义的话，那么代表性在官僚制同时体现的是两个层面的含义。

彼得金（Hanna Pitkin）认为，代表（性）（representation），一般地说就是使事实上不在场（present）的事物在一定意义上具有近乎在场的作用、特征。根据代表者是否能够代表预期的被代表者，他区分出了四种代表类型：形式上代表（formal representation）、描述性代表（descriptive representation）、象征性代表（symbolic representation）、实质性代表（substantive representation）。^[66]

形式上代表是通过选举程序发生的，通过选举活动我们授权其他人代表我们而行动，并通过使他们再次当选或落选这样一种机制来制造压力使他们对自己的行为负起责任。但是正如拉蒂（Georgia Duerst－Lahti）等人所言，“选举只是使代表性成为可能，而其本身并不构成代表性”^[67]。描述性代表是指由于政治机构或官僚机构成员的特征与大众或小群体的特征相类似，他们的决策或执行就能够被预期代表这些群体的利益，从而增强政策制定和执行的合法性。象征性代表是指那些象征性的事物或人如旗帜、国王等，能够代表那些不在场的事物或人的利益。象征性代表并不一定依靠相似性或其他实质性联系，而是仰赖于情感、态度、信仰，并且受结果的影响较小。实质性代表是指代理人通过实际行动切实表达了委托人的意愿并真实地代表了他们的利益，就像委托人本人在场一样。

如果说代议制关注的是形式上代表、实质性代表的话，代表性官僚制更多关注的是描述性代表和实质性代表。代议民主制的设计初衷无非是想通过形式上代表（选举）辅以其他机制达到实质性代表的目的。随着行政权的扩张，行政国的来临，以及代议制民主设计本身的并非完美无缺，导致了实质代表性不足的问题。代表性官僚制正是在代议制关于形式上代表的设计之外，通过在行政领域增加描述性代表的设计达到对实质性代表不足状况的弥补，并在一定程度上增强代议制的象征性代表性。

从学理上来看，代表性的概念在政治领域一直拘泥于代议制层面。而现在在官僚制层面（行政领域）谈代表性问题时，就必须从政治哲学的视角来寻找支撑。库克（Brian J.Cook）的解决思路很具有说服力^[68]。

库克认为，对官僚制角色的传统认识是有问题的。传统观念认为“官僚制是为了协助政治机关（political institutions）（代议机关）更好地履行相应的职能而设立的，它本身并不是政治机关，它只是政治机关的附属物，只具有工具性的价值。对政治机关和法律的回应性意味着它必须对总统和国会卑躬屈膝，并最终从属于宪法。”^[69]而事实上，官僚制本身就是政治机关，它的管理权威不是来源于专业技能，而是直接来源于宪法，作为政体的一个重要组成部分，与总统、国会、法院的地位并驾齐驱。

他借用斯沃兹（Schwartz）和罗尔（Rohr）的构成性理论（constitutive theory）（使政体得以创始和维持的特征理论，这种构成性特征只存在于除官僚制外的政治领域），并加以超越。他认为两位学者都否认公共行政具有构成性品质，这种思想是很狭隘的。事实上，官僚制本身就是政治机关，履行着政治机关的宪法职能，也具有构成性特征。公共行政在本质上是构成性的是因为“它帮助界定政体中的公民身份；它体现了美国社会中的成员之间如何互相联系而成为公民的准则（rules）；它培养了对政治的理解力；它赋予公民组织化的存在”^[70]。官僚制的构成性特征使它像其他政治机关——立法机关那样，也履行着代表性的职能。

库克在论证自己的观点时，对代表性官僚制是持否定态度的，他集中批判的是代表性官僚制在代表性方面的困境。可能连他自己都没有意识到，他的论证其实也给代表性官僚制铺垫了代表性的合法性根基，即官僚制也可以像立法机关那样具有代表性，而不只是具有工具性价值。官僚制的这种代表性破除了政治行政二分的传统，为政治价值渗透到行政领域开辟了新的空间。

根据多兰（Julia Dolan）和罗森布罗姆（David H.Rosenbloom）的观点，代表性官僚制这个概念可以分成两个层面：一个层面侧重于政府机构的职员；另一层面侧重于行政决策中公共群体与利益相关者群体成员的组织机制^[71]。

第一个层面的含义是指全体社会成员都具有同等的机会受雇于国家公务员体系，任职于官僚机构的行政人员在种族、性别、阶级、年龄、区域等方面的结构化特征应该与社会人口统计的特征相一致。具有特定特征的行政人员被假定与此特征的人群具有相同或相似的价值观和态度，并在政策制定和执行中能够表达这些人群的意愿并代表这些人群的利益。第二个层面的含义是指：“通过合法的和通行的程序使公共群体、利益集团和利益相关者群体直接参与行政决策的过程，代表性也可以渗透进公共官僚之中。”^[72]

从文献梳理的结果来看，学者们的研究兴趣基本集中在代表性官僚制的第一个层面，而代表性官僚制研究的第二个层面是非主流的，基本上被划归到其他研究领域去研究（比如归并到利益集团领域去研究）。多兰和罗森布罗姆也认为：“至少在美国，代表性官僚制的这个方面（参与的代表性）还没有像由职员代表那样得到学术界这么多的注意。”^[73]本书的研究也是基于第一个层面的探讨。

代表性官僚制的内涵可以用3W（Who，Whom，How）来加以概括。Who，即谁代表？回答是任职于官僚机构的官僚，而不是代议机关的立法人员或民选官员。Whom，即代表谁？回答是具有特定特征的人群，特别是那些权益受到忽视或利益未被充分表达和代表的弱势群体，如少数种族、妇女等。How，即如何代表？回答是通过官僚机构中与社会人口统计结构化特征相一致的官僚在政策制定和执行中基于同类认同的作用来代表特定特征的人群。3W模式基本能够涵盖代表性官僚制的内涵，学者们的释义基本上没有溢出这个框架。

二、代表性官僚制的价值评述

西方对代表性官僚制的研究持续了60多年，研究兴趣经久不衰。究其原因，源于代表性官僚制的重要价值意义。归纳起来，大致有如下几点：控制说、公平说、支持说、效率与示范说。

1.控制说

在“守夜人”政府时期，三权之中议会至上，它“深入管理的细节，直到把政府的实权牢牢控制在自己手里。它并不凌驾于总统之上，但是却使各部长成为它的恭顺的仆人”^[74]。这时候的权力控制机制是民众通过选票控制议会，议会通过立法和预算等手段控制官僚。但随着20世纪40年代后行政权的扩张，沃尔多所谓的“行政国”的来临，国家权力的结构模式由议会至上演变为行政主导，权力控制链条出现了松动和脱节。“由于官僚制权力的日益增长，（议会）对官僚行为的传统控制模式，例如预算监督、立法约束，是虚弱的、不足的”^[75]。

从民众控制民选官员（如总统）这根责任链条来看，也出现了控制危机。其责任的实现机制是民众通过选票控制民选官员，民选官员通过官僚组织控制官僚。但是随着20世纪40年代后社会问题的复杂化、社会环境的变动不居、社会专业分工的细化，官僚拥有的专业技能优势扩大了他们的决断权力。民选官员越来越感到很难通过官僚组织实施对官僚的强有力控制。

政治家和民选官员对官僚的控制力减弱也可以在弗莱那甘（Flanagan）等人那里得到进一步证实。他认为，尽管从法律上来说，联邦一级的行政机构（administration at the federal level）同时对总统和国会负责，但是事实上联邦政府官员具有相当大的自由裁量权和独立性。总统和国会都发现，对官僚的完全控制实际上是很难的，虽然总统是最高行政长官而国会制定法律^[76]。

由于上述责任链条的松动和脱节，政治家和民选官员对官僚的控制力减弱，即使政治家和民选官员回应民众的需求，试图代表他们的利益，但是法律、政策、决议必须经过官僚的实施才能实现价值的分配，否则也只能是一纸空文，无法兑现代表的诺言。针对这种现象，学者们把代表性加以扩展，由政治层面扩展到行政层面，以弥补代表性不足的缺陷。多兰和罗森布罗姆就持这种观点，他们认为“对代表性官僚制的关切，立足于这样的信念：公共官僚无法充分地（甚至可能无法主要地）由立法者、政治性官员、法庭和其他上级代表制政府的机构所控制”^[77]。

最后，民众对政治家和民选官员的控制力度减弱也影响了代表性问题。萨托利认为：“选举是一种无连续性的初级行为。在各次选举之间，人民的权力基本上一直处于休眠期，大规模选举中的选择同具体的政府决策之间也存在着巨大的断裂带。”^[78]萨托利想说的是，在两次选举之间的空当期，民众对政治家和民选官员的控制力是虚弱的。另外，民众在大规模选举中选择的是人而不是政策，做决策的人具有自己的决策前提，做出具体决策的价值取向不一定与选举过程中的承诺相一致。政治家和民选官员的代表性不足，也促使学者们把目光转向官僚制，寻求增强代表性的路径。

政治家和民选官员对官僚的控制力减弱，民众对政治家和民选官员的控制力减弱，导致责任链条松动乃至脱节。为了加固和修复责任链条，学者们把目光转向官僚制，他们认为代表性官僚制就是强化责任的恰当路径。“代表性官僚制作为一种确保行政责任的手段来说，其责任的本质是心理方面的”^[79]。代表性官僚制通过与官僚的性别、种族等特征相关联的价值、认同，对官僚形成一种无形的心理控制——软约束，使他们在决策和执行决策的过程中倾向于与自己具有相同或相似特征的群体，特别是少数处于弱势地位的种群，代表他们的利益。

2.公平说

从政治层面来看，西方的政治家（如代议机关的议员）和民选官员（如总统）代表的是处于强势地位的人的利益或强势的利益集团的利益，这可以从美国的选举制度中管窥一二。

从选举资格的历史沿革来看，1787年宪法对选民资格没有作具体规定，而是留给各州去决定。各州一般都是规定白人、男性、有一定数量财产的公民有选举权，数量只占全部成年人口的10%。19世纪30年代，美国绝大部分州取消了财产作为选举资格的限制，取得选举权的成年公民达到了40%。南北战争之后，根据1870年宪法15条修正案，名义上取消了种族、肤色、奴隶身份的限制，但实际上并没有取消。黑人选举被设置了各种障碍，直到20世纪40年代南部各州成年黑人中只有5%取得了选举权。20世纪20年代，妇女运动蓬勃兴起，各州不得已才放宽了性别限制，妇女才第一次取得了选举权。20世纪60～70年代，随着美国黑人运动、学生运动、反战运动的大规模兴起，迫使政府最终放弃选举限制，实行普选^[80]。从美国选举资格的历史沿革不难看出，当时是处于强势地位的少数群体（白人男性）主宰了选举，他们选择的标准理所当然地是那些能够代表他们的利益的代理人。时至今日，由于历史的原因，教育和收入受到影响的少数种群（如黑人）对政治参与和投票价值的认识和实践仍然是不足的。

从政治家的竞选策略来看，政党领袖在政治决策中一般将遵循多数选票原则，把赢得更多选票作为政策目标。在西方的代议民主制中，政党和选民是政治市场上的两个行为主体，他们是政治市场上的供给者和需求者。唐斯认为“政党是为了赢得选举而制定政策，而不是为了制定政策而赢得选举”^[81]。那么在政治市场上，政党通过出售政策而获得选票，选民通过出售选票而获得政策。作为政党领袖或代表的政治家的行为与动机与那个政党的行为与动机是一致的，他们在政治决策中一般将遵循多数原则——追求能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。“如果投票者的偏好是外生固定的，并且不因政党竞争过程而改变……那么政治家专门追求偏好适应策略。如果他们要战胜有活力的对手，理性的政党领袖就必须使他们的政策立场尽可能与多数投票者的偏好保持完全一致，或者至少与多党制下庞大的舆论集团保持一致”^[82]。

从利益集团的竞争来看，为了赢得更多的当选机会，总统和议员候选人极尽所能筹措资金，由于这笔资金数额巨大，他们不得不仰赖于强势利益集团。美国选举是金钱铺路，竞选资金雄厚者，才能在竞选中通过各种手段广泛宣传，从而赢得更多的当选机会。竞选资金主要由总统和议员候选人自己筹措。“据估计，在1999～2000年的选举周期中，有超过30亿美元花在了各级竞选活动上”^[83]。庞大的竞选开支，为强势利益集团介入政府过程提供了契机。实力雄厚的利益集团以各种名义向参选者捐款，以求得当选后的回报。竞选成功的政治家们，为了感恩或为了再次当选，事实上也或多或少地以政策的方式给捐助者以回报。除了竞选资助外，强势利益集团还通过游说等方式，接近立法者并影响他们的决策。而那些与强势利益集团相比实力悬殊的团体，由于无力提供竞选赞助或游说无门，往往受到冷落，诉求得不到充分的表达。

最后，从决策规则来看，选定的政策也往往代表多数派的利益。民主社会的决策规则必须权衡保护与效率两个维度。“决议规则包括愈广，即决议机构采取行动时所要求的赞成票的百分比愈高，保护作用也愈大。但规则的范围愈广，任何（有某种特定利益的）个人必然会居于少数派之列，受到不利影响的少数派就更易于集中所需的票数来阻止采取行动（降低决策效率）”^[84]。政策制定主体采用的基本决策规则主要有两种：一是全体一致同意规则；二是多数裁定规则。全体一致同意规则尽管蕴含着导向“帕累托最优”的诱人之处，具有最大的保护性作用，但效率最低，难于实施。而多数裁定规则由于平衡了保护和效率双重维度，所以是现代社会最常用的决策规则。多数裁定规则又分为简单多数、1/2、 2/3、3/4等多数规则。多数裁定规则要求少数服从多数，集体选择本质上就成了“少数投票者被迫参与他们不能阻止也不能对其所引起的损害要求补偿的那些活动”^[85]。按照多数裁定规则选定的方案具有内在的强制性，要求全体成员服从，这就意味着多数人把自己的意愿强加给少数人。约翰·密尔认为，集体决策最终结果所体现的是多数人的利益，属于少数人的利益被忽略了。这也是一种不公平和对民主制原则的违反^[86]。

被科恩称之为“民主广度”的不当限制、代议制民主的瑕疵、决策规则的困境，使代理人的选择和公共政策制定偏向于处于强势地位的少数人或处于优势地位的多数人或利益集团，而那些处于弱势地位的少数人或集团的利益极易被排除在决策的考量范围之外，造成代表性不足或缺失，出现严重的公平问题。“自由和平等是民主的两个最重要的目标……如果对任何一个目标的追求完全压倒另一个目标，民主就受到威胁”^[87]。针对这一现象，一些学者认为，代议制解决不了或遗留的少数人的公平问题可以由官僚制来解决，并且能够解决得很好，政治价值应该向行政领域渗透。美国学者弗雷德里克森认为，“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”^[88]。代表性官僚制就是解决公平问题的一条重要路径。所以，罗尔（Rohr）认为，为了公平起见，“公务员队伍的结构特征，应该与社会的结构特征相似”^[89]。

3.支持说

美国学者诺顿·朗（Norton·E.Lang）认为，行政管理的生命线是权力。官僚除了从正式的指挥链条得到权力以外，还必须从组织外部获得政治权力。而政治权力来源的主要途径是获得外界的认可、支持。

官僚机构获得外界的认可与支持一方面是政党政治的需要，另一方面是行政组织本身存续的需要。就前者而言，在大选中获胜的政党，其抛出的政策并未获得绝大多数人的认可，至少并未获得全部人认可，需要官僚机构予以宣传，并动员支持。“美国政治制度中的各官僚机构在很大程度上承担着公开宣传政策的责任，甚至在使政策获得赖以生存和发展的政治基础方面担负着更大的责任”^[90]。官僚机构的作为被看作是为政党政治增强合法性。就后者而言，为了顺利制定和执行具体政策，官僚机构也需要致力于获得公众的协同、支持，否则本身的存续也存在着危机。“行政的一个最重要而又最花费时间的方面，是由旨在获得‘顾客’的充分承认所进行的范围很广的活动构成的。通过这种承认组织得以生存，而且，如果幸运的话，还可以发展成一种有利于计划制定和执行的统一意见”^[91]。官僚机构的这种作为可以被看作是为自身的存续注入合法性。

官僚机构获得外界的支持主体一方面来自于利益集团。为了得到利益集团的支持，官僚机构必须要回应利益集团的需求，代表利益集团的利益。克里斯罗夫（Samuel Krislov）和罗森布罗姆认为，其实官僚制本身的机构设置就内含代表性的意蕴，这可以从政府的部委、司局的名称中得到反映。农业部、劳工部、教育部、卫生部、商业部等职能部门事实上就能够代表特定群体的利益^[92]。学者们发现，为了得到利益集团的支持，官僚制事实上确实发挥着代表性的作用，并让国会感到了压力的存在。“政党体制根本不能为群体利益提供类似农业部各司局那样的永久的制度上的代表性，甚至国会的各专门委员会也得凭借机构的永久性行使其职能”。“官僚制被所有利益集团视为寻找代表的一种主要渠道，它达到了这样一种程度，以致国会确实感受到对手的竞争”^[93]。

官僚机构获得外界支持的主体另一方面来自公众。对官僚机构来说，获得公众支持的最好路径就是让公众参与政策的制定，协同政策的执行，代表他们的利益。代表性官僚制就提供了这样一个路径。第一，代表性官僚制为公众提供认同感。赫伯特认为，官僚与所服务的“顾客”具有相同的统计学特征（如生理或社会特征），能从根本上改变他们之间的关系。“不管他是黑色人种、棕色人种还是红色人种，只要在场的是他所认同（identify）的行政人员，首先至少给他一种安全感，他会认为倾听他诉说的官僚能够理解他所描述的需求、事实、看法。如果需要任何帮助，他也会义不容辞”^[94]。第二，代表性官僚制促进参与的广度。舍尔顿（Selden）认为：“当潜在的顾客认同项目主管官员时，他们更乐于参与政府项目；同样地，当他们对主管项目的人事安排感觉不自在或窘迫时，他们也会对项目的参与采取逃避的态度。”^[95]海德威格也通过调查后发现，美国农家行政局的县级黑人检查员（black county supervisors in the U.S.Farmers Home Administration）的出现对黑人参与具有积极的影响，那些黑人以前很害怕出入全是白人的办公室^[96]。

4.效率与示范说

生物种群延续的秘诀在于遗传和变异的平衡，遗传体现同一性，变异体现差异性。如果生物只有遗传特性而无变异特性，就不能适应外界环境的突然变化而灭亡；反之，如果生物只有变异特性而无遗传特性，则适应当前环境的优势特性不能沉淀、累积、固化，从长期来看最终也将导致生物灭亡。代表性官僚制也体现出生物学上遗传和变异的平衡，既照顾到整体、一般，又兼顾差异、特殊。代表性官僚制对差异、特殊的重视，被学者们奉为提高效率的路径选择。

通过差异化战略促进创新，提高效率，在企业的人力资源管理中，这是不难理解的。“如果你要想保持创新，人是最宝贵的，也是最关键的因素。一个公司里如果都是同一文化背景、同一种族的人，很容易陷在某一个特定的思想领域，很难迸发出奇思妙想，多元化的环境使你愿意听到不同的意见，而不是说有选择性的，而人们也因此会更加开放”^[97]。

政治和行政学家把以差异促创新提效率的思维从企业延伸到官僚制，认为代表性官僚制“通过鼓励少数种群参与，能够为权力分享、福利、尊严提供真正的机会和激励”^[98]，最终能够促进机构创新，提高行政效率。这一理念的现实形态就是“工作场所多样化”（workplace diversity）。在不少西方国家，“工作场所多样化”被作为一种方案予以施行，并把施行的效果和程度作为机构绩效考核的重要指标之一。比如澳大利亚就在公共部门积极推行“工作场所多样化”方案。通过使各个行政机关的职员在年龄、性别、语言、种族、文化背景、宗教信仰等方面的不同，以及在教育层次、工作经历、生活经历、社会经济背景、个性特征、婚姻状况等方面的差异，达到激发新思想、新观点，促进机构革新的目的；通过使具有差异性特征的雇员更好地理解多样化顾客的多样化需求，才能真正实现以顾客为导向的服务^[99]。

行政机关的“工作场所多样化”方案不仅能够促进效率的提高，还为其他部门的平等雇佣树立了典范。“政府部门的这种‘多样化’特征也给非公共部门做了一个很好的示范效应，在平等录用（不歧视）方面作了表率”^[100]。美国《民权法案第七章》（后修改为1972年的《公平就业机会法》）规定：雇主不能根据种族、肤色、宗教、性别、血统而施加歧视。该法案禁止所有公营机构和15人以上（含15人）私营机构的歧视性行为。它管束所有私立和公立教育机构、联邦政府、州以及地方政府。根据该法案创建的“公平就业机会委员会”（Equal Employment Opportunity Commission），被授权调查歧视事件的申诉和代表申诉者进行起诉^[101]。代表性官僚制所倡导的“工作场所多样化”理念及其实践为官僚机构的人力资源管理注入了生机和活力。中国古语有云：“其身正，不令则行；其身不正，虽令不从。”作为私营部门的监管者和服务者，官僚机构的“多样化”践行，为私营部门做出了榜样，树立了标杆。

三、代表性官僚制的研究领域

1.早期的开创性研究——问题的提出

官僚制的代表性思想可以追溯到托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson， 1801～1809）和安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson，1829～1837）^[102]。比如，杰克逊总统就指出：“只有穷人和富人、农夫和印刷工都能同样地担任公职，诚实、正直与能力成为唯一的试金石，我才能心悦诚服地保持政治行动自由的完美无缺……让人们明白，任何阶层或公民中的任何部分如果被禁止就会招致不满。”^[103]

代表性官僚制的概念出现于20世纪40年代，唐纳德·金斯莱（Donald J.Kingsley）被认为是提出这一概念的第一人。1944年金斯莱在他出版的《代表性官僚制》（Representative Bureaucracy）一书中分析了英国的公务员体系，并对该体系中的精英统治的状况进行了揭露和批判。他认为，公务员体系“过多吸收按照统治阶级的传统模式培养出来的中上等阶层人士”。这些不足产生了重大的政治后果。在他看来，“如果国家意在解放而不是奴役”，那么代表性官僚制就是必要的^[104]。不过，金斯莱在英国公务员体系中所论及的代表性概念与现代所理解的代表性官僚制的概念还是有出入的，因为他只把社会阶层（social class）作为最重要的人口统计变量来集中研究。

大卫·莱维坦（David Levitan）集中探究了在美国公共部门中造就代表性雇员的可能性问题。他认为，如果这些机构中雇员（workforce）的人口统计结构特征与社会中的相同或相似的话，公众会更加认可机构的工作行为^[105]。

朗（Norton E.Long）集中研究的是官僚机构对相关利益群体的代表性问题，他认为，美国联邦官僚制为重要利益群体提供了有效且负责的代表性。这一做法填补了国会和政治机构的职能空白^[106]。

万·李珀（Van Riper）使用代表性官僚制解释美国联邦机构的发展问题。他认为，真正的代表性官僚制必须具有合理的社会多样化特征，比如职业、阶层、地理位置等。它“必须与社会特质（ethos）和态度（attitudes）相一致，因为官僚制也是社会的一部分”^[107]。

弗雷德里克·莫歇尔（Frederick Mosher）区分了官僚制代表性的两种不同意蕴，并贴上了“被动”（passive）代表或“社会学上”（sociological）的代表以及“主动”（active）代表或“职能”（functional）代表的标签^[108]。他认为，被动代表关心“个体（公务员）的出身状况（source of origin）以及它们集体（collectively）反映整体社会状况的程度。这可以根据他的住地及其特征（农村、都市、郊区等）、前期从事职业、父亲从事的职业、教育状况、家庭收入、家庭所属社会阶层、种族、宗教信仰等进行统计、测量”^[109]。与被动代表形成对照的是主动代表，他认为“公务员个体如果在特征上归属于整个社会群体或某一较小社会群体的话，他就会被预期增进那些假定（presumed）他应该代表的人的利益，表达他们的意愿”^[110]。莫歇尔的贡献是对主动代表和被动代表进行了明确的区分，并提出了“被动代表达成后，是否能够自动实现主动代表”的问题，为后续的研究提出了命题。

自从莫歇尔提出主动代表和被动代表的二分以后，学者们的研究出现了两个分支，一个分支是延续传统的研究思路，探讨代表性官僚制的描述性状况，检验公务员队伍中的多样化特征、分析影响多样化结构特征的社会制约因素及其解决路径。一支是围绕着主动代表和被动代表的关系展开，并衍生出三个研究方向：第一个是研究被动代表导向主动代表的机制或路径；第二个是对主动代表的证明或证伪；第三个是研究由被动代表达成主动代表的条件。

2.传统性研究——被动代表性状况、问题及其克服

传统性研究集中于“现有官僚制被动代表性程度的检验及其影响因素的分析”^[111]。这一类型的研究仅仅侧重于考察现有官僚制中，公务员的生理或社会特征的比例（指人口统计学上的特征，如性别、种族等）是否与社会相一致，而不考虑公务员的价值取向及其与政策行为的联系。考察的关注点在平等的雇佣机会和工作场所多样化两个方面。

1978年的“美国文官制度改革法”就规定了公务员体系招募的多渠道性和公开性，并提出按照代表性指数的公式“社会或区域群体所占的百分数×受雇于公务员体系的人数与社会或区域群体所占的百分数×相应的劳动力人数之比”，来考察平等雇佣情况。比率数值为1时为完美的被动代表，数值小于1表示某个群体的代表不足，而数值大于1则标志某个群体的代表过度^[112]。学者们按照改革法的规定对公务员体系的代表性指数进行考察，检验某一群体的平等雇佣状况。除此而外，学者们还引入“分层指数”的概念来衡量某一群体在公务员体系中的衔阶状况，以及与代表性指数相比，它的重要性程度。

工作场所多样化是在克服代表性指数和分层指数的缺陷基础上提出来的。学者们采用不同的方式测量多样化。比如1973年纳克麦斯（Nachmias）和罗森布罗姆把“变异量”引进代表性官僚制以衡量机构的多样化状况。工作场所多样化在一些国家已经付诸实践。

学者们通过考察和分析后发现，官僚机构的被动代表性总体是不足的，其中有多方面的原因：歧视性的招募或遴选技术；某个群体由于社会歧视、贫困或其他因素而缺乏平等的机会获得受雇于公务员体系所必须具备的文化或其他技能；某个群体（如某些与世隔绝的宗教性群体）不愿意在公务员体系中工作^[113]。

针对被动代表性不足的原因，学者们提出了大量对策，有些对策已经付诸实践。这些对策归纳起来可以分为两类：一类是施加外部政治压力。比如澳大利亚公共服务委员会（Australian Public Service Commission）对行政机构的多样化进行督察，把多样化作为机构的一项重要绩效指标加以考核，并向总理做年度的《工作场所多样化报告》^[114]。一类是设定内部人事政策及程序。比如美国的名额分配制（对某一特定集团优先分配合格者的特定比例的办法）、80%规则（如果某一集团的报考者与合格者的比率与其他集团的同一比率出现80%以上的差距时，则被认为其中有着对报考者不利的做法。为了证明自己没有歧视性行为，雇主必须按人种、出身国籍保存报考人数、合格人数、录用人数、晋升人数及退休人数等记录）、人的种别标准（是人种或种族从相对优秀的成绩中任用人的机制，而非报考者全体人员的成绩顺序决定合格者）以及混合制等^[115]。

对被动代表性研究的持久热情可能源于莫歇尔的论断，即“被动代表性本身具有的独立的象征性价值对民主社会是举足轻重的。因为具有广泛代表性的公共部门（public service），特别是领导岗位，向所有人敞开大门，提供相同的进入机会，而不管他们的身份、地位如何”^[116]。此外，平等雇佣机会、工作场所多样化的理论与实践，也符合约翰·罗尔斯的第二个正义原则：社会和经济的不平等分配应适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放^[117]。这可能就是学者们认为研究被动代表性的价值之所在。

3.建设性研究——被动代表导向主动代表的机制分析

主动代表的实质性效果表现为：每个确定群体的利益和需求是否被有效表达；所追求的政策是否增加那个种群（群体）的财富、名望或其他相关优势^[118]。根据此标准，学者们总结出由被动代表导向主动代表两种途径：直接途径与间接途径。两种途径形成的原初动力都在于社会化过程。直接途径有共有价值引导（shared values and beliefs）、同类认同（identification）、官僚偏爱（partiality）、同感理解等（empathic understanding）四种机制。间接途径有检查监督（check）、心理阻滞（restraint）、再社会化（resocialization）、行为变更（change）等四种机制^[119]。

关于共有价值引导，学者们认为，其含义就是具有相同或相似的先赋角色的特定群体，经历大致相同的社会化过程，形成相应的价值和信念，价值和信念再引导相应的行为，行为最终将作用于政策的制定和执行。从广义社会化的观点看来，社会化不仅是一个从“生物人”向“社会人”转变的过程，而且是一个内化社会价值标准、学习角色技能、适应社会生活的过程。广义的社会化研究扩大了“个体”概念的内涵，“个体”既可以指一个个具体的人，也可以指社会意义上的一个群体或单元^[120]。特定群体由于血缘、遗传等先天的或生理的因素，会形成先赋角色，比如种族、民族、家庭出身、性别等角色。具有先赋角色的特定群体的社会化过程是相同或相似的，由此形成特定的价值和信念。按照美国管理学家赫伯特·西蒙的术语来说，这种特定的价值和信念就是“决策前提”。特定群体在决策前提的引导下会自觉和不自觉地做出相似的决策行为。这就是被动代表性导向主动代表性的关键性机制，其他机制都导源于或派生于该机制。同类认同是指具有相同社会学统计特征的人群彼此会天生具有亲切感、认同感，在意见、行为上容易达成一致。官僚偏爱是指官僚会偏向与自己同类的社会群体，而排斥其他群体。同感理解是指与其他官僚相比，特定少数种群的官僚能更好地理解该种群的价值与信念，而不管他是否持有该种价值或信念。

检查监督是被动代表性导向主动代表性间接途径的第一个机制，是指与其他官僚一起工作，并且熟知这些官僚行为举止的少数种群官僚，会对他们排斥少数种群的过度行为进行检查、监督，达到对他们的行为进行约束的效果。“在美国康涅狄格州的哈特福德市，一个黑人警察认为一个白人警官正在虐待一个波多黎各女孩时，对他进行了阻止”^[121]，而阻止的原因很大程度上因为受害者是一个黑人。

如果说检查监督是外部行为控制的话，心理阻滞就是内部思想控制。当其他官僚在虐待或歧视少数种群时，少数种群的官僚由于害怕同类官僚的反对、行为检视、曝光，就会有所顾忌，积极阻止这些不当行为的发生。

在少数种群官僚的作用下，其他种群的官僚在价值、信念、行为上会发生变化，出现再社会化现象。克兰兹认为，当少数种群的官僚与其他官僚一起工作时，“能增加其他官僚对该少数种群观点、情感的理解，能更好地回应其提出的问题和需求”^[122]。

少数种群的官僚使本种群获益的最后一个机制是诱致本种群民众的行为变更。在少数种群官僚在场的情况下，由于种群的认同感，少数种群的民众会更热衷于参与项目管理，能够培养参与意识和习惯。另外，少数种群官僚还能够更好地激励少数种群的民众按照项目的要求行动，增加项目的产出和收益。

4.验证性研究——主动代表的证明与证伪

虽然莫歇尔强调被动代表性的象征性价值，但还是有一些学者认为被动代表性意义不大，主动代表性才是代表性官僚制应该追求的目标。安德鲁斯（Rhys Andrews）认为，主动代表性有三个衡量标准：第一，如果代表性官僚制对公众具有更大的回应性，我们也就可以说公众所理解的官僚制的绩效得到了改善。一个对公众的需求和意愿具有回应性的组织应该得到更高的评价；第二，即使回应性没有改善，但如有证据足够证明顾客喜欢接受与自己具有相同或相似特征的官僚提供的服务，我们也认为这种官僚制具有更大的代表性，绩效也获得了改善；第三，人力资本经济学提出的具有争议性的论点是代表性官僚制的客观绩效（objective performance）会更好。也就是说代表性官僚制对所有服务的公众来说都是有效的，使他们都受益^[123]。

20世纪90年代后，学者们对照安德鲁斯主动代表性的三个衡量标准，纷纷对主动代表性展开实证性研究，主要集中于少数种群官僚和女性官僚，并得出了不同的结论。

关于证明的例证颇多，这里只列举一二，以观其貌。有的学者通过研究发现，代表性官僚制可以通过为公众提供认同感和增加满意度，促进协同执行，提高组织绩效。提勒曼（Thielemann）和斯图亚特（Stewart）通过对为艾滋病病毒携带者提供治疗服务的一个行政机构进行调查研究后发现，接受服务的“顾客”都很乐意让那些与他们具有相同生理或社会特征（比如种族、性别、性取向特征）的职员为他们提供服务，特别是那些给他们提供直接服务的一线员工^[124]。

学者们通过研究还发现，代表性官僚制能使公众整体受益。梅尔（Meier）等人认为现有对代表性官僚制的研究还没有涉足关于代表性官僚制使少数种群获益是否以其他非少数种群受损为代价这个论题。为了填补该项研究空白，他们从1991年至1996年历时6年之久对得克萨斯州350个学区的1 000多名学生进行研究。该项研究采用集中历时性分析法（pooled time series analysis），选取的样本也很具有代表性，学区里北美白人学生占的比重在10%～90%，也就是说选取的学区是多种族学区。这项研究检验了代表性官僚制（包括少数种群的教师队伍）与组织产出之间的关系，这里的组织产出既包括给少数种群带来的收益，也包括给非少数种群带来的收益。研究结果发现，代表性官僚制并不是以非少数种群学生的损失为代价使少数种群的学生得利，而是实现了双赢。该项研究结果说明，从客观上来说，代表性官僚制确实比非代表性官僚制更有效。^[125]

学者们还对现有官僚机构事实上的代表性状况进行了检验。科尼斯卡（Konisky）在2007年美国中西部政治科学学会上提交的一篇论文，通过比较官僚对环境政策的一般态度和具体理解与公众的差异性来评估官僚的代表性。他研究“国家环境主管调查”（State Environment Managers Survey）——一项对国家环境部门工作的高级公务员的调查，以及“麻省理工学院门户领航研究”（MIT PORTL Pilot Study）——国家级代表性民意测验中的官僚和公众的各自反应。被调查的官僚和公众的统计学特征包括年龄、性别、教育程度、收入、政党派别、政治意识形态等。研究结果显示，公众与官僚对环境问题（通过合适的法规对企业进行管理以保护环境）基本达成共识的同时，在诸如经济竞争的活力（dynamics）、环境法规在企业投资决策中的作用等具体方面的认识也存在着分歧。借用代表性官僚制和委托－代理理论，作者得出结论：官僚和公众尽管在具体的问题上存在差异，但这些官僚机构仍不失为公众的出色代表机构^[126]。

对于主动代表性是否能够实现，其他学者通过研究得出了不同的结果。德莱桑（Dresang）通过测算在经济发展方面的预算支出的途径，来考察赞比亚某一个地方性群体（regional group）的多个公务员在整个公务员队伍内占主导地位的短时期内行政支出的状况后发现，这项支出并没有倾斜于该地方群体，而是侧重于这个国家的欠发达地区的发展。德莱桑通过实证研究后得出结论，“少数种群不能依靠官僚中的代表作为追求群体利益的有效资源”^[127]。还有的学者针对别人的研究成果进行研究，并提出异议。针对梅尔等人的研究结论——代表性官僚制对少数种群和非少数种群的双赢格局，尼尔森（Nielsen）等人通过对梅尔等人的数据重新进行梳理和统计检验后发现，他们的分析在模型描述、变量及权重选择、分类等方面存在着缺陷。通过把这些问题更正后再重新分析，他们得出了与梅尔等人完全不同的结论^[128]。

通过梳理文献后发现，证明的例证多于证伪。这也说明了主动代表性确实存在。但为什么又会出现偏差呢？这就涉及到了主动代表性达成的条件问题。

5.保障性研究——主动代表性达成的条件分析

从事物发生的客观规律来看，任何事物的发生都仰赖一定的条件和情境。被动代表性达成主动代表性也不例外。对于被动代表性导向主动代表性的条件变量，汤普森（Thompson）给予了足够的重视，他认为“探讨被动代表和主动代表之间关系的合适问题不是看它们之间是否存在勾连，而是看它们在什么情境下存在勾连”^[129]。经过归纳，有两种背景或情境影响主动代表性，即官僚的个人境遇和官僚所在组织机构的情况。

第一，官僚的个人境遇与主动代表性。官僚的个人特征、经历、态度与主动代表性关系密切。赛尔登（Selden）等人通过研究后发现，官僚的个人情况与主动代表性之间存在一定的关系。他们的研究结论包括：教育与接受某种代表角色呈负相关关系，个人的教育水平越高，越不可能接受这样的角色；年龄与接受某种代表角色正相关；为机构工作的时间长短与代表角色负相关；是否坚持传统的、韦伯式的关于官僚制的角色是在追求效率中保持中立的观点与接受某种代表角色负相关^[130]。

官僚的自由裁量权与主动代表性之间也有一定的关系。多兰等人认为，授权的效果就是提高下级的自由裁量权，自由裁量权为实现主动代表性提供了条件。“被授权的雇员有更大的、明确的自由裁量权与灵活度来积极地代表所属种群的利益。他们受到来自上级、组织文化和红头文件的限制很少。他们在直接处理事关所属种群的事务时有更大的自由，能够提高顾客满意度”^[131]。梅尔等人也认为，官僚的自由裁量权使他们在政策执行时有更大的自由度反映所属种群的价值。为了证明自由裁量权和政策效果的关系，他们使用组织的管理幅度作为测量行政裁量权的手段。因为上级管理幅度越大，越会不可避免地为下属留有较大的自由裁量权。他们从少数种族学生通过得克萨斯州教学效果标准测试（Texas Assessment of Academic Standards Exam）的数据分析后得出结论，学区管理幅度越大，少数种群的学生通过率越高，是自由裁量权增进了被动代表性向主动代表性的转化^[132]。

除了自由裁量权本身以外，官僚对自由裁量权的理解也与主动代表性有关联。索娃（Sowa）等人通过收集农家行政局（Farmers Home Administration）的数据并进行分析后发现，官僚对自由裁量权的感觉对政策结果具有直接的影响。“少数种群的官僚感觉自己在行动时有更大的自由裁量权时，执行政策的结果会更能代表所属种群的利益”^[133]。

第二，组织机构的状况与主动代表性。当少数种群的公务员不能独自决策时，他们要有机会表达所属群体的立场和利益，才能导向主动代表性。但这种情况只有在具有包容性、民主氛围的组织中才能实现。什么样的行政组织才能称之为民主性的呢？或者说组织的民主状况如何衡量呢？一般来说，有三个衡量的维度：①公务员影响或控制决策的程度；②决策达成所在的组织层次；③公务员影响或控制的决策的类型^[134]。不难看出，上述组织民主的本质就是决策参与——工作场所的直接参与。

对照上述三个维度，佩特曼（Pateman）区分了三种情况的组织参与：虚假参与、部分参与、充分参与。虚假参与是指领导者在自己的头脑中有着特定的目标，将团体成员的讨论只是作为促使成员们接受其目标的手段，参与局限于成员如何支持领导者做出的决策。部分参与是指决策的特权掌握在处于管理地位的上级手中，员工没有决定政策结果的平等的权力，只能影响决策。这种参与可以在所有管理层次上进行。充分参与是指决策整体中的每一个成员平等地享有决定政策结果的权力的过程。这种参与也可以在所有管理层次上进行^[135]。上述表明，组织的民主状况，成为主动代表性达成的一个重要条件。在一个虚假参与类型的组织中，作为底层的少数种群的官僚是很难影响决策的，被动代表性就很难转化为主动代表性。

除了民主状况外，主动代表性与行政组织的发展战略也有关联。安德鲁斯等人通过实证研究后认为，公共管理者必须正确对待“工作场所多样化”所带来的影响。在探讨绩效时必须把组织战略考虑进去，否则“多样化”就没有意义甚至产生消极后果。代表性官僚制与组织绩效的关系必须通过战略管理（management）来加以调和（moderate）。在英国地方政府中，具有多样化特征的公共组织是否能增进绩效仰赖于组织实施的战略情境，实施扩张型战略（prospector strategy）的代表性官僚制能够实现对绩效的改善^[136]。

四、对代表性官僚制的疑问与反诘

关于行政人员是否应该承担原属于政治家的责任问题，学者们一直存在着争论。一些学者认为，行政人员的价值中立是有一定合理性的，至少是避免了政党分肥制的弊端，现在重提政治责任，容易再度滑入政党分肥制的泥沼。另一些学者认为，行政与政治确属性质上差异很大的领域，行政学的催生，效率是其中的重要考量，行政的民主化必然带来效率的损失。以上的质疑不无道理。下面仅从行政人员的代表性责任——代表性官僚制为例，揭示责任、伦理视角的民主行政在现实中的困境及学者们的诘难。

1.关于被动代表性本身的困境

被动代表性强调公务员体系招募人员渠道的多样化，具有积极的意义，但严格执行起来，却有一定难度。第一，根据被动代表性指数，少数种群具有同等的机会进入公务员队伍。但如果出现少数种群的人数太少，连一个名额的比例都达不到，该如何操作？如果勉强算一个名额的话，从人数的比例来看，势必对其他种群不公平。但如果忽略不计的话，该种群在机构中由于没有代表，必将继续处于弱势地位，仍然产生不公平。第二，人的某些社会特征和生理特征是变动的，现在比较具有代表性的机构，经过一段时间的运行后，某些种群也会变成代表性不足或代表性过度。如果每隔一段时间就对公务员队伍进行调整的话，难度很大，成本很高。另外，公务员队伍的变动不居，也影响公共行政的稳定性。“强调公务员队伍构成的多样化，会威胁到公共行政的稳定性，而稳定性是公共行政的制度性（institutional）的核心特征之一”^[137]。第三，被动代表性的过分强调，有损功绩制原则，而功绩制原则是现代公务员制度的根本原则。为了考虑分层指数问题，就应该提拔素质平平、业绩一般的少数种群的公务员，而把优秀的多数种群的公务员撂在一边吗？多兰和罗森布罗姆就意识到了美国在处理这个问题的棘手性，“在美国，该如何描述功绩制与被动代表性的关系？两者之间是否具有内在的张力？”^[138]第四，人的特征是多样化的，甚至是多种特征的集合体，比如中年白人女性、老年黑人男性。另外，还会出现一些特征是无法严格区分的，比如白人和黑人通婚后出生的下一代就很难确认应归属哪一种群。在这种情况之下，按照单一特征维度对被动代表性状况进行测量就会遇到困难，甚至是不可能的。

2.被动代表性导向主动代表性的争论

前已论及，一些学者认为，社会化作为原初动力，会把被动代表性导向主动代表性。对此，另外一些学者提出反诘。第一，生活经历确实会因为社会出身、背景的不同而有差异吗？或者说，会不会出现同一社会种群内部的差异性比不同社会种群之间的差异性还要大？^[139]而事实上，相同的社会出身、背景并不必然导致相同的社会化经历，两者之间的联系并不是很紧密的^[140]。第二，即使他们具有相同的社会化经历，产生所属种群的相同价值与信念，并不能保证他们在进入官僚制后仍然留存这些价值与信念。因为官僚制的显著特征是通过排除非理性的和情感的因素，使官僚“非人格化”。赛尔登通过实证研究后发现，教育程度越高，越不认同代表性。而进入公务员队伍的少数种群的公务员，基本都是社会精英，受过高层次的教育，遵循“价值中立”原则行事，很少具有代表性的角色认同。第三，即使被动代表性能够导向主动代表性，也是需要相关的条件和情境的。被动代表性导向主动代表性的条件和情境，前面已经论及，此处不再赘述。第四，被动代表性导向主动代表性的验证是困难的，结果是不确定的。其一，要想检验被动代表性和主动代表性的关系，只能够微观研究，不适合宏观分析。“在官僚制的高层，想要运用‘种群收益途径’（group benefit approach）来检验政策和代表性的直接联系是很困难的。结果使得这种方法只适合于小规模验证性研究，集中于特定的政策领域，比如街头官僚（street－level bureaucracy）的活动。但当运用它来分析宏观高层时，是不成功的”^[141]。其二，少数种群的官僚可以通过自己的行为方式作用于其他官僚和服务对象，间接地使少数种群获益。这些间接方式很难被辨识。“这些间接获益方式如果不被排除或得到有效控制的话，我们很难确认政策产出是少数种群的官僚直接行为的结果。这样的话，被动代表性和学者们通过实证研究所得出的实质性政策产出之间的关系的论证就是不充分的、不严谨的”。主动代表性和被动代表性之间的关系仍然只是个悬疑、可能，而不是必然^[142]。

3.主动代表性产生的公平、效率、公益等问题的困境

主动代表性的公平与效率问题的争论源于莫歇尔的官僚偏见（bureaucratic partiality）的观点。前面说过，莫歇尔把代表性界分为主动代表性和被动代表性。他极力倡导被动代表性，而贬抑主动代表性。倡导前者源于其象征性价值，贬抑后者源于其官僚偏见。象征性价值是指公务员队伍向所有公民开放，不管出生、种族、性别等社会背景和生理特征如何，都有平等的机会任职于行政机关。官僚偏见是指少数种群的官僚倾向于使所属种群的公众受惠，而忽视或忽略其他种群的利益。官僚偏见会产生公平、效率、公共利益三重问题：

第一，主动代表性产生新的公平问题。代表性官僚制提出的目的之一是解决公平问题，增加少数种群的代表性。但按照主动代表性的逻辑，官僚偏见的存在使得公务员只关注所属种群的利益，忽略或忽视其他种群的利益与需求，产生新的不公平。拉森（Larson）认为：“主动代表性并没有为政策的制定和执行提供公平的基础，平等对待所有种群。政策赖以建立的一系列价值和利益观点应该为所有公务员所持有，以超越公务员个人的狭隘的思想。”^[143]

第二，主动代表性会造成效率的丧失。行政确实应该关注政治价值，这已经被大多数学者所认同。但行政毕竟不同于政治，其虽然也承担决策职能，但其主导性功能还在于国家意志的执行。而履行执行职能，就不能撇开效率不谈。但是主动代表性的官僚偏见会导致效率的损失，表现为各种特殊利益分割、离析，很难达成一致。萨巴拉马宁（Subramanian）认为，“如果被代表的各种不同的阶层（classes）具有不同的和冲突的利益，而且各个阶层的公务员只反映本阶层的利益的话，结果只能是一个割据势力横行的无效的官僚制”^[144]。

第三，主动代表性会肢解公共利益。“官僚制内主动代表性的蔓延，会对有序的民主政府造成危害。寻求有效代表性的各种特殊利益的简单拼凑并不构成公共利益。行政领域内不同利益集团的力量是不均等的，任何趋向平等的建构（指主动代表性）几乎都是不可能的”^[145]。莫歇尔是说，由于官僚制内存在种群的多样性，主动代表性会造成官僚制内部各个种群各行其是，肢解公共利益。

4.当代的组织变革，已经瓦解了主动代表性存在的根基

事实上，现在对公共部门的公务员关于组织机构文化能力（cultural competency）——能够与具有另一种群文化的人进行和谐交往的能力的要求与日俱增。公务员有义务整合（integrate）“顾客”所在种族与社会影响方面的知识、信息，以提供更有效的服务。具有文化能力组织的出现需要重塑代表性官僚制的概念，因为它鼓励所有公务员在提供公共物品和服务时积极地代表他们的所有“顾客”^[146]。当代行政组织的变革已经在一定程度上瓦解了主动代表性存在的根基。

【注释】

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[11]（美）罗伯特·达尔.公共行政学：三个问题［A］.彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选［C］.北京：中共中央党校出版社，1997：154.

[12]（美）罗伯特·达尔.公共行政学：三个问题［A］.彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选［C］.北京：中共中央党校出版社，1997：166.

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[23]H.George Frederickson.Toward a theory of the public for public administration.Administration ＆Society，Vol.22，No.4，1991.p.400.

[24]H.George Frederickson.Toward a theory of the public for public administration.Administration ＆Society，Vol.22，No.4，1991.p.401.

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[26]H.George Frederickson.Toward a theory of the public for public administration.Administration ＆Society，Vol.22，No.4，1991.p.402.(www.xing528.com)

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