民主行政公共性的张扬-《民主行政研究》成果

张康之教授认为，“在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的‘新公共行政运动’在公共性问题上完成的理论自觉”^[20]。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学者，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行理论重塑和价值建构。公共行政的公共性可以提炼为一系列的责任，民主行政通过强调责任担当，形成了自己独特的建构逻辑。

一、弗雷德里克森关于公共行政公共性的梳理

关于公共行政的公共性，学者们观点各异。弗雷德里克森通过梳理，总结出了公共行政的五种公共性。

（1）公共是利益集团：多元主义的观点。对应于社会的分工，政府机构的设置都是专业化的，便于对各行各业进行专门化的熟练管理。各个行业的利益集团会在对应的政府机构中寻求自己的支持者。戴维·杜鲁门和罗伯特·达尔对利益集团在民主政府发挥的积极作用给予了充分的肯定。利益集团的多元主义与公共行政的公共的最大差异是其对于公共利益和私人利益之间的关系的认识。多元主义认为公共利益是私人利益、小集团利益的累加；而公共行政的公共理念主张普遍的公共利益大于私人利益的总和。“现代公共行政理论家倾向于认为存在着普遍的公共利益，公共行政践行者们所要追寻的就是这样的利益”^[21]。利益集团能否代表公共利益呢？弗雷德里克森认为，“许多公民的偏好、态度、需求并没有在利益集团那里得到充分的表达。特别是那些在经济上、社会上处于弱势地位的群体，他们的需求、偏好几乎没有表达出来和有效的表达出来”^[22]。

（2）公共是消费者：公共选择的观点。弗雷德里克森认为公共选择理论和多元主义都是奠基在方法论的个人主义的基础之上。公共选择理论从个人的自利性假设出发，把公共视为市场上的消费者，把公共行动理解为利益完全不同的个体追求自己利益的行动。弗雷德里克森认为，公共选择理论所理解的公共存在三个方面的问题。第一，“公共选择理论作为一种描述性理论，并未反映社会的全貌，而事实上确有为数众多的官员、利益集团、公务员在寻求自我认定的公共利益的最大化”^[23]。第二，政府官员自我利益的假定，在一定程度上鼓励了官员的自利行为。“公共选择理论对自我利益动机的美化和合法化，鼓励了公民、民选行政官和公职候选人的自利行为”^[24]。第三，公共选择理论对社会中弱势群体关注甚少。“公共选择的观点适用于一些精英，因为他们拥有丰富的资源做出公共选择：移居郊区，躲避高犯罪率，享受教育、社会、经济方面的优越条件”^[25]。如果是这样，公共选择的观点能否充分、公正地代表公共利益呢？弗雷德里克森认为，答案是否定的。因为“如果公共官员的行为是自利的，这种自利的行为就会降低公众的信任，结果导致公众对政府缺乏信心”^[26]。

（3）公共是被代表者：立法的观点。这种观点认为，现代民主政府在实践中大都采取间接民主，民选官员能够代表公众。“公众选举出来的代表，是唯一能够明确表达公共观点的人”。弗雷德里克森认为，代表性的观点是不充分的。“公民和公民群体会发现并没有被自己所选举的官员所代表。他们所关心的问题和申诉经常被搁置”^[27]。

（4）公共是顾客。这种观点认为，公共是街头官僚所提供服务的个人和群体。这种观点的问题在于，第一，顾客是分散的、联系是松散的，而利益集团组织相对严密，且有经济实力，与顾客相比，更具影响力；第二，顾客太多，基层官僚无暇顾及；第三，基层官僚本身已经组织成为利益集团，陷入多元主义的自利模式，为了私利而牺牲公共利益^[28]。

（5）公共是公民的观点。这种观点认为，公共是公民精神，主张公众不应该仅仅追求自身的利益，而且应该追求公共利益。弗雷德里克森认为，这种观点虽然“通过对公共善的共识而强化了公共利益的潜能，但其缺陷是没有认识到公共议题的复杂性，专业技能、领导的重要作用，激励公众参与的问题”^[29]。

经过对以上公共性的认真梳理，通过汲取各种观点之长，我们可以把公共行政的公共性提炼为五种责任，分别为宪法责任、公益责任、公平责任、道德责任、代表性责任。接下来对这五种责任逐一进行详细论述。

二、宪法责任

传统上对行政责任的认定是消极的和间接的。这种行政责任的内涵既来源于传统民主政治的信念，即权力的分立与制衡是民主体制的基础，也来源于传统的政治与行政二分的观点。传统民主理论认为，民主政体是多数人统治和少数人权利之间的均衡，多数人统治是通过投票实现的，而少数人的权利则是由法院保障的。在政治体制中，决策应当由民选代表和官员做出，因为他们的行为受到民主选举的制约，因此只有他们才能承担政治责任。行政行为只有反映了民选代表的意愿和指示，才可能是负责的。也就是说，民选代表，包括议员和由选民直接选举的官员做出决策，管理者的作用仅仅是执行。消极的、间接的行政责任概念主张，在实质性的政策事务中管理者应当保持中立。因为管理者不是由选民选出的，他们不能随意作为政策的倡导者而行动，也不允许他们的个人价值严重影响到政策实施的方式。在这样的观念下，管理者的行政责任的履行主要是由民主体制中的正式制度安排和法律来保障的^[30]。

上述行政责任的认定，肯定了行政对于立法的责任，但是排除了行政对于宪法的责任。而事实上行政机关同立法、司法机关一样，其本身就是政治机关，履行着政治机关的宪法职能。“官僚制与其他政治机构一样，都是政体的关键构成部分。行政人员行使政府权力是合法的，因为他们同总统、最高法院的法官一样，都是践行宪法的官员。宪法甚至赋予他们一些特别的职责和权力”^[31]。所以弗雷德里克森认为公共行政的公共必须建立在宪法基础之上。他认为，人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡以及其他联邦宪法和州宪法中的许多规定都是其基础。宪法（特别是州和地方的创始文件）承认公民参与政府的诸多方式。所有民选或任命的政府官员都是人民的代表，其合法性基础都来自人民。这些官员应该受制于比多数决策规则更高的宪法秩序，其基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人^[32]。

同弗雷德里克森一样，美国学者加里·万斯莱也认为公共行政应该承担履行宪法的责任。为了论证公共行政的宪法责任，他首先论证了公共行政在宪法上的合法性。他认为应该从机关的观点来看待公共行政，据此，“公共行政是一个具有历史性、契约性、机能性以及宪法上的合法性。在我们的政治体系中，很多层次的机关自从开国之始就伴随着我们；有些甚至在宪法中被提及。……它不能仅仅限于在政治环境中进行管理的能力，它更要有能力维持合乎宪法规范的治理过程。……在某种程度上宪法明确地，然而在更大程度上是含蓄地通过历史实践，赋予了公共行政更为需要的且十分重要的角色”^[33]。加里·万斯莱更进一步认为，“公共行政应该成为宪政的重心，才能避免太过集权（如将权力高度集中在总统手中）或太过无能的两难困境”^[34]。

既然宪法为公共行政预留了一席之地，公共行政理所当然应该承担起履行宪法的责任。第一，同民选官员一样，公共行政也应该作为众多治理主体之一参与宪法框架下的治理活动。加里·万斯莱认为，“受公众欢迎的人不仅仅是选出的官员，而且包括宪法规定的参与治理的众多合法人选。我们现在必须大力宣传这一点。公共行政——基于宪法的秩序，由国家创设，也应是人选之一。因此其角色不是屈从于民意机关或民选首长的统治。我们传统和我们宪法也未经历过这样的统治。公共行政的任务在于共同进行贤明的治理，维护宪法起草者拟订的作为独立人民意愿表达的秩序”^[35]。第二，公共行政遵照宪法的原则进行治理，而不是屈从于其他机关，特别是立法机关的意志。加里·万斯莱认为：“公共行政者宣誓效忠美国宪法，而不是有权势的意愿。这一誓言将公共行政者引进那个宪法创设的社会，使他们有义务了解并支持宪法的原则，这些原则影响他们的公共服务领域。当法律凌驾于命令之上的时候，即当它要求行政者谨慎行事，而非给予具体的命令，这样行政者的誓言驱使他们按照广泛的宪法价值指导和要求的谨慎方式行事，如同他们在出于更为直接和短期的考虑而行事一样。”^[36]

三、公益责任

对公共利益的种种认识，是仁者见仁，智者见智，那么到底什么是公共利益呢？我们可以从公共政策角度来对公共利益做一个解读。《公共政策词典》给出的定义比较具有代表性，它认为所谓公共利益，是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利^[37]。公共政策究其本质就是通过分配某种社会价值或社会利益，调节社会存在的利益关系，最终增进人民的福祉。所以，从公共政策的本质来看，公共政策理应以公共利益为取向，公共利益就成为所有公共政策的出发点和最终归宿。美国政策科学家詹姆斯·E.安德森就认为公共利益是一个极其重要的概念，“政府的任务是服务和增进公共利益”^[38]。

公共政策所追求的公共利益具有明显的公共性特征。刘秋银等人认为，公共政策的显著特征突出表现在如下方面：“首先，它追求的公共利益是具有社会共享性的社会共同利益。公共利益具有非排他性的特征，任何人对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有，而私人利益和共同利益则具有排他性。第二，它追求的公共利益的客观内容具有动态发展的特点。公共利益是全社会整体的共同利益，这种利益是与特定社会的生产力发展水平相联系的，它随着社会的经济、政治、文化条件的发展而变化。第三，它所追求的公共利益并非单个私人利益的简单相加。公共利益是一个社会整体的共同利益，它是社会所有成员共享的普遍利益，公共利益与私人利益之间难免发生冲突。第四，它所追求的公共利益的最高代表者是政府。私人利益的主体是个人，共同利益的最高代表者是组织，而公共利益只能由国家来代表。”^[39]

在政治行政二分的背景下，政治是国家意志的表达，政治家综合民意，履行制定政策的职能。而作为价值权威性分配的公共政策，指向的是公共利益。所以公益的责任由政治机关和政治家来承担。政治行政二分法打破以后，公共行政不仅执行政策，还介入政策的制定。乔治·弗雷德里克森认为：“政府的行政部门制定政策的权力正日益受到人们的承认。另外，目前一种基本上是新的政治接近权和代议制的形式正在政府行政管理领域中出现，这种接近权和代议制可能像立法接近权或代议制一样对主要的政策决策是至关重要的。新公共行政学不仅试图尽可能有效地和经济地执行立法命令，而且试图影响和贯彻更普遍地改进所有人生活质量的各种政策。”^[40]公共行政一旦介入到公共政策的制定，就必然涉及到公共利益问题。公共行政的核心价值就在于“代表和最大限度地表达公共利益。因此，公共行政必须超越党派观点，超越团体利益，始终如一地维护社会公平、公理、公德，维护社会正义”。“确保行政主权的委托者的功能地位和作用，实现行政的为国民服务的最高宗旨”^[41]。

然而，公共利益是个复杂的概念，很难界定清楚。“公共利益显然是一个令人困惑的概念。所有对它进行界定的尝试都没有给行政人员的实践活动提供十分有用的指导。而它仍存在于我们的政治传统中、立法中、行政伦理法规中、政治争论中、辞藻华丽的竞选活动演说中，以及存在于我们对重大危机事件，比如‘水门事件’和越南战争的深刻反思中。理所当然地，它也存在于我们对公共政策目的的思考和对公务员责任的思考中”^[42]。这也就是说，公共利益的内涵虽然复杂且难以界定，但也绝非毫无意义，仍然具有存在的价值合理性。所以，在民主社会中，如何保证公共管理对公共利益负责任的方式采取行动一直是备受关注的问题。黑堡学者非常强调“公共利益”的重要性，他们认为应该从以下角度来认知和实现公益目标：第一，强调从多元观点和多元立场的角度衡量决策的结果；第二，从长期观点而非短期观点考量决策后果的利弊得失；第三，宏观全局，考量相关团体与个人的不同需求，并尽可能收集有关的知识和信息以免决策偏颇^[43]。(www.xing528.com)

四、公平责任

H.乔治·弗雷德里克森认为传统公共行政的目标是行政机构进行有效的、经济的和协调的管理。人们将注意的焦点放在了高层管理（比如城市管理）或重要的辅助性的职能部门（如制定预算、组织和管理、系统分析、制定计划、人事和采购）方面。公共行政的基本原理差不多总是较好的（更有效的或更经济的）管理。由于行政管理者不仅仅只是被动地执行政策，而且还要主动制定一些政策，所以，政治——行政二分的提法明显缺乏经验的证明。行政管理不是中性的，应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。所以“新公共行政学就把社会公平这一价值添加到传统行政学的目标取向及基本原则之内。传统的公共行政学力图找出如下两个问题的答案：第一，为了提供更多的高质量的服务，我们应该如何充分利用现有的资源（效率）？第二，为了延续我们提供的服务水准，我们如何才能以更少的资金来达成这一目标（经济）？但是，新公共行政学却把另一问题加入其中，那就是我们提供的服务是否能够促进社会公平的实现？”^[44]

为了解释社会公平这一概念，“弗雷德里克森引用了美国当代著名的政治哲学家、伦理学家罗尔斯‘作为公平的正义’的思想，认为公平、正义是每个人所拥有的基本权利”^[45]。罗尔斯教授的“作为公平的正义”的思想包括两个原则、两个优先规则、一个一般观念。第一个原则是：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。第一个优先规则是自由的优先性规则；第二个优先规则是正义对效率和福利的优先。一般观念是：所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者^[46]。以罗尔斯的“作为公平的正义”为模板，弗雷德里克森阐述了自己对社会公平的理解。他毫不含糊地指明：“公平的意蕴就是人与人之间的关系表现出来的一种正当、公正的精神或者品行。它是与自然权力或者正义同一含义的。”^[47]新公共行政学者所认为的社会公平具有极其丰富的内涵，他们对社会公平的具体释义是各有侧重的。然而，与传统公共行政学仅仅追求效率与经济不同，他们更加看重社会公平，并以此作为前者的补充乃至取而代之，这实际上就成为新公共行政学的显著标牌。新公共行政学所强调的社会公平的主导性内涵及要求，“就是要向那些处于政治和经济劣势境遇的人群倾斜，赋予他们一定的政治权力及经济地位”^[48]。

由上观之，新公共行政倡导的社会公平究其实质是对那些处于无权地位或无组织的弱势群体的倾斜及支持。为什么要这样做呢？首先，官僚的自由裁量权为公共行政追求社会公平原则提供了可行性条件。“官僚在其决策中有很大范围的自由裁量权，尤其是在基层官僚中，因此，他们必须受到某种社会公平原则的指导，以便能够公平正义地对待市民。这在公共政策中是个大问题，在行政中，即实践性的日常政府工作中也是个大问题”^[49]。其次，现有公共产品和服务分配的不合理现象是公共行政追求社会公平的必要性。“行政官员处于执行公共项目的职位上，他们有权对公共产品和服务实施分配。有很多证据表明，不合理分配是经常发生的。这种不合理分配倾向于增加中产阶级和上层阶级的利益，而减少下层阶级的利益。现代公共行政需要重新设计以对抗公共服务不合理分配的倾向。现代公共行政应该寻求一种民主模式，在这种模式中，选举程序的多数规则、多元主义的一般形式应该与对少数弱势群体的保护结合起来。对少数弱势群体的保护，不仅要通过法院，还要通过公共行政中的组织构架和权力设计，以及公务员规范化的或伦理性的行为来完成”^[50]。

回应性也是新公共行政所倡导的一种价值。弗雷德里克森要求公共行政对集体（collective）的和非集体（noncollective）的公众（publics）作出回应。“公共行政的公共必须建立和维持制度和程序，以听到集体的和非集体的利益表达，并回应他们的需求。集体的公众（利益集团）一般有表达利益和追求自己观点的机制，但是非集体的公众，或者说是未充分发展的（inchoate）公众（即未组织起来的弱势群体）的利益和需求却难有表达的渠道。公共行政不仅要回应集体的公众的需求，更应该保护少数群体的权利。公共行政应该成为利益的平等表达机制”^[51]。不难看出，这种回应性其实也是一种公平责任性的表现。乔治·弗雷德里克森指出：“要对顾客（选民）的要求做出迅速的回应，那么，他们就可以在需要的时候进行适应性的调整和变化。”^[52]在论述回应性时，他强调更多的是对无权或者无组织的少数派进行回应，向那些处于政治和经济弱势境遇的人群倾斜，赋予他们一定的政治权力和经济地位。

五、道德责任

传统的公共行政的基础在于政治与行政分开，公务员遵循政治中立的政治立场，按照政治家制定的政策不折不扣地执行。而公民是管理的对象，在公务员的指挥下消极地行动，不对价值进行考量，遵循命令－服从的链条，确保行政效率的实现。但民主行政观认为：“官僚是政治价值的捍卫者。仅仅宣扬职业主义和利己主义动机不足以保证政体的价值实现。需要在公民和公务员中培养起一种乐施好善的意识，因为和执行性的职业主义相比，公民道德责任是行政文化的核心。”^[53]“公共行政并非一项专业技能，而是一种实践社会道德的形式”。从道德和常识的角度来看，公共行政必须服务于“更崇高的目的”^[54]。

1.公共管理者的道德责任

公共管理者参与公共政策的制定与执行，并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配。他们是主权的代理人，这意味着公共行政管理者的各种行动均具有法律效力，并以政府的强制权力为后盾。公共管理者参与政策制定和政治同时产生了一个问题，即如何确保公共信托人成为人民的代表。其中道德约束便是最重要的途径之一。

按照弗雷德里克森的说法，由于距离悖论和角色差异的问题，公共行政的道德问题显得更为突出。“距离悖论是指公众倾向于在抽象的意义上对政府和政府事务持负面的看法，人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰、不称职或不诚实的”^[55]。因为存在距离悖论，公共官员——特别是职业的公共管理者——所面临的危险在于，他们可能有效回应其邻居的需求，因为邻居的情感主导着公共舆论；而对于离他们较远的人们、其他的邻居们的要求，不能做出有效的回应，或者甚至根本没有回应。“角色差异是指公众一般不会对民选的议员、民选的行政首长、政治任命官员和常任文官进行区分，并不详细了解政府官员角色的差异”^[56]。因为存在角色差异不分的问题，至少从民意的角度看，如果政治任命官员犯了错误，所有的政府官员都要受到责难。众多行政改革措施获得的支持，至少部分说明了人们普遍认为政府是无效的，政府官员是不道德的。

正因为如此，弗雷德里克森认为，所有的公务员都应该把政府过程视为一种道德努力，这不仅优化了管理和服务，而且也有助于把民主的观念化为现实。“公务员必须既是道德的思考者，又是道德的实践者，这要求他们：①理解和相信美国政体的价值；②有对国家和人民的广泛的乐施好善的意识”^[57]。

弗雷德里克森以法西斯统治的德国官僚和丹麦的政府官僚的行为对比，生动形象地说明了行政管理者的道德责任^[58]。纳粹统治时期的德国，对犹太人实施种族灭绝的大屠杀。而实施暗杀的组织，主要就是官僚组织。当筹划在东欧设立大屠杀据点的时候，几乎所有身处要职的官僚都知道犹太人的厄运来了，而他们却继续他们的工作，大屠杀也在继续。战后审判中，作为共犯被控告的官僚辩解道，他们严格遵循政治中立的立场，严格执行政治领导的命令，他们并没有错。这些官僚是大多数，其中有少数官僚选择了退休或者转业。这说明了涉嫌参与犯罪者，很少有因为受到强迫而参与大屠杀。

而丹麦人则树立了一个官僚道德责任的榜样。在1940年4月9日德国入侵后，丹麦成为一个模范保护国，其政府受到德国外交部的一名官员的监管。初时，柏林强迫丹麦政府剥夺国内犹太人的公民权，并把他们驱逐到集中营，但受到丹麦政府和社会各界的完全反对。1943年夏末和秋天，拒不执行命令的丹麦被军管，丹麦政府被驱赶到监狱。国王克里斯汀五世要求行政首长接管政权，管理国家。所以，在1943年10月的危机期间，当纳粹驱逐丹麦犹太人时，丹麦政府是由其官僚来领导的。官僚们尽管开始时有些举棋不定，但最终以无比的勇气投入到营救行动。他们筹集经费，保护犹太人的家庭和财产安全，他们还承担了无数其他的责任。对那些被纳粹逮捕的犹太人，丹麦政府提供了细心的照顾。负责看守犹太人集中营的丹麦官员最后帮助他们逃离并转移到瑞典。

丹麦政府的官僚在保护其公民方面展现出了道德勇气与英雄主义精神。在丹麦，官僚们认为公民道德责任（民主政治维护）是职业的核心，而德国的官僚则把政府职业放在公民道德责任之上。前者遵循公民本位的意识，而后者信守政府本位的思想。这是两者行动形成巨大反差的肇因。弗雷德里克森认为：“丹麦人的爱国主义是由人们对国家民主价值的高度承诺和对人民的真诚的热爱所构成的。……丹麦官僚就把对理想的承诺同具有政治意义的、人们相互之间的爱戴连接在一起。”弗雷德里克森对丹麦官僚的道德责任极力推崇，并把它延及美国。他把美国雇员公共服务中基本的道德责任界定为“乐善好施的爱国主义：一种对美国人民的无限的爱，以及宪法和法律所赋予的基本权利必须受到保护的规则”^[59]。

弗雷德里克森的乐善好施的爱国主义与库珀的负责任的行政模式的提法是一致的。库珀分析了行政伦理学发生的社会背景——现代与后现代社会环境。提出了“负责任的行政模式”。他一再强调自己无意于提供一种终极性的图式。提供这种模式只是提醒行政人员和行政学研究者在面临具体的伦理冲突时，要尽可能多地发挥自己的道德想象力，设想出更多的与具体情境相关的道德问题及其可供选择的决策方案，以便最终找到最合适的决策方法。“负责任的管理模式反映了公共行政人员所必备的、法定角色的二重性，这种管理模式可以通过把负责任行为构成因素和个人伦理自主性组成因素综合起来获得。这种模式既承认对组织的义务也承认对公民的义务；然而，这里我们认为，公民角色的首要性必须最终得到保证。作为一个公民，公务员要为其他公民承担义务，同时作为一个公共组织的雇员，公务员又要为组织承担义务，当这两种义务发生冲突时，更为根本的义务是对公民的义务”^[60]。。

2.公民的道德责任

弗雷德里克森认为，除了公务员应该履行道德责任以外，也应该培育其他公民的公民精神，使他们成为品德崇高的公民。民主行政应该奠基在提升了的公民精神的基础之上。弗雷德里克森认为，大卫·哈特（David K.Hart）已经总结出了品德崇高的公民应该具有的四个特征：第一，公民能够理解国家的奠基性文件，践行道德哲学，对公共政策是否合乎宪法进行考量，做出道德哲学的判断；第二，公民必信美国政体价值的真实性和正确性，而不是多数人认可的观念或仅仅让人心理上满意的观念；第三，公民能够承担个人的道德责任，当公民碰到种族主义、性别歧视、侵犯隐私权、违背正当法律程序等损害政体价值的行为时，敢于站出来说不；最后，文明（civility）是品德崇高的公民的重要特征，包括克制和宽容。克制意味着公民应该理解，公共规则不能强制人们拥有美德。这些规则和要求应该维持在最低限度，以防止其危害自由。人们不能对人类的制度抱有过多的期望。宽容意味着我们应该理解，人们是不可能通过道德对话来压制观念表达的。行为则相反，所以应该加以禁止^[61]。