探析民主行政：公共性与行政公共性

公共部门和私营部门是有差异的，因为前者具有公共性。行政机关是公共部门，理应具有公共性。传统公共行政过度强调行政效率和行政行为的通则化，只具有形式上的公共性，而实质上的公共性是缺失的；而新公共管理的立论基础是管理主义，抹杀公共部门和私营部门的界限，由于其私营部门的效率取向，所以公共性总体上也是弱化的，尽管其个别主张，比如回应性，具有公共性质。只有民主行政才算真正张扬了公共性。下面先从公私部门的差异引出公共行政的公共性问题。

一、公私部门差异引出公共行政的公共性问题

“公共的（public）”和“私人的（private）”的维度界分是现代公共行政学者们关注的重要话题之一，很多后续的研究都建立在对这两个概念内涵的界定之上。公共部门和私营部门的差异是毋庸置疑的。

美国俄亥俄州立大学的雷尼教授（Hal G.Rainey）、巴可夫教授（Robert W.Backoff）以及锡拉丘兹大学的莱文（Charles H.Levine）教授对公共组织和私营组织的区别做了比较具有代表性的阐述^[1]。他们认为，与私营组织相比，公共组织的特性主要表现在如下三个方面：①环境因素。包括市场披露的程度低（依赖于财政拨款）；法律与形式限制（法院、立法机关、层级节制）多；外部政治因素（选民、利益集团的反应、公共舆论等）对决策的影响大。②组织－环境交互（transaction）。包括服务提供的垄断权和消费的强制性；官员行为影响的广泛性（如公共利益）；官员及其行为被公众审查的力度大；公众期望的独特性，如公正、回应性、责任、诚实等。③内部结构与程序。包括目标、绩效评估与决策标准的复杂性；管理者的权威分割及决策缺乏自主性和灵活性；组织较为保守、僵化，缺乏创新性，组织目标的实现受高层领导更替的影响大；设计激励机制的难度大，金钱的激励作用小；员工的个体特征比较特别，如低工作满意度、低组织承诺、高成就需求等。

公共部门和私营部门的特征具有显著的差异，那么两个部门的管理运作是怎样的呢？格雷厄姆·T.阿利森（Graham T.Allison）通过梳理公共管理和私人管理的相似之处和不同之处后得出结论：公共管理和私人管理的不同之处与相同之处同样的多，并且不同之处比相同之处更为重要^[2]。阿利森的言下之意是，公共管理和私人管理在本质上是有差异的，两者的相同之处虽说甚多，但都是表浅的，无关轻重的。

根据特里·库伯（Terry L.Cooper）的研究，“public”和“private”这两个英语单词是由拉丁语演变而来。在集体导向（collectively oriented）的传统社会中，一切都是公共的，没有公共生活和私人生活的重要界分。在人类历史的发展长河中，界分公共的和私人的角色、空间和活动的所有促发机制是不得而知的。但确有两个关键性因素的作用是比较清晰的：第一，17世纪兴起的自由主义对私人物品作为个人权利的强调；第二，现代化，特别是作为城市工业社会昭示的现代化。库伯认为，人们以个人利益优先的预设把公与私对立起来，并进一步演化到简化两者的内涵，私对应的就是企业（business），公对应的就是政府（government）。其实从公共的到私人的没有严格的分割点，两者是从一端到另一端的连续统一体（continuum）。尽管公－私连续统一体是一个现实，但库伯却为了建构一种规范理论而做了进一步的思考，这种思考的结果之一就是，政府应该追求公－私连续统一体中公共的一端，在这一过程中，以公共利益为导向的公民精神（civic virtue）是非常必要的^[3]。

由上可见，库伯和阿利森的观点是一致的，他们都认为公共部门和私人部门管理的差异性及渗透性，并更加强调差异性。公共部门管理不同于私人部门管理的这种差异性究其实质来说是一种公共性。行政部门作为公共部门，迥异于私人部门的管理，也存在着公共性，是其为公共行政，而不是私人行政。

根据戴维·H.罗森布鲁姆等人的研究，公共行政的公共性（publicness）表现在如下几个方面：①以宪法为基础。在美国，联邦与州宪法不仅提供了公共行政存在的空间，也同时对其运作形成限制。分权制衡、正当程序等都是宪法考虑的原则。②公共利益。政府有义务增进社会的公共利益。即使社会大众对于公共利益的具体内容有争议，但是其作为公共行政管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的。③非市场机制。公共部门各项运作及其所提供的服务或产品，并不需面对自由竞争的市场。在大部分情况下，公共部门各项业务运作的价格标签，均是经由预算程序而非通过买卖双方在市场上的交易所决定的。④主权。公共行政，特别是公务员，被视为公共信托人，或主权代理人，不可避免地要参与公共政策的制定与执行，并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配^[4]。

二、传统公共行政公共性的缺位

传统的公共行政建立在政治行政二分的基石之上，强调其管理的技术性，秉承政治中立的立场，究其实质是一种消极行政、被动行政。在政治行政二分的预设下，公共性主要由政治加以履行和彰显，行政对此则漠不关心。

传统公共行政途径可以追溯到19世纪末期的美国。当时，深受政党分肥制的倾轧，政府内部充斥着腐败和低效。党同伐异产生的许多职业政客，在领导国家方面是乏力的，不称职的。当时的文官改革者们所推崇的功绩制，究其实质是对政党分肥制弊端的回应与克服。政府公务员的任免、晋升以功绩为衡量的标准，而不是政党派别，以排除政治力量的干预，提高效率。所以传统公共行政是以政治行政二分为其生成的逻辑，行政管理者无须政治价值的考量，没有合法的政策制定功能。这些功能的履行统统交给政治家去完成。被公认为公共行政学的创始人美国学者伍德罗·威尔逊就认为，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”^[5]。

为了提高管理的效率，伍德罗·威尔逊还倡导行政管理的通则化。他认为“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上”。“对于一切政府，我们却只能找到一种进行良好行政管理的规则”^[6]。20世纪初的科学管理运动的兴起，强化了威尔逊的公共行政的通则化思想。“弗雷德里克·泰勒认为，最好的管理是真正的科学，依靠的是明确定义的法则和原则。这一科学的基础是为了大力改进效率而仔细研究工作者的行为；除此之外，科学管理还意味着将这些科学原则扩展到生产行为的所有领域”^[7]。卢瑟·古立克更是把行政活动简化为POSDCORB七职能，即计划（planning）、组织（organizing）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（co－ordinating）、报告（reporting）、预算（budgeting）。这些学者对行政行为的通则化、原则化，其主旨是对效率的追求，强化了公共行政的效率倾向。(www.xing528.com)

传统公共行政对效率的过度关注是存在问题的。德怀特·沃尔多认为，公共行政作为对公共事务的管理来说，既是理性行为又是非理性行为。“在人类事务中，完全的理性不是恰当的正确的目标；一个一切都是有条理的和可预见的，没有自发性的行为、惊奇和感情波动的余地的世界，不是一个理性的世界”^[8]。在人类非理性行为的作用下，效率的排他性地位将受到削弱。同时，沃尔多认为，效率自身不是一个价值观，永远只能根据其追求的目的来定义。目的改变了，有效率就有可能变成无效率。“例如，要想杀死一只熊，使用大口径步枪比一袋肉要有效率，但要想让熊活下去则正相反”^[9]。

传统公共行政学力图使行政管理通则化，总结出了许多行政原则，目的无非是强化政治中立的立场，排除政治价值的渗透。“人们为创建一门公共行政科学所作出的努力，常常促使他们系统地制定各种普遍的规则。或者更为普遍的是，促使他们提出一种主张：可以系统地制定这样一种适用于公共行政学的普遍规则。在试图使公共行政科学类似于自然科学的过程中，人们将规范性的价值、不可改变的个人心灵引起的畸变和据认为是文化环境的不相关的影响，从这些普遍规则或公认的规则中排除出去”^[10]。排除了政治价值，公共行政像一只按照设定程序操作的机械手，没有了自己的思维和想法。但是罗伯特·达尔认为，“公共行政学的研究者不能避免对目的问题的考虑。他们所应当避免的是在目的问题上的疏忽，即没有将构成其学说基本成分的目的或价值阐明清楚。如果目的和规范性的考虑始终能够得到清楚的表述，公共行政科学将会得到真正的收获”^[11]。达尔认为公共行政学应该关注的三个问题是：清楚地确定规范性价值的地位；较充分地认识到公共行政领域中人的性质，人的行为有较高的可预测性；有一批比较研究，根据这些研究有可能发现某些超出国界和特殊历史经验的原则和一般原理。^[12]不难看出前两个问题都是关于价值问题。

美国文官制度的改革者们倡导的非政治化，其初衷是为了走出政党分肥制的泥沼，没想到却陷入了另一个公共性缺失的深潭。第一，传统公共行政的价值无涉及对效率的过度追求，使其丧失了应有的公共性。传统公共行政学隐含着责任控制的链条，即政治对行政的控制。政治家制定政策，行政人员执行政策，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。前者关注公平、代表性等政治价值，后者关注效率价值。行政管理者遵循“法无明文规定即为禁止”的信条。在20世纪30年代起行政权扩张，代议制代表性弱化的情况下，政治行政的分工形成的宪政框架下的制衡机制出现失调。第二，在政治行政二分的预设下，终极价值的考量，公民的利益界定、综合，由政治家完成，公务员考虑的只是效率的最大化，以最小的成本完成政治家设定的公共目标。第三，在效率至上逻辑的指引下，政府对预算的安排倾向于投入产出的计算，忽视了社会公平的价值和责任意识。第四，公共政策是价值的权威性分配，在政治行政二分的背景下，制定政策的权力掌握在政治家手里，公务员只是执行政策。政治家履行着代表性的职能。而事实上，公务员与公民的接触更加密切，涉及的面更广，更能了解公民的利益诉求。公务员手中握有公民授予的公权力，理所当然是公民的委托人、代理人。否认公务员代理人的角色，实际上就是拒绝了公务员的代表性职能。

传统意义上的公共行政究其实质是管理行政，还只是工具意义上的公共行政，这种行政虽然具有公共性的特征，具有了公共性的形式，但是其实质上的公共性则是比较薄弱的。健全的或者说完备的公共行政应该是形式与实质的统一，是两者的完美融合。所以，中国人民大学的张康之教授认为：“公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足于公共行政只在形式上拥有公共性。”^[13]

三、新公共管理公共性的弱化

开始于20世纪70年代末，兴起于80、90年代的新公共管理运动，究其实质，与传统公共行政一样，也是奠基在改善政府的绩效之上。新公共管理浪潮的促成，主要是解决公共部门的低效、浪费，政治合法性的剥蚀。

北京大学的周志忍教授从国内环境变化以及政府困境两个方面分析了新公共管理兴起的内在原因^[14]。国内环境变化，主要有：①公众对政府期望的增高。公众希望政府提高服务水平和服务质量，同时又不愿意增加税负，政府的唯一出路只能是提高效率和生产率；②私营企业革新成就对政府的压力和示范效应；③大众传播媒介的普及和日益增长的监督作用。普及的大众传媒对政府的浪费、低效和不良行为进行毫不留情的揭露和鞭笞。政府困境主要包括：①财政危机：政府的职能和责任增加、财力资源有限又无获取新资源的良策，从而使财政陷入危机之中；②管理危机：政府职能的扩张带来了规模的急剧膨胀，导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下；③信任危机：由于前述问题，导致公民对政府的满意度下降，信任度下降。不难看出，新公共管理运动的兴起的主导性原因是因为政府的低效、浪费等问题。

新公共管理以管理主义为取向，认为公共部门和私营部门不存在差异或差异很小，把私营部门的管理方式、管理工具在公共部门加以运用。其理论假设是：“他们认为管理就是管理，不论它在何处实施；用于组织和激励雇员的机制，在公共部门和私营部门都同样适用。”“认为公共部门和私营部门间，不存在实质性的差别，并以两者间的相似性为基础，提出了一系列管理方面的建议和主张”^[15]。比如英国推行的强制性招标制、下一步行动方案、顾客宪章运动等。在美国，20世纪90年代掀起了重塑政府运动。重塑政府运动遵循的是戴维·奥斯本和特德·盖布勒设计的十条改造政府的药方：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革^[16]。这十条药方究其实质，也是运用市场的机制来改造政府的模式。

而新公共管理所积极倡导的民营化更是把政府的一些职能完全推向了市场。民营化的一个定义是：“政府终止对一个特殊活动的责任，并把它转让给营利或非营利的私人组织。……通常，民营化是更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要。”新公共管理理论家认为，“私人组织提供的服务花费少效率高。而在财政紧张的年代，私人组织的这种管理优势就更为明显”^[17]。

弗雷德里克森把新公共管理运动在美国的表现形式——重塑政府运动，与新公共行政进行了比较。他从变革的概念、回应与授权的概念、关于合理性的理论、组织结构与设计、管理和领导理论以及认识论、方法论与价值问题等方面比较了新公共行政学与重塑政府运动的异同后指出，就本质而言，重塑政府运动是“新瓶装旧酒”，并且，重塑政府运动以公共机构和专业行政管理能力的严重损耗为代价以换取效率的提高，无疑损害了社会公平^[18]。社会公平的削弱，无疑会降低公共行政的合法性。张康之教授认为：“合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的含义应该超越管理的技术层面（合理性问题），更加关注公共行政的合法性问题。”^[19]

很显然，新公共管理的基础仍然是传统公共行政所坚持的效率至上和去政治化。这种认为公共行政是非政治化的和企业化的观点，是新公共管理的根本。同传统公共行政一样，新公共管理仍然没有跳出公共性缺失的窠臼。