民主行政研究：困境、诘难与腐败问题

奥斯特罗姆本人认为：“管辖交叠，并不意味着功能重复，而是在标准的市场安排缺失的情况下，允许相应地构造消费和生产函数。”“权力分散、管辖交叠是治理体制中制度缺陷和失败的主要源泉，这一预设不能成立”^[156]。从以上话语，可以看出奥斯特罗姆对自己的理论建构相当自信。

尽管如此，分权视角的民主行政还是存在着这样那样的缺陷与困境，遭致学者们的质疑。主要集中表现在下列九个方面：

第一，社会公平问题，特别是种族与社会隔离问题。哈里干认为，自治社区的建立，是富人们把他们与穷人和少数种群分割开来，极力使用分区规划、税收等工具，稳固税基，逃避其对于中心市区问题所应承担的责任^[157]。弗雷德里克森也对公平问题提出质疑：“公民可以‘用脚投票’，移居邻近单位获取自己满意的服务，但所有的居民都具有这样的条件来进行选择吗？……如果竞争能够改善效率和经济，他能够惠及所有人吗？”^[158]

第二，发展的计划性与协同问题。众多的政府单位“没有综合规划，在现有政府权限内制定的反映狭隘利益的规章会阻碍城市的协调发展。现行的建设法规和排他性的分区规章构成了一个城市全面发展的根本障碍”^[159]。缺乏统一的计划也造成了“在公共计划中缺乏协同”^[160]，在共同问题上缺乏一致行动。“管辖权的多样化与分割阻碍了为较大社区利益而采取的一致行动。管辖权的分割导致了解决问题的努力的分割”^[161]。大都市区居民无力在诸如土地利用的管制、社区的衰败与复兴、财政等问题上达成一致意见^[162]。

第三，效率问题。罗伯特·T.格里姆比斯基（Robert T.Golembiewski）认为，奥斯特罗姆对于自己的分权自治的理论过于自信，分权化政府在效率上不一定占优势，政府也不是越小就越有效率。因为政府规模过小，很有可能无法有效地提供公共物品和服务，过于强调分权和自治，会导致混乱无序的地方主义^[163]。

第四，责任归属问题。“在大城市区，存在多种多样的管辖权被认为是导致市民困惑的原因，市民们不清楚哪种管辖权应履行什么职能，也不清楚谁应该对社区中的当前主要状况负责”^[164]。由于责任的混乱，公民在选举中对候选人的选择也就会丧失理性的权衡。

第五，资源浪费与稀缺问题。在一些需要大量投资的服务领域，过多的地方政治单位会造成社会资源的浪费。另外，分散的政府单位“缺乏解决大城市面临问题所需要的充足的人口、广泛管辖地域、合法权力和税收来源等”^[165]。

第六，腐败问题。通过契约承包来提供公共物品与服务是奥斯特罗姆公共服务产业的主导性特征。单一的官僚组织垄断公共物品的生产与提供会产生低效、质劣、价高等问题，但是“当公共职能在以合同出租的形式被授予私营机构时，却不可避免地会导致政治责任链条的松散乃至脱节”^[166]。所以，“没有适当的机制来处理冲突和监督公共服务经济的运作，契约承包就会成为实施最粗俗形式的政治腐败的机制”^[167]。

第七，分权单位内部的集权倾向。为了提高效率和防止权力滥用，奥斯特罗姆关注的重点是政府单位间的竞争、制衡，却对政府单位内部的问题轻描淡写。事实上，分权的政府单位内部同样会产生严重的寡头和集权的倾向，公民权的保障仍然存在缺口问题。

第八，公民文化培育问题。奥斯特罗姆的民主行政的运作需要精神文化层面的支持，但作为社会资本的公民精神的培育非一日之功，它是公民长期习得的一种文化沉淀和累积。另外，公民的参政技能的提高、参与意识的培养需要教育文化水平的提升，而教育又仰赖经济基础的支撑。奥斯特罗姆本人也意识到，“组织安排结构的变革不可能独立于关系到有关个人之间的组织实践的政治知识而发生。除非经过很长的时间，官僚制行政体制不可能转变成民主行政。社会中的个人必须获得知识、技术和道德判断，这对于进行共同努力以实现共同收益是必要的”^[168]。

第九，冲突解决机制问题。在多组织安排的冲突解决方面，民主行政强调司法机关超脱的裁决职能。美国是三权分立与制衡比较严格的国家。在公共经济中运作的许多独立的政府单位受法院的制约，典型表现在法院对这些单位间冲突的解决。“大法官有权调查州和地方机构的公共委托责任，在维持类市场关系的完整性和激励公共经济的竞争性压力方面能够发挥重要的作用”^[169]。但在一些议行合一制国家，比如中国，宪法强调代议机关对行政、司法机关的绝对地位，法院没有裁决地方政府单位间冲突的权威。所以，过分强调司法权的独立及其作为地方政府单位间冲突的解决机制对于一些国家来说是不现实的，也是不可行的，不具有普适性。

【注释】

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[2]江峰，张昕.奥斯特罗姆夫妇与当代制度分析理论［J］.中国行政管理，1995（12）：39.

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[18]（美）文森特·奥斯特罗姆.美国联邦主义［M］.上海：上海三联书店，2003：28－29.

[19]（美）文森特·奥斯特罗姆.美国联邦主义［M］.上海：上海三联书店，2003：13.

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[27]（美）文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.上海：上海三联书店，1999：112.

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[29]（美）文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.上海：上海三联书店，1999：113.

[30]（美）文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.上海：上海三联书店，1999：113.

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