多组织安排：公共服务产业

奥斯特罗姆从公益物品的性质出发，探索出了在公共组织内发展类市场的安排，建构了公共服务产业的制度框架。奥斯特罗姆建构公共服务产业的立论基础是对公益物品的界定。奥斯特罗姆把排他性与使用或者消费的共同性当作区别私人物品和公益物品的两个定义性标准。他认为消费的共同性和排他性是独立的属性。它们都可以分为两类。共同性可以分为高度可分的分别使用和不可分的共同使用。排他性可以分为可排他的和不可排他的。这样的话，所有物品在逻辑上可以分为四类，如表1－1所示^[147]。

表1－1　公共物品的划分

奥斯特罗姆主要探讨的是公益物品和服务。由于公益物品具有非排他性、共同消费、不可分性和难以直接衡量，以及人们选择程度有限，所以他思考的是采用什么样的组织模式可以用于解决这些难题。于是，他发展出公共服务产业体系这一模式，建构了公共服务提供的多组织安排。

一、公共服务提供的多组织安排

在公共服务产业的体系中，他划分出了集体消费单位和生产单位，力图通过在集体消费单位和生产单位之间的关系上发展出类市场的特色，通过竞争性的压力来提高效率。他把政府看作是代表公众的集体性的消费单位，把政府机构、私人企业、非营利组织看作是公益物品和服务提供方面的潜在的生产单位。这样，一个政府单位作为集体消费单位运作，就可以与另外的政府单位、企业或者非营利组织订立合同，为其选民提供高效、优质的服务。

作为集体消费单位的政府，它的首要职能就是通过收集用户信息，表达和综合选民需求。除此而外，它还履行监管生产单位绩效、融资等职能。作为生产单位，它的主要职能就是生产公益物品、公布与生产有关的信息以接受监督。(www.xing528.com)

一个政府作为集体消费单位，可以获得公共服务的选择途径包括：①经营自己的生产单位；②与私人公司签约；③确立服务的标准，让每一个消费者选择私商，并购买服务；④向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供给者那里购买服务；⑤与另外一个政府单位签约；⑥某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买^[148]。由于“生产不同的公共物品和服务的规模经济是变化的”^[149]，所以开发多种多样的选择途径与模式，就可以满足规模经济的要求，提高收益。

在这种情况下，每一个公民就不是由一个政府单位提供服务，而是由许多各不相同的公共服务产业来提供，每一个公共服务产业都由作为服务提供者的集体消费单位和一些生产单位构成，比如教育产业、警察产业、交通产业、供水产业等。这样一种公共服务产业的划分，要求具有较大数量的自主政府单位，并且多个政府层次相互交叠。美国的政府体制满足了这一要求。这样，“每一个公民参与多个消费单位，这些单位通过交叠的政府层次围绕各不相同的利益社群来得以组织，并且其公益物品或者服务由一系列不同的公共和私人生产单位供给”^[150]，形成交叠管辖的治理格局。

由于在公共经济中运作的多个政府单位、非营利组织及私人企业通过交叠管辖的制度安排，表现出了类市场的竞争性特色，所以各个组织都愿意提高效率，形成自我纠正错误的机制，改善服务质量。在这种情况下，“公共领域的协调不必只是依靠为行政首长所控制的官僚命令结构。相反，（交叠管辖这种）组织间安排的结构可以创立重要的经济机会，并激发自我规范的倾向”^[151]。

二、多组织安排的关系协调模式

在松动乃至破解了官僚制的单一权力中心以后，奥斯特罗姆代之以多个权威中心的结构模式。而作为替代类型，该如何维持秩序呢？奥斯特罗姆认为：“这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调，它们包括互利性的贸易和协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。”^[152]不难看出，他已经总结出四种基本的协调方式，分别为协作、竞争、司法裁决、有限权力的等级命令。

协作分为生产单位之间的协作与集体消费单位和生产单位之间的协作。前者表现为多个生产单位通过相互之间的协调行为获得共同的收益，比如一个警察机构利用其他警察机构的储备力量解决本部门警力高峰期需求问题，而不需要自己在平时闲置过多警力造成浪费。后者表现为两者通过讨价还价订立合约以及成立自愿协会协商议题。竞争往往与协作相伴。公民实质上的选择权给集体消费单位和生产单位造成极大的竞争压力，集体消费单位需要获得税赋，生产单位需要获得生产订单。“这一竞争性的压力的确为最好的绩效提供了可能性，对于用户的需求具有高度的回应性，并使运作成本最小化”^[153]。有竞争就有冲突。在公共经济中运作的许多独立的机构，在竞争过程中不可避免会发生冲突，法院在解决这些单位的冲突方面起着尤其重要的作用。“政府单位之间管辖权的冲突，对公共权威行使的宪政约束的冲突，以及公共服务供给的冲突，都在普通法律法院面前接受司法救济”^[154]。上述三种协调方式也并不排除官僚层级的作用。“如果较小单位的政府领域不足以考虑相互依赖事物之间的共同利益，那么就要诉诸次较大单位的政府，以保证适当级别的决策”^[155]。这说明官僚组织的等级权威也是解决冲突的另一条途径。