自主治理是构建民主行政的重要元素-民主行政研究

在多中心这一支点之上，奥斯特罗姆把自主治理作为建构民主行政的重要元素，并与其他要素嵌合在一起。瓦格纳认为奥斯特罗姆的研究是把自主治理、多中心、联邦主义统合在一起，建构了一以贯之的公共经济学的视角。“奥斯特罗姆把自主治理看做是公共领域的美好事物，但要达成良好的自治状态一方面需要知识和意志，另一方面也需要支持性的配套的制度安排。这些知识和制度安排并不是相互独立的和各自为政的，而是相互作用、紧密联系的。对于奥斯特罗姆来说，现代复杂社会的自主治理只有通过制度安排才能实现，也就是多中心治理。把等级秩序体制整合进多中心体制是减少社会矛盾产生的良方”^[135]。赫兹伯格也是一位潜心研究奥斯特罗姆夫妇作品的学者。他认为自己从奥斯特罗姆夫妇那里深刻理解了奠基在自主治理社区之上的规则治理（rule－ordered）关系的复杂性及优势。他对瓦格纳把奥斯特罗姆的研究视为集自主治理、多中心、联邦主义为密切相关的研究统一体的观点进行了回应和认可。他也认为自主治理是奥斯特罗姆的重要研究主题。“奥斯特罗姆在更加丰富的‘自我利益’的观念基础上阐释自主治理的概念。这有别于传统的社会选择模型，即由于人性本恶或者执着于追求狭隘的自我利益，人类很难走到一起建构良好的社群。而事实上恰恰相反，人类却超脱于世俗的自我利益而走到了一起。个体虽追求自我利益，但他们能深刻认识到自我获益是建立在对其他自利个体的长期承诺的基础之上，这与托克维尔的‘正确理解的自我利益’是相符的”^[136]。

奥斯特罗姆认为，对民主的追求是一场不可抗拒的革命。但人类在争取民主的过程中却往往导致了破坏，而不是产生收益，托克维尔对此有深刻的洞察，他非常赞同托克维尔的观点。托克维尔认为，民主国家也会出现专制，即在追求个体平等状态下出现的民主专制。在这样的社会中，将“出现无数的相同而平等的人，整天为追逐他们心中所想的小小的庸俗享乐而奔波。他们每个人都离群索居，对他人的命运漠不关心”。“每个人都独自生存，并且只是为了自己而生存”。“在这样的一群人之上，耸立着一个只负责保证他们的享乐和照顾他们的一生的权力极大的监护性当局”。“这样，就使公民终日无所事事，很少运用和不太运用自己的自由意志，把他们的意志活动限制在极小的范围之内，使每个公民逐渐失去自我活动能力”。“他不实行暴政，但限制和压制人，使人精神颓靡、意志消沉和麻木不仁，最后使全体人民变成一群胆小而会干活的牲畜，而政府则是牧人”^[137]。更为可怕的是，这种专制是在人民不知不觉中进行的，并且披着美丽的外衣，闪烁着耀眼的光环，从而获得了合法性。“我一直认为，方才描写的这种严明的、温和的和平稳的奴役办法，可能比某些人的想象更容易具有自由的外貌，甚至可以在人民主权的幌子下建立起来”^[138]。奥斯特罗姆认为，托克维尔意识到了“多数暴政和民主独裁相结合，民主的长期活力就面临着危险。机遇和强力，而不是深思熟虑和自由选择，很可能成为‘不可抗拒’的驱动力，在另一些时空中开辟自己的道路，自负地通过强制实施普遍的法律来确立普遍的原则，否定不同时间、不同地点所具有的自然和文化的现实”^[139]。

奥斯特罗姆认为，民主应该概括为一个多中心秩序环境中的自主治理的过程。为了维持其运转，需要满足两个条件：一是社群的成员必须维持一种自力更生的态度；二是公共官员则必须满足于在一个具有多个权威和交叠管辖单位的多中心体制中运作^[140]。这样，自主治理过程的可持续性就面临着四大威胁：首先，公民自力更生的态度可能变为愿意等待政府来提供和生产公益物品；其次，不管种族、宗教信仰或者政治认同如何，主要把自己看作是一个群体成员的人，可能会逐渐不尊重不属于该群体的人的意见；第三，公共官员面临着一种自然的倾向，扩大其自己的权力或者其所控制的各种各样资源的范围；第四，选任官员的候选人倾向于运用抽象的口号来吸引选民，并人为地扩大其自己与其他领导人的意见差异^[141]。上述威胁可以从公民和公共官员的行为两个方面加以概括。从公民一方来说，他们丧失了自力更生的态度和能力；从政府官员一方来说，他们受到激励来实施中央集权和过分的党派性。

奥斯特罗姆是以美国为蓝本来阐释自治的。他熟读托克维尔的《论美国的民主》，并从中发掘相关论断以例证自己的民主行政思想。他认为，“托克维尔认识到美国的自治传统先来自乡镇，然后占据各州，最后塑造了全国的宪法，其依据是在宪法存在之前即已存在于整个社群了的那些共和制原则”^[142]。这样的话，每个州的政治和行政事务的特质是“中心在三个行动的焦点上”：乡镇、县和州。每一个中心的治理原则是“所有人（即每个个人）是其自己私人利益的最好的也是唯一的判断者，除非他不利于共同福祉，或者共同福祉需要他的帮助”。乡镇在总体上独立地处理自己的事务，只在涉及共同利益时才从属于州^[143]。美国有80 000多个政府单位，在每个层级的政府单位中重申自治原则，意味着公共行政是有限的，使集权和等级制保持在最低限度。所以奥斯特罗姆认为，“如果联邦政体需要许多个政府，每个政府都按自治原则组织起来，那么我们可以认为这种安排构成了一个‘社会由自己管理并为自己而管理’的社会”^[144]。与托克维尔一样，奥斯特罗姆也认为美国民主制的本质精神反映在主要根据自愿结社原则和自治原则组织起来的民主制行政体制之中。(www.xing528.com)

奥斯特罗姆除了从托克维尔那里寻找自主治理的支撑外，还从汉密尔顿和麦迪逊等人那里获取印证。他认为，“汉密尔顿和麦迪逊所想象的美国联邦体制中的行政体制运作于政治体制背景中，那里所有政府单位根据自治原则设计。尽管汉密尔顿和麦迪逊在任何地方都没有具体地阐述过自治原则，但《联邦党人文集》不同地方所探讨的下列原则可以看作是可应用于每个政府单位的自治原则：①政府的界限和条件源于人民确立和变更这些界限和条件的权利；②人民确立和变更政府界限和条件的权利通过根据非常规的决策规则才能采取行动的宪政决策程序得以表达；③宪法或者宪章中所说明的政府的界限和条件在法律上约束行使政府权力的人，并且不能被这些政府权威所改变……；⑧每个政府单位的法律和政治能力相对于其他政府单位的法律和政治能力是有限的”^[145]。奥斯特罗姆还根据地方自治和民主决策的原则，进一步探讨了建立适度规模的政府组织的问题。他认为：“要真正实现民主制行政，仅靠强化外部民主参与机制是不够的，还必须建立适合民主自治的政府规模和多中心的权力决策体制。与传统行政范式大一统行政体制的观点相反，奥斯特洛姆认为，必须合理设定各级政府组织和公共部门的规模，以确保行政民主与效率的实现。他主张建立规模适度的公共运载系统（public delivery system），即建立适度规模的政府组织。应根据以下四条标准确定政府的规模：①控制——政治辖区的边界划定应该使得一系列相关事件能够得以控制；②效率——政府规模的划定要使公共物品的生产达到最佳的规模效率、最好的效果；③政治代表——每一区域的‘决策安排都要包含适当的政治利益’，民众应该能够通过民主的渠道使官员对自己负责；④地方的自决（local self－determination）——乡镇、县和州是美国的地方自治中心，每个中心是其自己私人利益的最好的也是唯一的判断者。”^[146]

奥斯特罗姆所阐释的自主治理，究其实质也是一种多中心模式，成为他建构民主行政的重要组成部分。