美国的联邦制与以色列的神契联邦管理方式

奥斯特罗姆认为美国的联邦制是一种多中心体制。中央政府和地方政府分享决策权，避免了中央集权陷阱。地方政府数量众多且相互交叠，为公民的自由选择提供了更多的渠道。联邦主义是建构这种体制的规范性原则，这种建构既有统一的联邦，又有自治的州和各级地方政府，形成了许多共存的、相互交叠的政府单位，在自由、活力与统一、秩序之间达致平衡，使美国实现了自由与幸福、强大与安全的兼容。

一、联邦主义溯源、意蕴及制度类型

丹尼尔·J.伊拉扎尔（Daniel J.Elazar）认为联邦主义刚开始是个宗教概念，是在《圣经》中用来描述上帝和以色列人的关系。以色列12部落与中央政府之间的管理关系是用神契或联邦方式界定的。联邦的（federal）这个术语源于拉丁词foedus，就像希伯来语brit一样，意思是契约。通过神契即彼此认可、具有伦理约束力的盟约，使各方在道义上承诺建立并维系某种关系以及必要的结构。联邦主义就是这样来安排处理人类事务的^[106]。在英语语言中，最早使用federal这一术语的是17世纪的北美清教徒。清教徒们用federal theology这一术语来指称上帝和北美定居者之间订立的圣约（covenant）。加尔文等一些新教改革的领袖人物，在16、17世纪的新教改革时期，创立了联邦主义神学。根据联邦主义神学的观点，“世界以上帝和人之间的根本神契为中心，辅之以人与人之间的约定，以实现种种社会、政治和宗教的目标”^[107]。1629年，联邦主义神学在北美的马萨诸塞湾的英属殖民地完全转化成政治与社会生活。所以，联邦主义的现代政治概念是由联邦主义的宗教思想产生的，德国的官员兼政治学家约翰斯·阿尔杜修斯完成了这一过渡。作为从事新教改革的神学家，约翰斯·阿尔杜修斯从宗教的视角挖掘联邦主义的深刻内涵。他是把联邦主义的宗教意义的理解与政治角度的理解结合起来的第一人，首次提出了组织联邦政治体的完整架构。阿尔杜修斯创建联邦政治理论的时候，新英格兰的那些清教徒们在整个17世纪都在实验着联邦主义的关系和安排。进入18世纪，“联邦主义”开始作为严格的政治术语使用。

联邦主义落实到制度层面，就是一个有关政体的形式问题。所以伊拉扎尔认为“联邦主义在本质上局限于政府或政体之间的关系中”。作为政体形式的联邦主义有多种类型，罗纳德·瓦茨认为在联邦政治体制谱系中可以从联邦权力分享的角度列出以下不同模式^[108]。①联盟（unions）：联盟指这样一种政体，其构成单位主要或完全通过共同政府的共同机构，而不是双重政府结构保持其完整性。②宪政分权联盟（constitutionally decentralised unions）：在形式上，最终的宪法权威落实到中央政府身上，但它确实提供了受宪法保护、具有某种功能性自治的次级政府，成为地区或地方自治的手段。③联邦（federations）：这是一种混合性政体，既包括强有力的构成单位政府，又包括强有力的联邦政府，每个政府都由宪法获得人民的授权，每个政府都被授权可就司法实践、行政和征税事务直接与公民打交道，而且，每个政府都由其公民直接选举，并直接对其公民负责。④邦联（confederations）：各种政治体为了有限的目的，如国防或经济政策，而走在一起组成共同政府，但共同政府又依赖于其组成政府，这种情况就是邦联。⑤盟邦（federacies）：盟邦指的是这样一种情形：一个较大的单位与一个或多个较小的单位联合在一起，但是较小的单位又保持相当的自治权，并且在较大构成单位的政府中扮演最小的角色；这种联合关系只有在双方一致同意的情况下才可解除。⑥联合国家（associated states）：这种联合关系与同盟体制很相似，但按照预先商定的条件，每个组成单位都有权单独解除这种联合关系。⑦国际共管（condominiums）：国际共管是指这样一种关系，即一个政治单位接受两个或两个以上外国政府的共同治理，同时，这个政治单位内的居民又具有相当高的内部自治权。⑧同盟（leagues）：同盟是指这样一种联合关系，即政治上独立的政治体之间为了特别的目的，通过一个共同的秘书机构——而不是一个共同的政府——联合在一起，而且每个成员最终都有权自行退出。⑨共同权力机构（joint functional authorities）：共同权力机构是指为了共同执行一个或多个特别任务而由两个或多个政治体建立的行政机构。⑩混合体（hybrids）：一些政治体制结合了不同模式的特点。对于那些在宪法结构及其操作层面上属于联邦制，但联邦政府又具有很大控制权力（这是单一政治体制的特点）的体制，人们有时称其为“准联邦制”。在这些不同的模式中，联邦的影响最大，被认为是一种特定的政府形式，一种由历史决定的法律结构的宪法模式，一种基本的国家结构状态。

作为特定政府形式的联邦主义既是一种外在的制度设计，也是一种内在的价值理念，联邦主义的本质在于制度维度与价值维度的统一。学者罗纳德·瓦茨认为，从制度维度来看，作为一种基本的国家构造的联邦的特点包括：①至少有两套政府直接作用于公民；②有一部正式的宪法，将立法权、行政执法权以及税务征收权分配给各级政府，以保证每一级政府在某些领域保持真正的自主；③在联邦决策机构中有指定的代表，表达特定地区的观点，一般在议会的第二院中有地区性的代表；④有一部最高宪法，不能单方面修改，只有获得构成单位中的绝大多数（经议院同意或地区全民表决中的多数支持）的同意，才可对其进行修改；⑤各级政府若对宪法规定的权力有争论，应通过一个仲裁机构，如法院，或一种仲裁手段，如全民公投（瑞士关于联邦权力的做法就是如此）来解决；⑥在权力共享或权力重叠的领域设立必要的程序和机构协调政府间关系^[109]。

从价值维度来看，既然联邦主义本质上是一种共识性神契，那就意味着立约主体是经过彼此同意而建立的平等的伙伴关系，而非从属关系。它强调权力分享，互助合作，是自治原则、有限原则和分享原则的统一。因此，联邦主义作为一种政治价值，“是一个界定政治公正、形成政治行为和指导人们朝向一个将政治公正和政治行为适当地结合起来的方向前进的思想”^[110]。这样，联邦主义就在两个路向上形成对立与统一：“国家治理的一体性、统一性和国家治理的分享性、多元性。”^[111]我国学者肖滨认为，可以从以下两个方面来理解联邦主义：一方面，联邦主义主张通过建立全国性的政府和完整的政府体系以实现国家的统一。另一方面，联邦主义反对单一中心的治理结构，要求共享治理（shared rule）和自治（self rule）。共享治理意味着不是由单一中心的政府组织来治理，而是由若干政府单位协同合作，共同分享、行使公共权力，共同治理；自治则是指各个政府组织可以在法定的范围内享有其应有的权力，依法自主地管理辖区内的公共事务，而不必受其他权威主体的任意干预^[112]。对于联邦主义的价值意蕴，伊拉扎尔把它摆到了与民主同样的高度。他认为：“对于联邦主义，我们必须像理解民主一样将它作为经典的价值观念来理解，而不是将之限于狭隘的定义进行理解。”^[113]

二、交叠管辖——美国联邦制

奥斯特罗姆认为，霍布斯的主权理论强调权力的统一，治理的单中心性，只能适合单一制国家。霍布斯对于规则实施机制的解决办法是“基于假定权力的统一对于法律的统一是必需的，并且权力的统一和法律的统一对于国家的和平与和谐是必需的”。霍布斯的预设是，“代表者（统治者）的统一性而不是被代表者（被统治者）的统一性使这个人（即作为一个个人组成的拟人化集合体的国家）成为单一。国家的统一仰赖权力的统一”。奥斯特罗姆认为，“这是适用于单一制治理体制的基本预设”^[114]。

奥斯特罗姆认为，以霍布斯主权理论为预设的单一制治理体制是存在问题的。“被视为主权者命令的法律对于建构人类社会中的秩序模式是一种靠不住的途径。没有有效的途径对抗主权者对公共权力的滥用，也没有有效的途径仔细考虑人类社会中治理体制的建构和重构”^[115]。

体现单中心的单一制治理体制存在着弊端，但作为联邦主义型态之一的邦联也不适合美国。孟德斯鸠指出，“如果一个共和国是一个小国，它就会被外国势力所摧毁，如果它是一个大国，则会为内部的不完善摧毁”，“共和国从性质来说，领土应该狭小，要不这样，就不能长久存在”^[116]。孟德斯鸠对于大国的解决方案是组建邦联制（confederation），以整合小国和大国的优点。美国独立战争期间，大陆会议通过的《邦联条例》，就是孟德斯鸠邦联制的践行模式。邦联制虽然在美国的历史上曾起过积极的进步作用，但随着政治、经济、社会的变化，软弱的中央政府无力面对国内外一系列政策难题，表现为：①无征税权的政府无力解决战后严峻的经济困境；②无力保护民族工商业及解决各州之间的矛盾、冲突；③无力应对强大敌国的威胁；④农民生活艰难，起义、骚动不断^[117]。所以奥斯特罗姆认为，“美国试图利用孟德斯鸠邦联制共和国的思想并根据《邦联条例》（Articles of Confederation）来组建美利坚合众国，却有严重的制度失败”。“与霍布斯一样，汉密尔顿认为，政府意味着一种使规则具有约束力以作为可强制执行法律的能力。一个依赖各成员共和国执行法律的邦联大会（confederate assembly）的字面意义并不是一个政府。其决议不是作为有约束力的法律规则，而是仅仅构成对各成员共和国的建议。如果作为一个‘政府’的邦联制共和国为执行涉及某成员共和国的决议而采取制裁措施，那么它所能做的也仅仅是对一个集体（collectivity）进行制裁。对集体的制裁意味着不仅制裁了那违法犯错者，而且冤枉了无辜者。因而，依靠对集体的制裁有违对正义的要求”^[118]。奥斯特罗姆认为汉密尔顿正是在洞察邦联制的弊端以后，才建构了美国联邦制：“亚历山大·汉密尔顿发现了这个问题，并提出了一种替代性的构想，我将其称之为联邦制共和国以示区别。”^[119](www.xing528.com)

从邦联到联邦，美国中央政府的权力是加强了而不是削弱了。美国联邦制解决的第一个问题是加强中央权力，摆脱邦联大会软弱无力的局面。“1787年美国颁布世界上第一个《联邦宪法》，确立了联邦制的国家体制，在过去的200多年中，历经政治危机和经济危机的磨难，联邦制的中央集权得到了全面的加强。今天，联邦主义的政治理念已经渗透到美国政治生活的各个领域，政治上，美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器，包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦议会和中央情报局等等”^[120]。奥斯特罗姆认为，加强中央权力，从共同防务的角度来看，就是必须的。如果每一个州分别行动来规划自己的防务，第一，会出现搭便车现象，造成国防供给不足。“较大的州在提供自己的防务时，也会承担保护较弱邻州的大部分负担。较弱的州，从这一格局中获利，将几乎不建设国防，通过分享他人的保卫而获得比较利益，并且不必支付相应的开支。这样，每一局部地区在提供公益物品方面的吝啬、缺乏远见或者无能，会导致整个联邦防务供给的不足”^[121]。第二，各州的防务竞争，会导致各州国防的过度供给，威胁到国家的整体性权力。如果两三个州的军事力量大得不成比例，其他各州很快就会感到恐慌。“在这种情况下，由于相互妒忌而助长的军事组织，很容易扩大到超出自然的或适当的范围，而且由于各成员自行安排的缘故，这种军事组织会成为剥夺或者破坏国家权力的手段”^[122]。所以，共同防务应该由中央政府征税，统一规划，建立一支全国性武装力量。

加强中央权力，从美国的实践来看，确实起到了约束地方政府的权力、避免地方势力崛起的作用。但与此同时，也为中央剥夺、压迫地方政府提供了口实和契机。所以，美国联邦制解决的第二个问题就是对中央政府权力的制约，防止中央对地方的过度干预。解决的办法就是国家政府和州政府各自的独立性及界定各自的权力限度。“一个有限的国家政府限制在其领土范围内行使政府权力，同时，允许有限的州政府在它们的领土范围内行使独立的政府权力。反过来，州可以根据地方政府单位行使有限、独立的政府权力”^[123]。这实际上是主张有限的国家政府和有限的州政府具有并存的管辖权，这些政府针对个人独立地行使并存的管辖权。奥斯特罗姆认为，汉密尔顿关于国防问题的论述体现的就是这种中央和地方关系。汉密尔顿在主张建立全国性武装力量的同时，也主张建立各州的武装力量——民兵，以防止其他州或者是全国政府侵犯本州公众的自由。这其实是一支混合的武装力量，“每一个州有一支精选的训练有素的民兵，它为了本州的防务，也为了共同防务而受合众国调遣；一支补充性的全国性武装力量，部署边境守备，为所有州提供共同的防务。因此，作为共同存在的政府单位，各州政府和全国性政府协作行动，维持一支混合的武装力量，为合众国提供共同的防务和内部安全”^[124]。

在美国，不仅中央政府和地方政府之间存在并存的管辖权，在职能上交叉重叠，而且地方政府之间在地域上和职能上也存在着交叠管辖的现象。机构重叠、职能交叉历来为中国学者和官员所贬斥，认为它们是导致互相推诿、职责不清、行政效率低下的重要原因。行政改革的目标之一也旨在通过消除上述机构病理以提高责任心和效率。然而，文森特·奥斯特罗姆在一系列著作中却频频使用“交叠管辖”（overlapping jurisdiction）这一词汇对美国地方政府单位间出现的这种现象大加推崇，认为交叠管辖能够提高效率，改善公共服务质量。奥斯特罗姆所说的交叠管辖的内涵是什么？他又为什么会得出如此的结论呢？通过认真梳理和深入挖掘，我们可以为“交叠管辖”做一个解读和澄清。

美国是一个联邦制国家，除了一个联邦政府和50个州政府以外，还有数量庞大的地方政府，被称为许多政府的国家。由于近一半的州制定了地方自治条款，允许地方居民为特定的地方政府单位拟定他们自己的宪章，加剧了地方政府单位中形式的多样性。目前，美国地方政府共有80 000多个。

美国地方政府形式多样，种类繁多，大致可以划分为5种类型：县（county）、市（municipality）、乡镇（township）、学区（school district）、特别区（special district）。县在地域上是州的一部分，共有16 000多个。县是最稳定的地方政府形式，为全州的公众提供最基本的服务。“以预算份额的多少为序，县提供的主要服务类型有：卫生与社会服务、教育、公共治安和劳教、法院、交通、环境保护和住房。与市、镇相比，县提供的服务更加关注老年人、病人和穷人”^[125]。市是为了给更集中和更稠密的人口提供公共服务而设立的地方自治政府，目前总共有13 000多个。各州设立市的标准不同，一般需要公民向州提出申请并获得审批才可以设立。“以占预算比重的大小为序，市提供的主要服务为公共治安和劳教、环境保护、教育、社会服务、交通、法院和住房”^[126]。乡镇作为地方政府的政治单位，为人口不太密集的地区居民提供公共服务，目前有3 000多个。乡镇服务的居民数量很少，在中西部，“接近55%的乡镇所服务的居民不到1 000人，而在1982年，只有1 019个乡镇的居民拥有1 000人及以上数量的居民”^[127]。学区是“为公众提供中小学、高等教育的地方组织实体。作为独立的政府形式，依据州的法律它具有相当的行政和财政自主权”^[128]。目前有45个州共建立了19 000多个学区，旨在为公立学校制定政策并进行管理。特别区“是由州或地方法律授权成立的地方组织实体（学区除外），履行一种或有限几种指定的职能，具有相当的行政和财政自主权”^[129]。目前，全国共有特别区政府35 000多个，这些特别区安排主要应用于各种资源开发和公共设施建设的服务中，包括自然资源、消防、城市供水、住房与社区开发、丧葬、排污等。

上述各种类型的地方政府相互独立，各自履行着一般或特殊的服务职能，“不仅在数量上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠”^[130]。地方政府数量众多源于公民的自由选择权。根据《美国独立宣言》，人民有权选择和成立能够使自己获得最大安全和幸福的政府单位。除了数量众多外，这些地方政府单位还出现了地域和功能交叠的现象，典型表现为特别区政府的增长与扩张。“特别区是发展最快的一种地方政府类型，2/3的特别区与两个或更多的普通型政府——即乡镇、市、县，甚至是州——所辖区域重叠。1/3的特别区所辖区域与县、市或乡镇重合”^[131]。

美国地方政府单位的碎片化特征和在地域、功能上的交叉重叠，构成了颇具特色的组织网络，奠定了地方治理的交叠管辖格局。

奥斯特罗姆考查了联邦理论两个世纪来遇到的挑战，重点梳理了杰克逊式民主、奴隶制问题与内战、机器政治与老板统治、20世纪联邦主义传统中断。他把这一切都看成是立宪选择的实验，尽管前三项挑战是在联邦主义精神范围内提出并得以解决的，但最后一项挑战，或许是最具有威胁的挑战，依然是美国所面临的非常严峻的挑战。20世纪联邦主义传统中断突出表现在国会立法权的衰微，行政权扩张，乃至侵入立法领域，“行政重组计划”扩大了总统的权力，威胁到了美国社会民主制度的活力，美国政府成为现实的“总统制政府”，而不是“联邦制政府”。“行政重组计划在总统执行办公室中创立了管理与预算办公室、内政部，其中包含着这样的语言，授权给总统，根据他认为是适当的标准授权或者分配责任。在这些情况下，总统的指令被赋予了法律效力，国会行使的权力主要限于制定口号，引入实在道德，而不是实在法。因为在维持立宪规则体系方面没有坚持必要的制约，总统制政府变成了一个现实”^[132]。正是对美国联邦主义在20世纪的中断所导致的危机的担忧，才激发了奥斯特罗姆复归传统美国政府间体制的强烈动机。

需要澄清的是，联邦制并不是简单的分权制，因为简单的分权模式，实际上仍然具有层级节制的意蕴，仍然是单一权力中心的体制，中央仍然会损害州和地方政府的利益。美国学者瓦格纳从保障自由的角度，赫兹伯格（Roberta Hertzberg）从权力制衡的角度道出了联邦制的真正意蕴。瓦格纳认为“这（分权体制）并不是奥斯特罗姆构想的联邦制，真正的联邦制应该被看作是一种‘亲自由’（pro－liberty）的治理模式”^[133]。赫兹伯格认为，奥斯特罗姆的联邦制应被看作是一种竞争性体制，“联邦制为一种允许竞争存在的结构模式，通过把公民个人作为驱动审查的引擎，以权威反对权威”^[134]。